§ 43 - Statens adgang til å få utlevert offentlige kart- og eiendomsinformasjon fra kommunene - forholdet til Grunnloven § 105

Saksnummer: 200606716 EO ATV/TBH

Dato: 21.11.2007

Statens adgang til å få utlevert offentlige kart- og eiendomsinformasjon fra kommunene – forholdet til Grunnloven § 105

Vi viser til Miljøverndepartementets brev 4. september 2006. Departementet ber Lovavdelingen om en vurdering av om Grunnloven § 105 begrenser statens adgang til å få utlevert offentlig kart- og eiendomsinformasjon fra kommunene og å gjøre slik informasjon tilgjengelig gjennom matrikkelen for bruk og viderebruk i samsvar med lov 17. juni 2005 nummer 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova).

Matrikkellova § 31 andre ledd og § 51 femte ledd pålegger kommunene å utlevere informasjon fra sine kart- og eiendomsdatabaser til staten, slik at denne informasjonen kan tilgjengeliggjøres i statlig regi. Innledningsvis finner vi grunn til å presisere at Grunnloven § 105 uansett ikke begrenser statens adgang til å kreve utlevering og tilgjengeliggjøring av offentlig kart- og eiendomsinformasjon fra kommunene. Dette reguleres av den alminnelige lovgivningen til enhver tid. Spørsmålet er i stedet om bestemmelsen pålegger staten en erstatningsplikt overfor kommunene, når staten nå har gitt en lov om utlevering og tilgjengeliggjøring av slik informasjon. Erstatningsplikt etter Grunnloven § 105 forutsetter for det første at kommunene har rettigheter til informasjonen, og for det annet at vilkårene i Grunnloven § 105 er oppfylt. Det er på det rene at matrikkellova selv ikke legger opp til betaling av erstatning.

1. Gir åndsverkloven kommunene vern for kart- og eiendomsinformasjon?
Åndsverkloven verner som utgangspunkt også arbeider som er utarbeidet av offentlige organer. Miljøverndepartementet la i Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) om lov om eigedomsregistrering på side 95 til grunn at både GAB, digitalt eigedomskartverk og databaser over grunnkart er å regne som faktadatabaser, som ikke faller inn under unntaket fra vern for ”lover, forskrifter, rettsavgjørelser og andre vedtak av offentlig myndighet” som oppstilles i åndsverkloven § 9. Lovavdelingen slutter seg til denne vurderingen. Bestemmelsen tar klart nok ikke sikte på å unnta offentlig produktutvikling fra opphavsrettslig beskyttelse.

Dermed er spørsmålet om kart- og eiendomsinformasjon innsamlet av kommunene er vernet av den såkalte katalogregelen i åndsverkloven § 43. Etter lovteksten er det den ”som frembringer” et arbeid, som vernes av bestemmelsen. Frembringeren har enerett til å råde over hele eller vesentlige deler av arbeidets innhold ved å fremstille eksemplar av det eller ved å gjøre det tilgjengelig for allmennheten. Bestemmelsens annet ledd utvider vernet til å gjelde gjentatt og systematisk eksemplarfremstilling eller tilgjengeliggjøring av uvesentlige deler, når handlingen skader den normale utnyttelse av arbeidet eller urimelig tilsidesetter frembringerens legitime interesser.

Spørsmålet i denne sammenheng er om det skal legges avgjørende vekt på hvem som utfører det konkrete arbeidet med å innhente og sammenstille informasjon i et register, eller på hvem som tar initiativet til og har investeringsrisikoen for prosjektet. Ordlyden åpner for begge tolkningsalternativer. Bestemmelsens forarbeider presiserer at frembringeren kan være en ”fysisk eller juridisk person, så lenge denne er initiativtakeren til, og bærer investeringsrisikoen for arbeidet”, jf. Ot.prp. nr. 85 (1997-1998), side 33. Hovedformålet med bestemmelsen er å beskytte investeringer, for derved å skape insentiver til innovasjon. Formålet taler derfor for at rettighetene til kart- og eiendomsdatabasene tilfaller den som muliggjør produksjonen ved å tilveiebringe kapital, teknologi eller andre betingende faktorer for arbeidets frembringelse.

For å gi et presist svar på spørsmålet om hvem som er rettighetshaver til eiendomsinformasjonen er det nødvendig å skille mellom vernet av GAB-registeret på den ene siden og vernet av DEK-registeret på den andre.

1.1 GAB-registeret
GAB-registeret har sitt rettslige grunnlag i lov 23. juni 1978 nr. 70 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven) § 4-1 fjerde ledd:

”For hver kommune skal Statens kartverk føre et register over alle grunneiendommer, all festegrunn og annet som er registrert som egne enheter i grunnbøkene.”

Forslaget om å opprette GAB er omtalt i St. meld. nr. 25 (1977-78) Om regional planlegging og forvaltning av naturressursene. Der går det fram at GAB var forutsatt å være et fellessystem for alle offentlige organer på alle forvaltningsnivåer, blant annet for å unngå dobbeltregistreringer, forenkle eksisterende rapporteringsrutiner og unngå nye rapporteringsordninger. GAB var forutsatt å være statlig eiendom. GAB er bygd opp gjennom en rekke større statsfinansierte prosjekter.

De nærmere regler om føringen av GAB-registeret er gitt i forskrift 26. juni 2003 nr. 968 og forskrift 19. oktober 1979 nr. 4. Kommunene er i forskriftene gitt hovedansvaret for oppdateringen av GAB. Etter sistnevnte forskrift del 14 er den enkelte kommune pålagt en rapporteringsplikt til GAB-registeret. Plikten utløses etter punkt 14.2 ved midlertidig forretning, ved utstedelse av målebrev og registreringsbrev, ved grensejustering og ved endring av registernummer. I tillegg plikter kommunen etter 14.3 å gi melding om tildeling eller endring av offisiell adresse og ved endring av grenser, betegnelser og kodeverdier for offisielle kretsinndelinger, og etter 14.4 om rammetillatelser, igangsettingstillatelser og midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, samt andre endringer av bygning som krever ajourføring av registeret.

Kommunene er med andre ord gjennom lov og forskrift pålagt betydelige plikter i forbindelse med utfylling og oppdatering av GAB-registeret. Selv om dette arbeidet til dels finansieres over kommunens budsjetter, er det staten ved Stortinget som har vedtatt at det skal være en statlig database med eiendomsinformasjon, og som dermed har initiert opprettelsen av databasen og har det overordnede ansvar for innsamling av informasjon til denne. Staten pålegger kommunene gjennom lovgivningen å rapportere enkeltopplysninger til databasen, og kommunene kan på den måten ses på som underleverandører av informasjon til det sentrale GAB-registeret. Underleverandører gis ikke vern av bestemmelsen. Mye taler derfor for at staten er ”frembringer” av GAB-registeret, jf. åndsverkloven § 43, også for den informasjon som innsamles og sammenstilles av kommunene. Dermed er det staten og ikke kommunene som har rettighetene til registeret.

Etter hvert som datateknologien utviklet seg på 1990-tallet oppsto det i enkelte kommuner ønske om å opprette lokale GAB-registre for å utnytte informasjonen bedre. Resultatet ble utvikling av lokale løsninger som behandler GAB-data lokalt. Statens kartverk stilte seg positivt til dette, men ønsket samtidig å ta vare på GAB som et samlet system for hele landet.  Forutsetningen var at det fremdeles skulle foregå en full datautveksling mellom de kommunale registrene og det landsdekkende GAB-registeret. Dersom man først kommer til at kommunene har posisjon som ”underleverandør” av eiendomsinformasjon til staten, vil det forhold at enkelte kommuner velger å opprette selvstendige, lokale databaser inneholdende tilsvarende informasjon, enten som følge av rapporteringsplikten eller for å lette rapporteringsarbeidet og lokal saksbehandling, ikke forandre utgangspunktet om at det er staten, og ikke den enkelte kommune, som har rettighetene til registeret. Det synes for øvrig klart at kommunene ikke kan kreve vederlag for overlevering av løpende innhentet informasjon, så lenge de er pålagt å innhente, sammenstille og oppbevare denne informasjonen i forbindelse med ordinær saksbehandling ved utføring av tilknyttede lovpålagte plikter. Den innhentede informasjonen har således stor nytteverdi for kommunene allerede ved utføringen av en rekke kommunale oppgaver.

1.2 DEK-registre
Statlig og kommunalt ansvar for et offentlig kartgrunnlag er regulert i plan- og bygningsloven § 5, der første ledd lyder:

”Kommunen skal sørge for at det foreligger et oppdatert offentlig kartgrunnlag for de formål som omhandles i loven, bl.a. for å utarbeide kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og situasjonsplaner. Staten skal stille til rådighet nasjonale kartdata for alle kommuner.”

De nærmere regler for kommunenes ansvar for eiendomskartleggingen er gitt i forskrift 19. oktober 1979 nr. 4 del 12. Etter plan- og bygningsloven § 5 annet ledd skal kartgrunnlaget også kunne benyttes til ”andre offentlige og private formål”.

Digitalt EiendomsKartverk (DEK) er en database som beskriver geografisk beliggenhet og grenseforløp for grunneiendommer og festegrunn. En felles modell for DEK ble fremlagt i 1990/91 som resultat av et samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund og Statens kartverk. Etter eksisterende retningslinjer har Statens kartverk hatt ansvaret for DEK utenfor tettbygd strøk, mens kommunen har hatt ansvaret innenfor. Enkelte større kommuner i sentrale strøk har valgt å stå utenfor DEK-samarbeidet og har laget egne digitale eiendomskartverk. Mange kommuner har således hatt betydelige utgifter med å bygge opp og vedlikeholde eiendomskart eller tilsvarende kartdatabaser. Den enkelte kommune har i tillegg i varierende grad hatt inntekter fra salg av kartdata.

Kommunene har imidlertid samtidig mottatt betydelige kart- og datatjenester fra staten, blant annet økonomiske kartverk, kart i mindre målestokk og nasjonalt geodetisk grunnlag. Dette endrer imidlertid ikke det faktum at det i flere konkrete tilfeller vil være kommunen som har frembrakt store deler av grunnlaget for kartdatabasen. Avhengig av de konkrete omstendigheter rundt frembringelsen vil derfor kommunene helt eller delvis måtte være å anse som ”frembringer” av kartdatabasene. Åndsverkloven § 43 femte ledd henviser til regelen om fellesverk i lovens § 6. Denne slår fast at retten erverves i fellesskap når et arbeid har to eller flere frembringere, uten at den enkeltes ytelser kan skilles ut som særskilte arbeider. Her vil det, i alle fall delvis, være vedkommende kommune som har de immaterielle rettighetene til databasene og dermed nyter godt av vernet etter § 43. Den praktiske konsekvensen av at databasen er å anse som fellesverk, er at det kreves samtykke fra kommunene før offentliggjøring i matrikkelen skjer, eventuelt at staten forut for offentliggjøring tilegner seg kommunenes rettigheter.

Både i tilfellene der kommunen er frembringer, og der kommunen og staten er felles rettighetshavere etter § 6, vil staten måtte tilegne seg de nødvendige rettigheter før databasene kan tilgjengeliggjøres i matrikkelen. Denne tilegnelsen kan skje ved lov, slik matrikkellova legger opp til.

2. Erstatningsplikt etter Grunnloven § 105
Det neste spørsmålet er i hvilken utstrekning Grunnloven § 105 pålegger staten erstatningsplikt overfor kommuner som har rettigheter til offentlig kart- og eiendomsinformasjon, når staten nå ved lov har gitt bestemmelser om utlevering og tilgjengeliggjøring av slik informasjon fra kommunene. Ut fra de konklusjonene vi har kommet til i punkt 1, oppstår spørsmålet kun der kommunene i visse tilfeller har rettigheter etter åndsverkloven knyttet til DEK-registrene.

Lovavdelingen har tidligere lagt til grunn at kommunene som utgangspunkt er vernet av Grunnloven § 105. Kommunene er imidlertid alminnelig antatt å ha et mer begrenset vern enn private rettssubjekter. Vi har mest utførlig gjort rede for vårt syn i brev 16. oktober 2002 til Olje- og energidepartementet (saknr. 2002/4077 EO), som vi viser til. Vi viser også til vårt brev til Sosial- og helsedepartementet 12. januar 2001 (saknr. 01/00397 EO), som gjaldt spørsmålet om staten ved lov kunne overta sykehusene fra fylkeskommunene uten at Grunnloven § 105 utløste krav på erstatning. Der la vi til grunn at Stortinget ved lov kan overta offentlige oppgaver som tidligere har ligget hos en kommune eller fylkeskommune og samtidig overta eiendommer og gjeld som har tilhørt kommunen, uten at dette etter Grunnloven § 105 utløser noe krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overtakelsen. Standpunktet ble lagt til grunn for regjeringens lovforslag i saken, se Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) s. 90–92. Stortinget sluttet seg til dette standpunktet gjennom vedtakelse av lov 15. juni 2001 nr. 93, jf. overgangsbestemmelsene i lovens § 52 nr. 6.

Etter Lovavdelingens syn er det synspunktet som ble lagt til grunn ved den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten gyldig også i det foreliggende tilfellet. Vi vil utdype dette noe i det følgende.

Databasene (DEK-registrene) er i kommunene frembrakt for å oppfylle en lovpålagt plikt som ledd i offentlig oppgaveutføring. Formålet med statens tilegnelse av rettighetene til å offentliggjøre informasjonen i de kommunale kartdatabasene i den landsdekkende matrikkelen er å gjøre informasjonen tilgjengelig for bruk og viderebruk innenfor en rekke samfunnsområder, jf. særlig matrikkellova § 30. Formålet med matrikkelen er ikke å generere inntekter for staten. Statens drift av matrikkelen har ikke preg av kommersiell virksomhet. Brukernes betaling for uthenting av informasjon fra matrikkelen er ment å skje ut fra de reglene som til enhver tid gjelder for betaling for offentlig informasjon. Betalingen vil uansett bare være et bidrag til driften av matrikkelen, noe også kommunene vil nyte godt av. Vi tilføyer at direktiv 2003/98/EF om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor setter et øvre tak for hva matrikkelmyndighetene kan kreve av betaling for opplysninger fra matrikkelen. Disse bestemmelsene vil bli gjennomført i norsk rett gjennom § 8 i ny offentleglov.

Etter dette er konklusjonen at kommunene ikke har noe krav på erstatning i et tilfelle som det foreliggende.

Det er etter dette ikke nødvendig å gå inn på spørsmålet om kommunene kan sies å lide et økonomisk tap ved at rettsposisjoner som i utgangspunktet er beskyttet av åndsverkloven § 43, må overlates til staten. Slikt tap er et vilkår for erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. Vi finner likevel grunn til å bemerke at en ved beregning av et eventuelt økonomisk tap for kommunene neppe kan se isolert på den økonomiske verdien av kommunenes rettsposisjoner etter åndsverkloven. En måtte også ved en tapsberegning trekke inn de pliktene som gjennom lovgivningen har vært knyttet til de immaterialrettslige rettsposisjonene.