4 Samandrag
4.1 Oppfølging av rekommandasjon 1 - fullstendige rekneskapar
Rekommandasjonen inneber at rapporteringssystemet i partiloven må endrast frå berre å omfatte inntektsrekneskapar til innrapportering av fullstendige rekneskapar som inkluderer kostnader, gjeld og eigedelar. Det er partilag som i dag leverer inntektsrekneskapar ut frå gjeldande partilov § 18 første ledd og § 19, som rekommandasjonen får verknad for. Ut frå SSBs oversikt gjeld dette 654 partilag, dvs 20,3 pst av det samla talet på partilag og partieiningar som er om lag 3 228. Dei største politiske partiorganisasjonane er i tillegg til rapporteringskrava i partiloven bundne av reglane i rekneskapsloven. For desse vil GRECOs rekommandasjon ikkje innebere forandringar utover at rekneskapsførsla blir endra når det gjeld oppstilling for å imøtekomme dei nye krava i partiloven. Kort sagt er den praktiske implikasjonen av rekommandasjon 1 at den rekneskapen som desse partia allereie fører i samsvar med reglane i rekneskapsloven, må setjast opp på ein annan måte. Heile 79,7 prosent av partilaga kjem inn under forenklingsregimet i gjeldande partilov § 18 tredje ledd. Dette er i hovudsak mindre kommunelag, fylkesungdomsorganisasjonar i tillegg til ein del fylkeslag som etter forslaget ikkje vil bli omfatta av plikta til å sende inn fullstendige rekneskapar, men framleis kan nøye seg med erklæringar (føresett at samla inntekter i rekneskapsåret, eksklusiv all offentleg støtte, ikkje overskrid 12 000 kroner).
Departementet legg til grunn at eit fullstendig rekneskapskrav i partiloven må byggje på dei rekneskapsprinsipp, -standardar, vurderingsreglar og ikkje minst forenklingsmoglegheiter som allereie følgjer av rekneskapsloven, så langt desse passar. Dette for å gjere rekneskapsføringa mest mogleg konsistent, effektiv og brukarvennleg. Det er òg aktuelt å fastslå minimumskrav til bokføring og oppbevaring av rekneskapsmateriale, irekna dokumentasjon. Krav om fullstendige rekneskapar, pluss visse bokførings- og oppbevaringsreglar, vil betre kontrollen med at det som blir innrapportert er riktig - både frå offentlege styresmakter og andre rekneskapsbrukarar. Statistisk sentralbyrå (SSB) offentleggjer informasjonen på www.partifinansiering.no. Ein foreslår å utvikle ein nettbasert rekneskapsmodul med tilhøyrande rettleiing som skal gjere det enklare for partilaga å oppfylle rekneskaps- og rapporteringsplikta. Ein viser til lovforslaget i kapittel 5 og 9 nedanfor. Når det gjeld standardiserte rapporteringsskjema, legg departementet til grunn at det her vil vere snakk om å omarbeide dei elektroniske skjemaa for inntektsrapportering med rettleiar som SSB har laga. Denne delen av rekommandasjon 1 krev ingen endringar i regelverket.
4.2 Oppfølging av rekommandasjon 2 - retningslinjer
Departementet legg til grunn at denne rekommandasjonen no er oppfylt gjennom etablering av nærmare retningslinjer for ikkje-monetære gåver og avtalar med bidragsytarar. Retningslinjene er publiserte på www.partifinansiering.no.
4.3 Oppfølging av rekommandasjon 3 – innsyn i valkampfinansiering
GRECO har formulert denne rekommandasjonen som ein ”consider”, dvs at Noreg ikkje er forplikta til å følgje han opp, men kan nøye seg med å kvittere tilbake at rekommandasjonen er vurdert. Dette er òg gjort, og GRECO ser på rekommandasjonen som tilfredsstillande gjennomført. GRECO har likevel forventningar til ei vidare oppfølging av høyringsnotatet sine forslag.
OSCE/ODIHRs rekommandasjon kan derimot seiast å gå vesentlig lenger ved å tilrå at partiloven bør evaluerast ”med tanke på å gi auka openheit rundt inntekter og utgifter i samband med valkampar gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapportar”.
For eventuelt å kunne følgje opp begge rekommandasjonane vidare, har departementet teke utgangspunkt i følgjande fem alternativ. Det blir innført:
ingen særskilde rapporteringsreglar i samband med valkampar, eller
ei særskild plikt i samband med valkampar til jamleg å rapportere om mottekne bidrag innan eit nærmare oppgitt tidsintervall, eller
ei generell plikt til jamleg å opplyse om mottekne bidrag, uavhengig om det er valår eller ikkje, innan eit nærmare fastsett tidsintervall, eller
ei generell plikt til jamleg å opplyse om mottekne bidrag innan eit nærmare fastsett tidsintervall, og ei særskild plikt i samband med valkampar til å opplyse om alle inntekter før valdagen, eller
ei særskild plikt i samband med valkampar til å opplyse om alle inntekter og utgifter innan eit nærmare fastsett tidsintervall. Rapportane skal vere revisorgodkjende.
”Bidrag” er definert i gjeldande § 19 tredje ledd, jf òg terskelverdiane i § 20 første ledd. Det er lagt til grunn at rapporteringsplikta etter alternativ 2, 3 og 4 kjem i tillegg til den generelle årlege rapporteringsplikta i gjeldande § 18 andre ledd og tredje ledd. For å hindre moglege omgåingar av reglane vil plikta gjelde alle partilag utan omsyn til organisasjonsnivå.
Alternativ 1 inneber at dagens system blir vidareført uendra, men at det blir kvittert tilbake til GRECO at saka er vurdert. Alternativ 2 inneber at berre bidrag blir innrapporterte og offentleggjorde i løpet av valkampen, mens valkamputgifter og andre valkampinntekter blir rapporterte som ein del av den ordinære årsrapporten. Etter alternativ 3 skal bidrag meldast inn jamleg etter kvart som dei blir mottekne, uavhengig av om det er valår eller ikkje. Forskjellen mellom alternativ 2 og 3 er at førstnemnde avgrensar plikta om jamleg rapportering til ein nærmare definert valkampperiode – f.eks frå 1. januar til valdagen, mens alternativ 3 inneber at plikta blir gjord permanent. Alternativ 4 inneber at også andre valkampinntekter enn bidrag skal meldast inn før valdagen.
Departementet legg til grunn at kvart av dei fem alternativa vil tilfredsstille GRECOs rekommandasjon. Berre alternativ 5 blir rekna for å tilfredsstille ei streng tolking av OSCE/ODIHRs rekommandasjon.
Det finst ingen internasjonal standard for tidsramma for valkamprapportering. Departementet legg til grunn at alle innrapporteringspliktige forhold før val skal vere offentlege før valdagen. Som ein hovudregel foreslår departementet ein frist på fire veker for partilaga til å rapportere mottekne bidrag til SSB. For å sikre at alle meldingspliktige forhold kan publiserast på www.partifinansiering.no før val, blir det foreslått for dei siste fire vekene av valkampperioden å fastsetje ein endeleg innrapporteringsfrist innan utløpet av fredag før valdagen.
Ut i frå ei heilskapsvurdering (der særleg nytte- og kostnadsforhold er gitt avgjerande vekt), og der hovudvekta er lagd på GRECOs vurderingar som eit internasjonalt ekspertorgan innan partifinansiering, tilrår departementet at alternativ 2 blir lagd til grunn. Forslaget blir støtta av fleire høyringsinstansar.
Departementet går inn for at innsynet i valkampbidrag blir styrkt i forhold til forslaget i høyringsnotatet. Det blir derfor tilrådd ei særskild grense for når identiteten til givarar bak valkampbidrag skal offentleggjerast. Ein foreslår at grensa blir sett til 10 000 kroner, som samsvarer med Arbeidarpartiets forslag.
4.4 Oppfølging av rekommandasjon 4 – uavhengige revisorar
Rekommandasjonen vil berre ha verknad for partias hovudorganisasjonar, dvs 18 einingar som ut frå gjeldande partilov er underlagde krav om revisorgodkjenning av innrapporteringa. Departementet foreslår at det i partiloven blir teke inn eit krav om at same revisor berre kan engasjerast av partiet for ein periode på inntil åtte år, dvs eit rotasjonskrav som inneber reell utskifting av revisor. Reengasjement vil derfor ikkje vere mogleg. Det blir sett som vilkår at revisor som utfører revisjonsoppdrag for partiet, ikkje samtidig kan vere medlem av partiet. For revisjonsselskap gjeld dette den som er utpeikt som ansvarleg revisor.
4.5 Oppfølging av rekommandasjon 5 – monitorering av partifinansieringa
Departementet meiner rekommandasjonen kan innarbeidast ved at Partilovnemnda får utvida fullmakter. Det blir foreslått at nemnda ved mistanke om mangelfull eller uriktig rapportering skal kunne krevje at partilaget legg fram all dokumentasjon som har noko å seie for forhold som nemnda finn er av særskild interesse i innrapporteringa. Det blir streka under at det blir foreslått at dette skal gjelde enkeltforhold i innrapporteringa som nemnda ser behov for å vurdere lovsamsvaret for. Regelen gir likevel ikkje nemnda generelt høve til rekneskapsinformasjon eller annan dokumentasjon i partilaget. Ein foreslår at både innsynsrett og informasjonsomfang skal avgrensast til enkeltsaker.
Vidare blir det foreslått å opprette ein støttefunksjon under nemnda, eit Partirevisjonsutval, som på oppmoding frå nemnda skal kunne kontrollere innrapporteringa. Partirevisjonsutvalet skal, som ein del av kontrolloppdraget, kunne krevje å bli førelagd all relevant rekneskapsinformasjon, irekna fakturaer, bilag, kopi av avtalar med bidragsytarar etc. Myndigheita dekkjer innsyn i alle forhold som trengst for å kontrollere revisjonsoppdraget eller rapporteringa. Myndigheita omfattar ikkje kontroll av partirevisorar då slik kontroll er ein del av Finanstilsynets myndigheitsområde. Partirevisjonsutvalet skal kunne rapportere forhold av relevans for partifinansieringa til Partilovnemnda, men skal ha teieplikt i alle andre forhold. Departementet legg til grunn at partilaget skal ha reelt høve til sjølv å ordne opp i enkeltsaker overfor Partilovnemnda før Partirevisjonsutvalet eventuelt blir kopla inn. Vidare skal Partirevisjonsutvalet ha i oppgåve å gjere rutinemessig kontroll/rettleiing av partiet eller partileddet i rekneskapsføringa på ein måte som er nøytral partipolitisk sett. Også i den samanheng skal Partirevisjonsutvalet kunne rapportere forhold av relevans for partifinansieringa til Partilovnemnda, men skal ha teieplikt i alle andre forhold. Departementet har i denne samanheng særleg lagt vekt på følgjande:
Kontrollen med politiske parti skal avgrensast til om disposisjonane er lovmessige i forhold til partiloven sine føresegner og krav - ikkje kor formålstenlege dei er.
Omsynet til partias sjølvstende og politiske handlefridom skal varetakast.
Opplysningar med teieplikt eller verksemdsinterne forhold som fell utanfor tilsynsformålet, skal ikkje eksponerast for nemnda eller allmenta.
Kontrollfullmakta skal vere klart definert, nøytral, og ikkje kunne misbrukast politisk.
Tilsynet/kontrollen skal vere effektiv og utan unødig ressursbruk eller byråkrati for styresmakter og parti.
Tilsynet/kontrollen bør ikkje skape rollekonfliktar i offentleg sektor.
4.6 Oppfølging av rekommandasjon 6 – meir fleksible sanksjonar
Departementet foreslår at Partilovnemndas fullmakt i gjeldande lov § 24 andre ledd bokstav b til å halde tilbake heile partistøtta, blir utvida til òg å gjelde delar av støtta. Etter forslaget vil alle brot på loven sine føresegner av relevans for partifinansieringa kunne sanksjonerast av nemnda. Det blir foreslått at administrative sanksjonar som formell åtvaring, heilt eller delvis tap av offentleg yting og administrativ inndraging (sistnemnde i samband med ulovleg mottekne bidrag i hht § 17 i gjeldande lov) blir heimla i partiloven. Det blir foreslått å leggje føringar i loven på korleis skjønet skal utøvast. Departementet har med utgangspunkt i Ot. prp. nr. 90 (2003-2004) (Straffeloven) og NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, drøfta om det bør takast inn ei straffeføresegn i loven. Det blir foreslått å ta inn ei føresegn om straff, i form av bøter eller inntil to års fengsel, for vesentlege eller gjentekne brot på føresegnene i partiloven. Departementet går inn for at straff bør reserverast for dei mest alvorlege lovbrota.
Departementet foreslår i forlenginga av GRECOs rekommandasjonar to tiltak for å hindre omgåingar av regelverket:
Heimel til i forskrift å kunne påleggje kandidatar som har vunne representasjon, plikt til å innrapportere bidrag etter gjeldande § 19 tredje og fjerde ledd motteke under valkampen etter dei same reglar som for politiske parti. Rapporteringa skal eventuelt gjerast som ein del av partiet eller partileddet sin ordinære årsrapport.
At bidrag etter § 19 tredje og fjerde ledd gitt til verksemder eller føretak som heilt eller delvis er kontrollerte av politiske parti eller partiledd, irekna partilag i utlandet, skal innrapporterast etter same reglar og som ein del av partileddet sin rapport.
GRECO imøteser begge endringsforslaga over.
I tillegg foreslår departementet at alle terskelverdiane i loven blir justerte i samsvar med prisstigingstakten sidan gjeldande lov trådde i kraft (1.1.2005) og at føresegnene om ulovlege bidrag blir gjort tydelegare. Vidare foreslår ein reglar for å styrkje tryggleiken i systemet. Dette for å hindre at statleg partistøtte fell i hendene på uvedkommande og at nokon rapporterer falskt på vegner av partiet eller partilaget.