Generelt - Yrkesskadeforsikring – spørsmål om forsikringsselskapenes kontraheringsplikt

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnr. 200408060 EP ASL/HL
Dato: 29.11.2004

 

Yrkesskadeforsikring – spørsmål om forsikringsselskapenes kontraheringsplikt

I brev 17. juni 2004 har ESA reist spørsmål om yrkesskadeforsikringsloven på bakgrunn av en klage fra en norsk arbeidsgiver som ikke har fått tegnet slik yrkesskadeforsikring som lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring krever, fordi norske forsikringsselskaper ifølge klageren har nektet å tilby vedkommende slik forsikring. Den aktuelle arbeidsgiveren ansetter østeuropeiske arbeidstakere, og synes å mene at dette er årsaken til vanskelighetene med å få tegnet yrkesskadeforsikring. Saken ble også drøftet med ESA i pakkemøtet 22. september 2004, og vil bli fulgt opp videre fra ESAs side.

Finansdepartementet har bedt Lovavdelingen om å vurdere om forsikringsselskapene som deltar i yrkesskadeforsikringsordningen har en kontraheringsplikt i den forbindelse. Lovavdelingen er ikke nærmere kjent med hva som er grunnen til at vedkommende arbeidsgiver ikke har fått tegnet yrkesskadeforsikring. I det følgende vil vi derfor bare vurdere spørsmålet på generelt grunnlag. Vi forutsetter at man har å gjøre med et slikt ansettelsesforhold at arbeidsgiveren etter yrkesskadeforsikringsloven har en plikt til å tegne yrkesskadeforsikring.

1. Spørsmålet om en generell kontraheringsplikt for forsikringsselskaper etter lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler

Det foreligger ikke noen generell lovfestet kontraheringsplikt for forsikringsselskaper etter lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler. Under utarbeidelsen av loven ble det vurdert å regulere forsikringsselskapers plikt til å tegne forsikring, jf. NOU 1983: 56 side 33. Konklusjonen ble imidlertid at man ikke så grunn til å foreslå noen alminnelig regel om rett til forsikring. Utvalget uttalte om dette:

”Så langt utvalget kjenner til, har ikke usaklig nektelse av forsikring vært noe reelt problem her i landet. Hvor et selskap avslår en forsikring, vil dette være begrunnet i risikoopplysninger, at forsikringstakeren i tidligere forsikringsforhold har opptrådt svikaktig eller andre forhold som gjør avslaget saklig begrunnet.”

Utvalget viste videre til at bestemmelsen i prisloven § 23 om nektelse av forretningsforbindelse gjorde at behovet for en lovfestet rett til forsikring var mindre i Norge enn i Sverige. Prisloven § 23, som nå er opphevet, ga Prisrådet hjemmel til å forby et forsikringsselskap å nekte å påta seg en forsikring hvis nektelsen ville skade almene interesser eller virke urimelig overfor forbrukeren.

Til tross for at man i forbindelse med vedtakelsen av forsikringsavtaleloven bevisst unnlot å lovfeste noen generell kontraheringsplikt, er det senere i juridisk teori blitt tatt til orde for at det likevel gjelder en slik kontraheringsplikt for forsikringsselskaper. Førsteamanuensis, nå professor Trine-Lise Wilhelmsen drøfter spørsmålet i artikkelen Forsikringsselskapenes kontraheringsplikt, Norsk forsikringsjuridisk forenings publikasjoner (NFJFP) nr. 69, 1995. Wilhelmsen sondrer her mellom total og partiell kontraheringsnektelse. Total kontraheringsnektelse innebærer en total nektelse av forretningsforbindelse, mens en partiell nektelse innebærer en nektelse basert på visse vilkår, slik at søkeren gis en mulighet til å kontrahere ved å tilfredsstille vilkårene. (Tilsvarende innebærer en total kontraheringsplikt en absolutt plikt til å tilby forsikring, mens en partiell kontraheringsplikt innebærer en forpliktelse til å yte forsikring med mindre det foreligger saklig grunn til å nekte.) Wilhelmsens syn er at det er behov for å oppstille et prinsipp om partiell kontraheringsplikt for forsikringsselskaper, bl.a. på bakgrunn av at de offentligrettslige reglene som utvalget viste til i NOU 1983: 56 (prisloven § 23), nå er opphevet. Wilhelmsen uttaler bl.a. om dette (side 51):

”For å unngå helt tilfeldige resultater mener jeg etter dette at det også med utgangspunkt i FAL og ulovfestede prinsipper må oppstilles et krav om at selskapets kontraheringsnektelse og kontraheringsvilkår må være saklig begrunnet og konsekvent. I motsatt fall kommer man i en situasjon hvor forsikringstageren blir helt avhengig av selskapenes vurdering, og ikke har anledning til å få et avslag på nytegning eller bruk av bestemte kontraheringsvilkår, i visse tilfeller heller ikke nektelse av å fornye forsikringen, prøvet for Forsikringsskadenemnda og domstolene. Dette er etter mitt skjønn en lite heldig situasjon.”

På side 57 konkluderer Wilhelmsen som følger:

”Derimot inneholder FAL ingen direkte generell regel om kontraheringsplikt ved første gangs tegning, og heller ikke noe krav til nyanseringen av premie- eller forsikringsvilkårene. Antagelig må man likevel kunne utlede et krav av FAL om at nektelse av førstegangs tegning og bruk av varierende premie- og forsikringsvilkår må ha saklig begrunnelse, det vil si at nektelsen må være begrunnet i forsvarlige risikomessige hensyn, og være konsekvent.”

I Hans Jacob Bull: Innføring i Forsikringsrett – Utkast til en lærebok, 9. utgave, Oslo 2003, drøftes spørsmålet om kontraheringsplikt i punkt 4.3, på side 105 flg. Bull påpeker at spørsmålet i dag er mer praktisk enn uttalelsen i forarbeidene gir inntrykk av, og viser til avgjørelser fra Forsikringsskadenemda (FSN) hvor det har vært uenighet om selskapene har en kontraheringsplikt, eller ikke. Bull viser bl.a. til at flertallet i FSN 3337 sluttet seg til Wilhelmsens syn i den nevnte artikkelen om at det må kunne utledes av systemet i forsikringsavtaleloven at nektelse av forsikring må ha en saklig grunn, men med en tilføyelse om at ”[d]et må imidlertid være selskapet selv som innenfor vide grenser definerer hva som er saklig grunn når det gjelder å nekte tegning av en ikke lovpålagt forsikring.”

Bull konkluderer på denne bakgrunn med at det ut fra foreliggende teori og praksis må være forsvarlig å konkludere med at det følger av systemet i forsikringsavtaleloven at en nektelse av forsikring må ha saklig grunn. Han sier videre:

”Hva som utgjør saklig grunn vil variere med om det er snakk om en lovpålagt forsikring eller ikke. […] Elementer i saklighetsvurderingen vil ellers være om nektelsen er begrunnet i en forsvarlig risikomessig vurdering, og om den bygger på en konsekvent praktisering av regelverket.”

Spørsmålet om forsikringsselskapers kontraheringsplikt omtales også kort i NOU 2000: 23 Forsikringsselskapers innhenting, bruk og lagring av helseopplysninger kapittel 9.8.1 side 65. Utvalget legger til grunn at det ikke foreligger noen generell kontraheringsplikt, men uttaler at det likevel ikke er umulig ”at kontraheringsplikt kan etableres på fritt grunnlag i enkelte tilfeller.”

Etter Lovavdelingens syn taler de reelle hensyn som Wilhelmsen anfører som grunnlag for en partiell kontraheringsplikt, for en slik løsning. Vi anser det likevel tvilsomt om det kan konkluderes med at det gjelder en generell ulovfestet kontraheringsplikt for forsikringsselskaper, i strid med de uttrykkelige uttalelsene om dette i forarbeidene. Det skal etter vårt syn klare holdepunkter til for å etablere en slik kontraheringsplikt. Dette gjelder selv om prisloven § 23 nå er opphevet, og situasjonen derfor er en annen enn utvalget la til grunn i NOU 1983: 56. Etter Lovavdelingens syn er det imidlertid usikkert om de nevnte reelle hensyn og den foreliggende nemndpraksisen som Bull nevner, er tilstrekkelig her. I det minste må det kreves en langvarig, konsekvent og klar nemndpraksis for å kunne konkludere med en alminnelig regel om partiell kontraheringsplikt på grunnlag av denne praksisen alene.

2. Foreligger det en særskilt kontraheringsplikt for forsikringsselskapene etter lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring?

Arbeidsgivere i Norge plikter å tegne yrkesskadeforsikring etter lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring § 3 jf. § 1. Forsikringsgivere som vil tilby yrkesskadeforsikring, må melde seg inn i Yrkesskadeforsikringsforeningen, som har vedtekter godkjent av Kongen (delegert til Justisdepartementet), jf. yrkesskadeforsikringsloven § 4 fjerde ledd. Om en arbeidsgiver ikke tegner slik forsikring, svarer alle forsikringsgivere som tilbyr yrkesskadeforsikring, i fellesskap for arbeidstakerens tap etter § 7 og kan i så fall kreve regress hos den uforsikrede arbeidsgiveren i medhold av § 8 annet ledd annet punktum. Arbeidsgiverens regressansvar er objektivt. En arbeidsgiver som unnlater å tegne yrkesskadeforsikring, kan også straffes etter § 19 ved forsettlig eller uaktsom overtredelse.

Vi vil først vurdere om det kan innfortolkes en kontraheringsplikt i den tillatelsen som det enkelte forsikringsselskap må ha for å kunne yte yrkesskadeforsikring. Etter yrkesskadeforsikringsloven § 4 første ledd må forsikringsgivere godkjennes av Kongen. (Det gjelder likevel et unntak for selskaper med hovedsete i en annen EØS-stat.) Nærmere bestemmelser om denne godkjennelsen er gitt i forskrift 13. oktober 1989 nr. 1041 til lov om yrkesskadeforsikring punkt II, som lyder:

”Forsikringsgiver skal anses for godkjent av Kredittilsynet, jf yrkesskadeforsikringsloven § 4, når en forsikringsgiver som har konsesjon til å drive forsikringsvirksomhet etter lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet,
a) skriftlig underretter Kredittilsynet om at yrkesskadeforsikring i overensstemmelse med vilkårene i yrkesskadeforsikringsloven vil bli tilbudt, og
b) samtidig erklærer at forsikringsgiver hefter i overensstemmelse med vilkårene i yrkesskadeforsikringsloven overfor skadelidte som er dekket av forsikringsordningen.”

Spørsmålet er for det første om den generelle konsesjonen etter forsikringsvirksomhetsloven som kreves, innebærer en kontraheringsplikt. Wilhelmsen drøfter i sin artikkel (jf. punkt 1 over) om det kan utledes av forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 tredje ledd at en systematisk nektelse av å tilby forsikring til visse befolkningsgrupper mv. vil være å anse som konsesjonsstridig. Forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 tredje ledd sier uttrykkelig at konsesjonen til å drive forsikringsvirksomhet kan begrenses til et bestemt geografisk område, til bestemte kundegrupper eller på annen måte, og spørsmålet er om dette innebærer at en konsesjon som ikke er begrenset på denne måten, derved innebærer en mer generell kontraheringsplikt. Wilhelmsen viser bl.a. til NOU 1983: 52 Forsikring i Norge hvor det (side 84) uttales:

”Selv om det er ønskelig at hele landet dekkes med forsikringstilbud mener utvalget at man ikke skal kunne pålegge det enkelte selskap å drive landsomfattende virksomhet, f.eks. ved å ha et bestemt antall distriktskontorer eller å bruke midler på markedsføring over hele landet. Selskapet må selvfølgelig likevel akseptere tegning fra hele landet.”

Wilhelmsen peker også på viktige hensyn som taler for å forstå forsikringsvirksomhetsloven på denne måten. På side 9 heter det bl.a.:

”Begynner et selskap med systematiske avgrensninger mot visse befolkningsgrupper eller geografiske områder, risikerer man at flere selskaper gjør det samme, fordi den gruppen det avgrenses mot representerer en dårlig risiko. Dette kan føre til en begrensning i tilbudet til og muligheten for risiko-utjevning for den gruppen det avgrenses mot.”

Wilhelmsen viser videre på side 10 i sin artikkel til at dette hensynet gjør seg gjeldende med enda større tyngde i forhold til lovpliktige forsikringer, som for eksempel yrkesskadeforsikringsordningen, hvor det dreier seg om selve adgangen til å drive den aktuelle virksomheten lovlig. Wilhelmsen ser det likevel som tvilsomt om forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 tredje ledd gir klar nok hjemmel til å pålegge selskapene en kontraheringsplikt, se side 12 i artikkelen. Vi er enig i dette. § 2-1 tredje ledd gir konsesjonsmyndigheten adgang til å begrense tillatelsen til å drive forsikringsvirksomhet. Den nevnte forarbeidsuttalelsen er neppe tilstrekkelig til å innfortolke en korresponderende kontraheringsplikt for selskapene på de områder tillatelsen dekker. Det virker uansett heller ikke åpenbart hvordan man skal lese forarbeidsuttalelsen på dette punktet. Uttalelsen er en del av en drøftelse om adgangen til å sette som vilkår at selskapet tilbyr forsikringsdekning over hele landet, og vi vil ikke se bort fra at uttalelsen relaterer seg til en forutsetning om at et slikt vilkår er stilt.

På den annen side gir antakelig forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 første ledd første punktum adgang til å sette vilkår som innebærer en partiell kontraheringsplikt. Selv om dette ikke er sagt uttrykkelig i yrkesskadeforsikringsloven, antar vi at vilkårshjemmelen i forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 første ledd første punktum også får anvendelse i forhold til den særskilte tillatelsen til å tilby yrkesskadeforsikring, jf. yrkesskadeforsikringsloven § 4 første ledd annet punktum og forskriften punkt II.

Man kan reise spørsmål om vilkåret i forskriften punkt II bokstav a om at selskapet skal erklære overfor Kredittilsynet at ”yrkesskadeforsikring i overensstemmelse med vilkårene i yrkesskadeforsikringsloven vil bli tilbudt”, innebærer en forutsetning om en partiell kontraheringsplikt, slik at forsikring kan nektes tilbudt bare når det foreligger saklig grunn for slik nektelse. Siktemålet med forskriften punkt II er å etablere en enkel godkjenningsprosedyre for Kredittilsynet. Godkjenningsprosedyren er basert på en meldepliktordning, slik at Kredittilsynet ikke trenger å foreta noen reell individuell prøving av om tillatelse skal gis. Vi leser på denne bakgrunn bestemmelsen slik at selskapets erklæring om at det vil tilby yrkesskadeforsikring, ikke er ment å innebære noe mer enn en opplysning om at selskapet tar sikte på å tilby yrkesskadeforsikring, og at selskapet med en slik erklæring ikke samtidig forplikter seg til å tilby yrkesskadeforsikring.

Vi antar etter dette at man på grunnlag av konsesjonsreglene neppe kan oppstille en kontraheringsplikt for selskapene, med mindre det i forbindelse med tillatelsen er stilt vilkår om dette.

Et annet spørsmål er om man på bakgrunn av lovens formål kan innfortolke en viss plikt for selskapene til å tilby forsikring. Heller ikke yrkesskadeforsikringsloven inneholder noen uttrykkelig bestemmelse om kontraheringsplikt for forsikringsselskapene. Lovens generelle formål er å gi et utvidet vern for arbeidstakerne, som et alternativ til en tilsvarende trygdeordning. Et grunnleggende hensyn bak loven var likhetshensynet, det vil si at alle arbeidstakere skulle ha forsikringsdekning, og at man skulle unngå at store grupper falt utenfor ordningen, jf. Ot.prp. nr. 44 (1988-89) side 42. Det er rimelig på denne bakgrunn å anta at man i lovarbeidet har hatt som en grunnleggende forutsetning at spesielle næringer og grupper av arbeidstakere mv. ikke skulle kunne holdes utenfor ordningen av forsikringsselskapene, for eksempel på basis av en generell risikovurdering. Noen slik forutsetning er imidlertid ikke uttrykkelig nevnt i forarbeidene. Konsekvenser for forsikringsselskapene er omhandlet på side 80-81 i Ot.prp. nr. 44 (1988-89), uten at spørsmålet om kontraheringsplikt er berørt. Heller ikke i NOU 1988: 6 er spørsmålet om forsikringsselskapenes plikt til å tilby yrkesskadeforsikring berørt.

Det er en avgjørende forutsetning for at yrkesskadeforsikringsloven kan virke etter sin hensikt, at arbeidsgiverne er i stand til å få tegnet slik forsikring som loven pålegger dem å ha for sine ansatte. Det kunne derfor være naturlig å se det slik at den strenge plikten for arbeidsgivere til å tegne forsikring korresponderer med en tilsvarende rett til å få tegnet forsikring. Det er imidlertid ikke klare holdepunkter for å etablere en kontraheringsplikt, som innebærer et avvik fra det prinsipp om kontraktsfrihet som ellers gjelder. Dersom forsikringsselskapene skal pålegges et ansvar for at tilbudet i markedet korresponderer med den lovpålagte plikten arbeidsgiverne har til å tegne yrkesskadeforsikring, bør det fortrinnsvis komme klarere til uttrykk enn det som er tilfellet etter yrkesskadeforsikringsloven og dens forarbeider. Det er på denne bakgrunn høyst usikkert om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig grunnlag for å anta at det gjelder en kontraheringsplikt for de selskaper som tilbyr yrkesskadeforsikring.