5 Gjeldande rett
5.1 Kommunen sine plikter
I tråd med dei overordna prinsippa som gjeld for statleg regulering av kommunale oppgåver og ansvar, er lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstenestelova) utforma på ein overordna måte slik at det ikkje blir gjort unødige inngrep i det kommunale sjølvstyret og kommunane sin fridom til å organisere tenesteytinga si ut frå lokale tilhøve og behov. Desse prinsippa for statleg regulering er no lovfeste i den nye kommunelova (lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner), jf. loven § 2-1 om kommunalt og fylkeskommunalt sjølvstyre og § 2-2 om prinsipp for nasjonale styresmakter sitt tilhøve til det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret. Lova er så langt ikkje sett i kraft.
Hovudregelen i helse- og omsorgstenestelova er at kommunen sjølv avgjer korleis kommunale tenester blir organiserte og kva for teneste eller kombinasjon av tenester kvar einskild pasient eller brukar skal få tilbod om, så lenge summen av det som blir tilbode, oppfyller kravet om naudsynte helse- og omsorgstenester av forsvarleg kvalitet og omfang. I regelen er dei ulike pliktene til kommunen heller ikkje knytte til spesifikke diagnosar eller avgrensa pasient- og brukargrupper.
Det går mellom anna fram av føremålsføresegna i helse- og omsorgstenestelova at føremålet med lova er å «sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre», jf. § 1-1 nr. 3.
Av § 3-1 første ledd i lova går det fram at kommunen skal «sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester». Av § 3-2 går det fram at for å oppfylle ansvaret sitt etter § 3-1 skal kommunen mellom anna tilby sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering (første ledd nr. 5) og andre helse- og omsorgstenester, medrekna helsetenester i heimen, personleg assistanse, medrekna praktisk hjelp og opplæring og støttekontakt og plass i institusjon, medrekna sjukeheim (første ledd nr. 6).
For å oppfylle plikta til å sørgje for naudsynte helse- og omsorgstenester kan kommunen innanfor dei nemnde føresegnene velje å tilby helse- og omsorgstenester i form av ulike dagaktivitetstilbod, anten åleine eller i tillegg til eller i form av andre helse- og omsorgstenester, til dømes helsetenester i heimen, praktisk hjelp og opplæring og/eller støttekontakt. Slike dagaktivitetstilbod kan rette seg mot heimebuande personar med eller utan demens. I praksis har mange kommunar òg etablert slike dagaktivitetstilbod til heimebuande. Lova inneheld likevel ingen føresegner som eksplisitt seier at kommunen skal sørgje for dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med demens.
I denne samanhengen er det òg relevant å sjå på den nye føresegna i § 3-6 i lova om kommunen sitt ansvar overfor pårørande (styrkt pårørandestøtte) som tredde i kraft 1. oktober 2017. Etter føresegna skal kommunen tilby naudsynt pårørandestøtte til personar med særleg tyngjande omsorgsarbeid, mellom anna i form av opplæring og rettleiing, avlastingstiltak og omsorgsstønad. Sjølv om føresegna rettar seg mot dei pårørande, vil ulike dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med demens verke støttande og avlastande for dei pårørande. Slik sett kan ein til ei viss grad «rekne med» eventuelle dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens når kommunen skal sørgje for tilstrekkeleg pårørandestøtte til denne gruppa pårørande.
Det går fram av § 4-1 første ledd i lova at «(H)else- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige». Kommunen skal mellom anna leggje tenesta til rette slik at «den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud», jf. bokstav b i føresegna. Føresegna inneber at det blir stilt minimumskrav til den tenesta som blir tilboden, både når det gjeld innhaldet i og omfanget av tenesta. Vurderinga må gjerast i høve til kvar einskild brukar/pasient og hans eller hennar konkrete behov for helse- og omsorgstenester.
Forskrift 27. juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (kvalitetsforskrifta) er òg relevant i denne samanhengen. Forskrifta er ført vidare med heimel i helse- og omsorgstenestelova § 13-2, og det går fram av § 3 første ledd i forskrifta at:
«Kommunen skal etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at:
tjenesteapparatet og tjenesteyterne kontinuerlig tilstreber at den enkelte bruker får de tjenester vedkommende har behov for til rett tid, og i henhold til individuell plan når slik finnes
det gis et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuitet i tjenesten
brukere av pleie- og omsorgstjenester, og eventuelt pårørende/verge/hjelpeverge, medvirker ved utforming eller endring av tjenestetilbudet. Den enkelte bruker gis medbestemmelse i forbindelse med den daglige utførelse av tjenestene.»
Andre leddet i føresegna slår fast at for å løyse dei oppgåvene som er nemnde over, skal kommunen lage skriftlege prosedyrar som tek sikte på å sikre at dei grunnleggjande behova til brukarar av pleie- og omsorgstenester blir tilfredsstilte. Deretter blir det lista opp ei lang rekkje strekpunkt med døme på kva som er meint med grunnleggjande behov. I denne samanhengen viser vi særleg til desse punkta:
Sosiale behov, så som moglegheiter for samvære, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet
Følgje ein normal livs- og døgnrytme og unngå uønskt og unødig tid i senga
Tilbod som er lagde til rette for personar med demens og andre som har vanskeleg for å formulere behova sine
Tilbod om varierte og tilpassa aktivitetar
Ein kan diskutere kva slags rettsleg plikt for kommunen ein kan utleie av forskrifta når det konkret gjeld dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med demens. Grunnen til dette er at forskrifta må forståast i lys av relevante pliktføresegner i helse- og omsorgstenestelova, overordna prinsipp som gjeld for statleg regulering av kommunale oppgåver og ansvar, og overordna prinsipp for statlege inngrep i kommunane sin fridom til å organisere si eiga tenesteyting ut frå lokale tilhøve og behov. Ein må òg ta omsyn til den konkrete ordlyden til dei aktuelle føresegnene i forskrifta og i kva grad dei er spesifikke eller klare nok til å verke styrande for kommunen sitt val når det gjeld kva for tenester den einskilde pasienten/brukaren skal få. Departementet legg uansett til grunn at ein ikkje kan gje forskrifta slik vekt at kommunane allereie kan seiast å ha ei plikt til å sørgje for dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens.
Forskrift 12. november 2010 nr. 1426 om en verdig eldreomsorg (verdigheitsgarantiforskrifta) vil òg vere relevant her. Føremålet med forskrifta er «å sikre at eldreomsorgen tilrettelegges på en slik måte at dette bidrar til en verdig, trygg og meningsfull alderdom», jf. § 1 første ledd. Det blir presisert i § 3 i forskrifta at tenestetilbodet skal «innrettes i respekt for den enkeltes selvbestemmelsesrett, egenverd og livsførsel og sikre at medisinske behov blir ivaretatt». For å nå desse målsetjingane blir det så lista opp ei rekkje omsyn ein skal ta når tenestetilbodet blir utforma. I denne samanhengen viser vi til bokstav a) i føresegna om «(E)n riktig og forsvarlig boform ut fra den enkeltes behov og tilstand» og bokstav c) om «(E)t mest mulig normalt liv, med normal døgnrytme og adgang til å komme ut, samt nødvendig hjelp til personlig hygiene».
Som for kvalitetsforskrifta kan ein òg her diskutere kva slags rettsleg plikt for kommunen ein kan utleie av forskrifta når det konkret gjeld dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med demens. Departementet legg òg her til grunn at ein ikkje kan gje forskrifta slik vekt at kommunane allereie skal seiast å ha ei plikt til å sørgje for dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens.
I Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet blir det sagt i punkt 8.4 at det skal setjast i gang eit arbeid for å vurdere om ein bør endre dagens sjukeheimsforskrift, verdigheitsgarantiforskrifta og kvalitetsforskrifta for å tydeleggjere hovudtemaa i reforma, nemleg samanheng, helsehjelp, mat, aktivitet og fellesskap.
5.2 Rettane til brukaren eller pasienten
Kommunen si plikt til å sørgje for naudsynte helse- og omsorgstenester svarar til § 2-1 a i pasient- og brukarrettslova, der det står i andre ledd at «(P)asient og bruker har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.» Det går fram av det tredje leddet i føresegna at «(P)asient og bruker har rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd, bokstav b.»
Som nemnt er hovudregelen at det er kommunane som avgjer kva for teneste eller kombinasjon av tenester dei skal tilby, så lenge summen av det som blir tilbode, oppfyller kravet om naudsynte helse- og omsorgstenester av forsvarleg kvalitet og omfang. I utgangspunktet kan difor ikkje kvar einskild pasient eller brukar vise til pasient- og brukarrettslova for å krevje at kommunen oppfyller plikta si ved å tilby nærare bestemte tenester.
Pasient- og brukarrettslova inneheld likevel nokre unnatak frå dette prinsippet. Med heimel i § 2-1 d i lova kan personar under 67 år på nærare vilkår ha rett til å få personleg assistanse etter helse- og omsorgstenestelova § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b organisert som brukarstyrt personleg assistanse (BPA). Pasient- og brukarrettslova § 2-1 e gjev òg pasientar eller brukarar «rett til opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester».
Etter § 3-1 første ledd i lova har pasientar eller brukarar «rett til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester. Pasient eller bruker har blant anna rett til å medvirke ved valg mellom tilgjengelige og forsvarlige tjenesteformer og undersøkelses- og behandlingsmetoder». Det går fram at forma på denne medverknaden skal tilpassast den einskilde pasienten/brukaren si evne til å gje og ta imot informasjon. Det følgjer av det andre leddet i føresegna at tenestetilbodet så langt det let seg gjere skal utformast i samarbeid med pasienten eller brukaren, og det skal leggjast stor vekt på kva pasienten eller brukaren meiner når tenestetilbod blir utforma etter helse- og omsorgstenestelova §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8.
Føresegna gjev ikkje den einskilde pasienten eller brukaren rett til å velje behandlingsform eller tenestetilbod, men gjev ein rett til medverknad i valet mellom tilgjengelege og forsvarlege tenesteformer. Saman med føresegnene i §§ 3-2 til 3-6 i lova vil dette innebere at kvar einskild pasient, eventuelt pasienten sine pårørande, skal få den informasjonen dei treng for å få innsikt i sin eigen helsetilstand og innhaldet i helsehjelpa, jf. særleg § 3-2 første ledd. For brukarar er informasjonsretten formulert slik at brukarar skal ha den informasjonen som er naudsynt for å få tilstrekkeleg innsikt i tenestetilbodet og for å kunne vareta rettane sine, jf. særleg § 3-2 sjuande ledd.
Dersom dagaktivitetstilbodet skal gjevast som avlasting for pårørande, er det viktig at dei pårørande blir tilstrekkeleg involverte i prosessen, til dømes når det gjeld spørsmål om når og kor lenge dei har bruk for avlasting.
For å oppfylle den einskilde pasienten eller brukaren sin rett til naudsynte helse- og omsorgstenester har mange kommunar etablert ulike dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med eller utan demens. Som nemnt kan den einskilde pasienten eller brukaren i utgangspunktet ikkje vise til pasient- og brukarrettslova for å krevje at kommunen skal tilby naudsynte helse- og omsorgstenester i form av dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens, anten åleine eller i kombinasjon med andre typar tenester. Det verkar òg vanskeleg å utleie nokon slik eksplisitt rett frå dei forskriftene som er nemnde over. Som nemnt er hovudregelen at det er kommunane som avgjer kva for teneste eller kombinasjon av tenester dei skal tilby, så lenge det som blir tilbode, oppfyller kravet om naudsynte helse- og omsorgstenester av forsvarleg kvalitet og omfang.
5.3 Oppsummering av gjeldande rett
Hovudregelen i helse- og omsorgstenestelova er at det er kommunen som avgjer korleis kommunale tenester blir organiserte og kva for teneste eller kombinasjon av tenester kvar einskild skal få tilbod om, så lenge summen av det som blir tilbode, kan seiast å oppfylle kravet om naudsynte helse- og omsorgstenester av forsvarleg kvalitet og omfang. For å oppfylle denne plikta har mange kommunar allereie etablert ulike dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med eller utan demens. Lova inneheld likevel inga eksplisitt plikt til å sørgje for dagaktivitetstilbod til heimebuande personar med demens. Det verkar òg vanskeleg å utleie noka slik eksplisitt plikt frå verdigheitsgarantiforskrifta eller kvalitetsforskrifta.
Heller ikkje med heimel i pasient- og brukarrettslova kan kvar einskild pasient eller brukar krevje at kommunen skal tilby naudsynte helse- og omsorgstenester i form av dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens, anten åleine eller i kombinasjon med andre typar tenester. Den einskilde pasienten eller brukaren har fått rett til medverknad i valet mellom tilgjengelege og forsvarlege tenesteformer, men dette inneber ikkje at den einskilde kan krevje at kommunen skal oppfylle plikta si ved å yte ein viss type teneste.
Ei innføring av ei eksplisitt plikt til å tilby dagaktivitetstilbod for heimebuande personar med demens vil såleis langt på veg måtte seiast å innebere ei utviding av gjeldande rett.