2 Utviklinga i Noreg og i andre europeiske land
2.1 Utviklinga i Noreg
EØS-utvidinga og mobilitet av arbeidstakarar. Auka tilgang på arbeidskraft
Utvidinga av EU med ti nye medlemsland frå 1. mai 2004 innebar at Noreg gjennom EØS vart del av ein marknad som har ein arbeidsstyrke på vel 300 millionar menneske. Ein del av dei nye landa, som Polen, Estland, Latvia og Litauen, ligg geografisk nær Noreg og mange arbeidstakarar frå desse landa har i fleire år hatt tradisjon for å vere sesongarbeidstakarar i norsk bær- og grønsakproduksjon. Desse nye medlemslanda hadde i 2004 eit lønnsnivå som var om lag ein femdel av lønnsnivået i Noreg. Samtidig var Noreg i mai 2004 inne i ein begynnande oppgangskonjunktur. Det låg difor godt til rette for ein heller stor mobilitet av arbeidssøkjarar frå dei nye EØS-landa til Noreg.
Tilgangen på arbeidskraft kan skje i form av tilsetjing av utanlandske arbeidstakarar i norske verksemder, eventuelt ved tilsetjing av utanlandske arbeidstakarar i bedrifter som er oppretta i Noreg av utanlandske personar. I tillegg kan norske oppdragsgjevarar gje oppdrag til utanlandske firma. Det skjer i form av tenesteleveransar. Avtala med dei nye EØS-medlemmene gav grunnlag for å innføre overgangsordningar for individuelle arbeidstakarar. Tenesteleveransar over landegrensene er ikkje underlagde spesielle overgangsordningar. Det omfattar også utanlandske verksemder som nyttar eigne arbeidstakarar i samband med levering av tenestene.
Dei norske overgangsordningane sette krav om arbeidsløyve før arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa kunne begynne å arbeide i Noreg. Søknader om arbeidsløyve blir handsama av Utlendingsdirektoratet (UDI) og politiet. Kravet om arbeidsløyve har gjort at ein heile tida har kunna følgje utviklinga i tilgangen på arbeidstakarar. Statistisk Sentralbyrå (SSB) si vurdering er at talet på personar som kjem og arbeider i landet er noko lågare enn omfanget av løyve som blir gjevne. Denne vurderinga er gjort med grunnlag i at talet personar som etter kvart vert fanga opp i ulike register, er lågare enn talet på løyve gjevne til ulike personar. Tal frå Utlendingsdirektoratet tyder likevel på at over 90 prosent av løyva som blir utferda er gjevne til personar som seinare blir registrerte av politiet som komne til Noreg. SSB si vurdering er dels knytt til at arbeidsperioden for ein del av personane er noko stuttare enn løyveperioden.
Dei norske overgangsordningane er administrativt enkle, med gjennomgåande kort saksbehandlingstid. Norske arbeidsgjevarar har difor raskt fått tak i den arbeidskrafta dei treng frå dei nye EØS-landa. Dersom krava til lønn og arbeidstid er oppfylte, vil ein gje arbeidsløyve. I dei siste åra før EØS-utvidinga var det særleg stor pågang av arbeidskraft frå desse landa, særleg i austlandsområdet. Vanskar med å få arbeids- og opphaldsløyve i tida før mai 2004 kan ha stimulert til svart arbeid før EØS-utvidinga. Overgangsordningane kan difor ha hjelpt til med å redusere det uregistrerte arbeidet ettersom motivasjonen for å omgå reguleringane for å få arbeidsløyve er mindre enn før. Ein kan likevel ikkje sjå bort frå at ein del personar frå dei nye EØS-landa arbeider i landet utan arbeidsløyve, særleg personar som utfører arbeid for private hushald. Kontrollane som Arbeidstilsynet har gjennomført, har også avdekt manglande arbeidsløyve for tilsette i norske eller norskregistrerte verksemder.
Etter tal frå UDI fekk totalt 37 200 personar frå dei nye EØS-landa arbeidsløyve i 2005. Det er ein auke på om lag 30 prosent samanlikna med 2004. Til samanlikning var auken året før 40 prosent.
Dei fleste løyva gjeld for relativt kort tid (inntil 6 månader). Det tyder på at mange arbeider på korte oppdrag. Noko av dette kan forklarast med sesongarbeid, særleg i bær - og grønsakproduksjonen. Mange blir her likevel lenger enn den tida det enkelte løyvet gjeld for. Om lag halvparten av dei løyva som vart gjevne i 2005, var fornyingar. I 2004 var det berre vel 12 prosent fornyingar.
Tal frå UDI over personar med gyldig arbeidsløyve viser at talet har auka frå om lag 17 000 ved inngangen til 2004 til om lag 31 000 ved inngangen til 2006. Om lag 70 prosent av denne auken har kome mellom personar frå dei nye EØS-landa. I tillegg til personar med arbeidsløyve kjem nordiske arbeidstakarar som ikkje treng arbeidsløyve. Særleg mange svenskar arbeider i Noreg. Talet på nordiske borgarar som arbeider i Noreg har likevel endra seg lite dei siste åra.
Erfaringar frå mange land er at avstanden mellom utvandrings- og innvandringslandet har mykje å seie for arbeidsmobiliteten. Utviklinga etter utvidinga av EØS med ti nye land støttar opp under ein slik samanheng. Nær 90 prosent av løyva som vart gjevne i 2005, var til personar frå Polen og Litauen. Det er om lag same delen som i 2004.
Auken i talet på fornyingar av løyve indikerer at ein del av arbeidstakarane ønskjer å bli verande ei tid i Noreg og eventuelt busetje seg her. Tal frå SSB stadfestar at det er ein slik tendens. I 2004 låg nettoinnvandringa (busetjinga) av statsborgarar frå dei nye EØS-landa på vel 2 000, meir enn ei tredobling frå året før. Tal for 2005 viser ei nettoinnvandring på knappe 4000. Det er nær ei dobling av nettoinnvandringa frå 2004. Berre ein mindre del reiste attende.
70 prosent av innvandrarane som busette seg i 2004 var menn. Om denne tilgangen til arbeidskraft skal bli meir varig, er mellom anna avhengig av om familiane til arbeidstakarane flytter med.
Som eit ledd i arbeidet med å sikre betre informasjon om tilstrøyminga av kortsiktig arbeidskraft til Noreg har SSB etter oppdrag frå Arbeids- og inkluderingsdepartementet begynt å utarbeide statistikk over sysselsette personar som er registrerte som «ikkje busette» i landet. Slik statistikk vil også kunne gje meir kunnskap om kva land personane kjem frå, og kvar dei arbeider.
Basert på tal frå fjerde kvartal 2004 arbeider 36 prosent av arbeidstakarane frå dei nye EØS-landa i primærnæringane, 19 prosent i forretningsmessig tenesteyting (utleige osv.), 18 prosent i byggje- og anleggsnæringa og 11 prosent i industrien. Mellom dei som ein har yrkesinformasjon om, var 25 prosent jordbrukarar, 17 prosent handverkarar og 12 prosent sjåførar og liknande. Desse tala underbyggjer at arbeidstakarane særleg arbeider i primærnæringane og i bygg og anlegg, men dei viser også at fleire andre næringar nyttar seg av arbeidskraft frå dei nye EØS-landa.
Tilstrøyminga av arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa dei to siste åra har vore viktig for mange bransjar som har hatt mangel på arbeidskraft dei vanskeleg kunne få dekt frå innanlandske kjelder. I tidlegare periodar med konjunkturoppgang i Noreg har landet ofte kunna tiltrekkje seg arbeidskraft frå våre granneland. I denne konjunkturoppgangen har dette vore meir vanskeleg, i og med at veksten har vore vel så høg i dei andre nordiske landa. Arbeidssøkjarane frå dei nye EØS-landa har difor fylt eit behov for arbeidskraft som elles kunne ha vore vanskeleg å få dekt.
Tenesteleveransar
Ved utvidinga av EØS vart det som nemnt opna for å yte tenester over landegrensene frå dei 10 nye EØS-landa innanfor rammene i EØS-regelverket. Talet på registrerte utanlandske verksemder med oppdrag i Noreg - frå Polen, Estland, Latvia og Litauen - dobla seg frå 2004 til i underkant av 800 i 2005, seier statistikk frå Sentralskattekontoret for utanlandssaker (SFU). Auken frå 2004 til 2005 er reelt sett noko lågare ettersom plikta til registrering vart utvida i oktober 2004 frå å gjelde oljesektoren og bygg og anlegg til å omfatte alle bransjar. Det var noko sterkare auke (tredobling) i talet på utanlandske arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa enn i talet på verksemder. Omfanget i 2005 var vel 8000 personar på tidsavgrensa oppdrag. To tredelar av dei utanlandske arbeidstakarane var tilsette i utanlandske verksemder. SFU reknar med noko underrapportering.
Få personar frå dei nye EØS-landa har til no etablert eige firma i Noreg. I 2004 galdt det om lag 350 personar. Det er i første rekkje innanfor byggje- og anleggsaktivitet personar frå dei nye EØS-landa etablerer seg.
Arbeidsløyse
Arbeidsløysa for personar frå dei nye EØS-landa er låg.
Totalt har Aetat registrert 602 personar frå desse landa i fjerde kvartal 2005. 335 av dei registrerte var heilt arbeidslause. Ein god del av dei som er registrerte hos Aetat kom til Noreg før EØS-utvidinga. Til dømes var det registrert om lag 220 frå desse landa som heilt arbeidslause i 2. kvartal 2004. Den registrerte arbeidsløysa for personar frå dei nye EØS-landa var på 4,2 prosent i fjerde kvartal 2005. Utdanningsnivået var noko høgare og alderen i gjennomsnitt noko lågare enn for alle heilt arbeidslause. Om lag to tredelar var kvinner. Fleire arbeidslause kvinner enn menn kan indikere at ein del av dei arbeidslause frå dei nye EØS-landa har flytta med ektefellen sin som har fått jobb, eller er komne til landet for å gifte seg med norske menn. Dei heilt arbeidslause fordeler seg på mange yrke.
Velferdsordningar
Når det gjeld dei registrerte som flytta inn til Noreg (sjå tala over), er ein større del enn før unge menn. Dei kjem hit for å arbeide i ein periode, og har til no nytta seg lite av velferdsordningar. Mange av ordningane er dessutan slik at det er vanskeleg å fylle vilkåra etter kort tid i landet. I underkant av 10 prosent har fått ei eller anna form for støtte. Det er færre enn for arbeidstakarar som nyss er komne frå andre EØS-land.
Tal frå SSB for 2004 tyder på at alle som får tilgang til velferdsgode, faktisk er registrerte i Noreg. Dei mange som er her på korte opphald i samband med tenesteoppdrag, nyt ikkje godt av norske velferdsordningar.
SSB peikar på at ordningar som barnetrygd, eingongsstønad ved fødsel og kontantstøtte blir noko nytta. Andre velferdsordningar, til dømes sjukepengar, dagpengar og sosialhjelp, blir lite eller er så godt som ikkje nytta. Til dømes var det berre seks personar frå dei nye EØS-landa som mottok sosialhjelp i perioden 1. mai til 31. desember 2004.
2.2 Utviklinga i andre europeiske land
2.2.1 Rapport om utviklinga i Norden
Nordisk Ministerråds Arbeidsmarknadsutval finansierer eit prosjekt som Fafo har sekretariatsansvaret for og som ser på EU-utvidinga og konsekvensane for arbeidsmobiliteten til dei nordiske landa. Ifølgje halvårsrapporten frå prosjektet frå januar 2006 har straumen av arbeidssøkjarar til Norden samla sett ikkje vore stor, men det er store skilnader mellom landa. Noreg har til dømes utferda i underkant av halvdelen av løyva over tre månader i Norden for arbeidstakarar frå dei åtte nye EØS-landa som overgangsordningane gjeld for (EU-8) i perioden 1. mai 2004 til august 2005. Den individuelle arbeidsmobiliteten aukar, med unntak av i Sverige, der det er ein viss nedgang i søknader om løyve over tre månader. Auken er sterkast i Noreg og Island. Ingen av landa rapporterer om vesentlege forstyrringar eller ubalanse på arbeidsmarknaden.
I alle landa er erfaringane at hovudutfordringane ligg på tenesteområdet. Skilnadene i regelverk, kostnader og kontrollmoglegheiter ved arbeidsmobilitet og ved tenestemobilitet har gjeve opphav til strategiske omgåingar og vridingseffektar, til dømes i Finland. Dette kan dels medverke til redusert regulær arbeidsinnvandring og dels føre til meir uryddige forhold og konkurransevriding på arbeids- og tenestemarknaden.
Ifølgje rapporten er det ei utfordring for dei nordiske landa å kome fram til ein heilskapleg politikk for arbeidsmobiliteten, ein politikk som tek meir omsyn til samspelet mellom tenestemobilitet og individuell arbeidsmobilitet.
2.2.2 Rapport frå Europakommisjonen
Europakommisjonen har presentert ein rapport om utvidinga og korleis overgangsordningane har fungert. Dette er eit viktig grunnlag for regjeringar i EU-landa som skal ta stilling til spørsmålet om eventuell vidareføring av overgangsordningane som medlemslanda har innført.
Rapporten viser mellom anna at det har vore ein etter måten liten mobilitet frå dei ti nye EØS-landa (EU-10) til dei femten gamle landa (EU-15), og at prosentdelen av personar frå EU-10 har vore relativt stabil i EU-15 før og etter utvidinga, med nokre unntak. I gjennomsnitt utgjorde arbeidstakarar frå EU-10 mindre enn 1 prosent av den yrkesaktive befolkninga, med nokre unntak. Det er ikkje prova at det finst ei direkte kopling mellom mobiliteten og overgangsordningane som gjeld i dei enkelte landa. Det er heller ikkje prova særleg stor oppgang verken i talet på arbeidstakarar eller i velferdsutgifter. Tvert imot har arbeidstakarar frå dei ti nye EØS-landa hjelpt til med å lette mangelen på arbeidskraft og medverka til betre økonomisk utvikling i Europa. Ifølgje rapporten blir mobilitet påverka først og fremst av tilbod og etterspørsel etter arbeidskraft.
Rapporten viser også til at prosentdelen av personar frå EU-10 som er i arbeid i dei enkelte EU-15-landa, kan samanliknast med prosentdelen eigne borgarar som er i arbeid. Rapporten hevdar at arbeidsinnvandringa etter utvidinga har hatt positive effektar på økonomiane i EU-15-landa. Når ein ser på alle EU-15-landa, har ikkje arbeidstakarar frå EU-10 erstatta arbeidstakarar frå EU-15, men dei spelar ei komplementær rolle. Kommisjonen spår at lønnsforholda på sikt vil jamne seg ut. Rapporten viser også til at EU-8 landa har ønskje om at ein opphevar overgangsordningane.
Kommisjonen oppmodar medlemsstatane til å vurdere nøye om det er nødvendig å vidareføre overgangsordningar, både i lys av situasjonen på arbeidsmarknaden deira og prova i rapporten.
2.2.3 Rapport frå EFTA-landa
EFTA skal i april 2006 leggje fram sin eigen rapport om korleis overgangsordningane har verka i Noreg, Island og Liechtenstein. I innleiinga vil ein vise til den rapporten frå Kommisjonen som det er vist til ovanfor, og ein vil nemne tre punkt frå han. For det første at Kommisjonen ikkje har identifisert nokon negativ innverknad på arbeidsmarknadene i EU-15 landa. For det andre at Kommisjonen seier at det er opp til kvar enkelt medlemsstat å avgjere spørsmålet om vidareføring av overgangsordningane. For det tredje at Kommisjonen oppmuntrar medlemslanda til å gjere ein innsats for å oppheve overgangsordningane.
Når det gjeld dei tre EFTA/EØS-landa, vil ein for Noregs og Islands del stort sett vise til rapporten frå Nordisk Ministerråd. Ein har sett nokre negative verknader når det gjeld fri ferdsel av personar som er knytte til tenesteyting, som ikkje kjem inn under overgangsordningane. Dersom ein introduserer generelle verkemiddel (i samsvar med EØS-avtala) for å motverke slike negative sider, vil tiltaka også kome dei til gode som er komne som vanlege arbeidstakarar. Når EFTA/EØS-landa tek avgjerda om det er nødvendig å vidareføre overgangsordningane, kan det vere relevant å sjå saka i lys av slike moglege verkemiddel.
Det er ikkje lagt opp til at rapporten skal gå lenger enn å peike på den faktiske situasjonen og dei vala som EFTA-landa skal gjere.
2.2.4 Vurdering av vidareføring i andre europeiske land
Status EU15 (inkl. Norden) – mars 2006
Erfaringane til no i EU-15-landa (inkl. Norden) er at dei nasjonale overgangsordningane i hovudsak fungerer etter intensjonen. Det har ikkje vore ein slik pågang av arbeidsinnvandrarar at det har skapt problem på arbeidsmarknadene, og ein har ikkje observert vesentleg auka press på velferdsordningane. I 2004 innførte 12 av EU-15-landa overgangsordningar, medan tre land, Sverige, Irland og Storbritannia, ikkje gjorde det. Storbritannia har ikkje hatt avgrensingar på tilgangen til arbeidsmarknaden, men innførte eit registreringssystem for arbeidstakarar. Med dette systemet må arbeidstakarar frå åtte av dei nye medlemslanda i EU (ikkje Kypros og Malta) bli registrert hos Innanriksdepartementet (Home Office) innan 30 dagar etter at dei begynte å arbeide i Storbritannia.
Frankrike har no vedteke at dei vil oppheve ordningane gradvis og kontrollert, og gje løyve innan sektorar der det er mangel på arbeidskraft. I Belgia har dei vedteke å vidareføre overgangsordningane. Tilsvarande synest Italia å halde ved lag ordningane, samtidig som dei vil doble kvotane frå 85.000 til 170.000 i året. Dette avgjerast etter valet i april 2006. Spania har vedteke å oppheve overgangsordningane, og det ser ut til at Finland og Portugal også kjem til å gjere det innan 1. mai 2006. I Nederland er ein delt, og regjeringa har enno ikkje fatta noko vedtak. Hellas og Luxembourg har ikkje fatta noko vedtak enno.
I Finland er erfaringa at overgangsordningane har hatt visse negative verknader ved at oversikta over utanlandsk arbeidskraft er vorten mindre, både på grunn av svart arbeid og fordi mange finske selskap nyttar innleigd arbeidskraft som ikkje kjem inn under overgangsordningane. Den finske regjeringa har difor foreslått at ordningane opphevast. Nasjonalforsamlinga vil venteleg støtte dette.
Storbritannia og Irland har hatt stor arbeidsinnvandring frå dei åtte EU-landa, med om lag 200 000 i kvart land, medan talet for Sverige er berre om lag 10 000. Desse tre landa opplever økonomisk vekst og redusert arbeidsløyse og har ingen planar om endringar. Danmark har teke imot berre om lag 7000 frå dei nye EØS-landa, og styresmaktene meiner at overgangsordningane fungerer etter intensjonen. Den danske regjeringa vil difor vidareføre ordningane, men truleg gjere sakshandsamingsprosessen raskare og smidigare, etter mønster frå mellom anna Noreg. Saka er til drøfting i Folketinget, men det ventast eit breitt fleirtal for regjeringas forslag.
Tyskland og Austerrike vil venteleg gjere bruk av heile sjuårsperioden, og grunngjev det særleg med den geografiske plasseringa si. Medan Tyskland har utferda om lag 500 000 arbeidsløyve frå EU-8-landa, har Austerrike gjeve arbeidsløyve til om lag 70 000 arbeidstakarar. For begge desse landa utgjer dette ca. 1 prosent av den arbeidsføre delen av folket. Til no er det berre i Irland at arbeidsinnvandringa frå EU-8-landa utgjer meir enn 1 prosent (3, 8 prosent) av den arbeidsføre delen av folket.
Følgjande status synest å teikne seg for EU-15-landa:
Open arbeidsmarknad/oppheve ordningane:
Sverige, Storbritannia, Irland, Finland, Spania og Portugal.
Vidareføre ordningane/gradvis avvikling:
Belgia, Danmark, Frankrike, Austerrike, Tyskland.
Enno ikkje avklart:
Hellas, Luxembourg, Nederland, Italia.
Status for EU-8-landa - mars 2006
Dei nye medlemslanda som overgangsordningane gjeld for, ønskjer sterkt å få desse ordningane avvikla snarast råd. Spørsmålet om fri flyt av arbeidskraft har stor politisk verdi, og ordningane blir oppfatta som ei unødvendig avgrensing av dei rettane som EU-medlemskapen gjev.
Noreg har klart uttrykt at målet er at alle landa i EØS-området så snart som råd kan vere fullt ut med på den indre marknaden. Ein open og fleksibel arbeidsmarknad er ein viktig del av grunnlaget for å sikre ei framtidig velstandsutvikling i Noreg og resten av Europa.