4 Økosystemenes betydning for utvikling

Vi har et moralsk ansvar for å videreføre klodens ressurser i best mulig stand til kommende generasjoner. De siste årene har vår bevissthet om økosystemenes økonomiske verdi økt. Gradvis er vi blitt bedre i stand til å beskrive og måle det levende naturgrunnlaget og dokumentere verdien av det. Ved å integrere disse verdiene i beslutninger og nasjonale regnskaper og statistikker kan vi sikre en bedre langsiktig forvaltning av naturgrunnlaget og livsgrunnlaget for oss selv og framtidige generasjoner.

Foto: Nils Hermann Ranum/Regnskogfondet

4.1 Om å sette pris på naturen

Mange naturressurser og økosystemtjenester er nøkkelelementer i den globale økonomien, som mat, såkorn, brensel, medisin og bygningsmaterialer. Men mange mindre synlige økosystemtjenester har ingen markedspris, og tillegges liten vekt i et økonomisk system basert på priser og markeder. Faren for kortsiktig overforbruk av naturressurser øker når man verken har klart eierskap til ressursene eller prising av bruken av fellesressurser.

Forringelse og ødeleggelse av naturmangfold kan hindre utvikling i fattige land, for eksempel gjennom reduserte inntekter eller svekket helse som følge av færre tilgjengelige matkilder eller sviktende landbruksavlinger. Det er en økende forståelse av at økosystemtjenester vi tar for gitt, kan være avgjørende for den velstanden vi har. Derfor er bærekraftig forvaltning av naturmangfoldet en felles utfordring for alle land, og det trengs samarbeid om løsninger til vårt felles beste.

Kvinner og menn bruker og verdsetter naturmangfoldet forskjellig. Kvinner har ofte lavere forhandlingsstyrke enn menn til tross for at det ofte er de som er de aktive forvalterne av mangfoldet, for eksempel i landbruket. Det er viktig å legge til rette for at kvinner får delta på like vilkår i beslutninger om forvaltningen av naturressurser lokalt. Bare ved deltakelse sikres tjenestene for alle brukere og tilpasning til ulike behov.

Utviklingsland etterspør finansiering fra det internasjonale samfunn for fortsatt å ta vare på naturmangfoldet. Dette er i tråd med prinsippet om felles, men ulikt ansvar for rike og fattige land for å ta vare på miljøet. Norge vil fortsette med bistandsfinansiering av tiltak for bærekraftig bruk og vern av naturmangfold, men det er nødvendig å vurdere andre finansieringsformer enn de tradisjonelle bistandskildene. Innovative finansieringsmekanismer må utvikles, og privat sektor må trekkes inn i disse. Inntektskilder som kan kobles direkte til tjenestene som økosystemene leverer, er særlig interessante. Regjeringen ønsker å bidra til at de som sitter på nøkkelen til bevaring av verdiene, får betaling fra de som nyter godt av godene.

Et økosystem kan ha én verdi globalt, en annen nasjonalt og en tredje lokalt. Som regel har det en kombinasjon av alle tre. Når en økonomisk aktivitet fører til at naturverdier forringes, betyr det at beslutningstakerne ser virksomheten som mer verdifull enn verdien av naturområder som skog og våtmarker slik de står.

Foto: CI/photo by Sterling Zumbrunn

I mange tilfeller foretas beslutninger uten at ulike interessegrupper, særlig den fattige lokalbefolkningen, får fremmet sitt syn og ivaretatt sine rettigheter. Fravær av slike åpne og inkluderende prosesser eller for lav kapasitet til å håndheve nasjonalt lovverk favoriserer grupper med makt og mer kortsiktige økonomiske interesser. Ikke sjelden, og særlig ved uttak av tropisk tømmer, foregår det ulovlig eller uregulert forbruk. Der er det heller ingen form for kompensasjon for lokalbefolkningen. Verdien for de fattigste som høster av naturens ressurser til egen overlevelse eller omsetning i det uformelle markedet, er vanligvis ikke med i beslutningstakernes økonomiske beregninger. Alle disse aspektene er med i regjeringens satsing på bevaring av tropisk skog.

Erfaringene fra klima- og skoginitiativet knyttet til verdsetting av og betaling for økosystemtjenester har overføringsverdi. Regjeringen vil arbeide for at det internasjonalt blir økt oppmerksomhet om betaling for økosystemtjenester.

Nye metoder for måling av naturverdier

Et banebrytende arbeid for å synliggjøre de økonomiske bidragene som kommer fra verdens økosystemer, er gjort i FNs miljøprograms prosjekt «The Economics of Ecosystems and Biodiversity» (TEEB), ferdigstilt i 2010. TEEB ble ledet av den indiske økonomen Pavan Sukhdev og involverte nesten 500 forskere. TEEB foreslår metoder for måling av naturverdier slik at de kan synliggjøres i nasjonalformuen på en bedre måte enn i dag. Det gis anbefalinger om hvordan en bedre kan reflektere naturens og økosystemtjenestenes reelle betydning for utviklingen av menneskelig velferd. Flere utviklingsland har uttrykt interesse for å gjennomføre anbefalingene. Det er interessant for Norge å inngå i samarbeid om dette, dersom vår kompetanse er etterspurt. Regjeringen har besluttet å etablere et offentlig utvalg om verdier av økosystemtjenester som en norsk oppfølging av TEEB-studien.

Med finansiering fra blant andre Norge starter Verdensbanken nå et prosjekt for å synliggjøre naturverdier i nasjonale regnskaper. Norge skal være et pilotland i dette prosjektet.

4.2 Det norske klima- og skoginitiativet

Til å begynne med trodde jeg at jeg sloss for å redde gummitrær. Så trodde jeg at jeg kjempet for å redde regnskogen i Amazonas. Nå forstår jeg at jeg slåss for menneskeheten.

Chico Mendes, miljøforkjemper

Redusert avskoging og skogforringelse bidrar til å redusere utslipp av klimagasser. I tillegg bevares naturmangfold, og tiltakene kan bidra til bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse. Regjeringen har derfor valgt å vektlegge skog innenfor satsningen på økosystemtjenester.

Skog dekker om lag en tredel av klodens landarealer. Gjennom fotosyntesen tar trær og andre planter opp karbon fra lufta og bruker dette som byggemateriale. Til sammen utgjør levende planter, dødt materiale og jordsmonn i skogene 650 milliarder tonn karbon. Med dette er skogene det største lageret av karbon på landjorda.

Tropiske skoger ødelegges med stor hastighet. Ifølge en oversiktsrapport fra FNs organisasjon for ernæring og landbruk fra 2010 forsvant et skogareal tilsvarende 130 000 kvadratkilometer årlig i perioden 2005 – 2010. I all hovedsak skjer denne ødeleggelsen i utviklingslandene.

Når størrelsen på karbonlageret i verdens skoger reduseres som følge av avskoging eller skogforringelse, medfører dette store karbonutslipp til atmosfæren. Ifølge FNs klimapanel utgjør slike utslipp omkring en sjettedel av verdens samlede klimagassutslipp. Bevaring av skog vil derfor kunne utgjøre en betydelig del av et lands lavutslippsstrategi. Dersom verdenssamfunnet betaler skogrike utviklingsland for de økosystemtjenestene skogen utfører, særlig fangst og lagring av karbon, vil dette kunne utgjøre et bærende element i en grønnere økonomisk utvikling.

Kyotoprotokollens utslippsforpliktelser omfatter ikke denne typen utslipp. Reduksjon av utslipp fra avskoging og skogforringelse gir relativt raske utslippsreduksjoner til en lavere kostnad enn de fleste andre tilgjengelige klimatiltak. Selv om skogtiltakene er av de tiltak som raskest kan gi gode resultater, må man være innforstått med at det vil ta tid å snu negative trender. Drivkreftene bak avskogingen må identifiseres, og det må bygges kapasitet og kompetanse for å imøtegå dem på en relevant og bærekraftig måte.

Det er viktig å understreke at arbeidet for å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for, innsatsen for å redusere andre utslipp.

I klimaforliket fra 2008 ble det enighet om at Norge skal være en aktiv aktør for å sikre internasjonal oppslutning om tiltak mot avskoging i utviklingsland, og at bærekraftig skogforvaltning er et viktig element i dette arbeidet.

Initiativet retter seg mot all skog i utviklingslandene – fra mangroveskog og regnskog til tørr savanneskog. Partene i forliket ble videre enige om at Norge er beredt til å trappe opp innsatsen til om lag tre milliarder kroner årlig. I forliket la regjeringen vekt på at den økte innsatsen ikke skal gå på bekostning av fattigdomsbekjempelse, og slo fast at innsatsen mot fattigdom i utviklingsland skal holdes på minst samme reelle nivå som i 2008 i årene framover.

I klimaforhandlingene omtales mekanismen for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland som REDD. Gjennom forhandlingsprosessen er mekanismen blitt utvidet til også å omfatte tiltak for økt opptak og lagring av karbon gjennom bærekraftig skogforvaltning og restaurering av skog. Den utvidede mekanismen omtales som REDD+. Norge har støttet en slik utvidelse av mekanismen i retning av en helhetlig tilnærming til skogenes rolle i det globale klimaregnskapet.

Skogene har langt større verdier enn de klimamessige og bidrar med flere økosystemtjenester enn karbonbinding. Selv om klima- og skoginitiativet har bidrag til globale utslippsreduksjoner som hovedmål, er det også en del av kampen mot fattigdom og for oppnåelse av FNs tusenårsmål om å sikre miljømessig bærekraft.

Nær halve jordens befolkning er avhengig av den økosystemtjenesten skogene gir ved å rense og gi jevnt tilsig av vann gjennom ulike sesonger. Mer enn en milliard mennesker lever i eller nær en skog som er viktig for deres livsopphold. Mange lokalsamfunn, inkludert urfolk, er direkte avhengig av skogen. Skogressurser brukes ofte ulikt av kvinner og menn. I Kongobassenget, verdens nest største regnskogområde, er om lag 50 millioner mennesker direkte avhengige av skogen og dens ressurser for å overleve. Større skogområder virker også dempende mot flom og oversvømmelse og kan dermed bidra til å forebygge effekten av naturkatastrofer og klimaendringer.

Skogen gir, med alle sine arter og sitt genetiske mangfold, mat i form av frukt, bær, nøtter, fisk og kjøtt, fibre til tekstiler, bygningsmateriale, fôr til dyrehold, ved og trekull til matlaging, grunnlag for utvikling av medisiner m.m. Høsting av skogens ulike ressurser er ofte de fattigstes overlevelsesmulighet. Uttak av tømmer og andre kommersielle ressurser som for eksempel gummi kan gi betydelige og langvarige bidrag til landets økonomiske utvikling, hvis uttaket gjøres på en forsvarlig og bærekraftig måte.

Selv om tropiske regnskoger kun dekker om lag syv prosent av klodens landareal, antas de å huse mer enn halvparten av alle dyre- og plantearter. Ødeleggelse av tropiske skoger er en av de viktigste årsakene til det omfattende tapet av naturmangfold verden nå opplever. Skoger med robust naturmangfold er mer motstandsdyktige mot negative påvirkninger som for eksempel sykdommer og skadedyr. Sikring av skogenes naturmangfold vil derfor også bidra til å sikre at karbon forblir lagret over tid.

De grunnleggende rammebetingelsene – økonomiske så vel som politiske og administrative – som i dag styrer utviklingen i skogsektoren, favoriserer i all hovedsak fortsatt avskoging og skogforringelse. Skal den globale kampen mot avskoging og skogforringelse vinnes, må det oppnås endringer på systemnivå. Slike endringer har en betydelig pris, både økonomisk og politisk. For at store reformer for en mer bærekraftig skogforvaltning skal få prioritet, må størrelsesordenen på insentivene stå i et rimelig forhold til størrelsesordenen på utfordringene. Det er derfor viktig at Norge fortsatt bidrar i arbeidet med å fremme bærekraftig skogforvaltning innenfor og i tillegg til klima- og skoginitiativet og arbeidet med REDD+.

© Scott Willis

Det har vært og er viktig at klima- og skoginitiativet støtter bygging av kapasitet og kompetanse og utarbeidelse av nasjonale REDD+-strategier i utviklingslandene. Styrking av og koordinering mellom internasjonale institusjoner som FN og utviklingsbankene er et viktig bidrag til dette. Mye av innsatsen er gjort i samarbeid med andre givere. Det unike med det norske klima- og skoginitiativet har vært å etablere resultatbaserte betalingssystem. Dette har vært gjort i partnerskap med Brasil, Indonesia og Guyana. Formålet har vært å utvikle og utprøve mekanismer for å bidra til systemendringer i retning av en nasjonal omlegging til en mer bærekraftig skogforvaltning der skogarealene er mer verdt som skog enn omgjort til beitemark, jordbruk eller andre formål. Det er for øvrig et stort bilateralt, mer tradisjonelt samarbeid med Tanzania, der formålet er å styrke landets kompetanse og kapasitet til å kunne ta del i et framtidig internasjonalt REDD-regime under FNs klimakonvensjon.

4.3 Klima- og skoginitiativets rolle i klimaforhandlingene

Den mest sentrale målsettingen for regjeringens klimapolitikk er å bidra til å få på plass et globalt, forpliktende og langsiktig regime under klimakonvensjonen. Dette er nødvendig for å sikre en tilstrekkelig reduksjon i de globale klimagassutslippene. Regjeringens klima- og skoginitiativ skal støtte opp under arbeidet for å nå denne målsettingen. Hensikten med innsatsen mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland er å gi et omfattende faglig og økonomisk bidrag til kampen mot global oppvarming. Samtidig skal dette arbeidet bidra til bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse samt godt styresett og respekt for menneskerettighetene.

Klima- og skoginitiativet har følgende klima- og miljømål:

• Å bidra til at utslipp fra skog omfattes av et nytt internasjonalt klimaregime. En forutsetning for å oppnå betydelige og varige reduksjoner i klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse er at disse blir omfattet av et globalt regime under klimakonvensjonen. Utviklingslandene må få betalt for den økosystemtjenesten deres skoger yter verdenssamfunnet gjennom å fange og lagre karbon som ellers ville bidratt til klimaendringer.

• Å bidra til kostnadseffektive, tidlige og målbare reduksjoner i utslipp av klimagasser. Det er sentralt å få på plass tidlige tiltak for å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland i påvente av en global klimaavtale etter 2012.

• Å bidra til å ivareta naturskog for å sikre denne skogens evne til å binde karbon. Forskning viser at naturskog normalt lagrer betydelig mer karbon enn det samme arealet omgjort til tre- eller palmeplantasjer. Ivaretakelse av naturskog er også et bidrag til å bevare mangfoldet av arter og genressurser, økosystemtjenester og livsgrunnlaget til mennesker som lever i og av skogene.

Potensialet for flere positive resultater av arbeidet mot avskoging og skogforringelse er således betydelig. I forhandlingene om et nytt klimaregime er det et stort flertall, inklusive Norge, som tar til orde for at tiltak for å redusere klimagassutslipp fra skog også må omfatte krav til bevaring av naturskog, folkelig deltakelse, respekt for lokalbefolkningens og urfolks rettigheter og forsvarlig forvaltning.

4.4 Bærekraftig skogforvaltning fremmer utvikling

Klima- og skogsatsingen vil ikke lykkes i å skape varige utslippsreduksjoner om den ikke også bidrar til sosial og økonomisk utvikling. Med mindre aktørene som står bak avskogingen opplever at det er fordelaktig for dem å bidra til bevaring og bærekraftig høsting av ressursene, vil ødeleggelsen av skogene fortsette. Anerkjennelse av lokalbefolkningens, inkludert urfolks, interesser og rettigheter, er et sentralt element i klima- og skoginitiativets arbeid.

Framtida for verdens skoger og millioner av verdens fattigste mennesker er tett knyttet sammen. Verdensbanken anslår at om lag 90 prosent av de som lever for under ti kroner dagen, er fullstendig eller delvis avhengige av skogen for sin overlevelse. Skogen er et sikkerhetsnett – en kilde til mat, inntekt og til arbeidsplasser. Urfolk lever ofte direkte av naturen og er derfor spesielt sårbare for konsekvensene av avskoging.

I de internasjonale klimaforhandlingene er det nå besluttet at skoglandene skal utarbeide nasjonale strategier eller handlingsplaner for REDD+. Disse handlingsplanene skal blant annet identifisere drivkreftene bak avskogingen og hvordan disse kan imøtegås. Det er blitt identifisert tiltak som økt effektivitet i jordbruket, alternativ energiproduksjon og -forsyning og bærekraftig høsting av skogressurser som viktige mottiltak. Betaling for karbonbinding som blir investert i slike mottiltak, kan ha betydelige positive sosiale, økonomiske og miljømessige virkninger og bidra til en bærekraftig utvikling i tråd med overordnede mål for internasjonalt utviklingssamarbeid.

En viktig forutsetning for å oppnå langsiktige og positive resultater av skogsatsingen, er å sikre åpenhet og brede, deltakende prosesser i utvikling av REDD+-strategier og -tiltak. Ved å legge vekt på godt styresett, innsyn i inntekter og bruk av midlene, institusjonsbygging og lokal medbestemmelse settes det i gang prosesser som kan føre til bedre kontroll med utnyttelsen av naturressursene og til styrking av demokratiske beslutningsprosesser. En REDD+-mekanisme under klimakonvensjonen kan også skape en omfattende og ny inntektskilde for mange utviklingsland. Det vil være avgjørende for langsiktig suksess at disse inntektene faktisk kommer berørte befolkningsgrupper til gode. Klima- og skoginitiativet bidrar til utvikling og utprøving av økonomiske insentivsystemer og andre tiltak for fordeling av goder blant ulike interessegrupper.

4.5 Klima- og skogsamarbeid med Indonesia, Brasil, Guyana og DR Kongo

De formidable utfordringene vi står overfor i internasjonal klimapolitikk, gjør at bare en tilnærming på makronivå kan gi oss de resultatene vi trenger over tid. Den norske resultatbaserte satsingen i enkeltland kan, foruten å oppnå større og mer bærekraftige resultater i samarbeid med det enkelte landet, også bidra til å vinne erfaringer som vil være viktige når REDD+ og andre sektorvise tiltak skal utvikles og gjennomføres globalt.

Indonesia

Indonesia står for de tredje største utslippene av klimagasser i verden, hvorav 80 prosent kommer fra avskoging, skogforringelse samt drenering og oppdyrking av karbonrike torvmyrer til tre- og oljepalmeplantasjer. Potensialet for relativt raske, omfattende og kostnadseffektive utslippsreduksjoner er høyt. Landets president har forpliktet Indonesia til en egenfinansiert utslippsreduksjon på 26 prosent relativt til forventede utslipp uten tiltak før 2020, og en ytterligere utslippsreduksjon på 15 prosent dersom internasjonal finansiering stilles til disposisjon. Dette vil i så fall gi utslippsreduksjoner på opptil 25 ganger Norges totale utslipp.

Det er oppnådd enighet mellom Norge og Indonesia om overordnede prinsipper for samarbeid på klima og skog i form av en intensjonserklæring fra mai 2010. Norge er villig til å yte resultatbasert støtte på inntil en milliard amerikanske dollar. Indonesia har forpliktet seg til brede og dyptgripende reformer, herunder utvikling av sterke og uavhengige institusjoner og etablering av et toårig moratorium for nye konsesjoner til utnyttelse av naturskog og torvmyr. Norge har også et samarbeid med Indonesia om styresett, noe som støtter opp om skogsatsingen.

Landet har forpliktet seg til å etablere et regime for betaling for nasjonale verifiserte utslippsreduksjoner fra og med 2014. Det er enighet om at samarbeidet skal bidra til å bekjempe fattigdom, ta vare på naturmangfold og utarbeide planer for godt styresett i skogsektoren. Intensjonserklæringen er blitt meget godt mottatt internasjonalt og omtales som et historisk gjennombrudd i innsatsen for å redusere avskogingen i Indonesia.

Et særtrekk i Indonesia er de store områdene med torvmyrer og de omfattende utslippene av klimagasser fra disse som følge av drenering og oppdyrking. Tap av de viktige torvmyrene medfører også tap av naturmangfold og arealenes vannregulerende evne ved flom og tørke.

Torvmyrene inngår som en sentral del av klima- og skogsamarbeidet mellom Indonesia og Norge, og landets president har erklært at han vil arbeide for et permanent forbud mot å omgjøre torvmyrer til annet bruk.

Brasil

Brasil har 30 prosent av verdens gjenværende regnskog. Samtidig skyldtes 75 prosent av Brasils klimagassutslipp i 2005 avskoging. Avskoging og utvikling i den enorme Amazonas-regionen er et nøkkelspørsmål i brasiliansk miljøpolitikk. Det er sterke spenninger mellom ulike sektorer om den framtidige utviklingsmodellen for Amazonas og regionens 25 millioner innbyggere. Denne dragkampen har historisk resultert i svært stor avskoging i Amazonas, men forkjempere for en bærekraftig utvikling i regionen og bekjempelse av avskoging har i de siste årene vunnet stadig mer fram.

Foto: UN Photo/Eskinder Debebe

Ett av de konkrete eksemplene på dette er at Brasil i 2007 lanserte sitt resultatbaserte Amazonas-fond som kan motta bidrag bare dersom Brasil reduserer avskogingen i regionen i forhold til et fastsatt nivå. Fondet skal finansiere aktiviteter som skal bidra til å redusere avskogingen ytterligere, i tråd med Brasils planer og programmer for bekjempelse av avskoging og for bærekraftig utvikling i regionen. Avskogingen i Amazonas-regionen er redusert kraftig de siste årene, og dette har gitt enorme utslippsreduksjoner. I 2009 var avskogingen 60 prosent lavere enn gjennomsnittlig avskoging i perioden 1996 – 2005.

Norge har som første giver til Amazonas-fondet bidratt til fondets etablering. Både myndighetene og representanter for frivillige organisasjoner i Brasil har uttrykt at Norges løfte om å bidra med opptil en milliard amerikanske dollar innen 2015 har bidratt til å framskynde og styrke arbeidet med å bekjempe avskogingen i Amazonas-regionen. Gjennom samarbeid med urfolksorganisasjoner får Norge informasjon om lokalsamfunn i skogområder.

Guyana

Guyana i Sør Amerika er et eksempel på et land med høyt skogdekke og lav avskogingsrate. Dersom kun land med høy avskogingsrate – slik som Indonesia og Brasil – skulle få økonomisk kompensasjon gjennom en REDD-mekanisme, vil dette kunne medføre et økt press på skogene i land med lav avskoging. For å motvirke at avskogingen krysser landegrenser må det etableres en mekanisme som også gir land med lav avskogingsrate kompensasjon for å opprettholde en slik lav rate.

Norge vil via et fond i Verdensbanken overføre midler til Guyana for de resultatene de oppnår i form av å holde avskogingen og skogforringelsen i landet lavt, samt for framgang i å etablere rammeverk for bærekraftig forvaltning av skogressursene, inkludert godt styresett. Det gis også støtte til frivillige organisasjoner som arbeider med styresett og skog.

Guyana ble valgt som samarbeidspartner for klima- og skogprosjektet også fordi landet har utvist stor politisk vilje både nasjonalt og internasjonalt til å ta vare på sine store skogområder som et bidrag til det globale arbeidet mot klimaendringer. Midler som mottas av Guyana for å holde avskogingen i landet lav, skal benyttes til å finansiere en bærekraftig utvikling gjennom denne strategien, som blant annet omfatter alternativ, fornybar energiforsyning samt bygging av bedre flombeskyttelse og diker for å beskytte landets sårbare kyst- og landbruksarealer.

Den demokratiske republikken Kongo (DR Kongo)

Kongobassenget er verdens nest største regnskogsområde etter Amazonas, og DR Kongo har mer enn 60 prosent av skogen i dette området. Landet er derfor svært viktig i klima- og skogsammenheng. Landet har i en oppstartsfase mottatt norske midler gjennom FN og Afrikabanken til utvikling av REDD-planer og pilotaktiviteter.

Regjeringen ønsker å videreføre klima- og skogsamarbeidet med DR Kongo. Langsiktighet og en fasetilnærming vil være viktig. Innsats på områder som kan gi økt kompetanse og kapasitet hos DR Kongos myndigheter og bidra til forbedrede forvaltningsprosesser som er relevant for REDD+, må prioriteres. Det må etableres systemer for måling, rapportering og verifisering av resultater, samt mekanismer for effektiv involvering av det sivile samfunn, inkludert urfolk og andre som bor i og lever av skogen. Det samme må robuste systemer for forsvarlig forvaltning av finansielle bidrag. Etter hvert kan betaling for verifiserte utslippsreduksjoner introduseres, i første omgang på provinsnivå og på lengre sikt for hele landet. Uavhengig verifisering av framdrift og resultater vil være sentralt for utbetaling av midler.

Norge er ikke representert i DR Kongo og har begrenset kunnskap om landet. Dette – spesielt sett i sammenheng med kompleksiteten i utfordringene – gjør at et samarbeidet fortsatt vil måtte gå gjennom multilaterale kanaler. FNs klima- og skogprogram (UN REDD program), Verdensbanken og Afrikabanken er alle tungt involvert i skogsektoren i DR Kongo. Det samme er flere store giverland. Norge ønsker å spille en konstruktiv rolle i arbeidet for bedre koordinering og en mer helhetlig strategi – for landets klima- og skogsatsing og det internasjonale samfunnets støtte til denne. Parallelt vil det gis støtte gjennom frivillige organisasjoner.

4.6 Utfordringer og dilemmaer

Den norske klima- og skogsatsingen står overfor flere krevende utfordringer og dilemmaer. Et sett av disse er knyttet til styresett, korrupsjon og fordeling av inntekter og andre goder. Et annet er måling av skogressursene og deres karboninnhold. Utslipp og opptak ved oppstart og hva som er resultater over tid må måles, og en må sikre at bevaring av skog ett sted ikke fører til økt avskoging et annet sted.

Håndtering av drivkreftene bak avskogingen innebærer også store utfordringer. Det er videre knyttet utfordringer til at satsingen skjer i land som er nye for Norge, og hvor en fra norsk side ikke har den samme innsikten i politiske og økonomiske forhold som i mer tradisjonelle samarbeidsland. Risiko og utfordringer, samt strategi for håndtering av risiko, ble grundig behandlet i St.prp. nr. 1 (2008 – 2009).

Selv om mange land har klart å få på plass gode lover og regler, samt institusjoner som er i tråd med internasjonale normer, så er ikke alltid kompetansen og håndhevingen av lovverket god nok i praksis. Det blir derfor i flere av samarbeidslandene satset parallelt på samarbeid om styresettutfordringene.

Utfordringen knyttet til samarbeid med land som Norge har begrenset tilstedeværelse i, er blitt møtt gjennom å bruke multilaterale kanaler som FN og Verdensbanken. Disse institusjonene er representert i landene, og har god kunnskap og kompetanse om disse.

Etablering av en mekanisme under FNs klimakonvensjon som gir utviklingslandene økonomisk kompensasjon for redusert avskoging og skogforringelse, vil kunne bidra til å snu den økonomiske logikken som i dag fremmer skogsødeleggelser framfor skogbevaring. Dette arbeidet er komplisert og ressurs- og tidkrevende. Selv om utslippsreduksjonene kan oppnås relativt raskt, må man ha et langsiktig perspektiv for at investeringene skal bli bærekraftige.

For å sikre at redusert avskoging og dermed reduserte utslipp i et område av et land ikke fører til økt avskoging i andre områder, er det viktig at det stilles krav til nasjonale skogstrategier og nasjonal måling av utslipp fra skog. I disse strategiene skal drivkreftene bak avskoging i landet identifiseres og aktuelle avbøtende tiltak vurderes og prioriteres. Like viktig er det å redusere risikoen for at redusert avskoging i et land eller en region blir oppveid av økt avskoging og økte utslipp i andre land og regioner, dvs. internasjonal karbonlekkasje. Dette bør søkes regulert gjennom en ny klimaavtale.

Kompensasjonen skal i størst mulig grad være en utbetaling basert på oppnådde resultater i form av reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging og skogforringelse, så framt omforente krav til folkelig deltakelse, bevaring av naturmangfold og ivaretakelse av lokalbefolkningens, inklusive urfolks rettigheter, er ivaretatt. Det må også tas hensyn til at kvinner og menn kan ha ulike interesser i bruken av skogressurser.

Imidlertid er det få land som har gode nok systemer for karbonmåling og dokumentasjon av resultater. I første fase i samarbeidet vil man derfor legge stor vekt på å bygge opp kapasitet og kompetanse for måling og verifisering i samarbeidslandene.

Innsatsen mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland innebærer også betydelig risiko. De gjenværende store skogområdene befinner seg i noen av verdens mest utilgjengelige områder – herunder Amazonas, Kongo-bassenget og øygruppene i Sørøst-Asia. Styresettutfordringene er mange, faren for korrupsjon er betydelig, sterke internasjonale krefter er aktivt involvert i avskoging, og flere av de relevante landene er eller har nylig vært i konflikt.

Fasetilnærmingen som legges til grunn for arbeidet, er et sentralt element i risikohåndteringen. I denne tilnærmingen legges det betydelig vekt på at landene må gjennomføre nødvendige tiltak for forbedret styresett og evne til forsvarlig forvaltning av økonomiske bidrag før landene kan få tilgang til omfattende økonomiske midler. Faren for mislighold av norske midler søkes også redusert gjennom å benytte institusjoner som Verdensbanken, Afrikabanken, FNs utviklingsprogram og Den brasilianske utviklingsbanken (BNDES) som alle har bred kompetanse og lang erfaring i å håndtere utviklingsmidler på en betryggende måte.

Ved å legge vekt på godt styresett, institusjonsbygging og lokal medbestemmelse kan initiativet også sette i gang prosesser som fører til bedre kontroll med utnyttelsen av naturressursene og styrking av lokaldemokratiet. I Indonesia vil for eksempel initiativet støtte myndighetenes arbeid for å løse konflikter over landrettigheter og eiendomsforhold. Klare rammebetingelser for landrettigheter er en viktig forutsetning for langsiktige investeringer.

Norge har vært en aktiv pådriver for at det sivile samfunn, inkludert urfolk, skal delta i utvikling og gjennomføring av nasjonale REDD+-prosesser. Der dette har lyktes, har det bidratt til styrket kvalitet og forankring av de nasjonale prosessene. Det viser at god og bred involvering av lokalbefolkning, inkludert urfolk, i utforming og implementering av REDD+-strategier og -tiltak er en forutsetning for å oppnå varige resultater. Rettighetsspørsmål vil derfor vektlegges fra norsk side både i klima- og skoginitiativets arbeid og i forhandlingene om en global REDD+-mekanisme under klimakonvensjonen. Overvåking og rapportering om at slike sikkerhetskrav overholdes, er også en viktig del av de norske posisjonene.

Kvinner som lever i eller i nærheten av skogområder, høster ofte brensel, mat og medisiner for å livnære seg selv og familiene sine. Dette tradisjonelle ansvaret gjør dem ekstra utsatt for endringer i skogdekket og i den lokale skogforvaltningen. Samtidig har deres høsting og ressursbruk ofte gitt dem en særegen og viktig kunnskap om forsvarlig forvaltning av naturressursene. Det er derfor viktig å sikre at kvinnene blir aktivt involvert i REDD-arbeidet.

Gjennomføring av tiltak på systemnivå skaper nye politiske og administrative utfordringer sammenlignet med det å drive mer begrensede prosjekter innenfor en sektor eller et mindre geografisk område. Det kan blant annet oppstå konflikter om landarealer, skape nye økonomiske vinnere og tapere og endre etablerte maktforhold.

Det er et mål å bidra til å sikre ivaretakelse av naturmangfold i klimasatsingen, men det kan like fullt oppstå situasjoner der tiltak for redusert avskoging og skogforringelse kan ha negative effekter på dette mangfoldet. Et eksempel på dette er når etablering av plantasjer med hurtigvoksende trær fortrenger naturlige økosystemer. På den annen side kan en redusere presset på naturlige skoger ved etablering av plantasjer for produksjon av trevirke til fiber, bygningsmateriale, brensel osv. Etablering av slike plantasjer på tidligere degraderte arealer vil kunne være et viktig virkemiddel for å redusere presset på andre skogressurser, samtidig som man må være oppmerksom på at ensidig bruk av fremmede treslag og monokulturer også kan komme i konflikt med ønsket om å bevare områdets naturmangfold.

Det arbeides langs to akser for å sikre positive sammenhenger mellom REDD+ og naturmangfold:

I forhandlingene om en REDD+-mekanisme under klimakonvensjonen fremmer Norge et generelt krav om at REDD+ skal gjennomføres uten å være til skade for naturmangfold, og om en sikkerhetsmekanisme mot endring av naturskog til plantasjer. Norge har også tatt til orde for et tettere faglig samarbeid mellom klimakonvensjonen og konvensjonen for biologisk mangfold.

De største positive gevinstene for naturmangfoldet kan oppnås gjennom utformingen av nasjonale REDD+-strategier og -tiltak. Norge støtter blant annet utarbeidelse av kart som viser geografisk fordeling av dette mangfoldet som grunnlag for prioritering av tiltak som gir størst mulig effekt både for klima og for artsrikdommen av planter og dyr.

Drivkreftene bak avskoging og skogforringelse er sterke. De er som regel økonomisk motivert og har ofte forgreninger inn i det politiske og økonomiske maktapparatet. I mange land, spesielt i Latin-Amerika og Sørøst-Asia, blir skogen brent ned eller hogget for å skaffe landbruksarealer til for eksempel oljepalme- og soyaplantasjer eller kvegdrift. I andre land og regioner, spesielt i Afrika sør for Sahara, utgjør uttak av ved til brensel (direkte eller via trekull) samt svedjejordbruk og annen nydyrking de viktigste årsakene. Ofte er ulovlig eller uregulert uttak av verdifullt tømmer starten på en prosess der skogområder gradvis forringes og over tid ikke lenger kan defineres som skog.

Internasjonal samordning

Regjeringen ønsker å bidra til at det internasjonale samfunnets respons på globale utfordringer er så samordnet og effektiv som mulig. Det blir derfor lagt stor vekt på at de ulike internasjonale aktørene arbeider mest mulig integrert, og at gode mekanismer etableres for å sikre effektivt samarbeid og reell koordinering. De multilaterale støttespillerne har lang erfaring og etablerte rutiner for forsvarlig forvaltning av økonomiske midler og for å ivareta miljømessige og sosiale standarder. De multilaterale organisasjonene kan også bidra til en økt koordinering av de ulike giverlandenes bilaterale bidrag. Store deler av de norske klima- og skogmidlene overføres derfor gjennom multilaterale kanaler, slik som FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Til sammen støtter disse mer enn 50 utviklingsland i arbeidet med å redusere avskogingstakten.

De tre mest relevante FN-institusjonene, FAO, UNEP og UNDP, har gått sammen om et flergiverprogram for REDD+. Programmet har aktiviteter på globalt nivå, spesielt utvikling av metoder, retningslinjer og veiledning og gir støtte til planlegging og gjennomføring av REDD+ på nasjonalt nivå i utvalgte skogland. Programmet har seks prioriterte arbeidsområder som gjenspeiler FN-institusjonenes kompetanse og komparative fortrinn.

Det er 29 land som deltar i programmet, og 12 av disse mottar finansiell støtte for å utvikle nasjonale planer og rammebetingelser for gjennomføring av REDD-tiltak, og til pilotaktiviteter. Representanter for det sivile samfunn og urfolksgrupper deltar i programmets styre og i planprosesser på landnivå.

Verdensbanken er vertskap for et samarbeidsprogram for REDD+ (Forest Carbon Partnership Facility – FCPF) der nå 37 skogland og en rekke giverland er med. Programmet består av to fond. Det ene støtter nasjonalt planarbeid for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse, mens det andre skal utvikle og utprøve ulike modeller for resultatbasert finansiering. FCPF har også som krav at representanter for det sivile samfunn skal være aktivt deltakende i utformingen av de nasjonale planene.

Skoginvesteringsprogrammet er et av de strategiske klimafondene som administreres av Verdensbanken. Fondet gir økonomisk støtte til investeringer som kan motvirke drivkreftene bak avskoging og skogforringelse og bidra til bærekraftig skogforvaltning. Programmet kan spille en viktig rolle i en overgangsfase ved å vise hvordan REDD+ kan lykkes. Det er valgt ut åtte pilotland, og blant disse er store skogland som Indonesia, Brasil og DR Kongo. Det er viktig for Norge at fondet har et tydelig fokus på å bidra til gjennomgripende endringer i skoglandene og på en resultatbasert REDD+-tilnærming.

Det er etablert et tett samarbeid mellom initiativene nevnt ovenfor. Samarbeidet bidrar til å utnytte de forskjellige institusjonenes ulike kompetanse og kapasitet, unngå overlappende aktiviteter og forhindre at samarbeidslandene påføres unødige administrative byrder. Det arbeides også med å etablere felles miljøkrav og sosiale standarder for de ulike initiativene. I land som får støtte fra både UN REDD Programme og FCPC, for eksempel DR Kongo, samarbeider programmene tett og har utviklet en koordinert tilnærming til både planarbeidet og aktiviteter. Fortsatt innsats for samarbeid og koordinering vil være prioritert fra klima- og skoginitiativets side.

Det globale REDD+-partnerskapet, som ble etablert i Oslo i 2010, er et forum for å bidra til økt innsats for REDD+, både på finansierings- og aktivitetssiden.

Mer enn 70 land er medlem av partnerskapet, som har som formål å øke koordineringen og effektiviteten av, og innsikten i, eksisterende bilaterale og multilaterale REDD+-initiativer. Viktige grunnleggende prinsipper – slik som involvering av alle relevante parter, herunder urfolk – vil ligge til grunn for innsatsen. Om lag fire milliarder amerikanske dollar er blitt lovet fra giverlandenes side til REDD+-formål i perioden 2010 – 2012.

4.7 Erfaringer og læring

Klima- og skogsatsingen har i all hovedsak hatt en tilfredsstillende måloppnåelse så langt. Tre grunnleggende erfaringer vil ha spesielt stor betydning for arbeidet framover:

Helhetlig tilnærming

En styrke for klima- og skoginitiativet er dets tydelige fokus på reduksjon av klimagassutslipp og på rammevilkårene for at slike reduksjoner skal kunne oppnås på en bærekraftig måte. En integrert tilnærming, med fokus på fattigdomsbekjempelse, godt styresett, økonomisk og sosial utvikling, naturmangfold og klimatilpasning som sentrale elementer i strategien, har vært viktig for å skape tillit og tilslutning til innsatsen i ulike befolknings- og interessegrupper. De store utfordringene innenfor annet miljøsamarbeid vil ofte være av samme karakter, og nytten av en helhetlig tilnærming med måleparametre på systemnivå, bør kunne vurderes også på andre miljøområder.

Betydningen av en målrettet og omfattende insentivstruktur

Det er store kostnader – både økonomiske og politiske – ved å redusere avskoging og skogforringelse systematisk og betydelig er store. Klima- og skoginitiativets fortrinn har vært å kunne sette opp en flerårig insentivstruktur som står i forhold til omfanget på utfordringen. Dette har gjort at initiativets større satsinger, særlig i Guyana og Indonesia, har bidratt til viktig reformarbeid i landene. For å oppnå større systemendringer vil det være avgjørende at insentivene for endring står i forhold til utfordringene.

Samtidig gir den samme insentivstrukturen, gjennom prinsippet om hovedvekt på betaling for resultater, primært i form av verifiserte utslippsreduksjoner, stor grad av sikkerhet for at bidragsyterne får noe igjen for pengene. Dessuten, dersom det ikke investeres i tiltak for å imøtegå drivkreftene bak avskogingen og midlene ikke kommer lokalbefolkningen til gode, vil avskogingen fortsette og den økonomiske kompensasjonen dermed minke eller opphøre.

Slik betaling for oppnådde resultater fjerner ikke behovet for å sikre at midlene forvaltes på en forsvarlig og utviklingsfremmende måte, men krever en justering av ulike finansieringsinstrumenter.

Finansieringsinstrumenter

Internasjonal klimafinansiering, spesielt betaling for reduserte utslipp, er et relativt nytt felt. Hensikten med en slik finansiering er at de som bidrar til å sikre globale fellesgoder, så som økosystemtjenesten karbonbinding i skog, skal få sin rettmessige kompensasjon for dette bidraget. De tradisjonelle finansieringsmekanismene for utviklingssamarbeid er relevante, men ikke nødvendigvis direkte overførbare til klimafinansieringsområdet. Det arbeides for bedre balanse mellom behovet for forsvarlig forvaltning og ivaretakelse av sosiale og miljømessige standarder, med behovet for sterk mottakerorientering, inkludert kontroll over og eierskap til hvordan ressursene benyttes for å skape utvikling og redusere klimagass utslipp. Dette er ønskelig i alt utviklingssamarbeid, men det faktum at pengene betales for en tjeneste disse landene yter verdenssamfunnet, bør styrke mottakerorienteringen slik at samarbeidslandet får reell kontroll over nasjonale prioriteringer og framdrift innenfor rammen av et sett med tydlige krav. Det vil være avgjørende for troverdigheten og effektiviteten i det internasjonale klimaregimet å finne gode løsninger på dette området. Samtidig kan dette, dersom en lykkes med å utvikle slike instrumenter, også ha en bredere nytteverdi innen annet resultatbasert utviklingssamarbeid.

For å dokumentere erfaringer, vurdere effekter og resultater og for å kunne foreta nødvendige justeringer underveis er det igangsatt et omfattende program for følgeevaluering for klima- og skoginitiativet. Arbeidet ledes av Norads evalueringsenhet, men gjennomføres av et konsortium som fikk oppdraget etter en internasjonal anbudskonkurranse. Programmet skal evaluere initiativets innsats, effektivitet og resultater.

4.8 Våtmarker – undervurderte økosystemtjenester

Det de siste årene er det blitt stadig større forståelse for alle tjenestene fra skog, er bevisstheten om verdien ved andre økosystemtyper svakere. Et slikt eksempel er våtmarker. De blir ofte demmet opp, bygget ned eller drenert. Det er behov for mer kunnskap slik at myndigheter og den berørte lokalbefolkning får større innsikt i hvilke ressurser våtmarker gir til lokalsamfunn.

Våtmarker omfatter en rekke naturtyper som utgjør grensesonen mellom land og vann. Typiske eksempler på våtmarker er sump, myr, elvedeltaer og innsjøer, tidevannsområder, strandsoner, korallrev, mangroveskog og laguner. Slike områder er av stor verdi for mennesker. Den fattigste delen av befolkningen er spesielt avhengig av våtmarkenes økosystemtjenester. Fra våtmarkene får folk mat som fisk og ris, byggematerialer, tekstiler og medisiner. Fisk fra denne typen områder er den viktigste proteinkilden for mange fattige mennesker. Våtmarkene har også en unik evne til å rense og lagre vann. Denne siden ved våtmarkene gjør dem spesielt interessante i en klimatilpasningssammenheng. De demper skadevirkningene når flom og annet ekstremvær rammer (jf. kapittel 5).

Redusert vannsikkerhet kan i framtida bli en stor utfordring for bærekraftig utvikling, og nettopp vannsikkerhet er en økosystemtjeneste som våtmarker gir. Mange våtmarker er i direkte kontakt med grunnvann og bidrar til å regulere mengden og kvaliteten på grunnvannet. Våtmarker binder opp overflødige næringsstoffer fra landbruket og bedrer dermed vannkvaliteten. Tilgang til rent vann er ikke bare viktig for helse, men for alt landbruk og mye annen næringsvirksomhet. I folkerike land som India og Kina er synkende grunnvannsspeil et stort problem for vannforsyning og jordbruk, og mange vannkilder er så forurenset at vannet ikke en gang kan brukes industrielt. Skittent eller manglende vann hemmer utvikling på utallige måter og er en utfordring i miljø- og utviklingspolitikken.

Kilde: Scanpix/Anders Tvevad.

Det ligger underutnyttede økonomiske muligheter i mange våtmarker. De kan være en attraksjon for et bærekraftig reiseliv som tilbyr grønne jobber til lokalbefolkningen. Okavango-deltaet i Botswana er et eksempel på en eksklusiv attraksjon knyttet til dyre- og fugleliv og naturopplevelser som gir betydelige inntekter til land og lokalbefolkning. Våtmarker er dessuten store karbonlagre. Å ta vare på disse våtmarksområdene gir stor gevinst per arealenhet ved å forhindre CO₂-utslipp til atmosfæren og kan være svært aktuelle for ordninger med betaling for økosystemtjenester. Allerede omfattes mangroveskog og skogbevokst torvmark av klima- og skoginitiativet.

Det er behov for et kunnskapsløft om våtmarkenes økonomiske verdier. Gjennom utviklingssamarbeidet og i dialogen med samarbeidspartnere kan Norge bidra til dette. Regjeringen vil også bidra til at det utarbeides en rapport om økonomisk verdi av våtmarker (TEEB).

Målet for en slik kunnskapsoppbygging er å synliggjøre de økonomiske bidragene som kommer fra denne økosystemtypen og kostnadene forbundet med tap av dem. Likeledes å synliggjøre hvordan disse verdiene kan bringes inn i beslutningsprosesser, og hvilke virkemidler som kan benyttes for å ivareta verdiene. En av utfordringene er å få alle sektorer og miljøer til også å vurdere naturmangfold på en konstruktiv måte. En økonomisk verdisetting av våtmarker kan fremme bærekraftig forvaltning. Samtidig kan en slik kartlegging utgjøre et grunnlag for å nå FNs mål om at nasjonale og lokale myndigheter skal ha innarbeidet hensynet til naturen i nasjonale og lokale utviklingsplaner, nasjonalregnskap og rapporteringssystemer innen 2020.

De fleste land i verden er partnere i den internasjonale avtalen om våtmarker, den såkalte Ramsar-konvensjonen. Konvensjonen støtter partslandene i deres arbeid med bærekraftig forvaltning av våtmarker. Utviklingsland kan søke konvensjonen om støtte til å utforme nasjonale våtmarksstrategier og til tiltak som fremmer bærekraftig forvaltning.

Regjeringen vil:

• videreføre klima- og skogsatsingen og øke innsatsen til tre milliarder kroner årlig

• styrke innsatsen mot korrupsjon, ivaretakelse av lokalbefolkningers og urfolks rettigheter, og bevaring av naturmangfold i klima- og skoginitiativet

• videreføre arbeidet med å mobilisere finansiering fra andre land under partnerskapet for REDD+, og bidra til å sikre en god finansieringsordning for skogmekanismen under FNs klimakonvensjon

• videreføre klima- og skogsamarbeidet med DR Kongo gjennom multilateralt samarbeid, der etablering av gode rammevilkår for REDD+, herunder styresett, vil stå i fokus i første fase

• bidra til at man i klima- og skoginitiativet fokuserer særlig på landbrukssektoren som en viktig drivkraft bak avskogingen og arbeide for en helhetlig tilnærming der tiltak for skogbevaring og behovet for økt matproduksjon er gjensidig understøttende

• bruke erfaringer fra klima- og skoginiativet når det gjelder resultatbasert støtte og betaling for økosystemtjenester i annet norsk utviklingssamarbeid

• bidra til multilateralt samarbeid for styrking og anvendelse av kunnskap om økosystemtjenestenes verdi

• stimulere til synliggjøring av verdiene av økosystemene i nasjonale beslutningsprosesser i utviklingsland

• at Norge skal være pilotland for Verdensbankens prosjekt om verdifastsettelse av økosystemtjenester

• bidra til gjennomføring av Ramsar-konvensjonen, blant annet gjennom å styrke ordninger som støtter bærekraftig forvaltning av våtmarker

• støtte en rapport som synliggjør våtmarkers økonomiske verdier, som en oppfølging av TEEB-initiativet