5 Høyringa og høyringsfråsegner
Spørsmålet om norsk ratifikasjon av protokollen har vore lagt fram for desse høyringsinstansane:
Departementa
Likestillingsombodet
Sametinget
Stortingets ombodsmann for forvaltinga
Barneombodet
Datatilsynet
Høgsterett
Lagmannsrettane
Herads- og byrettane
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statsadvokatane
Generaladvokaten
Politidirektoratet
Amnesty International
Antirasistisk senter
Arbeidernes Kommunistparti (m-l), kvinneutvalet
Arbeidsmiljø- og likestillingsutvalet, Norsk Journalistlag
Den Norske Advokatforenings MR-utval
Den norske Helsingforskomité
Det norske Arbeiderparti - kvinnepolitisk utval
Den norske Dommerforenings MR-utval
Flyktningutvalet
FN-sambandet
FOKUS - Forum for kvinner og utviklingsspørsmål
Framtiden i våre hender
Framstegspartiets kvinneutval
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Human-Etisk Forbund
Høgres kvinnepolitiske utval
Innvandrernes Landsorganisasjon
Institutt for menneskerettar (UiO)
International Romani Union
International Forum
Juridisk Rådgjeving for Kvinner
Krisesentersekretariatet
Kristeleg Folkepartis Kvinner
Kvinnefronten i Noreg
LO
Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring
Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjonar
Likestillingssenteret
Legeforeningens MR-utval
Lærarforbundet
Mellomkyrkjeleg råd for Den norske kyrkja
MiRA - Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner
Nordisk institutt for kvinne- og kjønnsforsking
Nordisk Samisk Kvinneorganisasjon
Noregs Venstrekvinnelag
Noregs Bonde- og Småbrukarlags kvinneutval
Norgga Sámiid Riikasearvi/Norske Samers Riksforbund
Norsk Helse- og Sosialforbund
Norsk Hjelpepleierforbund
Norsk Krisesenterforbund
Norsk Kvinneforbund
Norsk Kvinnesaksforening
Norsk Lærarlag
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Norske Kvinnelige Juristers Forening
Samisk Kvinneforum
Senter mot etnisk diskriminering
Senterkvinnene
SVs kvinnepolitiske utval
Med unntak av Regjeringsadvokaten har alle dei høyringsinstansane som har hatt merknader, slutta seg til at Noreg ratifiserer protokollen no. Alle som har uttala seg om spørsmålet, har òg slutta seg til at Noreg lèt seg binde av undersøkingskompetansen som Kvinnekomiteen vert utstyrt med etter artikkel 8 og 9, og at Noreg dermed ikkje gjev ei erklæring som nemnt i artikkel 10 nr. 1. Utdrag frå nokre av dei mottekne høyringsfråsegnene er gjevne att nedanfor:
Barne- og familiedepartementet «ser det som svært positivt at denne protokollen nå blir ratifisert. Protokollen er av stor betydning for å gi bestemmelsene i kvinnekonvensjonen nødvendig gjennomslagskraft. Barne- og familiedepartementet ser det også som svært viktig at Norge lar seg binde av Kvinnekomiteens undersøkelseskompetanse da dette blant annet vil ha en viktig signaleffekt internasjonalt.
Barne- og familiedepartementet vil understreke at det er av stor betydning at ratifikasjonen nå skjer raskt (...)».
Justis- og politidepartementet seier mellom anna: «Justisdepartementet slutter seg til at Stortinget anmodes om samtykke til ratifikasjon av protokollen uavhengig av vurderingen av innarbeiding av kvinnekonvensjonen i norsk rett.
(...) Justisdepartementet mener for sin del at det viktigste argumentet for å ratifisere den valgfrie protokollen er å styrke muligheten for å påkalle det internasjonale samfunn mot klare eller alvorlige overgrep mot kvinner. Det vil etter Justisdepartementets syn være uforenlig med dette målet om Norge skulle ta forbehold etter artikkel 10 nr. 1 mot komiteens undersøkelseskompetanse etter artikkel 8 og 9.
På den annen side skaper ratifikasjon av protokollen en viss risiko for urimelig, detaljert overprøving av nasjonale myndigheters lovgivning og politikk for øvrig. Det kan således hevdes at ratifikasjon øker faren for begrensninger i norske lovgivende myndigheters handlingsrom, også når det gjelder spørsmålet om hvor omfattende tiltak som fra det offentliges side skal settes i verk eller pålegges overfor den private sektor for å oppnå de mål som det er enighet om.
(...) dette skaper et dilemma i forhold til det demokratiske mål at lovgivning og andre tiltak som retter seg mot norsk virkelighet bør settes i verk etter en offentlig debatt og politisk prosess i Norge. Som nevnt ovenfor mener imidlertid Justisdepartementet ikke at dette dilemmaet tilsier at ratifikasjon bør utsettes eller unnlates. (...)
Vi er enig i at (komiteens anbefalinger og synspunkter) vil kunne ha betydelig politisk og moralsk autoritet (kraft), men vil tilføye at dette vel må ses noe i lys av hva komiteens uttalelse gjelder. Etter vårt syn kan det være grunn til å legge sterkere vekt på komiteens uttalelser når det gjelder kvinnekonvensjonens rettighetsbestemmelser enn når det gjelder generelt utformede bestemmelser om handlingsforpliktelser for statene. Det er etter vårt syn også grunn til å se hen til om det objektivt sett er tale om en markert overtredelse av kvinnekonvensjonen. Vi har i denne sammenheng merket oss utsagnet om at komiteen kan forventes å stille ulike krav til statene, avhengig av utviklingsgrad og ressurssituasjon. (...)
Vi mener også at (det at andre konvensjonsorganers behandling av individklager knyttet til målsettingspregete konvensjonsbestemmelser) så langt ikke har resultert i overnasjonal prøving av nasjonal ressursbruk, gir (...) en usikker garanti for fremtiden dersom klageorganet legger en «dynamisk fortolkning» til grunn. Etter vårt syn er det ikke tale om noe godt argument i lys av det dilemma som er påpekt (...) ovenfor.»
Kommunal- og regionaldepartementet seier mellom anna: «En problemstilling som kan oppstå i utlendingssaker etter at tilleggsprotokollen om individklageadgang trer i kraft, er at kvinnekomiteen kan komme til å be Norge om ikke å iverksette et avslag før de har behandlet en klage, jfr artikkel 5 i tilleggsprotokollen. Praksis i dag med hensyn til lignende anmodninger, er at det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Vi ser ingen grunn til at dagens ordning behøver å endres, selv om vi slutter oss til tilleggsprotokollen til Kvinnekonvensjonen.
Praksis kan belyses ved ett eksempel fra FNs torturkonvensjon. Dersom en person som får avslag på søknad om asyl i Norge klager Norge inn for Torturkomiteen, kan komiteen anmode Norge om å gi vedkommende lov til å oppholde seg i landet til komiteen har vurdert klagen. Norge har mottatt noen slike anmodninger fra Torturkomiteen. Det har ikke vært noen automatikk i at slike anmodninger skal tas til følge. Utlendingsmyndighetene har i hver enkelt sak foretatt en konkret vurdering av anmodningen.
Det er den instansen som har behandlet saken i siste instans som vil måtte ta stilling til en eventuell anmodning fra Kvinnekomiteen. I praksis vil dette være Utlendingsnemnda siden det er et vilkår i protokollens artikkel 4 at alle tilgjengelige nasjonale rettsmidler er uttømt med mindre en slik framgangsmåte tar urimelig lang tid eller det er usannsynlig at de vil medføre effektiv hjelp. Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettelsen i konkrete saker.»
Utanriksdepartementet kan ikkje sjå at det er grunn til å handsame oppmodingar frå Kvinnekomiteen om å setje i verk mellombelse tiltak på annan måte enn tilsvarande oppmodingar frå liknande internasjonale overvakingsorgan.
Sosial- og helsedepartementet «anbefaler at Norge ratifiserer og tiltrer protokollen så snart som mulig, uten å benytte muligheten for erklæring iht artikkel 10.»
Likestillingsombodet «ser, i likhet med departementet, en vedtakelse av protokollen som et viktig bidrag til fremme av kvinners rettsstilling, herunder likestilling mellom kjønnene.
Protokollen og Norges ratifikasjon av den vil bidra til å øke Kvinnekonvensjonen og CEDAWs anerkjennelse. Opprettelse av en individklagerett er i seg selv et uttrykk for en statushevning av konvensjonen. Dette medfører at Kvinnekonvensjonen kommer på linje med andre viktige og anerkjente menneskerettighetskonvensjoner, for eksempel Torturkonvensjonen og Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Kvinner får med dette en større valgfrihet med hensyn til hvilke konvensjoner de velger å klage etter. Jeg vil imidlertid anta at Kvinnekonvensjonen har størst betydning, i og med at den tar særlig hensyn til at kvinner utsettes for spesielle former for diskriminering på grunn av kjønn. Kvinnekonvensjonen har således det fortrinn at den verner mot alle former for diskriminering, dvs. rettslig og faktisk diskriminering samt direkte og indirekte diskriminering.
Det er imidlertid en konkret anvendelse av klageretten som vil være avgjørende for å øke konvensjonens faktiske og praktiske betydning. En må kunne anta at protokollen fører til en økt bevisstgjøring hos kvinner med hensyn til deres menneskerettigheter. Det er i dette henseende også nødvendig at en part kan la seg representere jf. de årsaker departementet peker på. Med konkrete saker vil det etter hvert kunne utvikle seg en praksis som kan anvendes i videre rettslig og faktisk argumentasjon. I forlengelsen av dette må en forvente at CEDAW legger seg på en offensiv linje når det gjelder tolkningen av de ulike artikler i protokollen, herunder hvem som skal ha kompetanse til å fremsette en klage og hva som kan være gjenstand for en klage.
De foreslåtte tiltak i protokollen, sammenholdt med det man kan forvente seg av den ved en utvikling i praksis, vil legge et ytterligere press på statene til å leve opp til de forpliktelser de har etter konvensjonen, samt å påse at gjeldende rettigheter for borgerne blir oppfylt.»
Sametinget «er tilfreds med at det etableres en klageprosedyre for enkeltpersoner og grupper av enkeltpersoner. Artikkel 2 åpner muligheten for at det kan klages på vegne av enkeltindivider og grupper av enkeltindivider. Sametinget anser det viktig at unntaksregelen også kan komme til anvendelse i tilfeller hvor klageren er analfabet eller ikke har kunnskap om eller forstår sine rettigheter etter konvensjonen. I det samiske samfunn finnes enkeltindivider og grupper av enkeltindivider som er i en situasjon hvor de ikke selv kan fremlegge klage på egne vegne. Det kan være på grunn av at de er analfabeter, ikke behersker majoritetsspråket, eller at de på grunn av tapt skolegang finner det vanskelig å gjøre bruk av sine rettigheter. (...)
Etter artikkel 4 nr. 1 skal komiteen som hovedregel ikke behandle henvendelser før de nasjonale rettsmidlene er uttømt. Unntak gjøres etter artikkel 4 nr. 1 i tilfeller hvor anvendelse av rettsmidler tar lang tid, eller det er usannsynlig at de vil medføre effektiv hjelp. Sametinget mener at en slik unntaksregel er viktig med hensyn til henvendelser i saker hvor en behandling i det nasjonale domstolsapparatet vil ta uforholdsmessig lang tid, eller tilfeller hvor domstolsbehandling ikke vil føre til en bedring av kvinners levevilkår. Et eksempel som kan trekkes frem i denne sammenheng er samiske kvinners situasjon i de tradisjonelle samiske næringene som for eksempel reindrift. Det har vist seg at dagens lovreguleringer ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til at kvinner på lik linje med menn selvstendig skal kunne utøve tradisjonelle samiske næringer. Av hensyn til samiske kvinners rettssikkerhetsbehov er det betryggende at det finnes muligheter til å henvende seg til komiteen, i tilfeller hvor det nasjonale rettssystemet ikke er til hjelp.(...)»
Barneombodet «ser utarbeidelsen av en valgfri protokoll som et viktig redskap for kvinnekomiteen i den forstand at det vil styrke kvinners menneskerettigheter og gi kvinnekonvensjonen større gjennomslagskraft. Barneombudet er av den oppfatning at dette i sin konsekvens også vil komme barna til gode.»
Regjeringsadvokaten «er av den oppfatning at det kunne vært en fordel å holdt seg til det opplegg som St meld nr 21 (1999-2000) legger opp til, nemlig å vurdere ratifikasjon av protokollen i sammenheng med spørsmålet om innarbeidelse av konvensjonen i norsk rett. Man ville da fått et bedre grunnlag for vurderingen av konsekvensene av å etablere individuell klagerett under denne konvensjonen. Jeg peker for så vidt på de eksempler på spørsmål som komiteen har vært opptatt av i relasjon til Norge, jf. høringsnotatet s. 7. Rettsliggjøring av slike spørsmål gjennom behandling av individuelle klager/søksmål reiser prinsipielle spørsmål om forholdet mellom storting og rettsapparatet i vid forstand, som det kunne vært grunn til å vurdere grundigere. Det kunne også vært å foretrekke om man fikk innblikk i komiteens behandling av enkeltklager før man ratifiserte protokollen fra norsk side. I forlengelsen av dette vil Regjeringsadvokaten påpeke følgende:
I notatet (på s. 5) peker departementet på at konvensjonen dels pålegger statene lite konkret utformede handleplikter og dels mer konkrete - og rettslig prøvbare - rettigheter. Departementet viser til at det vil være opp til komiteen selv å avgjøre i hvilken grad den ønsker å prøve statens gjennomføring av de enkelte bestemmelsene i konvensjonen. Fra Regjeringsadvokatens side har det også tidligere blitt uttrykt bekymring for rettsliggjøring av spørsmål som i en stor grad berører styring av den offentlige ressursbruken, se referat fra høringsuttalelse inntatt i Ot.prp. nr. 3 (1998-99) s 34-35. Slike betraktninger synes å være av relevans også for kvinnekonvensjonen. Hvilken linje komiteen kommer til å velge kan være usikkert, men det kunne vært grunn til å undersøke grundigere de spørsmål som komiteen vil kunne behandle med virkning for norsk myndighetsutøvelse.
Fra statens side vil det under enhver omstendighet være av betydning at det blir sikret en ens oppfatning og praksis om disse spørsmål ved de komiteer som behandler klager fra enkeltindivider. På dette punkt gir antakeligvis ikke ratifikasjonsprosessen så mange muligheter for å påvirke utviklingen. Jeg går derfor ikke videre inn på dette.
Det bør vurderes om man fra norsk side bør avgi erklæringer om fortolkningen av protokollen i den grad dette er forenlig med alminnelig praksis. Etter Regjeringsadvokatens syn er det særlig på to punkter dette kan være aktuelt:
Frivillige organisasjoner skal kun kunne klage på egne vegne, jf. den forutsetning som fremkommer på s. 4 i høringsnotatet. Det ligger i dette at protokollen ikke anerkjenner såkalt actio popularis.
Vilkårene for å ta i bruk kompetansen til å foreta undersøkelser er strenge og disse bestemmelsene i protokollen skal ikke utvikles i retning av å bli en mer generell mekanisme for løpende kontroll med statene.»
Utanriksdepartementet viser til vurderingane under pkt. 6 nedanfor.
Den norske advokatforening seier mellom anna: «(...) Norge bør ratifisere protokollen. Men man må være klar over de klare begrensninger i klageordningen når avgjørelsene fra Kvinnekomiteen hverken er folkerettslig forpliktende for Norge, og heller ikke blir internrettslig forpliktende for Staten, -og at avgjørelsene dermed ikke gir den krenkede en rettighet eller rett til oppreisning. (...)»
FOKUS - Forum for kvinner og utviklingsspørsmål «hilser velkommen at regjeringen nå legger opp til norsk ratifisering av denne viktige protokollen. Vi tillater oss samtidig å beklage at ratifiseringsprosessen har tatt så lang tid og håper derfor at det legges ekstra krefter på å få ratifiseringen gjort i løpet av Stortingets høstsesjon.
(...) FOKUS støtter derimot ikke umiddelbart Utenriksdepartementets vurdering av at gjennomføringen av protokollen - eller selve Kvinnekonvensjonen - ikke nødvendiggjør lov eller forskriftsendringer fra norsk side. Vi tror at en grundig gjennomgang av norsk lovgivning og praksis i forhold til disse internasjonale MR dokumentene kan synliggjøre behov for endringer.»
Utanriksdepartementet held fast på at gjennomføring av protokollen, som ikkje inneheld materielle plikter, ikkje krev lov- eller forskriftsendringar. Spørsmålet om gjennomføring av kvinnekonvensjonen krev slike endringar, vart vurdert då Noreg ratifiserte konvensjonen, og vil verte vurdert på ny i samband med arbeidet som går føre seg med å vurdere korleis konvensjonen best kan innarbeidast i norsk lov.
Krisesentersekretariatet seier mellom anna dette: «Når vi mener staten ved sin myndighetsutøvelse ikke ivaretar kvinner som har vært utsatt for grove krenkelser, er det viktig at vi som organisasjoner, eller at kvinner som enkeltindivider har en mulighet for å rapportere dette inn for Kvinnekonvensjonens komite.
Samtidig vet vi at en klage vil kreve betydelige ressurser, og de færreste kvinnene som lever på flukt eller har vært utsatt for grove overgrep har økonomi, krefter eller mot til å bringe sin sak gjennom rettsapparatet i tre instanser - og stilles ansikt til ansikt med overgriperen - spesielt når det bare er anonymiteten som gir dem beskyttelse. Ingen vettuge mennesker er uenig her. Men nettopp det med ressurser, økonomi og krefter til å bringe en sak gjennom rettsapparatet i tre instanser er jo kanskje en av hovedgrunnene til at Norge som stat er blitt dømt så få ganger. Og enkeltindivider som skal slåss mot statlige institusjoner møter en motstand som kan knekke selv den sterkeste.»
Utanriksdepartementet meiner at Krisesentersekretariatet peikar på eit vesentleg problem. Å nytte seg av klageordninga vil vere ressurskrevjande, ikkje minst i lys av at alle tilgjengelege nasjonale rettsmiddel fyrst må uttømast. Tilsvarande problem oppstår med omsyn til klager til liknande internasjonale overvakingsorgan. Departementet går likevel ut frå at klageretten vil kunne vere ein viktig tryggleiksventil i mange saker, og peikar på at frivillige organisasjonar osb. vil kunne klage på vegner av einskildpersonar eller grupper av desse, dersom desse gjev samtykke til det, eller dersom organisasjonen elles kan rettferdiggjere at han handlar på vegner av klagaren, jf. pkt. 3 ovanfor.
Likestillingssenteret «mener det er særlig viktig både nasjonalt og internasjonalt, at Norge ratifiserer protokollen. Nasjonalt fordi det vil gi utsatte grupper i Norge, som for eksempel voldtektsofre, kvinner som er tvangsgiftet og mishandlede kvinner på flukt, flere muligheter til å klage og økt mulighet til å bringe deres saker videre. Internasjonalt, fordi det vil gi en viktig signaleffekt overfor andre land.»
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner «ser det som svært viktig at departementet tar dette arbeidet alvorlig og setter ratifisering av tilleggsprotokollen på dagsorden. MiRA-Senteret er av den oppfatning at dette arbeidet viser at departementet tar diskriminering av kvinner alvorlig. Samtidig ser vi betydning av dette for minoritetskvinners stilling i landet og tror dette kan styrke deres rettssikkerhet også.»
Norsk helse- og sosialforbund «håper at Norges tilslutning av den valgfrie protokollen kan bidra til at det iverksettes tiltak i forbindelse med likelønnsproblematikken. (...)»
Norsk kvinnesaksforening uttaler bl.a.: «Det er imidlertid viktig at statlige myndigheter i Norge informerer både om innholdet i konvensjonen og om hvor grupper og enkeltpersoner kan henvende seg når de føler seg krenket.»
Utanriksdepartementet er samd med Norsk kvinnesaksforening i at kunnskap om føresegnene i konvensjonen og protokollen er viktig for å gje kvinner i Noreg eit reelt høve til å følgje opp realisering av rettane sine etter konvensjonen. Prinsippet om staten si opplysningsplikt er slått fast i protokollen artikkel 13.