2 Pådriver og brobygger i internasjonalt samarbeid

Globale miljø- og utviklingsutfordringer må løses gjennom internasjonalt samarbeid. Norge skal være en pådriver for en global miljø- og utviklingspolitikk som er gjensidig underbyggende, og en brobygger mellom ulike grupper av land for å realisere de gode løsningene.

Norge skal være en pådriver for de ambisiøse målsettingene under de globale miljøkonvensjonene og for en effektiv gjennomføring av målene. Vi vil ta tak i de store miljøutfordringene og være med på å utforme tiltak og virkemidler som gir resultater. På enkelte områder har Norge spilt en viktig rolle for å sikre framgang i internasjonale forhandlinger og i global politikkutforming. Dette gjelder i klima- og skogsatsingen, i spørsmål om klimafinansiering, i arbeidet med å sikre rettferdig fordeling og tilgang til genetiske ressurser, og innsats mot miljøgifter. Regjeringen har som ambisjon at Norge også skal være et foregangsland i vår egen miljøpolitikk. Vi ser at sterke nasjonale lover gir et godt grunnlag for å være en pådriver internasjonalt.

Foto: UN Photo/Marco Castro

På samme måte skal vi fortsette å være en pådriver i kampen mot fattigdom. Norges utviklingsengasjement og det norske folks og regjeringens sterke støtte til et høyt bistandsnivå er både et varemerke og et fortrinn internasjonalt. Norge har vært en sterk støttespiller i utviklingen av den felles globale tusenårsmålsagendaen, spesielt når det gjelder likestilling og innsatsen for bedre barne- og mødrehelse. Vi går foran i utformingen av en bredere internasjonal utviklingspolitikk rettet mot de underliggende årsakene til fattigdom, slik St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital viser.

Gjennom utviklingssamarbeidet har Norge i en årrekke opparbeidet tillit i våre samarbeidsland. Tilliten bygger på at vi er en troverdig og stabil partner, at vi har kunnskap om og forståelse for utviklingslandenes situasjon og utviklingsagenda og at vi ikke opererer med en skjult dagsorden. I likhet med mange utviklingsland har god tilgang til naturressurser som fisk, vannkraft, olje og gass vært viktige bidragsytere til verdiskapningen i norsk økonomi. Dette tilsier at vi kan bidra med relevant kompetanse, men også at vi kan finne et interessefellesskap med utviklingsland i internasjonale forhandlinger.

Med bakgrunn i et sterkt internasjonalt engasjement og i vår rolle som pådriver for ambisiøs global politikk vil Norge tilstrebe å være en brobygger mellom ulike grupper av land i internasjonale forhandlinger. Vi skal evne å se verden fra andre lands ståsted og være med å foreslå og utarbeide kompromissforslag som kan ivareta fattige lands interesser. Norge skal fortsette en bevisst politikk om å spille på lag med de fattigste landene også i framtida. Vi skal bidra til gjensidighet og utjevning av maktbalansen i verden.

Vår brobyggerrolle skal forankres i og understøtte den multilaterale miljø- og utviklingsarkitekturen. Anerkjennelsen av at vi har en interesse i velfungerende globale styringssystemer slik det beskrives i St.meld. nr. 15 (2008 – 2009) Interesser, ansvar og muligheter Innst. S. nr. 306 (2008–2009), ligger i bunnen av vår sterke støtte til og aktive deltakelse i FN og internasjonale institusjoner. Regjeringen legger et fortsatt sterkt engasjement i miljø og utviklingsprosessene til grunn.

2.1 Internasjonale agendaer smelter sammen

Dagens agenda for både utviklingssamarbeid og miljøsamarbeid er et resultat av over femti år med internasjonal innsats og diskusjon. FNs første «Tiår for utvikling» ble erklært i 1961. Den første verdenskonferansen om miljø ble holdt i Stockholm i 1972.

1990-tallet er betegnet som et gyllent tiår for internasjonalt samarbeid. Den kalde krigens slutt og økt oppslutning om en vestlig utviklingsmodell ga grunnlag for intens møtevirksomhet. Det resulterte i en omfattende agenda for hvordan det internasjonale samfunnet i fellesskap kan bidra til FNs visjon om rettferdighet, utvikling og fred. Begrepet bærekraftig utvikling, de tre såkalte Rio-konvensjonene – klimakonvensjonen, konvensjonen om biologisk mangfold og forørkningskonvensjonen – og tusenårsmål 7 kan alle spores tilbake til verdenskommisjonen for miljø og utvikling, som leverte sin rapport i 1987, og den påfølgende verdenskonferansen om miljø og utvikling i Rio i 1992.

Normutviklingen foregikk også på en rekke andre områder av betydning for utvikling og utviklingssamarbeid. Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien i 1993 har sammen med menneskerettighetskonvensjonene lagt grunnlag for en rettighetsbasert utviklingspolitikk. Kairokonferansen om befolkning og utvikling i 1994 og kvinnekonferansen i Beijing året etter styrket krav om likestilling og kvinners rettigheter globalt, og spiller en sentral rolle i arbeidet med de helserelaterte tusenårsmålene og tusenårsmål 3 om likestilling.

Endringer i internasjonale regler og normer fordeler og flytter makt, mellom regioner, land og individer. Enhver internasjonal forhandlingsprosess er politisk og påvirkes av nasjonale så vel som internasjonale omstendigheter. I miljøforhandlingene har utviklingslandene økende kontroll over politiske valg av global viktighet. Dette gir gruppen av utviklingsland en helt ny maktposisjon i de internasjonale forhandlingene. Økt tillit og forståelse om skjebnefellesskap mellom det globale sør og vestlige land er i vår interesse. Bistandsinnsats og samarbeid om å løse felles miljøutfordringer spiller en viktig rolle i brobygging med utviklingslandene. Dette handler ikke først og fremst om hva bistanden kan finansiere, men om en politikk for fattigdomsbekjempelse, bærekraftig utvikling og rettferdighet som understøttes av finansielle prioriteringer.

Sluttdokumentet fra toppmøtet om FNs tusenårsmål i september 2010 bekrefter betydningen av FNs klimakonvensjon og de internasjonale klimaforhandlingene for kampen mot fattigdom. De sentrale multilaterale konvensjonene om miljø søker på ulike måter å ivareta interessene til utviklingsland, og er viktige redskap for å integrere utvikling og miljø.

Fattigdomsbekjempelse er en forutsetning for å kunne møte de globale miljøutfordringene i fellesskap. Samtidig er det mange som ikke ønsker å knytte disse agendaene for tett sammen. De frykter at en slik sammensmelting kan bidra til å senke ambisjonen for enten miljø- eller utviklingsinnsatsen. Norge kan bidra ved å fremme løsninger som skaper gjensidighet i håndteringen av disse utfordringene. Det er en kortsiktig strategi å ha strenge skiller mellom to områder som er så avhengige av å finne felles løsninger.

Regjeringen ser to prosesser som særlig sentrale for å knytte miljø- og utviklingsutfordringene nærmere sammen globalt (jf. kapittel 6). Den fjerde høynivågjennomgangen av miljø- og utviklingsagendaen – FNs konferanse for bærekraftig utvikling – vil finne sted i Rio de Janeiro i 2012. På dagsordenen står grønn økonomi sett i sammenheng med bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse og den institusjonelle strukturen for bærekraftig utvikling. Konferansen representerer en mulighet til å reformere og styrke de institusjonelle forutsetningene for arbeidet med bærekraftig utvikling og det internasjonale miljøarbeidet under ett.

Samtidig vil det innen 2015 være behov for å oppnå enighet om hvordan den globale utviklingsagendaen etter tusenårsmålene skal utformes. For Norge er det viktig å legge vekt på at den nye internasjonale satsingen må bygge på en klarere kobling til underliggende faktorer som hindrer utvikling, som tilgang til energi, miljøutfordringer, krig og konflikt og manglende tilgang til internasjonale markeder og kapital for de fattigste landene.

2.2 Geopolitisk endring krever nye grep

Finanskrisen som startet i 2008, har satt et sterkt preg på verdensøkonomien. Krisen var global, med ringvirkninger i alle land. Mange vestlige økonomier strever med å gjenopprette økonomisk balanse og vekst. Mange utviklingsland ble også hardt rammet. Likevel har utviklingslandene relativt sett klart seg langt bedre enn de vestlige industrilandene. Trenden viser et forsiktig, men jevnt oppsving i de fleste utviklede økonomier og sterk vekst i framvoksende økonomier og utviklingsland. Det internasjonale pengefondet (IMF) anslår at utviklingslandene som gruppe vil ha en økonomisk vekst (BNP, faste priser) på 6,5 prosent i årene framover. Veksten i Afrika sør for Sahara anslås til 5,5 prosent. Dette gir en reell vekst i denne regionen på i overkant av tre prosent når befolkningsveksten tas i betraktning.

Kilde: OECD/IMF

Finanskrisen forsterker og tydeliggjør en pågående endring i globale maktforhold. I 2009 ble G8 erstattet med G20 som den nye sammenslutningen for multilateralt økonomisk samarbeid. De store framvoksende økonomiene, særlig Brasil, Sør-Afrika, India og Kina, blir mer dominerende – økonomisk, politisk og befolkningsmessig. Det foregår en økonomisk og politisk maktforskyvning fra vest mot øst. Rike vestlige land blir mindre viktige i global sammenheng. Fra en verdensorden preget av amerikansk hegemoni i tiden etter Berlinmurens fall, befinner vi oss nå i et globalt landskap kjennetegnet av en kompleks, multipolar uorden.

Flere utviklingsland er i ferd med å bli en del av det globale maktbildet. Vilje til brobygging mellom nye og gamle maktsentre vil være en forutsetning for at verden samlet kan møte de store globale utfordringene, som for eksempel klimaendringer. Endring i globale maktforhold har også betydning for Norge.

Det multilaterale systemet står under sterkt press for å tilpasse seg en ny virkelighet. Nye aktører, som G20, vokser fram og gjør seg gjeldende på områder som tidligere har vært forbeholdt FN-systemet. Det multilaterale systemet står under stort press for å tilpasse seg en ny virkelighet. Nye aktører, som G20, vokser fram og gjør seg gjeldende på områder som tidligere har vært forbeholdt FN-systemet. Vi må analysere disse utviklingstrekkene for å kunne bidra til en felles agenda og effektive strategier for miljø- og utvikling på internasjonalt nivå der dette trengs. Strategiene vi velger må dessuten legge til grunn erkjennelsen av at det er behov for ulike tilnærminger i ulike land.

Framvoksende økonomier

De framvoksende økonomiene står for en vesentlig og økende andel av de globale miljøproblemene. Derfor er de også en sentral del av løsningen på disse. Landene bidrar til global vekst og fattigdomsbekjempelse. De er motorer for vekst i andre utviklingsland gjennom handel og investeringer, og i økende grad også gjennom utviklingsrettet sør-til-sør-samarbeid. Kina har omfattende investeringer i Afrika, noe som bidrar til den økonomiske veksten på kontinentet, men som på noen områder også bidrar til utnytting av naturressurser som ikke er bærekraftig. Sør-Afrika er en økonomisk stormakt i regionen. Indias raske vekst og geopolitiske tyngde og Brasils nyvunne rolle som giver og miljøstormakt på den sørlige halvkule gir landene stor rekkevidde utover sine nasjonale bidrag til miljø og fattigdomsbekjempelse.

Foto: Gard Lindseth

Landene er i ferd med å bli foregangsland på ulike miljøfelt, med erfaringer både utviklingsland og industrialiserte land kan dra nytte av. Dette gjelder blant annet Kinas satsing på fornybar energi. Det kan få vesentlig betydning at Kina i sin nye femårsplan for 2011–2015 vil fokusere sterkere på økosystemer og behovet for forebygging av miljøskade. Også India har satt seg ambisiøse mål hva gjelder fornybar energi, og har siden 2006 hatt et eget departement for ny og fornybar energi. Landet er i ferd med å gjennomføre en omfattende handlingsplan for solenergi – og gunstige mekanismer for å stimulere private investorer til å satse på solenergiprosjekter er allerede på plass. Brasil har helt siden 70-tallet satset på utvikling av bioetanol. Produksjonen er i dag effektiv, både økonomisk og miljømessig. Brasil ser mulighet for å dele sin produksjonsteknologi med fattigere utviklingsland. Dette vil kunne lede til intensivering av landbruket og til eksportinntekter, og samtidig gi miljøgevinst i disse landene.

Norge har i en årrekke samarbeidet med Brasil, Sør-Afrika, India og Kina om miljø og utvikling og har formalisert dette gjennom bilaterale avtaler. Deres voksende innflytelse som globale aktører gir samarbeidet økende betydning og potensial. Norge kan spille en annen rolle enn mektige aktører som EU og USA. Nettopp fordi relasjonen mellom miljø, økonomisk vekst og utvikling er så politisk utfordrende, har Norge et fortrinn i å være en mindre aktør. Vi har relevant kompetanse. Norge opplever at vi er et etterspurt samarbeidsland, både fra Kina, og etter hvert også fra Brasil og India. Etterspørselen er i hovedsak knyttet til kunnskap, kompetanse og teknologi. Finansielle ressurser bidrar til å legge til rette for det faglige samarbeidet som særlig vil fokusere på feltene energi, naturmangfold og miljøforvaltning.

Verdens klima og miljø er avhengig av at en modell for en reell grønn utvikling blir utviklet og realisert i de store voksende økonomiene. Regjeringen ønsker derfor å prioritere samarbeidet med de framvoksende økonomiene om dette.

Minst utviklede land og sårbare stater

Miljørettet utviklingssamarbeid vil også være av økende betydning i de minst utviklede landene og ikke minst i sårbare stater i årene framover. Det er i disse landene vi finner den største andelen av fattige som er direkte avhengige av naturressursene. Det er de sårbare statene som er lengst unna å oppnå FNs tusenårsmål. Et økende antall av våre samarbeidsland har erfart betydelige økonomiske og styresettmessige forbedringer det siste tiåret, men faller fremdeles i gruppen av minst utviklede land. Land som Mosambik, Tanzania, Zambia, Uganda og Etiopia kan alle vise til relativ politisk stabilitet og god økonomisk vekst, noe som gir mulighet for sosial og økonomisk utvikling i årene framover. Mangel på moderne energitjenester er et fellestrekk for alle disse landene, og større energisikkerhet står høyt på deres utviklingsagenda. Annen grunnleggende infrastruktur mangler også, og behovet for investeringer fra privat og offentlig sektor er stort. Mange av disse landene har et betydelig underutnyttet landbrukspotensial, samtidig som klimaendringer innebærer nye utfordringer for matsikkerhet og vekst i denne sektoren.

Framtidig velferd og vekst avhenger i stor grad av mulighet til produktivt arbeid. Næringsutvikling og et større innslag av privat virksomhet er nødvendig for å gi flere mennesker anledning til å komme ut av fattigdom. Økonomisk utvikling og vekst er også en forutsetning for en offensiv sosial politikk og infrastrukturinvesteringer som gir grunnlag for framtidig velferd.

Hensynet til langsiktig bærekraft tilsier at norsk utviklingspolitikk skal bidra til å gjøre det mulig for fattige land å velge infrastrukturløsninger som er energieffektive og miljøvennlige. Utvikling av fornybar energi vil være det viktigste satsingsområdet i årene framover for Norge. I innsatsen for å fremme generell næringsutvikling, inkludert primærnæringene, vil det legges økt vekt på de kravene til miljømessig bærekraft og respekt for rettigheter som ligger i nasjonal lovgivning, internasjonale avtaleverk og i norsk politikk for bedriftenes samfunnsansvar.

I sårbare stater, der manglende sikkerhet og fravær av statlig kontroll preger samarbeidet, står utfordringer knyttet til matsikkerhet og forebygging mot eksterne sjokk, inkludert klimarelaterte sjokk, sentralt. Humanitær og utviklingsrettet innsats må kobles nærmere sammen for å legge til rette for en rask overgang fra ekstrem sårbarhet til mer handlekraftige og motstandsdyktige samfunn. Vektlegging av sikkerhet, fred og statsbygging som sentrale utviklingspolitiske mål kan bidra til å skape rammebetingelser for framtidig innsats og samarbeid for bærekraftig utvikling, så vel som spesifikke miljøpolitiske mål.

Foto: UN Photo/Wolff

2.3 Klima – forhandlinger og utfordringer for utvikling

Tilgang til vann og mulighetene for matproduksjon er klimatisk betinget, og økt flomrisiko, tørke eller endrede nedbørsmønstre som følge av klimaendringene kan føre til at tilgang på drikkevann og lokal matsikkerhet blir dramatisk forverret i mange områder. Stigende havnivå vil ha store konsekvenser for lavtliggende kystområder, som har noen av verdens tettest befolkede arealer i dag.

Klimaendringenes konsekvenser er vanskelige å forutsi med stor sikkerhet. De påvirker utviklingslandene gjennom et samspill med andre faktorer som demografi, konflikter og økonomiske og politiske forhold. Men konsekvensene for utviklingslandene kan ventes å bli til dels sterkt negative. Dette understreker viktigheten av globale utslippsreduksjoner og lavutslippsstrategier, og av at klimatilpasning og forebygging av humanitære katastrofer blir en sentral del av utviklingspolitikken.

Selv om den gjennomsnittlige globale temperaturøkningen holdes under 2 °C i forhold til før-industrielt nivå, vil økningen føre til endringer i rammebetingelsene for menneskenes levekår. Ifølge FNs klimapanel vil den globale oppvarmingen fortsette selv om vi ikke øker mengden av klimagasser i atmosfæren fra dagens nivå, på grunn av responstiden til klimasystemet. Hastigheten og omfanget av endringene vil avhenge av utviklingen i framtidige utslipp av klimagasser.

Energiproduksjon og -bruk står i dag for nesten totredeler av utslippene av klimagasser globalt. For å møte klimautfordringene og framtidas energibehov, trenger verden en overgang til et energisystem som gir mindre utslipp av klimagasser. Stadig flere land setter nå energieffektivisering og omlegging fra fossile energikilder til fornybare energikilder høyere på dagsordenen.

Skjæringspunktet mellom internasjonalt klimasamarbeid og utviklingshensyn ligger særlig i hvordan giverland kan støtte utviklingsland i å komme inn i en lavutslippsutvikling. Internasjonalt klimasamarbeid må legge til rette for at de rike landene kan bistå utviklingslandene i å utvikle lavutslippsstrategier gjennom egnede finansieringsmekanismer.

Klimaforhandlingene

Målet til FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. En stabilisering som kan hindre farlige klimaendringer, bør oppnås innenfor en tidsramme som er tilstrekkelig til at økosystemer vil kunne tilpasse seg naturlig til klimaendringer, til å sikre at matproduksjonen ikke trues og til å gjøre det mulig å oppnå en bærekraftig økonomisk utvikling.

Dette målet har stor betydning for utviklingsland. Det viktigste bidraget de internasjonale forhandlingene under klimakonvensjonen kan gi utviklingslandene, er å sikre en global klimaavtale om tilstrekkelige utslippsreduksjoner for å overholde togradersmålet. Utviklingsutfordringene vil danne premisser for hvordan dette skal gjøres. Det må imidlertid være en avveining hvor langt en klimaavtale også skal bidra til å nå andre mål i forhold til hovedoppgaven: Globale utslippsreduksjoner og langsiktig lavutslippsutvikling.

Under klimakonvensjonen er partene forpliktet til å gjennomføre tiltak for å begrense utslipp av klimagasser. Den slår fast at partene bør beskytte klimasystemet til fordel for nålevende og framtidige generasjoner av mennesker på grunnlag av rettferdighet og i overensstemmelse med deres felles, men differensierte, ansvar og respektive muligheter. Konvensjonen fastslår videre at industrilandene bør gå foran i arbeidet med å bekjempe klimaendringene og skadevirkningene av disse. Alle parter til Konvensjonen har imidlertid forpliktelser knyttet blant annet til utvikling av nasjonale klimagassregnskap, nasjonale eller regionale klimastrategier, teknologisamarbeid og lignende.

Det skal iverksettes tiltak i samsvar med klimastrategiene for å begrense utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Klimakonvensjonen inneholder ikke bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense utslipp og øke opptak av klimagasser. Dette må nedfelles i eventuelle protokoller under konvensjonen.

Dette var noe av bakgrunnen for framforhandlingen av Kyoto-protokollen fra 1997, som inneholder kvantitative utslippsforpliktelser for industriland for tidsperioden 2008–2012. I henhold til Kyoto-protokollen skal industrilandene med forpliktelser samlet redusere sine utslipp av klimagasser med rundt fem prosent i perioden 2008–2012 sammenliknet med nivået i 1990. USA har ikke ratifisert Kyoto-protokollen. Dette har svekket det internasjonale samarbeidet om å bekjempe klimaendringer og redusert effekten av Kyoto-protokollen.

Under Kyotoprotokollen er det etablert tre markedsmekanismer; kvotehandel, prosjektbasert samarbeid mellom industriland (felles gjennomføring) og prosjektbasert samarbeid mellom industri- og utviklingsland (den grønne utviklingsmekanismen). Hensikten med de fleksible mekanismene er å bidra til å redusere klimagassutslippene der hvor det er mest kostnadseffektivt å redusere utslippene. Ved å bruke disse mekanismene kan Norge bidra til å finansiere reduserte klimagassutslipp i utlandet, både i andre industriland og i utviklingsland, og i tillegg få kreditert disse utslippsreduksjonene i vårt nasjonale klimagassregnskap.

Klimaforhandlingene under FNs klimakonvensjon prioriteres høyt av regjeringen. Norges hovedposisjon er at vi ønsker å bidra til at det vedtas en juridisk forpliktende klimaavtale hvor industriland går i front med å forplikte seg til utslippsreduksjoner, men der også utviklingsland med store og raskt voksende utslipp forplikter seg til å begrense sine kommende klimagassutslipp.

De pågående klimaforhandlingene har et mye bredere omfang enn forhandlingene om Kyotoprotokollen, som i sitt mandat var innrettet mot utslippsforpliktelser for industriland. Både ny kunnskap om klimaendringene og utslippveksten i flere utviklingsland i det siste tiåret viser nødvendigheten av en langt bredere tilnærming enn hva tilfellet er for Kyoto-protokollen. Økt kunnskap om klimaendringene og konsekvensene har også bidratt til større fokus på nødvendigheten av tiltak knyttet til klimatilpasning.

I tillegg til de pågående forhandlingene om en ny forpliktelsesperiode for industriland under Kyoto-protokollen, ble partene derfor i 2007 enige om å starte en ny forhandlingsprosess om det framtidige samarbeidet under klimakonvensjonen (Bali-mandatet). Forhandlingene tok derfor opp hvordan alle industriland og utviklingsland kan bidra med utslippsreduksjoner på en mer forpliktende måte. Behovet for målrettet innsats og støtte til klimatilpasning, styrket og mer effektiv teknologioverføring, samt finansiell støtte fra industrialiserte land til utviklingsland for å gjennomføre klimatiltak ble viktige forhandlingstema. Bali-planen satte frist til partskonferansen i København i 2009 for å komme fram til en løsning. Møtet i København ble svært vanskelig og resulterte ikke i den bindende og omfattende avtalen mange hadde ønsket. Man fikk imidlertid København-avtalen. Den ble ikke formelt vedtatt under konvensjonen, men representerte politisk enighet på høyeste nivå og la svært tunge føringer for den videre forhandlingsprosessen.

Denne forhandlingsprosessen ble videreført under partskonferansen i 2010 i Cancún, Mexico, og pågår fremdeles. Partene kom i Cancún til enighet om en bred pakke med beslutninger.

Foto: IISD/Earth Negotiations Bulletin

Resultatet fra Cancún var ikke minst viktig for å gjenopprette troen på at FN-prosessen kan gi resultater. Beslutningene legger et grunnlag for de videre forhandlingene. De omfatter utslippsreduksjoner i industrialiserte land og tiltak i utviklingsland, og oppretter en rekke nye ordninger og fond som må operasjonaliseres i de videre forhandlingene. Norges målsetting om en ambisiøs, bred og juridisk bindende klimaavtale ligger fast. Denne målsettingen deles av mange land, men ikke av alle.

Videre arbeid for klimagassreduksjoner og framtidsperspektiver

Togradersmålet innebærer ifølge FNs klimapanel at den samlede globale utslippsveksten bør stanses senest i 2015. Reduksjonen (fra 1990) i industrilandenes samlede utslipp må være minst 25 – 40 prosent innen 2020, og minst 80 – 95 prosent innen 2050.

Utviklingslandenes samlede utslipp må begrenses i størrelsesorden 15 – 30 prosent innen 2020 i forhold til hva som ville ha vært deres forventede utslipp med dagens energimiks. Det må også legges opp til ytterligere reduksjoner etter 2020.

Samlet global reduksjon må være på minst 50 – 85 prosent innen 2050 i forhold til 2000-nivået. Med en antatt befolkning på ni milliarder tilsvarer dette utslipp på omtrent to tonn per person i gjennomsnitt i 2050, som er det nivået India befant seg på i 2010. Norge har i dag circa ti tonn utslipp per person.

For å oppnå 50 – 85 prosent utslippsreduksjon i 2050 trengs det omfattende teknologiomlegging og innføring av nye teknologier. Energisektoren er i en særstilling. Beregninger foretatt av Det internasjonale energibyrået (IEA) sier at om ikke utslippskuttene blir større enn de løftene som er gitt av de ulike landene fram til 2010, vil økningen kunne bli langt over 2 °C innen 2035.

Klimafinansiering for å nå klimamålene

Langsiktig klimafinansiering er helt sentralt i klimaforhandlingene og i internasjonalt klimasamarbeid. FNs generalsekretær, Ban Ki-moon, etablerte i etterkant av partskonferansen i København i 2009 en høynivågruppe for å komme med forslag til hvordan industriland kan nå målet om 100 milliarder amerikanske dollar til klimafinansiering i utviklingsland innen 2020 (Advisory Group on Climate Finance). Statsminister Stoltenberg og Etiopias statsminister Meles Zenawi ledet gruppens arbeid. Rapporten fra gruppen ble overlevert FNs generalsekretær i november 2010 og ble tatt til etterretning i Cancún-beslutningene.

Rapporten konkluderte med at det er utfordrende, men mulig å nå målet om å mobilisere 100 milliarder amerikanske dollar årlig innen 2020. For å nå målet er det nødvendig med en kombinasjon av ulike finansieringskilder, både offentlige og private. En viktig konklusjon fra rapporten er at en høyere pris på utslipp av klimagasser er av vesentlig betydning for flere forslag til finansieringskilder. Rapporten vektla at en karbonpris i størrelsesorden 20 – 25 amerikanske dollar pr. tonn CO₂-ekvivalent innen 2020 vil være et nøkkelelement i å nå målet om 100 milliarder amerikanske dollar per år.

Nye statlige tiltak kan mobilisere flere titalls milliarder amerikanske dollar årlig. Eksempler på slike tiltak er auksjonering av utslippskvoter, skatt på CO₂, overføring av subsidier fra fossilt drivstoff og prissetting på utslipp fra internasjonal transport. Statlige tiltak basert på karbonprising er av spesiell interesse, siden de både øker inntektene og fungerer som insentiver til å redusere klimagassutslipp. Økte internasjonale private investeringer i klimatiltak er også avgjørende. Det er viktig at det grønne klimafondet som ble vedtatt etablert i Cancún blir operativt så snart som mulig. Regjeringen vil arbeide for å sikre utviklingsland reell innflytelse over nye internasjonale ordninger for kanalisering av midler for klimatiltak i utviklingsland.

Noen satsingsområder framover

Regjeringen ønsker å videreføre og videreutvikle vår rolle som brobygger og pådriver for gode løsninger og høyere ambisjoner i de internasjonale klimaforhandlingene, og vil beskrive dette nærmere i en ny melding om klimapolitikken. Det er spesielt viktig å kunne spille en konstruktiv rolle i spennet mellom ulike grupperinger av utviklingsland, og mellom utviklingsland og de industrialiserte landene. Norge har både lagt fram ambisiøse målsettinger for oss selv, og arbeider for mest mulig ambisiøse forpliktelser i en internasjonal klimaavtale. Dette gir oss et godt utgangspunkt for å bidra til løsninger og gode kompromisser i forhandlingene.

Norge er i klimaforhandlingene med i den såkalte paraplygruppen, som består av flere industriland utenfor EU, blant annet USA, Canada, Japan, Russland og Australia. Denne gruppen drøfter og deler informasjon, men koordinerer i mindre grad posisjoner. Som europeisk nasjon har Norge også nær dialog med våre europeiske naboer innenfor EU, inkludert våre nordiske naboer. Dette gjør det lettere å komme i posisjon til å bidra med kompromisser som den industrialiserte verden kan enes om i dialog med utviklingslandene. Norge er også et av rundt tretti industriland og utviklingsland som møtes regelmessig for drøftinger om sentrale forhandlingsspørsmål og mulige kompromissløsninger. Denne såkalte Cartagena-dialogen er blitt et viktig møteforum for disse landene i klimaforhandlingene.

Flere utviklingsland er bekymret for at en økt satsing på klima vil føre til en omprioritering av bistandsmidler, på bekostning av den øvrige bistanden. Norge framstår som et land med troverdighet både som bistandsland og som bidragsyter til klimafinansiering. Regjeringen ønsker å utnytte denne posisjonen til fortsatt å være en premissleverandør for nye og innovative finansieringsmekanismer, der det er viktig å mobilisere bredt fra både offentlig og privat sektor. Flere nye finansieringskilder som trekkes fram i rapporten fra høynivågruppen for klimafinansiering, kan bli operative relativt raskt. Andre vil kunne kreve mer tid – ikke minst de som fordrer internasjonalt samarbeid og koordinering – for å bli effektive.

Norge vil fortsatt arbeide for internasjonale mekanismer som kan mobilisere ressurser for langsiktig og trygg finansiering av klimatilpasning i utviklingslandene, slik det er uttrykt i St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital og Innst S. nr. 269 (2008–2009). Initiativer som Verdensbankens «Partnership for Market Readiness», hvor Norge deltar, kan også bidra til å sette utviklingsland i stand til å dra nytte av markedsmekanismer og karbonprising. Norge skal arbeide sammen med andre land for en mulig valutaavgift til inntekt for globale fellesgoder, utvikling og klima. Forutsetningen for at en slik avgift skal kunne innføres, er bred internasjonal støtte og at toneangivende land slutter seg til. Foreløpig er det ingen omforent internasjonal prosess for dette. Innføring av en eventuell avgift i Norge vil også kreve utredning av økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser.

Gjennom klima- og skogprosjektet har Norge vært med på å utvikle en tilnærming for utslippsreduksjoner i utviklingsland der man etablerer en nasjonal strategi og en referansebane for framtidige utslipp. Man vil finansiere redusert avskoging på grunnlag av oppnådde utslippsreduksjoner og i tråd med utviklingsmålsettinger (jf. kapittel 4). Samtidig som regjeringen ønsker å bygge videre på klima- og skogprosjektet, er det ønskelig å benytte erfaringer fra dette prosjektet i andre sektorer i utviklingsland. Dette bør skje i partnerskap med andre industri- og utviklingsland.

Regjeringen er opptatt av at kjønnsdimensjonen blir tilstrekkelig ivaretatt under klimaforhandlingene. Kvinners rolle er viktig, spesielt når det gjelder klimatilpasning i utviklingsland. Norge var en av flere pådrivere for å få inn tekst i Cancún-avtalen som understreker viktigheten av å involvere aktører på alle nivåer, og som peker på at likestilling mellom kjønnene og effektiv involvering av kvinner vil være viktig i alle aspekter forbundet med klimaendringer.

Framtidens barn og unge er de som vil rammes hardest av klimaendringer. Det er de som skal leve med konsekvensene av de valg som gjøres av dagens makthavere, og som blir ledere i en framtid hvor miljø, klima og utvikling trolig skaper enda større utfordringer for samfunn verden over. Det er derfor viktig å sikre deltakelse fra ungdom fra alle verdensdeler, og å sikre et godt samarbeid mellom generasjoner. Barn og ungdom må tas på alvor som aktører og deltakere, ikke bare som ofre for fattigdom, klimaendringer og katastrofer.

Foto: Markus Nilsen

2.4 Naturmangfold – livsforsikring og næringsgrunnlag

Naturmangfoldet er livets egen forsikring. Innenfor hver art finnes en genetisk variasjon som gjør arten tilpasningsdyktig overfor påkjenninger eller ytre vilkår som for eksempel forurensninger og klimaendringer. Den genetiske variasjonen er derfor en forsikring for artene, slik at de kan bestå over tid og under varierende miljøforhold. På samme måte er mangfoldet av arter vesentlig for at de naturlige økosystemene skal kunne fungere og bestå. Variasjonen av økosystemer er en forsikring for en framtidig bærekraftig utvikling for menneskene.

I dag skjer tapet av naturmangfold hundre ganger raskere enn for femti år siden. Forringelse av tjenestene som naturen leverer kan ha alvorlige følger for menneskelig velferd og utvikling, spesielt for fattige. Robuste økosystemer er en forutsetning for vekst og velferd i alle samfunn. De bidrar direkte med mange tjenester som er avgjørende for menneskers livsgrunnlag, som for eksempel mat, vann, medisiner, brensel og fiber. Men vårt livsgrunnlag omfatter også et bredere spekter av tjenester som ikke er verdsatt i like stor grad. Eksempler på noen av disse er insekter som pollinerer avlinger og blomster, korallrev og mangroveskoger som beskytter kystlinjer mot ekstremvær, våtmarksområder som renser og gir rent vann, og bakterier og mikrober som bidrar til en fruktbar jord.

Funksjonelle og robuste økosystemer er også viktige som buffere mot klimaendringer (jf. kapittel 5) på grunn av sin evne til karbonlagring, og som filter mot vann- og luftbåren forurensning. Tap av naturmangfold er en irreversibel prosess. Mens produktive økosystemer alltid vil representere økonomiske muligheter, vil utryddelse av arter gjøre vårt livsmiljø fattigere og mer sårbart. Å bevare naturlige økosystemer er viktig for å forebygge fattigdom, både på kort og lang sikt.

Konvensjonen om biologisk mangfold

FNs konvensjon om biologisk mangfold er et uttrykk for verdenssamfunnets bekymring over tapet av naturmangfold og for behovet for tiltak for å motvirke dette gjennom vern og bærekraftig bruk av naturmangfold. Konvensjonen sier også at godene som oppstår gjennom bruk av genetiske ressurser, skal fordeles rettferdig. Avtalen ble framforhandlet i 1992 og er nå ratifisert av 193 parter. Konvensjonen er en prosessorientert rammekonvensjon som fastlegger overordnede mål, prinsipper og generelle forpliktelser, mens spesielle forpliktelser utformes gjennom protokoller, arbeidsprogram og partsmøtevedtak.

Konvensjonen har i dag to protokoller. Den ene er Cartagena-protokollen om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer (GMO), og den andre er Nagoya-protokollen om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling av fordeler ved bruk av disse. Alle partsland er pålagt å iverksette tiltak for bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold gjennom nasjonale strategier, handlingsplaner og rapportering som skal gjelde for alle samfunnssektorer. Dette pålegger utviklingslandene en stor byrde, som forvaltere av størsteparten av jordas naturmangfold. For å sikre en rettferdig byrdefordeling er de industrialiserte landene forpliktet til å bidra med finansiering, overføring av teknologi og tiltak for rettferdig fordeling av goder.

Gruppen av utviklingsland og de nordiske landene var skeptiske til en ren vernekonvensjon med fokus på globale lister for arter og områder som krever særlig beskyttelse. Gjennom felles innsats fikk man gjennomslag i forhandlingene for at bærekraftig bruk av naturmangfoldet skal sidestilles med konvensjonens to andre målsettinger, som er vern og rettferdig fordeling.

Bevaring av naturmangfold er en sektorovergripende utfordring. Regjeringen ønsker derfor en styrking av konvensjonens andre målsetting om bærekraftig bruk og tilretteleggelse for utviklingsmuligheter i fattige land. Samtidig skal regjeringen videreføre arbeidet med vern av naturmangfoldet og rettferdig fordeling av godene av genetisk materiale.

FNs generalforsamling har besluttet å opprette et naturpanel. Naturpanelet skal være et vitenskapelig uavhengig panel etter modell av klimapanelet. Det skal gi ny kunnskap om jordas naturmangfold og økosystemtjenester samt fremme forslag til ny politikk. Fra norsk side er det en prioritert oppgave å få naturpanelet raskt i gang, og regjeringen vil arbeide for at FNs miljøprogram, FNs ernærings- og landbruksorganisasjon, FNs organisasjon for utdanning, vitenskap og kultur og FNs utviklingsprogram aktivt skal støtte opp om naturpanelets arbeid framover. Norge anerkjenner utviklingslandenes behov for kapasitetsbygging på dette feltet og har tilbudt å opprette et eget delsekretariat for dette i Trondheim for å understøtte panelets arbeid.

Globale mål for å stanse tapet av naturmangfold

Under verdenskonferansen for bærekraftig utvikling i 2002 ble det satt et internasjonalt mål om å oppnå en betydelig reduksjon av tapsraten av naturmangfold innen 2010. Dette ble ikke nådd, tvert imot har tapsraten økt siden 2002, og nesten en firedel av alle plantearter er vurdert som utrydningstruet. Noen økosystemer er i ferd med å nå kritiske vippepunkter hvor naturen ikke lenger vil være i stand til å tilpasse seg ytre endringer og heller ikke være i stand til å levere de tjenester alle er avhengige av.

Det 10. partsmøtet for konvensjonen om biologisk mangfold ble avholdt i 2010 i Nagoya, Japan. Der ble det enighet om et nytt globalt mål fram mot 2020:

Foto: Andrew McConnell/Panos Pictures /Felix Features

«Effektiv og umiddelbar handling for å stanse tap av naturmangfold for å sikre at økosystemene i 2020 er velfungerende og leverer nødvendige økosystemtjenester.»

I tillegg ble det vedtatt en 20-punktsplan for hvordan man skal oppnå dette målet. Partsmøtet kan beskrives som en suksess. Etter seks års forhandlinger ble det enighet om en juridisk bindende protokoll til konvensjonen om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling, den såkalte Nagoya-protokollen.

Protokoll om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling av fordeler

Nagoya-protokollen er et vesentlig steg framover for å sikre at de land og samfunn som tar vare på genressurser, får del i den fortjenesten som skapes gjennom ny bruk av ressursene. Protokollen forhindrer såkalt genrøveri.

Protokollen gir dermed landene et økonomisk motiv for bevaring av naturen og for å bruke den på bærekraftig vis. Dette er spesielt viktig for fattige, men genrike utviklingsland. Det er disse som innehar det meste av verdens genressurser, og som i tillegg har lokalsamfunn med kunnskap om hvordan ressursene kan utnyttes, for eksempel som medisin eller for å bedre avlinger.

Det er i hovedsak de industrialiserte landene som gjennom patenter besitter teknologien til å nyttiggjøre seg disse ressursene. Det er et bidrag til utvikling og en målsetting for regjeringen å sikre at potensielle gevinster ved utnytting av genressurser, for eksempel til utvikling av medisiner og jordbruksprodukter, kommer opprinnelsesland til gode. Samtidige får landene et økonomisk insitament til bevaring av naturen og til å bruke den på bærekraftig vis. Protokollen inneholder også bestemmelser om at statene skal sikre at tilgang til den tradisjonelle kunnskapen knyttet til genressurser skjer med samtykke fra urfolk og lokalsamfunn.

Gjennom den norske naturmangfoldloven, som ble vedtatt i 2010, er Norge et av få land som har gjennomført konvensjonen om biologisk mangfold på dette området i vårt nasjonale lovverk. Den forplikter brukere av genressurser under norsk jurisdiksjon til å følge eventuelle krav om forhåndssamtykke og andre vilkår som leverandørlandet har satt før uttak av genressurser. Dette er i tråd med intensjonene fra Nagoya-protokollen. Norge vil fortsatt være en pådriver for å sikre utviklingslandenes interesser som leverandører av genressurser samt bidra til ordninger som kan sikre en mer rettferdig fordeling av fordelene som stammer fra verdens genressurser.

Videre vil Norge sammen med utviklingslandene arbeide for å videreutvikle protokollen slik at det blir lettere å kontrollere utnytting av en genressurs etter at den har forlatt leverandørlandet. Dette er i tråd med naturmangfoldloven, som inneholder bestemmelser om etterlevelse av nasjonal lovgivning som regulerer uttak og videre utnytting av genressurser. Dette er også i tråd med intensjonene fra Nagoya-protokollen og plantetraktaten.

2.5 Farlige kjemikalier – globale rammer og nasjonale tiltak

Helse- og miljøfarlige kjemikalier på avveie i natur og nærmiljø er et stort og økende globalt miljøproblem. Når miljøgifter først er ute i økosystemene, er det umulig å få kontroll over dem. De gir store skadevirkninger langt fra der de ble sluppet ut. For befolkningen er det et umiddelbart problem at utslipp av kjemikalier forurenser miljøet lokalt. Mange steder reduseres helse og mat- og vannkvaliteten. Det er de fattigste som har færrest ressurser til å beskytte seg mot slik miljøskade.

Kjemiske produkter utgjør nesten ti prosent av verdenshandelen. De spiller en viktig rolle for økt velferd og bedre produkter og tjenester. Skal velferdsøkningen være varig og gjelde alle, må bruken av farlige kjemikalier komme under kontroll i alle land.

Kjemikalieindustrien har tradisjonelt hørt hjemme i OECD-landene. Mange tiår er brukt på å opparbeide et avansert system for forurensningskontroll i produksjonsprosesser, for produkter og for avfallshåndtering. I dag er veksten i næringen klart størst i utviklingsland, noe som delvis er en følge av at de industrialiserte landene har flyttet sin produksjon. Mange utviklingsland har dårlige eller manglende systemer for forurensningskontroll. Denne manglende kontrollen skaper vanskeligheter ved eksport til land med strengere helse- og miljøstandarder.

Forskjellen i kapasitet mellom rike og fattigere land på dette området øker. Effekten av de mindre forbedringene som gjennomføres i de framvoksende økonomiene spises opp av den sterke veksten. Regjeringen ønsker å videreutvikle og styrke arbeid som bidrar til bedre forvaltning av kjemikalier og farlig avfall i utviklingsland. Blant annet er den globale kjemikaliestrategien (SAICM), som favner alle berørte sektorer, et viktig virkemiddel for utvikling av nasjonal kjemikaliepolitikk.

Globale varestrømmer gir også globale avfallsstrømmer. Selv om transport av avfall på tvers av landegrensene kan være fornuftig for å utnytte materialet eller energien i avfallet, er en del ren utnytting av fattige land som mangler lovverk og institusjoner for virksomheten. Strenge regler i opprinnelseslandet gjør det økonomisk attraktivt å dumpe farlig avfall og farlige kjemikalier i land med svakere regelverk. Elektrisk og elektronisk avfall eksporteres kamuflert som brukte produkter og veldedighet. Det er for eksempel anslått at 75 prosent av de over 500 konteinerne med elektroniske produkter som kommer til Lagos i Nigeria hver måned, er avfall. Nigeria har ikke kapasitet til å håndtere dette på en skikkelig måte. Avfallet blir bare kastet eller gjenvunnet i en uformell gjenvinningsindustri på måter som kan resultere i langvarige og alvorlige helse- og miljøeffekter for lokalbefolkningen.

Avfallshåndtering er ikke utelukkende en uønsket økonomisk aktivitet. Mye avfall er også en ressurs som bør utnyttes. Det inneholder metaller og annet råstoff som bør gjenvinnes og gjenbrukes. Elektrisk og elektronisk avfall inneholder verdifulle metaller. India er et eksempel på et land som fører en aktiv politikk knyttet til avfallshåndtering og gjenvinning som næringsvirksomhet. De opplever likevel utfordringer med uønsket avfall som kommer fra andre land, og som ikke blir håndtert forsvarlig.

For å forbedre helse- og miljøbeskyttelse uten at dette oppfattes som trusler mot næringen og tiltrengt sysselsetting i utviklingsland, er utviklingslandene avhengige av kapasitetsbygging og verdenssamfunnet avhengig av internasjonale reguleringer. Utfordringen er å få til en fornuftig måte å bruke materialet på, uten at fattige land som mangler lovverk og institusjoner for avfallshåndtering, blir utnyttet.

Regjeringen legger vekt på at Norge skal være et foregangsland i arbeidet med å hindre ulovlig eller uønsket eksport av elektrisk og elektronisk avfall og farlig avfall til utviklingsland. Behovet for å videreutvikle vårt regelverket med sikte på å styrke og effektivisere arbeidet med å hindre ulovlig eksport vil bli vurdert. Norge skal også fortsatt arbeide for internasjonale reguleringer og gjennomføring som sikrer at utviklingslandene ikke blir dumpingplass for elektrisk og elektronisk avfall og farlig avfall.

Framskritt i internasjonal regulering

Det er gjort vesentlige framskritt i internasjonal regulering av miljøgifter og farlig avfall. Basel-konvensjonen for farlig avfall (1992) er supplert med Stockholm-konvensjonen om persistente organiske miljøgifter (2004) og Rotterdam-konvensjonen om eksport/import av farlige stoffer (2004). FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) vedtok også i 2009 en ny konvensjon (Hong Kong-konvensjonen) som etablerer nye og miljøvennlige regler for opphugging av skip.

Regjeringen støtter opp under Hong Kong-konvensjonen og tar sikte på tidlig norsk tiltredelse til konvensjonen. Skipsopphugging skjer hovedsakelig i utviklingsland, og i det aller vesentligste i Bangladesh, India, Kina og Pakistan. Bistand er viktig for at opphuggingslandene skal kunne tilfredsstille de internasjonale miljø- og arbeidsmiljøstandardene. Norge har derfor innledet et samarbeid med Bangladesh for å bidra til mer miljøvennlig og sikker opphugging av skip i landet.

Konvensjonene er viktige som drivkraft for å forbedre utviklingslandenes politikk på området. Norge skal være en pådriver i arbeidet med å effektivisere samarbeidet og utnytte synergi mellom konvensjonene for miljøgifter og farlig avfall.

Mange av kjemikaliene som nå er regulert gjennom internasjonale avtaler, var ikke lenger i bruk eller omfattet av strenge nasjonale utslippskrav i industrilandene da forbudene trådte i kraft. Den økonomiske belastningen er derfor ujevnt fordelt mellom utviklingsland og industriland. Det er først og fremst utviklingslandene som bærer byrden ved å få stanset utslippene av disse kjemikaliene. Teknisk og finansiell assistanse er derfor en forutsetning skal kravene under konvensjonene kunne gjennomføres.

Kvikksølv er en svært farlig miljøgift som transporteres i naturen over lange avstander. Kvikksølv hoper seg opp i næringskjeden og kan føre til varige utviklingsskader hos barn og fostre. Mangelfull kontroll med bruk og utslipp gjør at risikoen for alvorlige skader på mennesker og miljø er særlig stor i mange utviklingsland. Norge har vært en pådriver for at det må utvikles et globalt rammeverk for å håndtere kvikksølv, og i 2010 startet internasjonale forhandlinger om en ny konvensjon for kvikksølv.

Foto: Sveinung Oftedal

2.6 Godt styresett – kunnskap, kompetanse og deltakelse

Grunnlaget for utvikling skapes i samspillet mellom stat, næringsliv og landets borgere, inkludert gjennom deres deltakelse i det sivile samfunn. Et samspill basert på åpenhet, mangfold og respekt for grunnleggende menneskerettigheter gir grunnlag for politisk stabilitet og langsiktige investeringer i offentlig og privat sektor. Dette styrker forutsetningene for at det enkelte land kan iverksette og gjennomføre utviklingsstrategier som kommer egen befolkning til gode, og som samtidig bidrar til at globale klima- og miljømål kan nås.

Et godt styresett for miljø og utvikling

Godt styresett er en forutsetning for å oppnå gode og varige resultater i miljøsamarbeidet på lik linje med det øvrige utviklingssamarbeidet. Mange av miljøutfordringene krever internasjonalt samarbeid om problemstillinger av grenseoverskridende karakter. Vanskelige valg mellom økonomisk vekst og miljø er en politisk realitet i mange utviklingsland. I tillegg kan svak nasjonal forvaltningskapasitet og sentralstyring begrense iverksettingen av tiltak og resultater.

Hovedelementer i et godt miljøstyresett vil være utvikling av lovverk, institusjoner og kunnskapsgrunnlag. Staten og lokale markeder kan skape rammevilkår som integrerer de miljøverdiene uregulerte markeder ikke tar vare på. Markedsrettede virkemidler kan innrettes slik at de stimulerer til endringer i produksjon og forbruk.

Norge ønsker å bidra til en mer systematisk tilnærming til utviklingen av godt miljøstyresett gjennom både bilaterale og multilaterale kanaler. Utviklingen av et godt miljøstyresett nasjonalt må sees i sammenheng med den generelle styresettsituasjonen. Miljøsamarbeid må derfor også inkludere tema som sikring av lokale rettigheter til ressurser, tilgang til miljøinformasjon, likestilling mellom kvinner og menn og bekjempelse av korrupsjon.

Klimatilpasningsarbeidet betinger evne til samfunnsplanlegging, og innsatsen for bedre tilgang til fornybar energi fordrer institusjoner som kan koble energitjenestene til samfunnsutvikling i bred forstand. Gjennom samarbeidet med store utviklingsland søkes å understøtte deres evne til å ta på seg og gjennomføre internasjonale miljøkonvensjoner.

I «Olje for utvikling» er styrket miljøforvaltning en av tre pilarer i satsingen, og i klima- og skogsatsingen legges det vekt på institusjonsbygging og lokal medbestemmelse. I begge satsingene står åpenhet og innsyn i inntektene sentralt.

Oppfølging av de ulike internasjonale konvensjonene og protokollene i utviklingsland fordrer betydelig kompetanse og kapasitetsbygging. Landene har behov for internasjonal faglig og finansiell støtte. Støtten vil ofte inngå i et bredere samarbeid rundt institusjonsutvikling og godt styresett. Finansiering av dette skjer i hvert enkelt land gjennom et samarbeid mellom ulike bilaterale og multilaterale givere. Norge kan bidra til dette der vi er etterspurt, enten via multilaterale kanaler eller i en arbeidsdeling med andre bilaterale givere.

Det er et overordnet mål å styrke verdenssamfunnets evne til å styre mot en bærekraftig utvikling. Norge mener at dette blant annet fordrer styrking av FNs evne til å levere som én på landnivå, og å styrke miljøpilaren i det multilaterale systemet.

FNs utviklingsprogram (UNDP) utgjør ryggraden i FNs utviklingsaktiviteter, har ansvar for koordinering innen FN-familien og har mandat for å fremme godt styresett. I tillegg er miljø og energi blant UNDPs strategiske satsingsområder. FNs fremste miljøorgan, FNs miljøprogram (UNEP), har sammen med miljøkonvensjonene en normativ rolle i FN-systemet når det gjelder miljøstyresett. Politikk på både miljø- og utviklingsområdet må være forankret i kunnskap om begge områdene for å bidra til en bærekraftig utvikling. Dette gjelder lokalt, nasjonalt og globalt.

Godt samarbeid mellom UNDP og UNEP er derfor viktig. Norge ønsker at disse organisasjonene bidrar til at FN leverer samlet på landnivå («Ett FN») ut fra sine respektive mandater. UNDP og UNEP har etablert et samarbeid for å styrke integreringen av fattigdomsbekjempelse og miljø i budsjett- og planleggingsprosessene i utviklingsland.

FNs fattigdoms- og miljøinitiativ (PEI) bidrar til å synliggjøre hvordan investeringer i miljømessig bærekraft kan føre til redusert fattigdom, bedre levekår og muligheter for økonomisk vekst. Full integrering av miljø i økonomiske planleggingsprosesser er en langsiktig endringsprosess. PEI støtter etableringen av slike nasjonalt styrte prosesser gjennom strategisk samarbeid med finans- og planleggingsdepartement. Målet er at tilstrekkelige statlige midler blir bevilget til nasjonale miljøinstitusjoner og til aktiviteter for bærekraftig naturressursforvaltning. Miljømål må prioriteres og innarbeides i makroøkonomisk politikk og sektorpolitikk slik at utviklingsprogrammer ikke virker negativt på miljøet.

Initiativet, som er støttet av Norge, har vist seg å være en god modell for integrering av vekst, fattigdomsredusering og naturressursforvaltning på landnivå. Likeledes er det en god modell for samarbeid innen «Ett FN» der UNDP og UNEP, som begge har viktige, men ulike mandater knyttet til miljø og utvikling, utnytter sine respektive komparative fortrinn i samarbeid om felles mål om godt miljøstyresett.

Styrking av kunnskapsgrunnlaget

Norge bidrar til økt kunnskap om miljø og utvikling gjennom støtte til forskning både i Norge og i samarbeidsland i sør. Forskningsprogrammet «Globalisering av miljø, energi og klimaforskning» (GLOBMEK) har som mål å styrke den globale dimensjonen av forskning på dette området samt å øke muligheter for forskere fra utviklingsland til å gjennomføre forskning på disse temaene. Programmet skal blant annet bidra til økt kunnskap om hvordan tiltak for å håndtere klimaendringer påvirker tiltak mot fattigdom, og spesielt fattiges rett til vann og mat; sårbarhet for, og mulighet for tilpasning til klimaendringer i små øystater; bedre forståelse om hvordan framvoksende økonomier bidrar til klimaendringer; og forskning knyttet til utvikling og bruk av fornybar energi.

I tillegg til å bidra til den globale kunnskapsutviklingen ønsker Norge også å bidra til at de fattige landene blir i stand til å ta i bruk og utvikle ny kunnskap, med basis i egne ressurser og egne behov. Nasjonalt program for utvikling, forskning og utdanning og Norads masterprogram bidrar til kapasitetsbygging av høyere utdanning og forskning i sør, og omfatter blant annet satsinger innenfor fornybar energi, naturvern og bevaring av naturmangfold.

Privat næringsliv

Overgangen til en grønnere, mer bærekraftig utvikling, globalt og i det enkelte land, krever aktiv deltakelse fra privat næringsliv. Næringslivet bidrar til utvikling og bruk av teknologi, kunnskap og kompetanse som kan iverksettes for å oppnå reduserte klimautslipp og bedre utnyttelse av miljøgoder. Næringslivsaktører besitter også investeringsorientert kapital som langt overgår det bistandsmidler og offentlige overføringer kan bidra med. Offentlig politikk og investeringer har imidlertid en avgjørende rolle i å legge til rette for privat virksomhet som støtter opp om prioriterte miljø- og utviklingsmål.

Rammevilkårene for privat virksomhet og næringsutvikling varierer stort mellom ulike utviklingsland. Et lands evne til å utvikle og tiltrekke seg næringslivspartnere som tar samfunnsansvar og bidrar til sosial og økonomisk utvikling, avhenger av en god balanse mellom forutsigbarhet og muligheten for fortjeneste, og reguleringer som ivaretar nasjonale interesser for sysselsetting, miljø, inntekt og lignende. Erfaringer med at rask vekst har hatt betydelige miljøkostnader, gjør at mange av de raskt voksende økonomiene nå viser økende interesse for vekstens innhold og vektlegger miljøkvalitet og sosiale hensyn i sin industrialiseringsprosess.

Kunnskap om og forståelse av hvilke muligheter og utfordringer private aktører møter i det enkelte land og i den enkelte sektor, er sentralt for å mobilisere privat kapital. Norge har allerede et omfattende virkemiddelapparat rettet mot utvikling av privat sektor i utviklingsland, inkludert gjennom tilrettelegging av investeringer fra norske næringslivsaktører. Dette skal videreutvikles med sikte på mer målrettet prioritering av sektorer og tiltak som kan komme både miljø og utvikling til gode, for eksempel ren energi.

Sivilt samfunn

Et aktivt sivilt samfunn kan spille en brobyggerrolle mellom borger og stat. Det sivile samfunn har også en rekke pådriver- og kontrollfunksjoner overfor myndigheter og private aktører. Gjennom samarbeid med sivilsamfunnsaktører i utviklingsland bidrar norske frivillige organisasjoner til å styrke vilkårene for demokrati og rettigheter i samarbeidsland.

Det sivile samfunn kan hindre at marginaliserte gruppers levekår blir negativt påvirket av utviklings- og miljøprosjekter eller private investeringer, uten at disse gruppene får anledning til å legge fram sin sak. I land preget av generelle styresettutfordringer kan det være farlig å stille kritiske spørsmål om korrupsjon og lovbrudd i forvaltning av offentlige ressurser, gruvedrift, oljeutvinning eller respekt for urfolks rettigheter. I slike tilfeller kan støtten fra frivillige organisasjoner være avgjørende. Det sivile samfunn spiller også en viktig rolle som pådriver for offentlige tjenester og lovverk som kommer miljø og utvikling til gode, og som leverandør av slike tjenester i påvente av offentlige satsinger.

Utveksling av kunnskap og informasjon mellom norske organisasjoner og deres samarbeidspartnere i utviklingsland styrker organisasjonenes gjensidige mobiliseringskapasitet i nasjonale og globale beslutningsprosesser.

Barn og unge

Barn og unge utgjør nær halvparten av verdens befolkning og en enda større andel i mange utviklingsland. En tettere kobling mellom miljø- og utviklingspolitikk handler om å sikre deres og framtidige generasjoners vilkår for overlevelse og velferd.

FNs barnekonvensjon anerkjenner ethvert barns rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Den anerkjenner også barns rett til deltakelse. Deklarasjonen «A world Fit for Children», som er vedtatt i FNs generalforsamling, forplikter stater til å gi all hjelp for å beskytte barn mot og gjøre effekten på barn som følge av naturkatastrofer og skader på omgivelsene så liten som mulig. Disse forpliktelsene former sammen med FNs tusenårsmål et viktig bakteppe for regjeringens satsing på å utvikle en politikk som minsker effektene av klimaendringer for verdens barn.

I den offentlige debatten framstilles barn og unge ofte som ofre for overgrep og omsorgssvikt, og som maktesløse i møte med konflikt- og katastrofesituasjoner. I mange tilfeller er et slikt perspektiv riktig og nødvendig. Men barn og unge utgjør også en stor ressurs.

Regjeringen tar barns og unges rolle som endringsaktører på alvor. Barn og unge kan for eksempel spille en viktig rolle i forebygging av naturkatastrofer og som aktører i lokalt krisearbeid og gjenoppbygging. Deres perspektiver kan gi utdypende informasjon om lokal sårbarhet og kapasitet og tilby nye ideer om håndtering av risiko. Barn spiller en viktig rolle i å formidle informasjon og kunnskap med sine familier og samfunnet forøvrig.

Klimatilpasning for barn handler om at barn beskyttes mot naturkatastrofer og kan tilpasse seg andre typer klimaendringer. Tiltak for klimatilpasning må særlig rettes inn mot å innfri barns rettigheter og sikre deres liv og utvikling, helse, utdanning og deltakelse. Strategier og planer for klimatilpasning må også rettes spesielt inn mot barns rettigheter og behov (jf. kapittel 5).

Kvinner og likestilling

Norge skal være en uredd forkjemper for kvinners rettigheter og likestilling. Stortingsmelding nr. 11 (2007 – 2008) På like vilkår, kvinners rettigheter og likestilling i utviklingspolitikken og Innst. S. nr. 233 (2007–2008) legger opp til en offensiv norsk politikk for at kvinner og menn skal delta på like vilkår i arbeidet med klima og miljø så vel som i det politiske og økonomiske liv. I miljøsamarbeidet skal Norge bidra til at både kvinner og menn sikres aktiv deltakelse i forvaltningen av naturressurser. Særlig viktig i denne sammenheng er vannressurser og skogressurser til brensel, mat og medisiner. Videre skal kvinners lokalkunnskap anerkjennes og anvendes i samarbeidet om å redusere sårbarhet og utarbeide strategier i forhold til naturkatastrofer og klimaendringer. Som et ledd i dette arbeidet er det besluttet å foreta likestillingsvurderinger av større utviklingspolitiske innsatser, blant annet innenfor energi og klima.

Norge har markert seg internasjonalt ved å synliggjøre hvordan likestilling og det å fremme kvinners økonomiske deltakelse bidrar til utvikling. Erfaringer og kunnskap fra dette arbeidet kan benyttes i utviklingen av en grønnere global økonomi.

Regjeringen vil:

• bidra til rask opprettelse av det grønne klimafondet

• være en pådriver for innovative finansieringsmekanismer for klimatiltak i utviklingsland med vekt på de fattigste og mest sårbare landene, som en oppfølging av FNs generalsekretærs rådgivende høynivågruppe på klimafinansiering (AGF)

• arbeide for økt kunnskap om de minst utviklede landenes posisjoner i internasjonale miljøforhandlinger

• støtte utviklingsland i utarbeidelsen av lavkarbonstrategier, der tiltak mot avskoging og skogforringelse inngår i relevante skogland

• bidra til å styrke ungdoms innflytelse i klimaforhandlingene

• arbeide for at kjønnsperspektivet inngår i det internasjonale miljøarbeidet, herunder at det ivaretas i forberedelsene til og oppfølgingen av FNs konferanse for bærekraftig utvikling i 2012

• arbeide for en bedre internasjonal forståelse for den integrerte miljø- og utviklingsagendaen, særlig gjennom styrearbeidet i multilaterale organisasjoner

• støtte oppbygging av kompetanse og kapasitet i samarbeidsland for gjennomføring av internasjonale konvensjoner og protokoller og et styrket miljøstyresett

• styrke det strategiske samarbeidet med Kina, India, Sør Afrika og Brasil om miljø- og utviklingspolitiske spørsmål

• bidra til rask igangsetting av naturpanelet (IPBES) og tilby et delsekretariat i Trondheim som skal styrke arbeidet med kapasitetsbygging i utviklingsland

• styrke samarbeidet med sivilt samfunnsorganisasjoner i utviklingsland som fremmer miljøhensyn

• bidra til å styrke utviklingslands evne til å håndtere farlige kjemikalier og avfall, hovedsakelig gjennom multilaterale kanaler

• støtte utviklingslands innsats for å hindre tap av naturmangfold, herunder bidra til tidlig ikrafttredelse og gjennomføring av Nagoya-protokollen, og styrking av arbeidet under Cartagena-protokollen om genmodifiserte organismer

• arbeide for en styrket miljøpilar i FN, herunder en styrking av UNEP gjennom universelt medlemskap i styret, mer forutsigbar finansiering og faglig solid kunnskapsproduksjon og tettere samarbeid mellom miljøkonvensjonene

• arbeide for utvikling av en miljøstrategi for et samlet FN som målrettet redskap for å få FN-systemet til å «levere som ett » innen miljø og utvikling

• arbeide for at FNs konferanse for bærekraftig utvikling i 2012 styrker grunnlaget for utvikling av politiske mål og strategier for en bærekraftig, grønnere utvikling, og for et mer effektivt institusjonelt rammeverk for samarbeid om miljø og bærekraftig utvikling

• arbeide for en styrket kobling mellom internasjonal miljø- og utviklingsinnsats i den internasjonale utviklingsagendaen etter 2015, med særlig vekt på tilgang til moderne energitjenester.