1 Innledning

1.1 Sammenhenger og motsetninger mellom utvikling og miljø

Kampen mot fattigdom er tradisjonelt bygget på økonomisk vekst og rettferdig fordeling. Dette gjelder for utviklingsland, slik det også gjorde i vårt eget samfunn. Tilgang til naturressurser og energi er viktige betingelser for å skape økonomisk vekst. Bruk av tilgjengelige naturressurser har gjennom historien gitt grunnlag for betydelig økonomisk vekst og velferdsutvikling i de industrialiserte landene.

Men utviklingen har også hatt negative virkninger. Forurensning og en for hard beskatning av naturressursene har bidratt til å svekke økosystemer og redusere naturmangfoldet. Dette har ført til en erkjennelse av at miljømessig forsvarlig forvaltning av naturgrunnlaget er en forutsetning for en stabil økonomi over tid.

Økt kunnskap, omfattende internasjonalt samarbeid og nasjonal innsats har redusert omfanget av miljøskade i vår del av verden. Men i mange utviklingsland bidrar forurensning og overbeskatning av naturressurser fortsatt til store miljøbelastninger og velferdstap. Globale miljøutfordringer spiller en stadig mer sentral rolle i internasjonal politikk. Økningen i klimagassutslippene truer med å forsterke virkningene av øvrige miljøbelastninger og er en trussel for både utviklingsland og mer utviklede land. Det er derfor avgjørende at vi får på plass et internasjonalt rammeverk på klimaområdet som binder partene til togradersmålet.

Den globale økonomien er urettferdig for de fattige. De siste femti årene har jordas befolkning økt fra rundt tre milliarder til nesten syv milliarder. I samme periode er den globale økonomien mangedoblet. Over en milliard mennesker lever fortsatt i ekstrem fattigdom. Samtidig øker inntektsulikhetene mellom fattige og rike i mange land. Dette synliggjør behovet for bedre fordeling av de økonomiske godene, i og mellom land.

Likevel går kampen mot global fattigdom framover. Verden er i rute til å nå Tusenårsmål 1 om halvering av ekstrem fattigdom innen 2015. Enkelte utviklingsland, særlig de framvoksende økonomiene, har i senere tid hatt en betydelig økonomisk vekst. Dette er en trend som vil fortsette. Beregninger fra FN viser at vi vil passere ni milliarder mennesker rundt 2050, før befolkningen kanskje stabiliserer seg. Befolkningsveksten vil i hovedsak finne sted i dagens utviklingsland. De største økningene i inntekt og etterspørsel vil også skje her. Dette vil skape nye inntekts- og sysselsettingsmuligheter som kan bidra til viktig økonomisk vekst, men medfører også utfordringer. Den store økingen i forbruk av naturressurser, mat og energi vil komme i disse landene.

Det meste av den veksten som har foregått i utviklingslandene, har vært basert på samme forbruk av naturressurser og utslipp av forurensende avfall som vestlige land har hatt. Kina har tatt igjen USA som det landet som totalt slipper ut mest CO₂, men fortsatt har USA et vesentlig høyere utslipp per innbygger enn Kina.

Utslipp av klimagasser fra utvalgte land i 2005. Kina slipper i dag ut mer klimagasser enn USA, men USAs utslipp per innbygger ligger fortsatt høyt over Kinas. Skal økningen i den globale oppvarmingen begrenses til under 2 °C innen 2050 med en estimert befolkning på ni milliarder mennesker, må de globale utslippene begrenses til omtrent to tonn per innbygger, ifølge FNs klimapanel (rød strek). Dette innebærer at både industriland og utviklingsland med store utslipp må redusere sine klimagassutslipp vesentlig innen 2050. Tallene omfatter klimagassene dekket av Klimakonvensjonen og Kyoto-protokollen, herunder CO₂. Utslipp og opptak fra skog og endringer i arealbruk er ikke inkludert. Skogrike land med avskogingsutfordringer som Brasil, Indonesia og DR Kongo har høyere utslipp enn figurene viser når skog inkluderes.

Kilde: World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Versjon 8.0. CAIT baserer sine tall på flere kilder og samsvarer nødvendigvis ikke med det landene rapporterer til FNs klimakonvensjon. Tallene for Malawi mangler informasjon om klimagassene PFC, HFC og SF6.

Samtidig er miljøødeleggelsene de største truslene mot varig framgang. Dette omfatter tap av naturmangfold, svekkelse av økosystemer, redusert mulighet for matproduksjon, økt ekstremvær som tørke og flom, forurensning og overbeskatning av naturressurser. Klimaendringene vil bidra til at flere av miljøødeleggelsene skjer enda raskere. For de fattigste som ofte har sine livsvilkår direkte knyttet til naturen, betyr dette tap av inntekt, mat og sikkerhet.

Dette er det største paradokset i internasjonal miljø- og utviklingspolitikk: Dersom kampen mot fattigdom baserer seg på en økonomisk vekst som forsterker klimaendringene, vil den i seg selv føre til økt fattigdom.

Vi må derfor komme til en global enighet som sikrer utviklingslandenes rett til økonomisk vekst og velferdsutvikling slik vi har hatt i vestlige land, samtidig som verdens samlede utslipp må reduseres for å begrense menneskeskapte klimaendringer.

I de internasjonale klimaforhandlingene er det enighet om at økningen i den globale middeltemperaturen må holdes under 2 °C i forhold til før-industrielt nivå for å unngå klimaendringer med uhåndterbare konsekvenser for mennesker og natur. Det betyr at vi i større grad må koble økonomisk vekst fra den tette forbindelsen til fossile energikilder, forurensning og overbeskatning av naturressurser.

Striden står om hvordan disse reduksjonene skal gjennomføres. Det er til dels store interessemotsetninger mellom ulike typer land avhengig av utviklingsnivå og ressursgrunnlag. De industrialiserte landene står for mesteparten av de historiske klimagassutslippene. Utviklingslandene vil trolig stå for den største utslippsandelen i framtida. Dette gjelder særlig de framvoksende økonomiene. Selv om utviklingslandene øker sine klimagassutslipp, er det langt fra det samme utslippsnivået i disse landene per innbygger som i industrialiserte land. For de fattigste landene ventes det ikke en rask utslippsøkning.

Fattigdommen kan i seg selv være en trussel mot miljøet. Ved mangel på mat, vann og brensel vil mange være avhengige av å høste for hardt av vegetasjonen og kan dermed bidra til avskoging og landforringelse. Gamle bilparker og bruk av kull og parafin til matlaging i byene bidrar til lokal luftforurensning og økte klimagassutslipp. Mangel på stabil strømforsyning skaper behov for å sikre sykehus og industri med forurensende dieselaggregater.

Slik er miljø- og utviklingsagendaene avhengige av hverandre. En ensidig satsing på økonomisk vekst uten å ta hensyn til naturens rammer kan svekke vårt felles livsgrunnlag på sikt. Bevaring av naturen på bekostning av kampen mot fattigdom vil i seg selv føre til miljøødeleggelser. Utfordringene må løses i fellesskap, ellers taper vi på begge fronter.

Men fortsatt behandles miljø og utvikling ofte som to atskilte politikkområder, både nasjonalt og internasjonalt. Internasjonale møteplasser hvor miljø og utvikling drøftes bredt, er få og for svake. Større framgang på miljø- og utviklingsområdet krever at vi utnytter felles arenaer langt bedre, trer ut av egen bås og etablerer en sterkere felles forståelse av utfordringene. FNs konferanse for bærekraftig utvikling i Rio i 2012 forventes å forsterke et samlende rammeverk for dette.

Norge var det første landet i verden som fikk en felles minister for miljø og utvikling. Regjeringen ønsket med dette å poengtere betydningen av å se miljø- og utviklingsområdene i sammenheng. Det har vakt betydelig oppmerksomhet internasjonalt.

Moderne teknologi og økt kunnskap har gjort det enklere å velge strategier for økonomisk vekst innenfor de rammene naturen setter. Politiske krav til miljøhensyn sammen med målrettete økonomiske virkemidler kan stimulere til næringsutvikling på nye områder. Men for de fleste utviklingsland er virkeligheten at investeringer i bærekraftig utvikling ofte krever for store inngrep i dagens hardt belastede budsjetter. Valget blir vanskelig å ta uten betydelig utenlandsk støtte.

Denne meldingen handler om miljø- og utviklingspolitiske virkemidler som kan fremme grønne utviklingsstrategier, og hvordan bistanden kan bidra til å gjøre disse mer attraktive.

1.2 Visjon for en grønnere utvikling

Regjeringen ønsker å styrke synergien mellom miljø- og utviklingspolitikken, og fokuserer på «grønn økonomi innenfor rammen av bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse», slik det er formulert som tema for FNs konferanse om bærekraftig utvikling i 2012. Grønn økonomi er en nødvendig impuls til og bestanddel i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Konseptet bygger på erkjennelsen av at viktige økosystemer og naturkretsløp over lang tid er blitt svekket, og at dette truer menneskenes livsgrunnlag nå og i framtida. Virkemidlene for en grønnere utvikling vil være både globale, framforhandlet gjennom internasjonale avtaler, og nasjonale, der de enkelte landene velger ut fra sin situasjon og kapasitet. For de fattigste landene vil internasjonal bistand ofte være en forutsetning for en slik omlegging.

En grønnere global økonomi må gi fattige land rom og muligheter for varig, høy økonomisk vekst. Grønnere vekst skal komme hele samfunnet, ikke bare internasjonale selskaper og samfunnseliten, til gode. Grønne jobber skal være jobber som gir anstendige arbeidsforhold. Dette krever at økonomiske beslutninger, på alle nivåer, reflekterer økosystemenes verdi og tåleevne. Resultatet blir best om grønne utviklingsstrategier integreres i hvert lands nasjonale strategier for fattigdomsbekjempelse og fordeling.

Kilde: Ken Opprann

Mange initiativ for grønn økonomi, grønn vekst og grønnere utvikling sprang ut fra finanskrisen i 2008. Erkjennelsen av at verden står overfor flere parallelle kriser, med ustabile olje- og matpriser, kostnader knyttet til klimaendringer og økende miljøødeleggelser, bidro til at mange lands stimuleringspakker i kjølvannet av finanskrisen inneholdt betydelige miljøinvesteringer. Gradvis dreies oppmerksomheten mot strategier for grønnere vekst og utvikling på lengre sikt. I Brasil vokser nå omfanget av grønne jobber raskere enn arbeidsmarkedet ellers, i følge Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO).

Viktige internasjonale initiativ er UNEPs initiativ for grønn økonomi og OECDs grønn vekst strategi. Slike strategier søker å kombinere miljøpolitikkens, den økonomiske politikkens og sektorpolitikkens virkemidler til en helhet som bidrar til en grønnere utvikling. De understreker at grønne utviklingsvalg kan være forenlige med investeringer som gir langsiktig vekst, og bidrar til nye nærings- og sysselsettingsmuligheter. Mange initiativ viser hvordan grønne bedrifter kan skape langsiktige og anstendige jobber. Men den langsiktige bærekraften avhenger av hele økonomiens samlede belastning på miljøet. Omlegging i tradisjonelle bedrifter og sektorer er derfor like viktig i strategier for grønn utvikling. På kort sikt kan slik omlegging bety ekstra kostnader, og investeringene i grønne utviklingsvalg kan i noen tilfeller være omfattende.

Staten har en sentral rolle i å stimulere til grønnere utviklingsstrategier, skape grønne markeder og ivareta hensyn til grupper som berøres av en slik omlegging. En grønn økonomi forutsetter at hensynet til miljøet bedre integreres i økonomiske beslutninger.

I vårt eget land er kunnskapsgrunnlag, nødvendige institusjoner, lovverk og virkemidler bygd opp gjennom lang tid, i dialog og til dels i avveining med sektorinteresser. Prosessen pågår fortsatt. I vårt samarbeid med utviklingsland vil vi vise til erfaringene våre med å utvikle et institusjonelt rammeverk for integrering av miljøhensyn i hele samfunnsutviklingen.

Mye miljøbelastende produksjon, delvis beregnet på markeder i industriland, skjer nå i utviklingsland, særlig i framvoksende økonomier som Kina og India. Vår import derfra gir et stort økologisk fotavtrykk i disse landene. Ettersom det er opprinnelseslandets ansvar å ivareta miljøhensyn i produksjonen, kan vårt fotavtrykk best reduseres ved å bidra til at landene makter å ta dette ansvaret nasjonalt.

Det finnes ingen universell oppskrift på grønn økonomi. Ulike land velger løsninger ut fra sine forutsetninger. Engasjementet for å få til en grønn økonomisk utvikling vil variere fra land til land. I de framvoksende økonomiene er temaet på den nasjonale agendaen, og oppmerksomheten er rettet mot praktisk gjennomføring av tiltak og planer for en grønnere utvikling. For mange av de fattigste landene er det andre problemstillinger som dominerer dagsordenen.

Mange utviklingsland er bekymret for at fokus på grønn økonomi vil hindre deres egen økonomiske vekst og sosiale utvikling. De frykter at vestlige land vil iverksette restriksjoner på handel med produkter som ikke oppfyller bestemte miljøkrav. Enkelte mener at visse miljøpolitiske tiltak har til hensikt å beskytte egen industri og vil bli brukt aktivt for å holde utviklingsland utenfor verdenshandelen. Det er viktig for Norge å motarbeide tendenser til å skjule proteksjonistiske motiver i miljøtiltak. Samtidig kan tiltak som kan begrense handelen med andre land, være berettiget av hensyn til miljø. Vi kan også være forpliktet til å innføre slike tiltak som følge av internasjonale miljøavtaler. Internasjonalt handelsregelverk er ikke til hinder for slike tiltak, og handelsavtaler og miljøavtaler skal være likestilt og gjensidig støttende.

Endringer i produksjon, forbruk og samfunn krever insentiver som gjør at det blir attraktivt og mer lønnsomt å velge en grønnere utviklingsbane. Flere utviklingsland samarbeider allerede med FN og Verdensbanken om en gradvis omlegging til grønn økonomi. Gjennom utviklingssamarbeidet skal Norge bygge på og styrke disse initiativene og bidra til deling av erfaringer og til at enkeltinitiativer kan utvikles til endringer på samfunnsnivå.

Norge skal også ta aktivt del i de pågående internasjonale prosessene knyttet til begrepene grønn utvikling og grønn økonomi med sikte på å komme fram til en enighet om hvordan disse skal fylles med innhold. Regjeringen vil i disse prosessene fokusere på at ulike land vil ha ulike behov, og bidra til at fattige lands utviklingsbehov ivaretas.

Politiske beslutninger skal i størst mulig grad være kunnskapsbaserte. Kunnskapsutvikling skjer gjennom forskning og dokumentasjon av praksis. Utvikling og spredning av kunnskap om sammenhengene mellom menneske og miljø er et nødvendig vilkår for bedring i miljøtilstanden og reduksjon av fattigdom. Kunnskap og ferdigheter vil være avgjørende ressurser uansett om en vil satse på klimatilpasning, omlegging av energibruken eller utvikling av ny, miljøvennlig teknologi og produksjon.

Fire pilarer

Regjeringen ønsker med denne stortingsmeldingen å tydeliggjøre Norges bidrag til å koble miljø, klima og utvikling tettere sammen. Det er vår målsetting å vise at det finnes felles veier framover for miljø og utvikling. Vi meisler her ut de fire sentrale pilarene i vår felles miljø- og utviklingspolitikk. Disse omtales i hvert sitt kapittel. Den første peker på den politiske rollen vi ønsker å ta på den globale arenaen. De andre tre skal operasjonaliseres gjennom strategisk bruk av bistandsmidler og andre politiske virkemidler. Alle fire er tett knyttet sammen og avhengige av hverandre. Meldingen signaliserer en fortsatt stor og strategisk bruk av bistandsmidler for å bekjempe fattigdom på en måte som samtidig møter de globale miljøutfordringene.

1. Norge har som mål å være en pådriver for en grønnere utvikling og samtidig en brobygger mellom ulike grupper av land i internasjonale prosesser. Et viktig bidrag til dette er å bygge kapasitet og kompetanse for å vinne kampen mot fattigdom innenfor de rammer naturen setter.

2. Norge skal være en pådriver for at det skal bli mer attraktivt for utviklingslandene å velge utviklingsstrategier basert på lavutslipp og bærekraftig forvaltning av naturressurser. Norge vil særlig bidra til bedre tilgjengelighet av fornybar energi i fattige land.

3. Norge skal være en pådriver for få på plass globale systemer for å bevare økosystemtjenester. Betaling for å bevare skogens kapasitet til å binde karbon og regulere klodens luft- og vannkretsløp vil være Norges viktigste bidrag.

4. Norge erkjenner at selv med betydelige reduksjoner i de globale klimagassutslippene vil særlig de fattigste utviklingslandene bli hardt rammet av klimaendringene. Tilpasning til et endret klima og forebygging av klimarelaterte katastrofer skal derfor ha høy prioritet i norsk bistand.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Stortinget behandlet i 2009 St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital, og ga den sin tilslutning. I Stortingets behandling av meldingen (Innst. S. nr. 269 (2008–2009)) sa flertallet at

«integrasjon av utvikling og miljø skjer når vi fremmer ren energi, energieffektivisering, teknologisprang, bedre forvaltning av vann- og naturressurser, mer miljøvennlig landbruk og mer bærekraftig skogforvaltning. Flertallet viser til at dette er politikk som overkommer motsetningsforhold mellom klima og utvikling. Flertallet legger stor vekt på å utløse og synliggjøre de store positive mulighetene som ligger i en mer miljøvennlig utviklingsbane enn de vestlige land har fulgt».

Denne meldingen erstatter ikke St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital, og Innst. S. nr. 269 (2008–2009) som representerer den gjeldende utviklingspolitikken og prinsippene for Norges samarbeid med utviklingslandene. Innenfor den brede analysen i St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital, ønsker regjeringen med denne meldingen å utdype, konkretisere og operasjonalisere politikken innenfor området miljø og utvikling.

Denne meldingen behandler ikke Norges nasjonale klimapolitikk. Norges klimapolitikk er nærmere beskrevet i St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk og i Avtalen om klimameldingen (Klimaforliket) som ble inngått mellom Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk venstreparti, og Høyre, Kristelig folkeparti og Venstre på Stortinget 18. januar 2008. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en ny melding om klimapolitikken senere i 2011.

Regjeringens handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid ble lansert i 2006 med varighet fram til 2015. Det er nedfelt i planen at det skal foretas en midtveisgjennomgang. Dette arbeidet vil bli gjennomført i 2012. Gjennomgangen vil trekke lærdom av arbeidet med planen og justere fokus i tråd med de politiske prioriteringene i denne meldingen.

Meldingen stadfester fortsatt høy prioritet til klima- og miljøområdet innenfor rammen av bistandsbudsjettet. Den signaliserer en videre opptrapping av andelen av den totale rammen som går til klima- og miljøtiltak. Dette bygger opp under de prioriteringene som er presentert i de siste årenes budsjettproposisjoner. Videre oppfølging vil skje i de ordinære budsjettproposisjonene, i tråd med vanlig praksis og i samsvar med de mål, tiltak og prioriteringer som denne meldingen gjør rede for. Når oppfølging skjer, vil det følge med en redegjørelse av de økonomiske og administrative konsekvensene av de tiltak for foreslås. Opptrappingen vil skje innenfor gjeldende bistandsramme.

Videreutvikling av norsk regelverk vil blant annet basere seg på samfunnsøkonomiske vurderinger. Ved konkrete forslag om endringer i regelverket vil det av de ansvarlige myndigheter bli utarbeidet en oversikt over de økonomiske og administrative konsekvensene samt vurderinger av samfunnsøkonomisk nytte og kostnader. Tiltakene antas imidlertid ikke å medføre administrative konsekvenser av betydning. Det legges ikke opp til administrative endringer innenfor Utenriksdepartementets eller underliggende etats ansvarsområde som følge av denne meldingen.

All norsk bistand følger OECD/DACs retningslinjer for kriterier og måloppnåelse.