4 Oppsummering av høyringsfråsegner til Distriktskommisjonen

4.1 Mandat og høyringsprosess

Distriktskommisjonen overleverte NOU 2004: 19 Livskraftige regioner og distrikter til Kommunal- og regionalministeren i oktober 2004. Distriktskommisjonen hadde følgjande mandat:

«Distriktskommisjonen skal foreta en gjennomgang av helheten i dagens distrikts- og regionalpolitikk, det vil si av både «bred» og «smal» statlig politikk, som har betydning for bosetting og regional utvikling. Gjennomgangen må være basert på en drøfting av mål, verdigrunnlag og problemforståelser i forhold til aktuelle utfordringer i distrikts- og regionalpolitikken, knyttet til for eksempel endringer i bosettingspreferanser og i næringsstruktur. Gjennomgangen skal også ses i sammenheng med virkemiddelbruk i andre sammenlignbare land.

Hensikten med en slik kommisjon er å legge grunnlaget for en bred politisk forankring av innretningen og valg av typer virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken. Kommisjonen skal særlig foreta en vurdering av virkemiddeltyper som kan bidra til nyskaping og næringsutvikling, og derigjennom fremme bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Kommisjonen skal legge fram konkrete forslag til endringer for å styrkje eller endre dagens innretning av virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken. Forslagene må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske rammer, og vurderes i et kjønns- og aldersperspektiv. De må også bygge på rammebetingelsene EØS-medlemskapet og WTO gir for valg og innretning av virkemidler.

Regjeringen legger opp til at Distriktskommisjonen bl.a. skal bygge på arbeidet i Effektutredningen, som vurderer virkningene av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Det vil også være aktuelt å bygge på resultater fra andre utredninger. Det må for øvrig i arbeidet legges vekt på at distriktspolitikken avveies mot andre overordnede samfunnsmessige hensyn, herunder effektivitet i økonomien, miljø m.v.»

Rett etter overleveringa blei innstillinga send på ei brei høyring. Høyringa er todelt. For dei delane av utgreiinga som gjeld innretting og val av innsats og verkemiddel knytte til regional- og distriktspolitikken, blei det sett ein høyringsfrist på tre månader, til 14. januar 2005. Dette vedlegget omhandlar høyringsfråsegnene frå denne første høyringsrunden.

For dei delane av utgreiinga som har fokus på styringssystemet, blei fristen sett til 14. oktober 2005. Dette blei gjort for å tilpasse høyringa til prosessen som er lagt for den vidare vurderinga av det regionale folkevalde nivået, og for å gi høyringsinstansane betre tid til å vurdere spørsmåla. Mange kommunar og fylkeskommunar har likevel kommentert heile innstillinga frå Distriktskommisjonen i det første høyringsinnspelet. Dei kommentarane som har kome inn om styringssystemet og mellomnivået, er ikkje oppsummerte i dette vedlegget, men vil bli oppsummerte samla etter den endelege høyringsfristen, 14. oktober. Alle fråsegnene er elles tilgjengelege på nettsida til Kommunal- og regionaldepartementet på ODIN (http://www.odin.no/krd/norsk/dok/hoering).

4.2 Høyringsinstansar og svarprosent

Rapporten blei send til nærmare 600 høyringsinstansar. Av desse har 202 svart innan denne stortingsmeldinga gjekk i trykken, jf. oversikta i tabell 4.1. Av desse igjen kom 138 svar i tide til å bli nytta som grunnlag for gjennomgangen nedanfor av høyringssvar.

Som det går fram av tabellen, varierar svarprosenten sterkt mellom dei ulike gruppene. Fylkeskommunane, organisasjonane i arbeidslivet og bransjeorganisasjonane i næringslivet har ein nokså høg svarprosent. Blant primærkommunane fordeler svara seg på alle delar av landet og på både sentrums- og periferikommunar.

Høyringsfråsegnene er svært ulikt utforma. Mange av fråsegnene er berre konsentrerte om nokre få spørsmål, og somme nøyer seg med å ta innstillinga til orientering. Dei prosentdelane som er oppgitte i dette vedlegget, refererer seg i regelen berre til dei instansane som har svart, og som i tillegg eksplisitt har uttalt seg om det aktuelle temaet.

4.3 Høyringsfråsegnene

Oppsummeringa av høyringsfråsegnene følgjer strukturen i innstillinga frå Distriktskommisjonen. Den første delen av oppsummeringa omfattar kommentarar til kommisjonen si problemforståing, slik ho kjem til uttrykk i kapittel 2 i innstillinga, og til måla og strategiane i kapittel 7.2 og 7.3 i NOU 2004: 19. Deretter kjem oppsummeringa av kommentarar til dei konkrete tilrådingane frå kommisjonen i kapittel 7.4. Unntaket er som nemnt kommentarane til tilrådingane om styringsstruktur, som vil bli oppsummerte samla etter den endelege høyringsfristen 14. oktober 2005.

Problemforståing

Distriktskommisjonen tok utgangspunkt i ei problemforståing knytt til regional- og distriktspolitikken som dei gjer greie for under tre overskrifter, jf. kapittel 2:

• sprik mellom mål og røyndom

• verdiskapingspotensial som ikkje blir utløyst

• manglande heilskapsperspektiv

Dette blir kommentert i om lag halvdelen av fråsegnene. Om lag 40 prosent sluttar seg meir generelt til problemforståinga til kommisjonen. 10 – 20 prosent sluttar seg meir konkret til delar av problemforståinga. Dei fleste av desse gjeld oppfatninga om manglande heilskapsperspektiv, men utan nærmare konkretisering av kva det består i. Bransjeorganisasjonane, FoU-institusjonane, dei statlege etatane og verkemiddelaktørane kommenterer i liten grad problemforståing, visjon, mål og strategiar. Nordlandsforsking etterlyser ei sterkare vektlegging av kjønnsdimensjonen og av miljøspørsmål, medan Norges bygdeungdomslag meiner at det er for lite fokus på ungdom.

Mål for regionalpolitikken og distriktspolitikken

Kommisjonen lista opp sju mål for regionalpolitikken (jf. kapittel 7.2.2) og fire mål for distriktspolitikken (jf. kapittel 7.2.3). Det er særleg kommunar og fylkeskommunar som eksplisitt kommenterer desse måla. Desse måla blir oftast trekte fram i kommentarane:

• «Bygge sterke og selvstendige lokalsamfunn og regioner. For å understøtte den potensielle vekstkraften i alle deler av landet, er det viktig at økonomisk, politisk og mediemessig makt spres på flere steder enn hovedstaden.» (32 prosent)

• «Styrke samspillet mellom by og land innenfor den enkelte region. Regionalpolitikken må bidra til at by og land utnytter den gjensidige avhengigheten til felles nytte.» (37 prosent)

• «Styrke det regionale samspillet mellom aktørene. De regioner som klarer å utvikle tette og dynamiske kunnskaps- og næringsmiljøer, vil øke sin attraktivitet som lokaliserings- og bosted.» (36 prosent)

• «Bidra til en helhetlig og regionalt tilpasset politikk. Det vil si at sammensetningen og innretninga av politikken må være tilpasset den enkelte regions forutsetninger og behov. De deler av sektorpolitikken som har betydning for regional utvikling må samordnes med de regionalpolitiske mål, dersom det skal være mulig å få til en ærlig regionalpolitikk.» (31 prosent)

• «Legge til rette for at folk gis muligheter til å skape en framtid i distriktene. Dette forutsetter at distriktspolitikken har et fordelingsperspektiv som gir mest mulig likeverdige rammevilkår.» (29 prosent)

• «Utløse mer vekst i distriktene, basert på likeverdige rammevilkår. Politikken må bidra til å spre optimisme og tiltakslyst. Samfunnet og verdikjedene må sees i sammenheng. Det er behov for geografisk differensierte virkemidler som kan kompensere for svakere vekstforutsetninger på grunn av naturgitte ulemper, avstand, spredtbygdhet, små miljøer etc.» (30 prosent)

Strategiar

Distriktskommisjonen byggjer sine tilrådingar på fire overordna strategiar, jf. kapittel 7.3:

• politikk for å møte endring

• vekt på den breie politikken

• desentralisering av makt til folkevalde organ

• utnytte handlingsrommet i den «smale» distriktspolitikken

Desse strategiane får støtte av mange av høyringsinstansane. NHO stør forståinga i kommisjonen av utfordringane i næringslivet, og understrekar behovet for å ta utgangspunkt i regionale forskjellar og fortrinn når politikken skal utformast. NHO meiner mellom anna at oppgåver bør desentraliserast, at sektorpolitikken må tilpassast lokale og regionale føresetnader, at staten bør utnytte det handlingsrommet EØS-avtalen gir på ein betre måte, og at verkemidla bør vere differensierte geografisk. Det offentlege bør i følgje NHO også gå inn der den kommersielle marknaden er avgrensa, til dømes ved utbyggjing av breiband i små marknader. LO er særleg oppteken av å sikre demokratisk kontroll og medverknad på alle forvaltningsnivåa, medan Akademikerne meiner at regionane må få meir økonomisk handlefridom for å fremme innovasjon og næringsutvikling.

Fylkeskommunane er særleg opptekne av at handlingsrommet i den smale distriktspolitikken blir utnytta meir, medan primærkommunane er opptekne av å desentralisere meir makt til folkevalde organ.

Arealutnytting og ressursbaserte næringar

Distriktskommisjonen tilrår desentralisering av makt og betre høve til geografisk differensiering av regelverket innanfor planlova når det gjeld spørsmål om vern og bruk av areal. Kommisjonen tilrår også prinsippet om vern gjennom fornuftig bruk. Mange av fylkeskommunane (40 prosent) og ein del av kommunane (17 prosent) gir støtte til forslaget om delegering av makt og større geografisk differensiering av planlova. Direktoratet for naturforvaltning går imot tilrådingane og meiner at kommisjonen manglar eit overordna perspektiv på berekraftig utvikling.

I høve til landbrukssektoren er det stor semje blant høyringsinstansane om at det er behov for ein variert bruksstruktur tilpassa lokale føresetnader i ulike delar av landet, og at det bør leggjast til rette for lokal foredling og omsetning. Derimot er det usemje om tilrådinga frå fleirtalet i kommisjonen om meir næringsnøytral bruk av eventuelle frigjorde midlar frå landbruksstøtta. Blant dei kommunane som har uttalt seg i spørsmålet, er fleirtalet skeptiske til ein meir næringsnøytral bruk av midlane. Norges bygdeungdomslag ønskjer næringsnøytrale bygdeutviklingsmidlar velkomne, så framt dei ikkje blir tekne frå landbruket. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon ønskjer på si side at landbruksstøtta byggjast ned, og at frigjorde midlar blir brukte uavhengig av landbruksverksemd.

I høve til fiskeripolitikken stør fleire kommunar og fylkeskommunar tanken om å utgreie ei grunnrente forvalta av det regionale nivået. Forslaget om å utgreie ordningar med regionalt forvaltningsansvar er meir omstridt. Medan dei tre nordlege fylkeskommunane og nokre kommunar støttar ideen, går Sogn og Fjordane fylkeskommune imot. Fiskeridirektoratet peikar på problem i høve til internasjonalt konkurranseregelverk. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er også usamd. Dei meiner fiskeriressursane bør forvaltast som nasjonale ressursar, og er generelt skeptisk til at distriktspolitiske omsyn skal leggje føringar for tilpassing i næringane for å sikre lønnsemd og berekraft over tid. Også NHO er imot regionalt forvaltningsansvar. Fiskeridirektoratet støttar elles forslaget om å avvikle konsesjonsavgiftene i havbruket til fordel for ei arealavgift. Når det gjeld spørsmålet om å differensiere konsesjonsvilkåra, meiner direktoratet at dagens forvaltningsregime allereie opnar for dette.

Tilrådingane knytte til reiseliv får tilslutning frå fleire hald. Både Direktoratet for naturforvaltning og fire av fylkeskommunane stør alle tilrådingane. Kommunane stør særleg forslaget om at staten i større grad må medverke til å utvikle samarbeidsstrukturar og løyse fellesoppgåver innanfor reiselivet.

Fleire fylkeskommunar og organisasjonar stør tilrådinga frå kommisjonen om ei meir medviten satsing for å utvikle fleire kjelder for elektrisk kraft, og om ei justering av nett-tariffane for sentralnettet slik at dei reflekterer både nettkostnadene og det reelle krafttapet i nettet. NITO hevdar at eigarskapen til vasskraft er viktig på grunn av regionale ringverknader, og meiner at dette må vektleggjast ved eventuelle sal. Fleire fylke og kommunar gir uttrykk for at ordninga med heimfall må halde fram, og at inntekter ifrå kraftproduksjonen framleis må tilfalle lokalt og regionalt nivå.

Fleire av fylkeskommunane og kommunane ønskjer ein meir målretta industripolitikk. Fleire legg også vekt på at petroleumsaktiviteten på norsk sokkel må gi regionale ringverknader nær der verksemda skjer, og at det må bli teke omsyn til regional- og distriktspolitiske mål ved utbygging av ny gassinfrastruktur.

Tilrådingane om å satse sterkare på kultur og kompetansekrevjande tenesteytande næringar utanom byområda får primært støtte frå fylkeskommunar. Men også Norges bygdeungdomslag er svært oppteken av at kultur er viktig for å utvikle kjensla av å høyre til ein stad, i tillegg til å vere viktig for velferd og sysselsetjing, ikkje minst i distrikta.

Både fylke og kommunar understrekar at lokalisering av offentlege arbeidsplassar må vere eit aktivt verkemiddel for å tilføre lokalsamfunn og større regionar nye ressursar for utvikling i form av arbeidsplassar, kompetanse og større fagmiljø.

Innovasjon og nyskaping

Innstillinga frå Distriktskommisjonen har ei rad tilrådingar retta mot innovasjon og nyskaping. Mange av høyringsinnspela framhevar på generelt grunnlag at det er viktig å satse på tiltak som kan fremme innovasjon og entreprenørskap, men få kommenterer dei enkelte tilrådingane. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon er kritisk til kommisjonen si tilnærming til innovasjon og næringsutvikling. Dei meiner at ho er for tradisjonell og har for lite fokus på tenesteytande næringar.

Nordlandsforsking og ein del fylkeskommunar gir støtte til tilrådingane om entreprenørskap. Fleire av høyringsinstansane stør mindretalsforslaget om å styrkje ordningane med etablerarstipend og nettverkskreditt. Akademikerne meiner generelt at regionane må få større økonomisk handlefridom når det gjeld innovasjon og næringsutvikling, men at dette ikkje bør gjelde innanfor høgre utdanning og forsking. Primærkommunane peikar særleg på entreprenørskap i skolen som eit godt tiltak.

Fylkeskommunane legg vekt på at den vidare satsinga på universiteta, høgskolane og dei regionale forskingsmiljøa bør medverke til å forsterke dei regionale fortrinna. Dei meiner også at finansieringssystemet i sterkare grad bør stimulere til samarbeid, innovasjon og nyskaping rundt dei høgre lærestadene. Tre av dei fem universiteta og alle høgskolane som gav høyringsfråsegn, stør fleirtalet i ønsket om å finne andre og betre finansieringsordningar enn dagens stykkprisfinansiering. Dei hevdar denne ordninga kan vere ein trussel mot små, men viktige utdanningstilbod i regionane. Norsk studentunion trur at den nasjonale koordineringa kan bli svekt dersom dei høgre utdanningsinstitusjonane får ei sterkare regional forankring. Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon meiner at den viktige rolla den vidaregåande skolen har for lokalsamfunn og næringsmiljø, ikkje er godt nok behandla i innstillinga, og understrekar at ansvaret framleis må liggje på eit regionalt nivå.

Forslaget frå kommisjonen om å styrkje forskinga får støtte frå fleire hald. Fleire fylkeskommunar, og mellom andre NHO og Forskingsrådet, stør eksplisitt opp om skatteFUNN, og understrekar behovet for å gjere ordninga meir attraktiv for næringslivet i distrikta. NHO meiner at ei regional gradering av ordninga bør vurderast. Halvparten av fylkeskommunane, og dessutan Nordlandsforsking, stør tanken om regionale forskingsfond. Ingen av dei høgre utdaningsinstitusjonane støttar direkte regional innverknad på utdannings- og forskingspolitikken. Dei ønskjer statleg styring og fullfinansiering av si verksemd gjennom statlege løyvingar. Forskingsrådet ser behov for ei sterkare regional forankring av den offentleg finansierte forskinga og ønskjer at ein større del av dei næringsretta utviklingsmidlane blir brukte til FoU. Derimot synest Forskingsrådet lite om ideen med regionale forskingsfond.

Over halvparten av fylkeskommunane som har svart, 10 prosent av kommunane og NHO stør eksplisitt tanken om utvida bruk av investeringsstøtte og såkornfond som nærings- og distriktspolitiske verkemiddel. Både NHO, Bonde- og småbrukarlaget og 40 prosent av fylkeskommunane ønskjer også ordningar som kan medverke til å styrkje tilgangen på privat kapital i samband med investeringar i næringslivet. Også Fylkesmannen i Nord-Trøndelag meiner at forslaga retta mot innovasjon, entreprenørskap, utdanning, forsking og kapitaltilgang er viktige for å utløyse verdiskapingspotensialet i distrikta.

Kommunal økonomi og velferd

Meir enn halvparten av dei fylkeskommunane og halvparten av dei kommunane som har svart, understrekar at staten generelt har eit ansvar for at det er samsvar mellom oppgåvene til kommunane og økonomiske ressursar. Dette nemner også Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag spesielt.

Mange legg vekt på behovet for levande lokalmiljø med brei deltaking i lokalpolitikk og frivillig verksemd, stor aktivitet på kultursida, eit breitt privat og offentleg tenestetilbod, og at kommunane må ha økonomiske føresetnader for å vere aktive utviklingsaktørar. Mange kommunar meiner at økonomien for tida er så stram at dei ikkje lenger er i stand til å fylle rolla på ein fullgod måte.

Ein del av fylkeskommunane og kommunane framhevar også at det bør vere forhandlingar med staten om mellom anna oppgåver og økonomi, med utgangspunkt i rammefinansiering som det berande prinsippet.

Samferdsel og annan infrastruktur

Meir enn halvparten av dei fylkeskommunane som svarte, 20 prosent av kommunane, NHO og Norges Ingeniørorganisasjon stør forslaga om ei sterkare satsing på transportinfrastruktur. NHO ønskjer ein todelt finansieringsstruktur for flyplassane for å halde ved lag det regionale nettet av flyplassar. Vidare ønskjer NHO, Kystverket og 30 prosent av fylkeskommunane eit regelverk og ein avgiftspolitikk som i større grad fremmer sjøtransport, med færre og meir effektive knutepunkthamner. NHO, NITO, Bygdekvinnelaget og mange av kommunane og fylkeskommunane stiller seg også positive til offentleg medverknad for å få på plass høgkapasitetsnett for elektronisk kommunikasjon der marknaden er liten. Norges bygdeungdomslag peikar på at også rassikring, utbetring av vegar og betre kollektivtransport vil vere viktige tiltak i mange utkantområde, ikkje minst for ungdommen.

Riksinstitusjonar for formidling av kunst og kultur

Eit av dei mest konkrete forslaga i innstillinga frå kommisjonen er forslaget om å avvikle fleire av riksinstitusjonane for formidling av kunst og kultur (mellom anna dei tre R-ane) og leggje ressursane til større og sterkare regionar når dei eventuelt blir realiserte. Dette forslaget har ført til ei viss mobilisering. Riksteatret, Landsforbundet teatrets venner og sju kommunar går klart imot dette forslaget, og hevdar at vi treng både dei riksdekkjande turnéinstitusjonane og ei styrking av regioninstitusjonane. Berre éin kommune stør kommisjonen eksplisitt. Hovuddelen av høyringsinstansane kommenterer ikkje dette temaet eksplisitt.

Smal distriktspolitikk

Fleire fylkeskommunar og ei rad kommunar etterlyser eit skarpare fokus på dei minste lokalsamfunna i innstillinga. Dei ser behovet for regionale motorar, men understrekar også behovet for å styrkje innsatsen og finne tiltak som kan medverke til ei positiv utvikling også for dei små lokalsamfunna. Sogn og Fjordane fylkeskommune tilrår at det blir oppretta eit nasjonalt senter for småsamfunnsutvikling, lokalisert til eige fylke.

Fleire understrekar at Regjeringa og Stortinget framleis må ha eit overordna ansvar for utviklinga av distrikta, og at det handlingsrommet som alt finst innanfor distriktspolitikken, må utnyttast betre enn i dag ved at ein tilfører den smale distriktspolitikken større økonomiske ressursar.

Samstundes peikar enkelte fylkeskommunar på at regionale folkevalde organ må ha eit heilskapleg regionalpolitisk ansvar, og at dette må inkludere ansvaret for distriktspolitiske spørsmål. Auka regionalt ansvar for distriktsretta tiltak vil kunne medverke til at tiltak og verkemiddel betre kan tilpassast lokale utfordringar. Ved å betre samordninga av verkemiddel og verkemiddelaktørar vil det, slik desse fylka ser det, vere lettare å stø utviklinga av regionale næringsklynger og andre «motorar» i næringsutviklinga.

Eit fleirtal på ni i kommisjonen tilrådde å halde ved lag, og gjeninnføre, den differensierte arbeidsgivaravgifta i så stor grad som mogleg, dersom det nye regelverket i EU frå 2007 opnar for dette. Over halvparten av fylkeskommunane og meir enn 10 prosent av dei kommunane som svarte, stør dette fleirtalsforslaget.

Forslaget om å styrkje og distriktsrette Husbanken blir eksplisitt stø av 20 prosent av fylkeskommunane. Nærmare 10 prosent av kommunane understrekar behovet for å leggje til rette for pendling ved å betre transportinfrastrukturen, utvikle gode kollektive kommunikasjonsmiddel og halde ved lag og auke pendlarfrådraget.

Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms fylkeskommunar sluttar seg til det synet kommisjonen gir uttrykk for når det gjeld behovet for å vidareføre prinsippa bak verkemiddelområdet, og når det gjeld å gjere endringar i dette ved behov.

Nær halvparten av fylkeskommunane stør eksplisitt forslaget frå kommisjonen om korleis grunnleggjande tilgang på tenester kan haldast ved like i dei mest sårbare småsamfunna. Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag stør også tanken om å ta i bruk ekstra sterke verkemiddel innanfor avgrensa soner med særlege utfordringar, gitt at desse verkemiddelsonene dekkjer dei områda der behovet er størst. Sogn og fjordane, Nord-Trøndelag og Troms framhevar også eksplisitt behovet for å utvikle eigne, sterke verkemiddel for dei samiske områda.