3 Verknaden på den norske arbeidsmarknaden, med særleg fokus på problemstillingar omkring sosial dumping

3.1 Innleiing

Soria Moria-erklæringa innheld denne utsegna:

Regjeringen er positiv til den nye arbeidskraftinnvandringen som kommer som en følge av EU-utvidelsen, og mener at de må bys de samme lønns- og arbeidsvilkår som norske arbeidere. For å sikre at norske lønns- og arbeidsvilkår overholdes ved arbeid i Norge, vil vi ta initiativ til en bred vurdering av lovverk og virkemidler. […] Det er behov for tiltak for å forhindre sosial dumping i arbeidslivet.

I samband med spørsmålet om vidareføring eller oppheving av overgangsordningane vil regjeringa i dette kapitlet gå gjennom dei tiltaka mot sosial dumping som anten er sette i verk, som er under utgreiing, eller som vi vil vurdere nærare å gjere noko med.

3.1.1 Individuelle arbeidstakarar og utsende arbeidstakarar

Ei viktig problemstilling i samband med EØS-utvidinga i 2004 var kva verknad utvidinga ville få for lønns- og arbeidsvilkåra for personar frå dei nye EØS-landa som kom til Noreg for å arbeide. Særleg på grunn av dei store skilnadene i nivået på lønningar og kostnader mellom Noreg og dei nye medlemslanda var det uro for at sosial dumping kunne bli eit problem. Denne uroa var noko av bakgrunnen for at det vart innført overgangsordningar for individuelle arbeidstakarar frå åtte av dei nye medlemslanda.

Ut frå denne problemstillinga ser det ut til at overgangsordningane har verka etter formålet. Så langt vi kjenner til, får dei individuelle arbeidstakarane som kjem for å arbeide i norske verksemder eller i utanlandske verksemder som er etablerte i Noreg, i hovudsak dei lønns- og arbeidsvilkåra dei har krav på etter reglane i utlendingslova. Rapportane frå Arbeidstilsynet viser også dette. Det er i større grad ved utsending av arbeidstakarar i samband med tenesteyting at problema har vist seg, det vil seie når arbeidstakarane kjem som del av levering av ei teneste, gjerne som innleigde frå eit utanlandsk vikarbyrå eller tilsette i ei utanlandsk verksemd som skal utføre eit oppdrag i Noreg. Overgangsordningane gjeld som tidlegare nemnt ikkje for desse arbeidstakarane. Det er fleire bransjar som gjer bruk av utanlandsk arbeidskraft i form av utsende arbeidstakarar, men det er særleg i byggje- og anleggsbransjen vi har sett dei fleste og grovaste døma på dårlege forhold og brot på det norske regelverket. Brota gjeld ikkje berre lønn. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet avdekkjer også grove brot på arbeidstidsreglane og reglane for helse, miljø og tryggleik på arbeidsplassane.

3.1.2 Kort om reguleringa av lønns- og arbeidsvilkår for utanlandske arbeidstakarar som arbeider i Noreg

Lovreguleringa i norsk arbeidsliv skal sikre arbeidstakarane eit minimum av rettar, og inneheld både privatrettslege og offentlegrettslege reglar. Den viktigaste og mest omfattande lova er arbeidsmiljølova 1 , men kollektive og individuelle avtaler er også viktige instrument for å regulere lønns- og arbeidsvilkår. Etter EØS-utvidinga har vi teke i bruk allmenngjeringslova 2 , og for tida gjeld tre forskrifter om allmenngjering som regulerer lønns- og arbeidsvilkår på avgrensa område.

Dei offentlegrettslege reglane i arbeidsmiljølova om helse, miljø og tryggleik og om arbeidstid gjeld for alle arbeidstakarar i Noreg, også for utanlandske arbeidstakarar på mellombels arbeidsoppdrag. Arbeidstilsynet kontrollerer at reglane blir følgde, og brot er straffbart. Dei privatrettslege reglane, til dømes reglane om stillingsvern og ulike permisjonsrettar, regulerer først og fremst forholdet mellom den enkelte arbeidstakaren og arbeidsgjevaren, og partane må gå til domstolane når det er usemje om rettane. I utgangspunktet er norske lovvalsreglar bestemmande for om dei privatrettslege reglane skal gjelde for utanlandske arbeidstakarar på mellombels oppdrag i Noreg. Vanlegvis er det retten i det landet som arbeidsforholdet er nærast knytt til, som gjeld.

Arbeidsmiljølova § 1-7 og forskrifta om utsende arbeidstakarar 3 gjer unntak frå dette utgangspunktet. Desse føresegnene gjennomfører direktivet om utsende arbeidstakarar i norsk rett. 4 Etter føresegnene skal norske reglar om mellom anna oppseiingsvern og permisjonsrettar i samband med graviditet og fødsel, retten til betalt ferie mm. gjelde for dei utsende arbeidstakarane, i tillegg til dei offentlegrettslege og arbeidsrettslege reglane som gjeld for alle som arbeider i Noreg. Etter direktivet skal nasjonale reglar om minstelønn også gjelde for dei utsende arbeidstakarane, dersom landa har slike reglar. Noreg har ikkje lovfest minstelønn. For arbeidstakarar som ikkje kjem inn under overgangsordningane, gjeld det difor i utgangspunktet ikkje særskilde krav til lønn, men lønns- og arbeidsvilkår som følgjer av allmenngjeringsforskrifter etter allmenngjeringslova, gjeld for alle arbeidstakarar som fell inn under lova.

Allmenngjeringslova har som hovudformål å sikre at utanlandske arbeidstakarar får lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med det norske arbeidstakarar har. Etter krav frå arbeidstakar- eller arbeidsgjevarorganisasjonar som er part i ei landsomfattande tariffavtale, og som har innstillingsrett etter arbeidstvistlova, kan Tariffnemnda 5 gjere vedtak (forskrifter) om at lønns- og arbeidsvilkår som følgjer av avtala, heilt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakarar, norske og utanlandske, som gjer arbeid som kjem inn under avtala. Vedtaket kan gjelde heile eller delar av ein bransje, eit avgrensa geografisk område eller grupper av arbeidstakarar.

Tariffnemnda har til no fastsett tre forskrifter om allmenngjering: ei for sju petrokjemiske landanlegg, ei for byggjesektoren i Oslofjordregionen og ei for byggjesektoren i Hordaland.

Brot på allmenngjeringslova kan straffast med bøter. Partane i den allmenngjorde avtala kan også gå til boikott, og nokre av vilkåra for å gå til boikott etter boikottlova gjeld ikkje for boikott etter allmenngjeringslova.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at verksemdene følgjer reglane i allmenngjeringsforskriftene, og brot på regelverket skal meldast til politiet.

Tilsynsetatane fører også tilsyn med at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår som vilkår for opphaldsløyve etter utlendingslova, blir etterlevd for dei som kjem til Noreg som individuelle arbeidstakarar.

3.2 Sosial dumping i Noreg

Vi veit ein del om kor mange som er komne til Noreg frå dei nye EØS-landa (sjå omtale i avsnitt 2.1), særleg omfanget av individuelle arbeidstakarar, men vi veit mindre om kva for lønns- og arbeidsvilkår dei har når dei arbeider her i landet.

I tida etter utvidinga har det vore mange oppslag i media om til dels svært dårlege lønns- og arbeidsvilkår for utanlandske arbeidstakarar i Noreg. Å gje ein definisjon av kva som er sosial dumping er vanskeleg, men mange av dei tilfella vi har sett må heilt klart kunne kallast det. Sjølv om det berre er døme, gjev dei eit inntrykk av at forholda ikkje overalt er slik som vi meiner at dei burde vere. Tariffnemnda har også i tre saker funne det dokumentert at utanlandske arbeidstakarar har lønns- og arbeidsvilkår som ikkje er likeverdige med dei vilkåra norske arbeidstakarar har, og at det har vore nødvendig å allmenngjere tariffavtaler for å sikre dei skikkelege vilkår.

Det beste biletet av forholda har vi nok likevel fått av dei erfaringane Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har skaffa seg i samband med tilsynsbesøk i verksemder og på arbeidsplassar med stort islett av utanlandske arbeidstakarar. Etter kvart som tilsynsetatane gjennomfører fleire og fleire tilsyn, vil deira erfaringar vere ein god indikasjon på korleis forholda er. Venteleg vil vi med tida få sikrare kjelder for kunnskap. Det er også i gang forsking for å finne ut meir om korleis utanlandske arbeidstakarar har det i Noreg. Nokre av desse prosjekta er omtala kort nedanfor, men dei fleste er enno ikkje avslutta.

Arbeidstilsynet har i dei to–tre siste åra rapportert at etaten stadig oftare støyter på problemstillingar omkring arbeidsmiljø og arbeidsvilkår for arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa når dei er ute på tilsyn. Utanlandske arbeidstakarar blir nytta i fleire bransjar, men det er byggjebransjen som særleg peikar seg ut. Både Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har jamleg rapportert til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om omfanget av arbeidsinnvandringa og om deira hovudinntrykk frå tilsynsarbeidet. Erfaringane er at omfanget ser ut til å vere størst i det sentrale austlandsområdet. I tillegg blir det rapportert om mange arbeidstakarar frå dei nye landa innanfor hyttebygging og liknande utbyggingsprosjekt i det indre Austlandet.

Arbeidstilsynet fann i samband med eit tilsynsprosjekt i byggje- og anleggsbransjen våren 2005 at det på dei fleste av 40 kontrollerte byggjeplassar var arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa. Av i alt 132 kontrollerte verksemder hadde 56 verksemder arbeidstakarar frå desse landa. 37 av dei var verksemder med norske eigarar og utanlandske arbeidstakarar, og 19 verksemder var utanlandske med arbeidstakarar frå heimlandet. Eit fleirtal av dei norske verksemdene hadde tilfredsstillande arbeidsvilkår for arbeidstakarane frå dei nye EØS-landa, og vilkåra var i hovudsak i samsvar med vilkåra for opphaldsløyve.

For dei utanlandske verksemdene som hadde oppdrag i Noreg og eigne arbeidstakarar, fekk Arbeidstilsynet inntrykk av at det var stor skilnad på norsk lønnsnivå og det desse arbeidstakarane fekk i lønn. Ofte var det vanskeleg å finne ut kva som var reell arbeidstid, og kven som faktisk var arbeidsgjevar. I høve til helse, miljø og tryggleik var det også ein god del svikt, og fleire av hovudentreprenørane kunne ikkje dokumentere at dei utanlandske arbeidstakarane på byggjeplassen eller hos underentreprenørane vart fanga opp i det pålagde systematiske HMS-arbeidet. Prosjektet avdekte også språkproblem.

Etter at allmenngjeringsforskrifta for byggjebransjen i Oslofjordregionen tok til å gjelde, har Arbeidstilsynet gjennomført ei rekkje tilsyn. I perioden september 2005 til januar 2006 har Arbeidstilsynet i Oslo gjennomført tilsyn i 28 verksemder, der 16 verksemder var norske med arbeidstakarar frå Polen, Estland, Litauen eller Latvia, og 12 verksemder var utanlandske frå Polen, Estland, Litauen og Latvia. Verksemdene sysselsette til saman ca. 300 arbeidstakarar frå desse landa. I dei norske verksemdene fann Arbeidstilsynet at sju av dei var i orden når det galdt lønn og arbeidstid, medan fem verksemder skriftleg vart bedne om fleire opplysningar og opplysningar om arbeidskontraktar. Ei verksemd vart meldt til politiet for brot på allmenngjeringsforskrifta, arbeidsmiljølova og utlendingslova, og to til skulle bli melde for slike brot. I 11 av dei utanlandske verksemdene fann Arbeidstilsynet at det var brot på allmenngjeringsforskrifta og/eller arbeidsmiljølova, og fire av dei vart melde til politiet. Den siste verksemda viste seg å vere ei samling av sju sjølvstendige oppdragstakarar.

Erfaringa er ifølgje Arbeidstilsynet at mange arbeidsinnvandrarar ikkje har dei arbeids- og lønnsvilkåra som lovverket krev. I nokre av døma er brota svært grove og må karakteriserast som lite verdige for arbeidstakarane. Arbeidstilsynet peikar i rapportane på at svart arbeid, kompliserte organisatoriske konstruksjonar og falsk dokumentasjon for å dekkje over alvorlege kriminelle forhold også høyrer med i biletet. Kommunikasjonsproblem på grunn av språket, med arbeidsinnvandrarane og dei utanlandske arbeidsgjevarane er ei av hovudutfordringane for Arbeidstilsynet.

Petroleumstilsynet har ansvar for tilsyn med forskrifta om allmenngjering for sju landbaserte petroleumsanlegg. På same måten som Arbeidstilsynet fører Petroleumstilsynet også tilsyn med vilkåra for opphaldsløyve etter utlendingslova, innanfor sitt ansvarsområde.

Petroleumstilsynet rapporterer om at det i samband med byggje- og anleggsverksemd på landanlegga ofte blir brukt utanlandske entreprenørar, særleg frå EØS-land. I dei næraste åra reknar Petroleumstilsynet med at det vil vere bruk for 4000 til 5000 arbeidstakarar i slik byggje- og anleggsverksemd, og at om lag halvparten vil vere utanlandske. Petroleumstilsynet peikar på at det på arbeidsplassar med personar med ulikt språk og ulik kulturell bakgrunn er særskilde utfordringar knytte til arbeidsmiljø og tryggleik. Det vil tilsynsetaten sjå nærare på.

På landanlegga har Petroleumstilsynet god erfaring med at operatøren eller tiltakshavaren tek med i kontraktane med underentreprenørane at deira arbeidstakarar skal ha lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med allmenngjeringsforskrifta. Etter tips frå ei fagforeining har tilsynsetaten likevel meldt ei verksemd til politiet for brot på forskrifta.

I offshoredelen av petroleumsverksemda er det førebels registrert arbeidsinnvandring berre i avgrensa omfang.

3.3 Tiltak mot sosial dumping

Det har heile tida vore klart at overgangsordningane for arbeidstakarane frå dei nye EØS-landa ikkje ville løyse eventuelle problem med sosial dumping for utsende arbeidstakarar. Samtidig med at overgangsordningane vart vedtekne, vart det difor også sett i verk enkelte tiltak for å hindre sosial dumping.

Arbeidet for å hindre sosial dumping krev samarbeid mellom mange institusjonar og organisasjonar. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har difor oppretta eit nettverk mellom departementa for at samhandlinga og samordninga skal vere best mogleg. Samtidig får departementet jamleg rapportar frå Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet og følgjer opp arbeidet i etatane med å kartleggje og hindre eventuelle uakseptable lønns- og arbeidsforhold.

Departementet har også nær og omfattande kontakt med partane i arbeidslivet om arbeidet med å hindre sosial dumping. Overgangsordningane, EØS-utvidinga og faren for sosial dumping har vore tema i Arbeidslivspolitisk råd fleire gonger.

Departementet vil arbeide vidare for å styrkje samarbeidet mellom dei offentlege institusjonane som er involverte, og vil halde kontakten med partane på eit høgt nivå.

Også Arbeidstilsynet har teke initiativ til samarbeid med partane og andre etatar i arbeidet sitt på dette området. Det er etablert kontakt med tilstøytande etatar, og det er sett ned ei arbeidsgruppe med representantar frå Utlendingsdirektoratet, Politidirektoratet og Arbeidstilsynet. Mandatet til gruppa er å medverke til betre informasjonsutveksling mellom etatane, avklare rollefordelinga mellom Arbeidstilsynet og utlendingsstyresmaktene, kartleggje og etablere samarbeidsrutinar, identifisere uløyste problemstillingar og arbeide for ei felles regelforståing. Også Petroleumstilsynet er inne i dette samarbeidet.

Nedanfor følgjer ein gjennomgang av tiltak mot sosial dumping som departementa arbeider med.

Regjeringa vil føre ein aktiv politikk mot sosial dumping og vil kome tilbake til Stortinget med desse problemstillingane på egna måte.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fekk med verknad frå 1. oktober 2004 ansvar for å føre tilsyn med at verksemdene følgjer vilkåra for arbeids- og opphaldsløyve etter utlendingsregelverket, og at dei held seg til lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjorde tariffavtaler. I tillegg omfattar det vanlege tilsynet etter reglane i arbeidsmiljølova om helse, miljø og tryggleik også dei utanlandske arbeidstakarane. Regjeringa er oppteken av at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet skal ha tilstrekkelege verkemiddel og ressursar til å ta hand om desse oppgåvene. Tilsynsetatane har i 2005 og 2006 fått auka løyvingar og har intensivert innsatsen sin kraftig overfor utanlandske arbeidstakarar.

For å styrkje og samordne innsatsen og bruken av verkemiddel har Arbeidstilsynet no etablert arbeidsinnvandring som eit eige programområde, og vil i ulike prosjekt arbeide med

• byggje- og anleggsbransjen og landbruket for å få til fleire og meir samkøyrde tilsyn, meir offensiv bruk av reaksjonar og betre samarbeid med politiet og partane i dei aktuelle bransjane.

• meir einskapleg kommunikasjonsstrategi og målretta informasjonstiltak.

• ordningar for bruk av tolketenester og støtte til språk- og kulturforståing for å lette gjennomføring av tilsyn.

• tolking og formidling av regelverket, mellom anna utvikling av etaten sin reaksjonsbruk og samarbeid med politiet, slik at fleire brot kan bli sanksjonerte.

• tettare dialog og samarbeid med Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet, skatteetaten, Tolldirektoratet og Petroleumstilsynet.

• innhenting av meir dokumentasjon og kunnskap om arbeidsinnvandringa og konsekvensane av henne.

• målretta samarbeid med aktuelle land, særleg med Polen, for å lette tilsynet og informasjonsverksemda til etaten.

Oppfølging av problemstillingar omkring arbeidsinnvandring, mellom anna etterleving av arbeidsmiljølova og forskrifta om allmenngjering av tariffavtaler for dei sju petroleumsanlegga på land, er satsingsområde for Petroleumstilsynet i 2006. Etaten vil følgje dette opp dels gjennom tilsyn på landanlegga og dels ved eit konkret prosjekt. Prosjektet vil leggje vekt på å

• sjå til at næringa følgjer opp regelverket om allmenngjering av tariffavtaler på petroleumsanlegga og krav i samband med dette i arbeidsmiljøregelverket.

• vidareutvikle eit kunnskapsgrunnlag for arbeidet til tilsynet på dette området.

• vidareutvikle metodikk og framgangsmåtar for tilsyn med petroleumsverksemd i fleirkulturell samanheng og oppfølging av vedtaket om allmenngjering.

Gjennom prosjektet vil tilsynet auke kunnskapen om korleis partane følgjer opp forskrifta om allmenngjering, og korleis tilsynet sine prinsipp og metodar for oppfølging fungerer. Prosjektet vil gje kunnskap om kva skilnader i språk og kultur har å seie for helse, miljø og tryggleik, og om dei konkrete tiltaka selskapa har sett i verk for å handtere ulike kulturar og sikre felles forståing av risiko.

ILO-konvensjon 94 om arbeidarklausular i offentlege arbeidskontraktar

ILO-konvensjon nr. 94 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlege arbeidskontraktar vart gjennomført i Noreg i juni 2005. Det vart då lagt vekt på å finne praktiske løysingar som hindrar høge administrasjons- og kontrollkostnader, samtidig som konvensjonens føremål vart ivaretatt. Konvensjonen vart innført gjennom ein instruks som påla alle statlege styresmakter å etterleve konvensjonsføresegnene i kontraktar om tenester og byggje- og anleggsarbeid som overstig EØS-terskelverdiane.

Utvida rapporteringsplikt til Sentralskattekontoret for utanlandssaker

Likningslova 6 § 6-10 pålegg næringsdrivande og offentlege organ som gjev nokon eit oppdrag, å rapportere til likningsstyresmaktene ei rekkje forhold som gjeld oppdraget og arbeidstakarar knytte til oppdraget. Rapporteringsplikta var fram til ei lovendring i 2004 avgrensa til berre å gjelde oppdrag på kontinentalsokkelen eller på plassar for byggje- og monteringsarbeid i riket.

Rapporteringsplikta gjeld for både oppdrag og underoppdrag. Hovudoppdragsgjevaren er ansvarleg for rapportering av hovudoppdraget og alle underoppdrag som er gjevne vidare i kontraktkjeda. Den enkelte oppdragstakaren er ansvarleg for rapportering av sitt oppdrag og eventuelle underoppdrag. Hovudoppdragsgjevaren er dessutan ansvarleg for rapportering av eigne tilsette og tilsette hos oppdragstakarar og eventuelle underoppdragstakarar. Den enkelte oppdragstakaren er ansvarleg for å rapportere eigne tilsette og tilsette hos eventuelle underoppdragstakarar.

Rapporteringsplikta er avgrensa ved ei forskrift slik at ho for oppdrag i riket berre gjeld oppdrag til personar busette i utlandet eller selskap som høyrer heime i utlandet. Plikta til å rapportere arbeidstakarar knytte til oppdrag omfattar etter forskrifta ikkje norske statsborgarar som er tilsette av personar busette i Noreg eller selskap som høyrer heime i Noreg.

Opplysningane skal gjevast så snart kontrakten er inngått, og seinast 14 dagar etter at arbeidet er påbegynt.

Stortinget gjorde 14. mai 2004 dette vedtaket:

Stortinget ber Regjeringen innen 1. juni legge frem forslag til lovhjemmel som utvider rapporteringsplikten til Sentralskattekontoret for utenlandssaker til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere innen alle bransjer. Det forutsettes at det kan gjøres unntak fra rapporteringsplikten.

Bakgrunnen for vedtaket var den venta tilstrøyminga av arbeidstakarar frå dei nye medlemslanda i EU som følgje av utvidinga av EU- og EØS-samarbeidet. I Innst. O nr. 64 (2003–2004) side 5 viste Kommunalkomiteen til at det er viktig å unngå sosial dumping på arbeidsmarknaden som følgje av fri rørsle av tenester, og fleirtalet foreslo at rapporteringsplikta etter likningslova § 6-10 skulle utvidast som eitt av fleire tiltak og verkemiddel.

I Ot.prp. nr. 77 (2003–2004) om lov om endringar i arbeidsmiljølova, likningslova, utlendingslova og allmenngjeringslova vart det foreslått å endre likningslova § 6-10 ved å ta bort vilkåret for rapporteringsplikt når det var tale om oppdrag på plassar for byggje- og monteringsarbeid. På den måten vart rapporteringsplikta gjort gjeldande for alle bransjar. Lovendringa tok til å gjelde 1. oktober 2004. Departementet uttala i Ot.prp. nr. 77 (2003–2004) side 26 at dette dreia seg om ei rapporteringsplikt av omsyn til skatte- og avgiftskontrollen. Det vart lagt til grunn at rapporteringsplikta i første rekkje bør knytast til bransjar der ein har grunn til å tru at det kan vere behov for kontrolltiltak i høve til utanlandske arbeids- og oppdragstakarar.

I ei lovendring 10. desember 2004 vart det presisert at rapporteringsplikta i likningslova § 6-10 skal omfatte alle tilsetjingsforhold. Regelen gjeld frå den tid Kongen bestemmer.

Det går fram av Ot.prp. nr. 77 (2003–2004) side 27 og Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) side 210 at Finansdepartementet ser det som usikkert om utvidinga av rapporteringsplikta til Sentralskattekontoret for utanlandssaker er i samsvar med EØS-regelverket. Det er bestemt å utsetje iverksetjinga av lovendringa 10. desember 2004 og å ta opp heile rapporteringsordninga etter likningslova § 6-10 med tilhøyrande sanksjonar og forskrift til fullstendig revisjon, jf. Ot.prp. nr. 92 (2004–2005) kapittel 16.

Finansdepartementet sette 7. februar 2006 ned ei arbeidsgruppe som skal evaluere rapporteringsordninga etter likningslova § 6-10. Ifølgje mandatet skal arbeidsgruppa vurdere om det er behov for rapporteringsreglar på dette området ut frå skattemessige omsyn (unndraging av skatt og svart arbeid), eller om omsynet til skattekontroll kan ivaretakast på annan måte. Dersom det bør vere rapporteringsplikt, skal arbeidsgruppa vurdere og kome med forslag til endra rapporteringsreglar og sanksjonsreglar. Forslag til nye reglar skal grunngjevast i skattemessige omsyn. Arbeidsgruppa skal også vurdere om rapporteringsplikta kan samordnast med andre oppgåveplikter, med sikte på å avgrense den samla rapporteringsbøra og for å unngå dobbelrapportering. Forslaget til nye reglar må ikkje vere i strid med pliktene som Noreg har etter EØS-regelverket. Arbeidsgruppa skal levere rapporten sin innan 1. mai 2006.

Meldeplikt etter utlendingslova

I samband med innføringa av overgangsordningane for arbeidstakarar frå nye EØS-land våren 2004 vedtok Stortinget ein lovheimel for utvida meldeplikt i utlendingslova § 56a. Regelen er enno ikkje sett i kraft. Regelen inneber at EØS- og EFTA-borgarar som skal ta arbeid, drive ervervsverksemd eller yte tenester i Noreg i mindre enn tre månader, og som difor ikkje treng opphaldsløyve, innan ei veke etter at arbeidet har begynt, skal melde seg for vedkomande styresmakt. Den utvida meldeplikta skal regulerast nærare gjennom reglar i utlendingsforskrifta. Departementet vil vente med det vidare arbeidet med meldeplikta til Finansdepartementet har revidert rapporteringsordninga etter likningslova § 6-10.

Handlingsplan mot økonomisk kriminalitet og svart arbeid

Når det gjeld økonomisk kriminalitet generelt og svart arbeid spesielt, er det mange usikre spørsmål, til dømes om omfang, skadeverknader, utvikling, lønnsemd og korleis straffeforfølginga og førebuande tiltak verkar. Det finst i dag ingen sikre tal på omfanget av svart arbeid. For å skape større klarleik i desse spørsmåla er det svært viktig å forske på dette. Justisdepartementet og Finansdepartementet gjev kvart år pengar som går direkte til forsking om økonomisk kriminalitet og svart arbeid. Vidare samarbeider skattestyresmaktene med ulike forskingsinstansar som gjennomfører undersøkingar og forsking for skatteetaten.

Ei undersøking om svart økonomi frå 2005 (gjennomført av Sentio på vegner av Samarbeidsforum mot svart økonomi og Skattedirektoratet) viser at heile 45 prosent av bedriftsleiarane meiner at det er meir uregistrert bruk av arbeidskraft no enn i 2002. Deltakarar i undersøkinga var daglege leiarar, økonomiansvarlege og andre ansvarlege leiarar i 1626 verksemder.

Bondevik II-regjeringa gav i 2004 ut ein handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Den sitjande regjeringa har bestemt å vidareføre tiltaka i handlingsplanen og å intensivere arbeidet med oppfølginga av planen. Embetsmannsutvalet mot økonomisk kriminalitet (EMØK) har det administrative ansvaret for at planen blir følgd opp. EMØK vil også kartleggje eventuelle behov for nye tiltak.

EMØK har medlemmer frå Justisdepartementet, Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og ØKOKRIM. Handlingsplanen handlar både om generelle tiltak, også organisatoriske, og tiltak på spesielle kriminalitetsområde, til dømes verdipapirområdet, tiltak knytte til bokføringslova, rekneskapslova og revisorlova og tiltak mot kvitvasking og finansiering av terrorisme, og dessutan korrupsjon.

Handlingsplanen har eit eige kapittel om skatte- og avgiftskriminalitet. Fleire av tiltaka her er retta mot innsatsen mot svart arbeid. I denne samanhengen nemner vi at Finansdepartementet og Skattedirektoratet for tida arbeider med å forenkle prosedyrane som gjeld private arbeidsoppdrag i heimen. Det er for at privatpersonar skal kunne få hjelp til oppgåver som snøbrøyting, reinhald og hagestell i heim og hytte utan at det blir for vanskeleg å gjere dette på ein lovleg måte. Skattedirektoratet vurderer elles om hovudentreprenøren bør ha ansvar for å betale skattar og avgifter i heile entreprisen. Endringar i skatteattestordninga er også til vurdering.

Regjeringa har for 2006 sett av 10 millionar kroner ekstra til kontroll på skatte- og avgiftsområdet. Vidare er ØKOKRIM styrka med 11 årsverk, mellom anna for å intensivere arbeidet med kvitvaskingsteamet. ØKOKRIM har i 2006 også fått auka ressursar for å starte opp utviklinga av betre data- og analyseverktøy for handtering av mistenkelege transaksjonar i samband med økonomisk kriminalitet.

Allmenngjeringsordninga

Allmenngjering av tariffavtaler er det viktigaste verkemiddelet i norsk rett mot sosial dumping. Lønns- og arbeidsvilkår som følgjer av ei allmenngjord tariffavtale, gjeld som nemnt over for alle som utfører arbeid som kjem inn under avtala, også utsende arbeidstakarar på mellombels oppdrag i Noreg. Regjeringa meiner difor at det er viktig å sikre ei ordning som dei fleste kan slutte opp om, som er mest mogleg effektiv og rettferdig, og som kan handhevast på ein god måte.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet starta opp arbeidet med å evaluere allmenngjeringsordninga i 2005. Ein evalueringsrapport vart send til høyring 22. september 2005. Rapporten gjennomgjekk allmenngjeringsordninga og la fram til drøfting forslag om:

• rett til innsyn for partane i arbeidslivet i lønns- og arbeidsvilkår i verksemder som er forplikta av allmenngjeringsvedtak.

• plikt for tiltakshavarar til å ta inn ein klausul i kontraktar med oppdragstakarar og underleverandørar om at lønns- og arbeidsvilkår skal vere i samsvar med allmenngjeringsvedtak.

• at dei ordinære domstolane skal kunne be Arbeidsretten uttale seg om tariffspørsmåla i tvistemål som gjeld forskrifter om allmenngjering.

• at Tariffnemnda samrøystes skal kunne vidareføre ei forskrift om allmenngjering i ein ny tariffperiode utan at det blir lagt fram nye prov.

Rapporten drøfta også kravet om dokumentasjon i allmenngjeringslova og spørsmålet om rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår for å kunne setje fram krav om allmenngjering. På desse punkta konkluderte Bondevik II-regjeringa med at det er grunn til å sjå noko meir på praksisen til nemnda før problemstillingane eventuelt blir drøfta på nytt.

Departementet har fått mange innspel og merknader i høyringsrunden. Medan arbeidstakarorganisasjonane først og fremst ønskjer å sjå på utforminga av den allmenngjeringsordninga vi har i dag, meiner NHO at det er grunn til å vurdere andre verkemiddel, til dømes minstelønnsordningar. Store delar av arbeidsgjevarsida er av prinsipielle årsaker skeptiske til allmenngjering som verkemiddel, medan mange av arbeidsgjevarforeiningane i byggjesektoren, som er medlemmer i Byggenæringens Landsforening / NHO, meiner at allmenngjeringslova er eit eigna verkemiddel til å motverke sosial dumping og sikre ordna forhold i byggjenæringa.

Fleire høyringsinstansar meiner at det må gjennomførast ei grundigare utgreiing av allmenngjeringslova i relasjon til reglane i EØS-avtala.

Mange har nytta høvet til å peike på at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet ikkje har same avgjerdsrett til å gje pålegg og ileggje tvangsmulkt for å oppfylle vedtak etter allmenngjeringslova, som dei har etter arbeidsmiljølova. Arbeidsgjevarforeiningane i byggjesektoren uttalar til dømes at offentleg tilsyn etter deira meining er et betre verkemiddel for å handheve lova enn boikott, og at det er nødvendig at etatane får avgjerdsrett til å gje pålegg og ileggje tvangsmulkt for å sikre at regelverket blir følgt. Arbeidstakarorganisasjonane og Arbeidstilsynet meiner at bruk av tvangsmiddel er naturleg og tenleg, etter at tilsynsetatane hausten 2004 fekk ansvaret for å drive tilsyn med dette regelverket. Også Justisdepartementet meiner at det kan vere tenleg å vurdere ein slik avgjerdsrett for tilsynsetatane.

Departementet arbeider med korleis desse ulike problemstillingane skal handsamast vidare.

Krav om id-kort i byggjebransjen

I kgl.res. 7. oktober 2005 fastsette Bondevik II-regjeringa nye reglar i byggherreforskrifta om krav til identitetskort (id-kort) for byggjebransjen. Reglane om id-kort, som skulle vore innførte frå 1. januar 2006, er gjevne med heimel i arbeidsmiljølova § 15 a, og var også eit av dei tiltaka mot sosial dumping som vart vedtekne hausten 2004, jf. Ot. prp. nr. 77 (2003–2004).

Arbeidsmiljølova § 15 a gjev heimel for ved forskrift å påleggje bruk av id-kort og mannskapslister for arbeidstakarar i bransjar der det er nødvendig eller formålstenleg av omsyn til helse, miljø og tryggleik for arbeidstakarane. Byggjebransjen er ein sektor der arbeidstakarane er utsette for eit særleg høgt risikonivå. Sektoren er prega av mange avtaleforhold, stramme tidsfristar, små marginar og eit særleg stort fokus på kostnader. Krav om id-kort på byggjeplassar blir difor rekna for å vere formålstenleg for å sikre betre samordning og gje tilsynsetatane betre høve til å kontrollere helse-, miljø- og tryggleiksforhold på byggjeplassar.

Føresegnene fastsette at arbeidsgjevarane skulle ha ansvar for at alle i verksemder som utfører arbeid av eit visst omfang på byggjeplassar, skulle vere utstyrte med id-kort. Id-kortet skulle innehalde namn på eigaren av kortet, fotografi, namn på arbeidsgjevaren, innleigeverksemd eller enkeltføretak, organisasjonsnummer, namn på den som utferdar kortet, og gyldig dato for kortet. Kortet skulle berast synleg og ikkje vere lett å forfalske, men elles sette forskrifta ingen andre krav for å få utferda id-kort eller til den som skulle utferde kortet.

Føresegnene vart møtt med stor motstand frå partane i prosjektet Seriøsitet i byggenæringen, som er eit samarbeid mellom dei største aktørane i byggjenæringa, mellom andre Byggenæringens Landsforening (BNL) og Fellesforbundet, med støtte frå fleire offentlege styresmakter. Etter deira syn ville det vedtekne id-kortet ikkje vere eit godt verktøy mot sosial dumping, men ville tvert imot kunne medverke til å legitimere slike forhold i byggjebransjen. Dei meinte at vilkåra for å få utferda id-kort minst må vere at arbeidstakaren er innmeldt eller registrert i til dømes Arbeidstakarregisteret eller hos Sentralskattekontoret for utanlandssaker, korta må vera standardiserte, og det må også stillast krav om autorisasjon eller liknande for verksemder som skal produsere id-kort.

Den sitjande regjeringa meiner at det ikkje vil vere formålstenleg å innføre eit id-kort som ikkje er i tråd med formålet med reglane, og som byggjebransjen sjølv ikkje ønskjer.

Regjeringa vedtok difor i statsråd 9. desember 2005 å utsetje iverksetjinga av dei vedtekne reglane om id-kort. Føresegnene om mannskapslister vart sette i verk som vedteke. Departementet har sett i gang arbeid med å greie ut om utvida krav til id-kort kan gjere kortet til eit betre tiltak mot sosial dumping, og om det er nødvendig at krav om id-kort også er heimla i andre lover enn arbeidsmiljølova. Arbeidet vil bli gjennomført i dialog med partane i arbeidslivet.

Inn- og utleige av arbeidskraft

Inn- og utleige av arbeidskraft er rekna som ei tenesteyting etter EØS-regelverket. Arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa som blir innleigde til norske verksemder, kjem difor ikkje inn under overgangsordningane, men under reglane som gjeld for utsende arbeidstakarar. Det er uro for at dette med dagens høve til inn- og utleige av arbeidskraft, sett i samanheng med auka arbeidsinnvandring, kan føre til framvekst av ein ny korttidsarbeidsmarknad prega av dårlege lønns- og arbeidsvilkår.

Arbeidsmiljølova kapittel 14 inneheld reglar om innleige av arbeidstakarar. Innleige av arbeidstakarar frå verksemder som har til formål å drive utleige, det vil seie vikarbyrå, er lovleg i same grad som retten til mellombels tilsetjing. I tillegg kan dei lokale partane i verksemder som er bundne av tariffavtaler, inngå avtale om slik innleige, utan omsyn til reglane om mellombels tilsetjing. Innleige frå verksemder som ikkje har til formål å drive utleige, er lovleg utan omsyn til grensene som følgjer av reglane for mellombels tilsetjing. Men for slik innleige er det mellom anna krav om anten drøfting eller avtale med dei tillitsvalde. I enkelte tariffavtaler er det føresegner om at omfanget og behovet for innleige av arbeidskraft skal drøftast med dei tillitsvalde før verksemda nyttar innleigd arbeidskraft. Det gjeld mellom anna Verkstedsoverenskomsten og Fellesoverenskomsten for byggfag.

Framlegget frå Bondevik II-regjeringa og vedtaket i Stortinget i 2005 om å utvide retten til å nytte mellombels tilsetjing, ville ført til ei tilsvarande utviding i retten til lovleg bruk av innleigd arbeidskraft. Mange var urolege for konsekvensane av desse regelendringane. Men då reglane vart endra tilbake til slik dei var i den gamle arbeidsmiljølova, dempa noko av uroa seg. Innleige av arbeidstakarar er etter dette ikkje tillate i større omfang enn før. Det er likevel nødvendig å følgje utviklinga på innleigemarknaden nøye i tida framover og eventuelt iverksette tiltak for å hindre negative konsekvensar av dagens regelverk.

Danske styresmakter har lagt seg på ei tolking av den danske overgangsordninga som inneber at vikarar frå vikarbyrå, tras i at dei er utsende arbeidstakarar, er omfatta av dei danske overgangsreglane. Det inneber at krava i den danske utlendingslova om arbeids- og opphaldsløyve for individuelle arbeidsinnvandrarar gjeld på same måten for vikarar frå utanlandske vikarbyrå. Danskane grunngjev denne tolkinga med at slik innleige har mykje til felles med individuell arbeidsinnvandring, i og med at formålet for begge gruppene er å etablere seg (permanent) på den danske arbeidsmarknaden.

I Noreg, der vi har eit system for allmenngjering av tariffavtalar, vil effekten av ei slik forståing av regelverket bli mindre enn i Danmark. Der det gjeld ei allmenngjord tariffavtale, vil også vikarar frå vikarbyrå som arbeider innanfor verkeområdet til den allmenngjorde tariffavtala, ha krav på ordna lønns- og arbeidsvilkår.

Regjeringa meiner at det ikkje er grunn til å endre den norske praktiseringa av overgangsordningane no, særleg fordi det berre ville bli ei mellombels løysing i den perioden som overgangsordningane gjeld for.

Utleige av arbeidskraft var forbode fram til 1. juli 2000, men forbodet galdt ikkje for alle grupper av arbeidskraft. Det var likevel mogleg å søkje om dispensasjon for utleige av fleire typar arbeidskraft. Dette vart mykje nytta av produksjonsverksemder.

Etter 1. juli 2000 vart forbodet mot utleige oppheva, og det vart allment høve til å leige ut arbeidskraft. Føresegner fastsette at verksemdene måtte registrere seg i eit eige register i Brønnøysund og rapportere årleg om omfanget av verksemda. Dei måtte også vere registrerte som AS eller ASA, eller få stilt bankgaranti tilsvarande krava til eigenkapital som gjeld for aksjeselskap. Føresegna fastsette vidare desse vilkåra:

1. En virksomhet som har leiet ut en arbeidstaker, kan ikke begrense arbeidstakerens rett til å ta fast arbeid hos innleier når leieforholdet er avsluttet.

2. En virksomhet kan ikke leie ut en arbeidstaker til en av arbeidstakerens tidligere arbeidsgivere før det har gått seks måneder siden arbeidstakeren sluttet hos denne.

3. Det er forbudt å ta betalt av arbeidstakeren for utleietjenester.

Registrerings- og rapporteringsplikta vart oppheva 1. februar 2003. Kravet om AS/ASA eller bankgaranti vart oppheva samtidig med at ei ny arbeidsmarknadslov 7 tok til å gjelde 1. juli 2005.

Dei tre nemnde vilkåra vart tekne inn i arbeidsmarknadslova § 27, og er no dei einaste vilkåra for utleige av arbeidskraft. Departementet har framleis heimel til å fastsetje forskrifter med nærare vilkår for melding, rapportering, tilsyn og drift av utleigeverksemd, jf. arbeidsmarknadslova § 27 siste ledd.

Forskrifta om regionale verneombod

Arbeidsmiljølova opnar for at det i tillegg til verneomboda som blir valde i verksemdene, kan fastsetjast at det skal etablerast ei ordning med særskilde regionale verneombod dersom særlege forhold gjer det nødvendig. I ei forskrift om regionale verneombod frå 1981 8 vart det på bakgrunn av arbeidsmiljøproblema i denne bransjen, fastsett ei slik ordning for byggje- og anleggsbransjen.

Formålet med ordninga er at dei regionale verneomboda skal medverke til at HMS-forholda på byggje- og anleggsplassar er i samsvar med krava i arbeidsmiljølova. Regionale verneombod skal arbeide på førebels eller mobile byggjeplassar som ikkje har verneteneste i samsvar med reglane i lova. Deira oppgåver er mellom anna å medverke til at det blir oppretta arbeidsmiljøutval og inngått avtaler på arbeidsplassar med fleire arbeidsgjevarar, om kven av arbeidsgjevarane som skal samordne vernearbeidet. Inntil arbeidsplassen får på plass eigne verneombod, har dei regionale verneomboda stort sett dei same oppgåvene som dei vanlege verneomboda, mellom anna rett til å stanse farleg arbeid.

Ordninga med regionale verneombod i byggjebransjen gjev høve til å få betre oversikt over og kontroll med at verksemder i byggjenæringa tek omsyn til det norske regelverket og følgjer dei normene som gjeld i arbeidslivet. Dette medverkar til å betre seriøsiteten i byggjebransjen. Det er oppretta kontakt mellom Arbeidstilsynet og dei regionale verneomboda i dei områda som er omfatta av allmenngjeringsforskrifta for Oslofjordregionen. Formålet med samarbeidet er å få kunnskap om dei faktiske forholda ute på byggjeplassane, og dette er ei viktig kjelde til informasjon og utveksling av erfaringar som kan nyttast i tilsynsarbeidet til Arbeidstilsynet.

Sosial dumping i kystfarten

Regjeringa har i Soria Moria-erklæringa sagt at ein ønskjer å innføre på nytt kravet om arbeids- og opphaldsløyve for utanlandske sjøfolk på skip som seglar under framandt flagg, og som fraktar gods eller passasjerar mellom norske hamner.

Frå 1. januar 2005 tok ei endring i utlendingsforskrifta § 8 til å gjelde. Endringa gjorde at utanlandske sjøfolk på utanlandsregistrerte skip som fraktar gods eller passasjerar mellom norske hamner, ikkje kjem inn under kravet om arbeids- eller opphaldsløyve. Regjeringa utgreier for tida saka i lys av Soria Moria-erklæringa. I dette arbeidet vil ein sjølvsagt måtte sjå til dei internasjonale forpliktingane Noreg er bunde av, slik som EØS-reglane. Handhevingsaspektet er også viktig. Regjeringa ser i dette arbeidet også til at sjømannsorganisasjonane har bede om tiltak for å hindre sosial dumping i norsk innanriks skipsfart.

Sjømannsorganisasjonane har vidare bede om at verkeområdet for lova om allmenngjering av tariffavtaler blir vurdert på nytt. Lova gjeld for skip og flyttbare innretningar under norsk flagg, med unntak av skip registrerte i NIS. For petroleumsverksemda gjeld lova i norsk farvatn, sjøterritorium og på norsk kontinentalsokkel for «undersøkelse, leteboring, utvinning, utnyttelse og rørledningstransport samt innretninger til bruk for slik virksomhet», jf. allmenngjeringslova § 1-2, nr. 2 og nr. 3. Lova gjeld også for flyttbare innretningar under framandt flagg, hovudsakleg grunngjeve med at dei også er omfatta av arbeidsmiljølova.

Under arbeidet med allmenngjeringslova i 1992/93 vart det vurdert om lova skulle gjelde skip som seglar under framandt flagg, og som går til og frå eller mellom norske hamner, og om bore- og entreprenørfartøy under framandt flagg skulle kome inn under lova. Den gongen kom ein til at det ville vere eit brot med norsk skipsfartspolitikk og svært uvanleg i internasjonal samanheng om styremaktene skulle fastsetje lønns- og arbeidsvilkår for skip som seglar under framandt flagg, og som går til og frå norske hamner, jf. Ot.prp. nr. 26 (1992–93). Spørsmålet vil truleg bli vurdert på same måten i dag.

Ei utviding av verkeområdet for allmenngjeringslova vil også måtte bli vurdert på grunnlag av den tilgangen skip under framandt flagg har til norsk farvatn og dei internasjonale forpliktingane Noreg er bunde av. Ei utviding vil mellom anna kunne vere problematisk i høve til EØS-avtala.

Det er nyss vedteke ein ILO-konvensjon om arbeids- og levevilkåra til sjøfolk 9 . Konvensjonen er ei samling av ILOs maritime konvensjonar, men inneber også ei oppgradering. Det norske regelverket er i all hovudsak i samsvar med den nye konvensjonen, men enkelte endringar må gjerast ved ein ratifikasjon. Dette må regjeringa sjå i samanheng med spørsmåla som er nemnde over.

Forsking

Det er eit problem at den konkrete kunnskapen er for liten om kor mange som kjem til Noreg for å arbeide som ledd i ei tenestyting, og om korleis forholda er for dei utanlandske arbeidstakarane som arbeider i Noreg.

Når det gjeld statistikkgrunnlaget, er det eit kontinuerleg arbeid i gang for å forbetre det. Med tanke på kunnskap om arbeidsmiljø og lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakarar frå dei nye EØS-landa her i Noreg er det no løyvt pengar, mellom anna gjennom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og gjennom Noregs forskingsråd, til fleire omfattande forskingsprosjekt for å finne ut meir om forholda for desse arbeidstakarane og om effekten på lønnsfastsetjing og tilsetjingsforholda. Her kan nemnast:

• Fafo har sett i verk eit strategisk instituttprogram om arbeids- og bedriftsvandringar etter EU-utvidinga. I programmet studerer ein konsekvensane av nye handlingsvilkår for verksemder og arbeidstakarar både i dei gamle og dei nye EU/EØS-landa. I tilknyting til det strategiske instituttprogrammet gjennomfører Fafo også eit delprosjekt om konsekvensar og utfordringar for helse, miljø og tryggleik på norske byggje- og anleggsplassar. I den første delen av prosjektet blir det gjennomført ei representativ spørjeundersøking mellom bedriftene for å kartleggje omfanget og sammensetjinga av arbeidskrafta frå dei nye EØS-landa. I den andre delen blir det gjennomført ein kvalitativ studie for å utfylle og utdjupe spørjeundersøkinga, med særleg vekt på rolla til verneomboda og utfordringar i samband med bruk av arbeidskraft frå dei nye EØS-landa.

• Institutt for samfunnsforsking skal i eit prosjekt studere effekten av arbeidsinnvandringa på lønnsnivået til norske arbeidstakarar og mogelegheitene deira til å få arbeid. Prosjektet vil undersøkje om effekten er ulik i ulike bransjar og yrkesgrupper, og om somme grupper blir meir utsette og marginaliserte enn før.