Meld. St. 1 (2020–2021)

Nasjonalbudsjettet 2021

Til innholdsfortegnelse

3 Den økonomiske politikken

Norge har et godt økonomisk utgangspunkt i møte med koronapandemien. Vi har relativt høy sysselsetting, en høyt utdannet befolkning, en omstillingsdyktig økonomi og et godt samarbeid mellom partene i arbeidslivet og regjeringen. Vi har også store naturressurser, en stor offentlig formue og solide banker. Våre oppsparte midler i Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen har gitt oss stor økonomisk handlefrihet til å motvirke de negative konsekvensene av pandemien. I tråd med handlingsregelen har vi økt bruken av fondsmidler for å stimulere til aktivitet og sysselsetting, og motvirke arbeidsledighet. I den akutte fasen ble det raskt etablert likviditetsstøtte og kompensasjonsordninger for bedriftene, og ordningene for inntektssikring for personer ble utvidet. Flere nye tiltak for vekst og omstilling er innført i løpet av det siste halve året. Etter hvert som den mest akutte fasen av krisen gikk over og veksten i økonomien kom i gang igjen, er enkelte ordninger avviklet eller justert. Samtidig er nye tiltak satt inn for å stimulere til arbeid, omstilling og ny aktivitet. Uten den omfattende finanspolitiske responsen ville kostnadene som følge av pandemien og smitteverntiltakene blitt langt større, gjennom lavere verdiskaping, konkurser og tap av arbeidsplasser.

For at finanspolitikken skal være bærekraftig over tid, må vi unngå at en midlertidig utgiftsøkning gir et varig høyere utgiftsnivå. Samtidig som det er riktig å innføre tiltak for å hindre at arbeidsledigheten biter seg fast på et høyt nivå under en krise, må vi unngå å låse arbeidskraft til ulønnsom virksomhet i privat sektor og at offentlig sektor på varig basis vokser på bekostning av privat sektor. Å redusere pengebruken når økonomien igjen er i bedring, vil gi oss muligheten til å bruke finanspolitikken aktivt også i kommende kriser. I budsjettet for neste år er flere av de midlertidige tiltakene fra akuttfasen trappet ned eller avviklet, og bruken av fondsmidlene er anslått å ligge på på 3 pst. av fondsverdien. Bruken av fondsmidler er likevel over 61 mrd. kroner høyere enn i 2019. Budsjettpolitikken er omtalt i avsnitt 3.1

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne og viktig for å møte et økt behandlingsbehov i helsetjenestene som følge av pandemien. Kommunene og fylkeskommunene har hatt økte kostnader og sviktende inntekter som følge av pandemien, men er tilført midler som overstiger beregnede merkostnader og inntektstap, se avsnitt 3.2. Fremover blir handlingsrommet i offentlige finanser stadig strammere, samtidig som det blir flere eldre med behov for kommunale tjenester. Det betyr at kommunene må jobbe for å få mest mulig ut av sine begrensede økonomiske ressurser.

I mai satte Norges Bank styringsrenten ned til 0 pst., det laveste nivået noensinne. Sentralbanken har gjennom våren tilført likviditet til banksystemet ved å tilby lån med både korte og lengre løpetider, og uten å sette begrensninger på omfanget. Bankene har også kunnet låne amerikanske dollar i Norges Bank. Sammen med lignende tiltak fra andre sentralbanker, har det bidratt til å dempe uroen som oppstod i finansmarkedene da viruset brøt ut. Etter råd fra Norges Bank satte regjeringen ned kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene, for å motvirke at bankene strammet inn på sin utlånspraksis. Det ble også innført noen midlertidige lettelser i boliglånsforskriften, etter råd fra Finanstilsynet. I sum har tiltakene redusert risikoen for et negativt samspill mellom banksektoren og realøkonomien, og dermed bidratt til å dempe tilbakeslaget i norsk økonomi. Avsnitt 3.3 beskriver pengepolitikken, mens avsnitt 3.4 omtaler arbeidet med å fremme finansiell stabilitet.

Da smitteverntiltakene ble innført og mange bedrifter opplevde akutt svikt i inntektsgrunnlaget, økte antallet permitteringer og den registrerte ledigheten kraftig på kort tid. For å lette situasjonen for bedrifter og lønnstakere, ble det vedtatt omfattende midlertidige endringer i permitteringsordningen. Ledigheten er fortsatt høy, selv om den har falt siden begynnelsen av april. Når mange er ledige lenge, øker risikoen for at ledigheten fester seg på et høyt nivå. Regjeringen har innført tiltak for å få flere tilbake i jobb og bidra til at det kan skapes nye jobber. Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er beskrevet i avsnitt 3.5.

I møte med koronapandemien ble Statens obligasjonsfond opprettet for å bidra til økt likviditet og kapitaltilgang i kredittobligasjonsmarkedet i Norge. Fondet blir forvaltet av Folketrygdfondet etter mandat fastsatt av Finansdepartementet, og investeringene finansieres ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Forvaltningen av Statens obligasjonsfond er omtalt i avsnitt 3.4. Statens gjeldsforvaltning omtales i avsnitt 3.6.

Den midlertidige aktivitetsnedgangen i norsk økonomi trekker i retning av lavere utslipp av klimagasser. Hvor stor utslippsreduksjonen blir og hvor lenge den vil vare avhenger av hvor langvarig og dypt tilbakeslaget blir, og om pandemien fører til varige endringer i for eksempel etterspørselsvaner. Før pandemien var norske utslipp på en nedadgående trend, og utslippsfremskrivinger tyder på at nedgangen vil fortsette fremover. Klimapolitikken og utslippsfremskrivingene omtales i avsnitt 3.7.

Regjeringen har utarbeidet en strategi for Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere. Tiltakene skal både bidra til å få aktiviteten opp og være en del av en langsiktig strategi for å møte de langsiktige utfordringene for norsk økonomi. Regjeringen har satt konkrete mål for veien ut av krisen, se kapittel 1. Budsjettet for 2021 bygger videre på strategien for å skape mer og inkludere flere, samt målene for veien videre. Regjeringen har også satt ned et offentlig utvalg for å vurdere de økonomiske virkningene av pandemien fremover og de økonomiske tiltakene. Utvalget skal også foreslå målrettede tiltak for økt verdiskaping i privat sektor. Avsnitt 3.8 omtaler nærmere økonomiske virkninger av pandemien frem mot 2025.

3.1 Budsjettpolitikken

Regjeringen og Stortinget har møtt koronapandemien med en kraftig finanspolitisk respons. Hittil er det vedtatt og foreslått ekstraordinære finanspolitiske tiltak på til sammen 126,3 mrd. kroner i 2020. Det strukturelle budsjettunderskuddet er anslått å øke med over 150 mrd. kroner sammenlignet med planlagt budsjett. Dette er en finanspolitisk innsats uten sidestykke i moderne tid. I kjølvannet av finanskrisen var økningen i budsjettunderskuddet vel 50 mrd. kroner,1 og etter oljeprisfallet i 2014 økte regjeringen bruken av fondsmidler med vel 25 mrd. kroner i tre år på rad. De ekstraordinære tiltakene som er iverksatt i år er midlertidige og fases ut etter hvert som økonomien bedres og behovene avtar. Tiltakene begrenser tilbakeslaget i norsk økonomi og øker samtidig muligheten for at Norge kan komme styrket ut av krisen.

Dersom smittesituasjon på nytt skulle eskalere, kan det bli behov for å iverksette nye tiltak enten for å kompensere for lavere økonomisk aktivitet eller for å få aktiviteten opp. Erfaringene med pandemien og tiltakene frem til nå, tilsier likevel at det er mindre sannsynlig at de økonomiske konsekvensene blir like omfattende som i vår.

Selv om vi har en stor økonomisk buffer i pensjonsfondet, er det ikke kostnadsfritt å finansiere økonomiske tiltak. Høyere budsjettunderskudd i dag svekker bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil indirekte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk enn ellers. Samtidig kunne en mindre kraftfull respons på krisen medført en større nedgang i økonomien, flere konkurser og høyere ledighet. Utgiftene i offentlig forvaltning2 var allerede før krisen på et høyt nivå målt som andel av verdiskapingen i økonomien. I inneværende år har utgiftene økt til om lag 66 pst. av BNP, og om lag 20 pst. av offentlige utgifter dekkes med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Utgiftsnivået er svært høyt både historisk og sammenlignet med andre land.

I arbeidet med budsjettet for neste år har regjeringen som mål å styrke aktivitet og sysselsetting i privat sektor, samtidig som bruken av fondsmidler bringes ned mot et mer bærekraftig nivå. Kontroll på smittesituasjonen kombinert med omfattende økonomiske tiltak har bidratt til at gjeninnhentingen i økonomien startet raskere enn mange først ventet, og de siste månedene har den økonomiske veksten tatt seg markert opp. Likevel er kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi anslått å være på et lavere nivå enn normalt også i 2021. Det gir behov for et visst omfang av finanspolitisk stimulans også neste år, men klart mindre enn i år. Flere av de midlertidige tiltakene fra akuttfasen er avviklet eller justert, og bruken av fondsmidler er neste år tilbake på 3 pst. av fondsverdien, som er om lag 61 mrd. kroner høyere enn i 2019.3 Det er viktig for regjeringen at den store økningen i bruken av fondsmidler i 2020 ikke skal føre til et permanent stort løft i de offentlige utgiftene, men være midlertidig og målrettet for å holde hjulene i gang. Regjeringens budsjettforslag bidrar til å ta ned offentlige utgifter til vel 61 pst. av BNP i 2021.

Regjeringen har i hele sin periode lagt vekt på å føre en ansvarlig finanspolitikk. I de siste årene frem til pandemien var det god utvikling i norsk økonomi. Regjeringen har holdt igjen på utgiftene i statsbudsjettet for å legge til rette for vekst og nye arbeidsplasser i næringslivet. I flere år var oljepengebruken relativt stabil målt som andel av verdiskapingen, og i hele regjeringsperioden før pandemien har uttaket fra fondet ligget på eller under den langsiktige rettesnoren på 3 pst. Det høye fondsuttaket i inneværende år, på 3,9 pst., er i tråd med intensjonen bak handlingsregelen. Pengebruken skal tilpasses konjunktursituasjonen for å dempe konjunktursvingninger. Ved store avvik kan tilpasningen av bruken av fondsmidler skje gradvis over flere år. Når regjeringen nå legger opp til å bringe bruken tilbake til den langsiktige rettesnoren allerede neste år, er det for å hindre at offentlig sektor på varig basis skal vokse på bekostning av privat sektor, og for ha det beste mulige utgangspunktet for å bevare bærekraften i statsfinansene på sikt. At mange av de midlertidige tiltakene opphører i 2020 gjør tilbakevendingen enklere. Samtidig er budsjettet ekspansivt når de ekstraordinære tiltakene i 2020 holdes utenom. Det vil fortsatt være nødvendig med målrettede tiltak neste år som følge av pandemien.

Regjeringens strategi for Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere, ble lagt frem i mai. Statsbudsjettet for 2021 tar denne strategien videre. Budsjettet skal bidra til å ta Norge ut av koronakrisen, samtidig som vi skal være rustet for å møte de langsiktige utfordringene landet står overfor.

Når vi ser videre fremover, vil den årlige økningen i bruken av fondsmidler måtte bli lavere enn tidligere. Fondet vil ikke fortsette å vokse like raskt som det har gjort til nå, og i løpet av de neste to tiårene vil fondsavkastningen, målt som andel av verdiskapingen, mest sannsynlig begynne å avta. Samtidig vil demografiske utviklingstrekk, med færre yrkesaktive bak hver pensjonist, gi høyere utgiftsvekst og lavere inntektsvekst for staten. Vi har lenge vært forberedt på at handlingsrommet i finanspolitikken vil bli vesentlig mindre enn vi har vært vant til siden handlingsregelen ble innført i 2001. Pandemien har gjort det nødvendig å bruke mer penger over statsbudsjettet, men har samtidig forsterket utfordringene med økende utgifter og svekket inntektsgrunnlag i statsbudsjettet fremover.

Selv om fondsuttakene utgjør en betydelig del av finansieringen i de årlige statsbudsjettene, er skatter og avgifter fra Fastlands-Norge statens viktigste finansieringskilde. I det lange løp er arbeidsinnsatsen i befolkningen mye viktigere enn oljeinntektene. Derfor er det avgjørende for bærekraften i velferdsordningene at arbeidsledigheten ikke fester seg på et høyt nivå og at vi får flere til å delta i arbeidsmarkedet. For å møte det økte finansieringsbehovet som følger med reduksjonen i andelen yrkesaktive, kreves også strukturreformer som kan begrense utgiftsveksten og bedre ressursutnyttelsen i offentlig sektor. Dette vil være viktige temaer i perspektivmeldingen som regjeringen skal legge frem i februar neste år.

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder nivået på skatter og avgifter. Budsjettpolitikken styrer bruken av offentlige midler i tråd med regjeringens og Stortingets politiske prioriteringer. Ulike formål blir prioritert opp mot hverandre i en helhetlig budsjettprosess.

En betydelig del av statsbudsjettet finansieres gjennom uttak fra Statens pensjonsfond utland (SPU). Fondet tilføres midler jevnlig fra statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, og gjennom avkastning fra fondets investeringer. Det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet. Ifølge handlingsregelen for finanspolitikken skal uttaket over tid følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. årlig. I det enkelte år skal uttaket tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien.

Den underliggende bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, se boks 3.1. Målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken. Det korrigeres blant annet for hvordan konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd påvirker budsjettet. Å styre finanspolitikken etter den strukturelle budsjettbalansen legger til rette for at de automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke, se nærmere omtale i boks 3.3. Det er også vanlig praksis i finanspolitikken i andre land. De automatiske stabilisatorene er særskilt store i Norge på grunn av godt utbygde velferdsordninger, og de er ekstra store nå i det kraftige tilbakeslaget pandemien har skapt. De automatiske stabilisatorene innebærer at staten automatisk dekker en betydelig del av inntektstapet i privat sektor, særlig gjennom utbetaling av dagpenger og gjennom lavere skatter og avgifter.

Siden handlingsregelen ble etablert i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. Inntektene gjør at vi kan nyte godt av et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn vi ellers ville hatt. På sikt vil det ikke være mulig å lene seg i like stor grad på inntektene fra petroleumsvirksomheten.

Figur 3.1 Statens oljeinntekter, strukturelt oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.1 Statens oljeinntekter, strukturelt oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

I takt med at en stadig større del av veldferdsstaten er blitt finansiert med avkastningen av formuen, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i internasjonale finansmarkeder. For å ta høyde for svingningene i fondet, bør det i normale tider opprettholdes en viss avstand mellom bruken av fondsmidler og den beregnede 3-prosentbanen. Håndteringen av pandemien ble lettere fordi regjeringen hadde lagt vekt på å føre en ansvarlig økonomisk politikk og lagt opp til mindre bruk av oljepenger enn den forventede avkastningen av fondet i flere år før krisen. Boks 3.2 gir en nærmere beskrivelse av rammeverket for finanspolitikken.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2020

Koronapandemien har ført til en dramatisk endring i statsbudsjettet for 2020. For å motvirke de negative konsekvensene av krisen er offentlige utgifter blitt økt til nivåer uten sidestykke i vår historie. Samtidig har lavere aktivitet i økonomien gitt en markert nedgang i statens inntekter.

Bruken av oljeinntekter i 2020 anslås til 395,0 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det er 151,4 mrd. kroner høyere enn det som opprinnelig var planlagt da statsbudsjettet for 2020 ble lagt frem i fjor høst. Økningen i underskuddet skyldes først og fremst de omfattende økonomiske tiltakene som er iverksatt, men også at anslaget for underliggende strukturelle skatteinntekter mv. er nedjustert i lys av krisen. I tillegg har det vært en liten økning i utgifter som ikke kan kobles til pandemien.

Utgiftene ser likevel ut til å bli lavere enn anslått i vår. Anslaget for det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er nedjustert med 34,0 mrd. kroner siden stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S, se tabell 3.1. Det skyldes først og fremst at utbetalingene til kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall har vært mindre enn rammen Stortinget bevilget. Utbetalingene til lønnstilskuddsordningen for å ta permitterte tilbake i arbeid anslås også å bli lavere enn rammen som ble bevilget. Videre ligger det an til at de midlertidige utvidelsene i inntektssikringsordningene gjennom folketrygden vil koste mindre enn først ventet. Blant annet har utbetalingene til dagpenger og sykelønn vært lavere enn anslått. Disse nedjusteringene må ses i sammenheng med at bedringen i økonomien og i arbeidsmarkedet har kommet raskere enn ventet, samt at sykefraværet og bruken av omsorgspenger har vært mindre enn lagt til grunn.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2020 gitt på ulike tidspunkt.1 Mrd. kroner

Saldert

Endring

RNB20

Endring

NB21

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

255,2

-396,9

-141,7

18,2

-123,5

Oljekorrigert underskudd

241,1

247,9

489,0

-55,8

433,2

Strukturelt oljekorrigert underskudd

243,6

185,4

429,0

-34,0

395,0

Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

7,6

5,8

13,4

-1,1

12,3

Prosent av fondskapitalen

2,6

1,7

4,3

-0,3

3,9

Memo:

Budsjettindikator (prosentenheter)2

-0,2

5,6

5,4

-1,0

4,5

Reell, underliggende utgiftsvekst (prosent)

0,8

11,9

12,8

-2,7

10,1

1 Saldert budsjett 2020 vedtatt høsten 2019 (Saldert), vedtatt Revidert nasjonalbudsjett 2020 etter stortingsbehandlingen av RNB20 og Prop. 127 S i juni 2020 (RNB20) og Nasjonalbudsjettet 2021 (NB21).

2 Endring i strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Basert på oppdatert informasjon kan de ekstraordinære koronatiltakene som til nå er iverksatt og foreslått for 2020, anslås til 126,3 mrd. kroner. Det er 38,5 mrd. mindre enn anslått etter stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S. Den omfattende nedjusteringen illustrerer at usikkerheten er betydelig i en krisesituasjon, jf. omtale i avsnitt 3.1.4.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 4,5 pst. i 2020. Det er en kraftig oppjustering fra saldert budsjett, selv om det er noe lavere enn anslått i revidert budsjett, jf. endringen i anslaget for de ekstraordinære tiltakene. Budsjettindikatoren er den sterkeste som er målt over femtiårsperioden det foreligger slike tall.

Bruken av oljeinntekter i 2020 anslås nå til 3,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Den høye uttaksprosenten følger av det høye utgiftsnivået i møte med pandemien.

Når vi måler bruken av oljeinntekter ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, ser vi bort fra forhold som svinger med den økonomiske situasjonen, som at utgiftene til ledighetstrygd er høye og skatte- og avgiftsinntektene lave i en lavkonjunktur. Budsjettvirkningene av slike automatiske stabilisatorer er betydelige ved økonomiske tilbakeslag. Inneværende år er det uvanlig stor forskjell mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som følge av usedvanlig mange permitterte og arbeidsledige, som har ført til en kraftig økning i utgiftene til ledighetstrygd, og konjunkturell skattesvikt som følger av nedgangen i økonomien, se tabell 3.2. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås nå til 433,2 mrd. kroner i 2020. Det er det oljekorrigerte underskuddet som dekkes av uttak fra Statens pensjonsfond utland, selv om det er det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som normalt omtales som bruken av fondsmidler.

Tabell 3.2 Den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen.1 Mill. kroner

2019

2020

2021

Oljekorrigert underskudd i statsbudsjette t

227 623

433 190

371 194

+ Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

7 685

10 968

4 860

+ Særskilte regnskapsforhold

5 362

963

-2 301

+ Skatter og ledighetstrygd.2 Avvik fra trend

1 952

-50 128

-60 384

= Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

242 621

394 994

313 369

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

7,9

12,3

9,4

Endring fra året før i prosentenheter (budsjettindikator)3

0,4

4,5

-2,9

Memo:

Formuesinntekter i Statens pensjonsfond. Anslått trend

232 119

243 517

257 083

Strukturelt underskudd medregnet formuesinntekter

10 503

151 477

56 286

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

0,3

4,7

1,7

1 Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av hvordan det strukturelle oljekorrigerte underskuddet beregnes.

2 Korreksjonene er påvirket av tilpasninger til skattereformen.

3 Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. Indikatoren tar ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Kilde: Finansdepartementet.

Tar vi hensyn til alle kompenserende tiltak i 2020 – både de automatiske stabilisatorene og de ekstraordinære tiltakene – har det offentlige anslagsvis dekket inntektstap for husholdninger og bedrifter for om lag 140 mrd. kroner. Dette inkluderer reduserte skatteinntekter for det offentlige som følge av lavere inntekter i privat sektor og høyere utgifter til ledighetstrygd. De automatiske stabilisatorene er store i Norge som følge av våre omfattende velferdsordninger som i hovedsak finansieres via skatter. Ved et inntektsbortfall i privat i sektor på 100 kroner, vil offentlige budsjetter i Norge normalt svekkes med vel 50 kroner.4 I tillegg kommer effekten av de ekstraordinære tiltakene som er satt inn etter 12. mars. Det er således rimelig å legge til grunn at det offentlige har båret godt over halvparten av inntektstapet i privat sektor. Dette er situasjonen når vi ser økonomien som helhet. For den enkelte person og den enkelte bedrift kan regnestykket se annerledes ut. Velferdsordningene er basert på at det først og fremst er personer som sikres ved inntektsbortfall, men i den ekstraordinære situasjonen pandemien har skapt, er det også innført mange tiltak som har hjulpet bedriftene slik at de kan holde seg flytende selv om inntektene har falt. Samlet sett har de automatiske stabilisatorene og de ekstraordinære tiltakene bidratt til økonomisk trygghet for den enkelte og begrenset antall konkurser og tap av arbeidsplasser.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten i 2020 anslås nå til 10,1 pst., ned fra et anslag på 12,8 pst. i vedtatt revidert budsjett. Både den underliggende veksten i utgiftene og utgiftsnivået er svært høyt i historisk sammenheng.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2020 er kraftig nedjustert fra anslaget i saldert budsjett og nå satt ytterligere ned med 2,6 mrd. kroner siden vedtatt revidert budsjett, til 86,7 mrd. kroner. Nedjusteringen siden revidert skyldes lavere anslag på gassprisen, mens noe høyere anslag på oljeprisen trekker litt opp.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2020 anslås nå til 10 300 mrd. kroner, opp fra et anslag på 10 242 mrd. kroner etter stortingsbehandlingen av revidert budsjett.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, som inkluderer rente- og utbytteinntekter fra fondet og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, ble i fjor høst anslått til 255,2 mrd. kroner i 2020, se tabell 3.1. Det tilsvarer nærmere 8 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Etter virusutbruddet er dette anslaget snudd til et underskudd som nå anslås til 123,5 mrd. kroner, noe som innebærer en svekkelse av dette overskuddsmålet på nesten 12 prosentenheter som andel av verdiskapingen. Vi må tilbake til 1970-tallet og starten på 1990-tallet, etter den norske bankkrisen, for å finne tilsvarende underskudd. Endringen skyldes kraftig økning i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og stor nedgang i kontantstrømmen fra oljevirksomheten, særlig som følge av omfattende midlertidige skatteendringer for oljeselskapene, men også lavere olje- og gasspriser.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2021

Lavere aktivitetsnivå enn normalt tilsier at det vil være behov for en viss finanspolitisk stimulans også i 2021, men vesentlig mindre enn i 2020. Selv om aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg raskere opp enn vi så for oss på forsommeren, er kapasitetsutnyttelsen anslått å være på et lavere nivå enn normalt i 2021. Samtidig er den økonomiske veksten anslått å være høyere enn den beregnede trendveksten i økonomien, og renten er historisk lav. Det begrenser behovet for drahjelp fra finanspolitikken.

I budsjettet for neste år fortsetter regjeringen den målrettede innsatsen for vekst og sysselsetting i privat sektor, samtidig som bruken av fondsmidler bringes ned mot et mer bærekraftig nivå.

Regjeringen legger opp til at bruken av fondsmidler i 2021 tilsvarer 3,0 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Tilbakevending til 3-prosentbanen er i tråd med regjeringens strategi for en bærekraftig og fremtidsrettet vei ut av krisen. At mange av de ekstraordinære tiltakene vil være utfaset innen utgangen av 2020, gjør tilbakevendingen enklere, og den økonomiske gjeninnhentingen de siste månedene tilsier at veien tilbake ikke er like lang som først fryktet.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet kan med regjeringens budsjettforslag anslås til 313,4 mrd. 2021-kroner, se figur 3.2A, som er 90,9 mrd. kroner mindre enn i 2020 regnet i 2021-kroner. Opplegget for neste år er basert på at det fortsatt er behov for drahjelp fra finanspolitikken i 2021, men ikke i samme omfang som i 2020. Dersom de ekstraordinære koronatiltakene i 2020 holdes utenom, øker det strukturelle budsjettunderskuddet med om lag 1,0 pst. som andel av verdiskapningen i 2021. Se nærmere omtale i boks 3.5.

Figur 3.2 Utviklingstrekk i finanspolitikken

Figur 3.2 Utviklingstrekk i finanspolitikken

Kilde: Finansdepartementet.

Når de ekstraordinære koronatiltakene i 2020 regnes med, reduseres det strukturelle underskuddet med 2,9 pst. målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2021, etter en økning på 4,5 pst. i 2020, se den ordinære budsjettindikatoren i tabell 3.2 og figur 3.2B.

Ser vi 2020 og 2021 samlet, er finanspolitikken klart ekspansiv. Budsjettindikatoren er en summarisk indikator som ikke tar hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik påvirkning på aktiviteten i økonomien, eller at finanspolitikken kan gi aktivitetsvirkninger over flere år. Med utgangspunkt i beregninger fra den makroøkonomiske modellen KVARTS kan vi analysere virkningen av budsjettet, inkludert det økonomiske opplegget for kommunesektoren, på aktiviteten i økonomien. KVARTS-beregningene tar hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter har ulik påvirkning på aktiviteten. Beregningene tar også hensyn til hvordan konjunkturelle bevegelser i skatteinntektene (og arbeidsledighetstrygden) påvirker inntektsutviklingen for husholdningene, jf. omtalen av automatiske stabilisatorer i boks 3.3. Beregningene viser at de automatiske stabilisatorene og de diskresjonære tiltakene gir betydelige bidrag til å dempe de negative utslagene i økonomien. Samlet virker budsjettene for 2020 og 2021 sterkt ekspansivt på verdiskapingen i Fastlands-Norge i 2021. Det skyldes at den ekspansive effekten årets høye pengebruk har i 2021 er langt større enn den innstrammende effekten av at utgiftene avtar fra i år til neste år.

Oljepengebruken utgjør nesten 60 000 kroner per innbygger i 2021, mot i overkant av 40 000 kroner per innbygger i budsjettene før koronapandemien.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 371,2 mrd. kroner i 2021. Når det oljekorrigerte underskuddet er klart større enn det strukturelle, reflekterer det at de automatiske stabilisatorene er store som følge av høye arbeidsmarkedsrelaterte utgifter og konjunkturell skattesvikt. Regjeringens budsjettforslag innebærer samlede nye skatte- og avgiftslettelser i 2021 på om lag 2,6 mrd. kroner i påløpt verdi.

Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst i 2021 anslås til -4,6 pst., se figur 3.2C. Utgiftene avtar fra det høyeste nivået som er registrert i nyere tid. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2,3 pst., se tabell 3.4. Lønnsveksten og endringen i folketrygdens grunnbeløp er de viktigste komponentene i prisdeflatoren. I fordelingen mellom pris og volum for statsbudsjettets utgifter er det ikke tatt høyde for produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. De siste årene har rente- og utbytteinntektene5 i Statens pensjonsfond utland vært om lag like store som statens inntekter fra oljevirksomheten (statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten), se figur 3.3A. Inntektene fra renter og utbytter anslås å bli høyere enn inntektene fra oljevirksomheten både i år og neste år. Inntektene fra oljevirksomheten er trukket betydelig ned av de midlertidige endringene i petroleumsskattesystemet, samt lavere olje- og gasspriser. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 371,2 mrd. kroner og en netto kontantstrøm på 98,5 mrd. kroner, anslås en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 272,7 mrd. kroner i 2021, se tabell 3.3.

Figur 3.3 Inntekter i Statens pensjonsfond utland og strukturelt overskudd1 med og uten formuesinntekter2

Figur 3.3 Inntekter i Statens pensjonsfond utland og strukturelt overskudd1 med og uten formuesinntekter2

1 Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt underskudd.

2 Formuesinntekter inkluderer rente og utbytteinntekter, men ikke kursgevinster eller -tap.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.3 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

2019

2020

2021

Totale inntekter

1 407,4

1 236,9

1 242,1

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhe t

283,2

114,7

122,3

1.1 Skatter og avgifter

140,4

30,2

15,9

1.2 Andre petroleumsinntekter

142,9

84,5

106,4

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

1 124,2

1 122,2

1 119,8

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

1 030,9

1 024,7

1 040,9

2.2 Andre inntekter

93,3

97,5

78,9

Totale utgifter

1 378,1

1 583,4

1 514,8

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

26,3

28,0

23,8

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1 351,8

1 555,4

1 491,0

Overskudd i statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

29,3

-346,5

-272,7

- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

256,9

86,7

98,5

= Oljekorrigert overskudd

-227,6

-433,2

-371,2

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

228,6

433,2

371,2

= Overskudd i statsbudsjettet

0,9

0,0

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

28,4

-346,5

-272,7

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond1

247,5

223,0

235,1

= Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond1

276,7

-123,5

-37,6

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland2

8 243

10 086

10 300

Markedsverdien av Statens pensjonsfond2

8 483

10 355

10 577

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner2,3

8 722

8 941

9 201

1 Inneholder ikke kursgevinster eller -tap.

2 Ved inngangen til året.

3 Nåverdien av allerede opptjente rettigheter til fremtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til -37,6 mrd. kroner i 2021, og underskuddet tilsvarer i overkant av 1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.2D. Det betyr at vi også til neste år har et budsjettunderskudd selv når oljeinntekter og rente- og utbytteinntekter regnes med, og ikke et stort overskudd slik det var før krisen, selv om underskuddet krymper fra 2020. Det er bare på slutten av 1970-tallet og etter bankkrisen tidlig på 1990-tallet vi tidligere har vært i en slik situasjon. Underskuddet i 2021 må ses i sammenheng med at vi vil være i en lavkonjunktur også neste år, samtidig som endringene i oljeskattesystemet vil redusere skatteinntektene fra oljevirksomheten også i 2021.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst gradvis de siste 20 årene, og var allerede før koronakrisen høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se rød linje i figur 3.3B. En viktig forskjell fra den gang er de store fondsinntektene som kan bidra til å finansiere underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå klart lavere enn på 1980- og 1990-tallet (blå linje). Det illustrerer hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning og bruk av inntekter fra petroleumsvirksomheten over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av fondets eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår heller ikke i underskuddet som er vist ved den blå linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av den samlede avkastningen fra fondet. Det innebærer at det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet (blå linje) kan vise et visst underskudd over tid uten at fondsverdien avtar.

Tabell 3.4 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst1 fra 2020 til 2021. Anslag i mill. kroner og prosentvis endring

2020

2021

Statsbudsjettets utgifter

1 583 368

1 514 823

-

Statlig petroleumsvirksomhet

28 000

23 800

-

Dagpenger til arbeidsledige

46 229

18 486

-

Renteutgifter

10 704

10 500

=

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

1 498 435

1 462 037

-

Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

575

551

+

Korreksjon for pensjonspremier mv. helseforetak

-917

688

-

Økte utgifter ifm. finansiering av NRK som motsvares av økte inntekter

6 354

-

=

Underliggende utgifter

1 496 943

1 462 174

Verdiendring i pst.

-2,3

Prisendring i pst.

2,3

Volumendring i pst.

-4,6

1 Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.5 Statens pensjonsfond utland, 3 prosent realavkastning og strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

Faste 2021-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året1

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik fra 3 pst.- banen

Pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

Pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

15,5

-

29,8

-

1,3

-

2002

619,3

-

31,5

-

57,8

-

2,5

5,1

2003

604,6

-

38,1

-

67,2

-

2,8

6,3

2004

847,1

-

42,4

-

72,7

-

3,0

5,0

2005

1011,5

-

45,0

-

74,9

-

2,9

4,5

2006

1390,1

-

41,9

-

67,3

-

2,6

3,0

2007

1782,8

-

44,5

-

68,1

-

2,6

2,5

2008

2018,5

-

55,2

-

79,6

-

3,0

2,7

2009

2279,6

-

96,1

-

133,6

-

4,9

4,2

2010

2642,0

-

105,4

-

141,4

-

5,1

4,0

2011

3080,9

-

99,1

-

128,3

-

4,6

3,2

2012

3307,9

-

115,8

-

145,3

-

5,1

3,5

2013

3824,5

-

132,1

-

160,3

-

5,5

3,5

2014

5032,4

-

158,3

-

186,5

-

6,3

3,1

2015

6430,6

-

184,1

-

212,0

-

7,0

2,9

2016

7460,8

-

211,7

-

237,9

-

7,7

2,8

2017

7509,9

-

226,6

-

249,5

-

8,0

3,0

2018

8484,1

254,5

221,5

272,3

237,0

-35,3

7,5

2,6

2019

8243,4

247,3

242,6

256,8

252,0

-4,9

7,9

2,9

2020

10 086,2

302,6

395,0

309,7

404,3

94,6

12,3

3,9

2021

10 300,0

309,0

313,4

309,0

313,4

4,4

9,4

3,0

2022

10 542,2

316,3

-

307,3

-

-

-

-

2023

10 954,9

328,6

-

310,3

-

-

-

-

2024

11 486,2

344,6

-

316,1

-

-

-

-

2025

12 091,6

362,7

-

323,4

-

-

-

-

1 I fremskrivingen av fondskapitalen etter 2021 er det beregningsteknisk lagt til grunn en årlig realavkastning på 3 pst. og f.o.m. 2022 er uttaket beregnet til 2,8 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Det ble gjentatt under behandlingen av Perspektivmeldingen 2017. Da viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer. Finanskomiteen stilte seg også samlet bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2021 sett under ett er vel 10 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Gjennomføring av skattereformen, i tråd med skatteforliket i Stortinget, antas over tid å stimulere til økte investeringer og økt arbeidstilbud. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst., se omtale i kapittel 4.3.

Figur 3.4 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelettelser. Prosent av samlet handlingsrom i budsjettene

Figur 3.4 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelettelser. Prosent av samlet handlingsrom i budsjettene

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftslettelsene er en betydelig satsing, men 90 pst. av handlingsrommet benyttes altså til andre formål. Også under Regjeringen Bondevik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2021 sett under ett er om lag 14 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Regjeringen har prioritert kunnskap og samferdsel. Om lag 11,6 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2021 er benyttet til satsing på kunnskap, og 11,5 pst. er benyttet til samferdselsformål. I perioden 2006–2013 ble 7,6 pst. av handlingsrommet benyttet til satsing på kunnskap, og 9,6 pst. på samferdsel. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på om lag 25 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2021. Rundt 21 pst. av handlingsrommet er blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi. I beregningen av hvordan ulike områder er blitt prioritert, er de ekstraordinære tiltakene i 2020 i forbindelse med pandemien holdt utenom.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser har, i tråd med regjeringens mål, vært større i perioden 2014–2021 enn under den forrige regjeringen. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

3.1.4 Finanspolitikken fremover

Høyere budsjettunderskudd på kort sikt øker utfordringene med bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil indirekte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Regjeringen legger stor vekt på at flere skal komme tilbake i jobb og at ledigheten ikke fester seg på et høyt nivå. Finanspolitikken i 2021 vil bidra til dette. Samtidig vil regjeringen allerede neste år, i statsbudsjettet for 2021, starte tilbakevendingen til et mer bærekraftig utgiftsnivå i offentlig sektor, slik at vi har et godt utgangspunkt i møte med fremtidens utfordringer.

Når utgiftsnivået er brakt ned, vil det videre handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak følge av utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgiftssiden i budsjettet, som særlig er knyttet til økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Regjeringen legger derfor vekt på at politikken skal fremme verdiskaping og høy sysselsetting.

Nærmere om utviklingen i skatte- og avgiftsinngangen og budsjettbalansen

Skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien er statens viktigste finansieringskilde og dekker i 2021 nærmere 70 pst. av utgiftene på statsbudsjettet. Økonomiske tilbakeslag har store negative konsekvenser for statsfinansene på kort sikt. Pandemien har kraftig redusert skatte- og avgiftsinngangen inneværende år, og tilbakeslaget er så kraftig at det også trekker ned den anslåtte strukturelle skatteinngangen i en periode fremover.

Den underliggende skatteveksten var på vei ned før pandemien, særlig fordi avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Det har både vært en nedgang i bilrelaterte særavgifter, og et inntektstap fra merverdiavgiftsfritaket for nullutslippsbiler og ved at nullutslippsbiler betaler lavere bom- og ferjeavgifter enn andre biler. Økningen i andelen nye biler som ikke har utslipp er ventet å fortsette fremover. Det er en ønsket utvikling. Samtidig vil det isolert sett fortsette å trekke skatte- og avgiftsinntektene ned.

Reduserte fødselstall over tid bidrar til å trekke ned veksten i arbeidsstyrken, og dermed trendveksten i norsk økonomi og i skatteinngangen, i årene vi har foran oss. I SSBs befolkningsfremskrivinger som ble lagt frem i vår ble det også lagt til grunn lavere arbeidsinnvandring fremover, se boks 3.8. Det vil ytterligere dempe den underliggende veksten i arbeidsstyrken og skatteinntektene. For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til 12–14 mrd. per år regnet i 2021-kroner.

Anslagene for statens inntekter og utgifter er usikre. Erfaringsmessig endres budsjettbalansen betydelig i løpet av et budsjettår, også i normale tider og uten nye politiske tiltak. Endringene er særlig store i kjølvannet av kriser og økonomiske tilbakeslag. Det er for eksempel vanskelig å anslå hvor mye skatteinngangen vil avta, eller hvor mye utgiftene til dagpenger vil øke, som følge av lavere økonomisk aktivitet. Videre er det vanskelig å anslå budsjettvirkningene av de økonomiske tiltakene. I mange tilfeller er det uvisst hvor mange som vil benytte seg av tiltak og hvor lenge. Videre kan økonomiske tiltak også føre til adferdsendringer som er vanskelige å forutse. De store endringene i anslaget for budsjettbalansen i inneværende år illustrerer at usikkerheten er stor under en krise. Vi må være forberedt på at anslaget for budsjettbalansen i år og de neste årene fortsatt vil kunne endres. Anslagene er basert på at det økonomiske tilbakeslaget blir relativt kortvarig og at krisetiltakene kan reverseres som planlagt. Dersom gjeninnhentingen i økonomien skulle bremse opp eller det kommer nye omfattende smittebølger som krever nye økonomiske tiltak, vil det ta lengre tid før budsjettbalansen bedres.

Det er viktig å unngå at arbeidsledigheten biter seg fast på et høyt nivå. Selv om de fleste som nå er permittert som følge av smitteverntiltakene trolig vil komme tilbake i jobb den nærmeste tiden, kan en langvarig nedgang i etterspørselen internasjonalt bidra til flere oppsigelser. Det er en utfordring for den enkelte som rammes og det vil både gi svikt i skatteinntektene og økte utgifter til ledighetstrygd. I så fall vil underskuddet i statsbudsjettet kunne øke.

Ved store svingninger i aktivitetsnivået er det også mer krevende å beregne den underliggende utviklingen. Etter finanskrisen opplevde mange land at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, falt bort da konjunkturene snudde, og at den strukturelle budsjettbalansen svekket seg med flere prosent av BNP. Også under pandemien er tilbakeslaget så kraftig at de trendberegnede skatteinntektene nå anslås lavere enn tidligere.

Som figur 3.5 viser, kan anslag på budsjettunderskuddene revideres både opp og ned. Figuren viser det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det ble anslått i de enkelte nasjonalbudsjettene (blå stolper) og på våren det påfølgende året, dvs. revidert budsjett (røde streker), sammenlignet med tallene slik de nå står (sort linje). For enkelte år er revisjonene betydelige, og særlig for inneværende år har endringene vært store.

Figur 3.5 Anslag for strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2020-kroner

Figur 3.5 Anslag for strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2020-kroner

1 For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Nærmere om utviklingen i Statens pensjonsfond utland og bruken av fondsmidler

Statens pensjonsfond utland gir Norge en handlefrihet i finanspolitikken som er få land forunt. Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og er blitt en stadig viktigere finansieringskilde for statens utgifter.

Det har lenge vært klart at vi ikke kan vente den samme sterke veksten i Statens pensjonsfond utland fremover som vi hittil har sett. Det neste tiåret er det utsikter til en viss videre vekst i olje- og gassproduksjonen, slik at fondet fortsatt er ventet å øke målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien, men vesentlig mindre enn i tidligere år. I 2021 og 2022 er de beregnede inntektene som følger av en forventet avkastning på 3 pst., ventet å gå litt ned som andel av fastlandsøkonomien, for deretter å stige svakt frem mot rundt 2040, se figur 3.6. Nedgangen på kort sikt må særlig ses i sammenheng med en midlertidig lav kontantstrøm som følge av endringene i petroleumsskattesystemet. På lengre sikt, etter 2040, anslås inntektene fra oljevirksomheten å avta og veksten i fondskapitalen vil ikke lenger holde tritt med veksten i fastlandsøkonomien, slik at den forventede fondsavkastningen som andel av fastlandsøkonomien («3-prosentbanen») vil gå ned.

Figur 3.6 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjon i folketrygden.1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.6 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjon i folketrygden.1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

1 Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og en innarbeiding av de siste befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå (juni 2020) i basisalternativet fra Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Når vi vurderer handlingsrommet i finanspolitikken, må vi ta høyde for usikkerhet i fondsverdien, både på kort og lang sikt. Markedsverdien av fondet og den beregnede 3-prosentbanen kan bevege seg mye på kort tid, se omtale i boks 3.6. Det kan bli mer krevende å håndtere svingninger i fondet i årene fremover, når det ikke lenger er utsikter til store nye innskudd i fondet og veksten i fondet er ventet å avta. I tillegg er fondsinntektene kommet opp på et høyt nivå og blitt en viktigere finansieringskilde for offentlige budsjetter enn tidligere.

I beregningen av 3-prosentbanen i denne meldingen er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at de resterende midlertidige koronarelaterte konjunkturtiltakene avvikles i 2022, slik at uttaket fra fondet kommer ned på rundt 2¾ pst. i 2022. Deretter er bruken av fondsmidler beregningsteknisk anslått å bevege seg i takt med fondsavkastningen, slik at uttaksprosenten blir liggende rundt 2¾ pst. frem mot 2040. Det gir handlingsrom til å øke bruken midlertidig når økonomien utsettes for kraftige negative forstyrrelser. En slik strategi innebærer at den årlige bruken av fondsmidler i gjennomsnitt kan øke med 3–6 mrd. 2021-kroner i den neste tiårsperioden. I gode år bør bruken av fondsmidler øke mindre enn dette, slik at det det er rom for å bruke mer under økonomiske tilbakeslag. Til sammenligning økte bruken av oljeinntekter i gjennomsnitt med nesten 12 mrd. kroner årlig fra handlingsregelen ble innført i 2001 og frem til og med 2019.

Også anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er usikre. De avhenger av forutsetninger for priser, produksjon og kostnader i petroleumsvirksomheten. På lengre sikt er det usikkerhet om hvordan klimapolitikken vil kunne påvirke olje- og gassprisene og norsk petroleumsvirksomhet. Regjeringen tar sikte på å gi en oversikt over arbeidet med å avdekke og håndtere klimarisiko i perspektivmeldingen. Figur 3.7 viser fremskrivinger av petroleumsproduksjonen i de siste perspektivmeldingene, sammen med oppdaterte anslag. Som det fremgår av figuren, er anslagene gjennomgående blitt justert opp, men det kan ikke utelukkes at anslagene vil kunne justeres ned i fremtiden.

Figur 3.7 Anslag for petroleumsproduksjon på ulike tidspunkt. Mill. Sm3
 oljeekvivalenter

Figur 3.7 Anslag for petroleumsproduksjon på ulike tidspunkt. Mill. Sm3 oljeekvivalenter

Kilde: Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet.

Nærmere om bindinger på utgiftssiden

Flere forhold legger bindinger på budsjettets utgiftsside fremover. Folketrygden er den største utgiftsposten på statsbudsjettet. Fra år til år avhenger utgiftene i folketrygden blant annet av utviklingen i sysselsettingen, sykefravær og fødselstall, samt hvor mange som velger å ta ut alderspensjon. I 2020 har utgiftene i folketrygden midlertidig økt som følge av pandemien. Over tid er aldringen av befolkningen, med tilhørende økte utgifter til blant annet alderspensjon, den viktigste drivkraften bak økte utgifter i folketrygden. For de nærmeste årene anslås utgiftene i folketrygden utenom dagpenger å stige med i overkant av 8 mrd. 2021-kroner i gjennomsnitt per år. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunesektoren og helseforetakene med anslagsvis i overkant av 3 mrd. kroner årlig de nærmeste årene ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Anslagene for utgiftsbehovene fremover tar ikke hensyn til at tjenesteproduksjonen i kommunene og helseforetakene kan bli mer effektiv, f.eks. ved mer bruk av omsorgsteknologi, eller at lengre levealder henger sammen med bedre helse som kan redusere utgiftsbehovet.

Det samlede årlige handlingsrommet i budsjettene i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, effektivisering og omprioriteringer. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1½-2 mrd. kroner de nærmeste årene. Ytterligere effektivisering eller omprioriteringer vil også gi et større handlingsrom. Samtidig legger politiske målsetninger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvaret og Nasjonal Transportplan (NTP) er eksempler på høyt prioriterte områder med politiske bindinger. Satsing på disse og eventuelle andre områder må prioriteres innenfor det samlede handlingsrommet i budsjettet.

Utfordringer i finanspolitikken på lengre sikt

Utgiftene til offentlig tjenesteyting og offentlige overføringer finansieres ved skatter og uttak fra Statens pensjonsfond utland. Fondsavkastningens bidrag til finansiering av offentlige utgifter har innenfor rammene av handlingsregelen økt fra 2½ pst. målt som andel fastlands-BNP i 2002 til nær 8 pst. i 2019. Fondsavkastningen finansierte i overkant av 13 pst. av offentlige utgifter i 2019.

Fremover trekker befolkningsutviklingen i retning av økende offentlige utgifter målt som andel av fastlands-BNP. Samtidig vil ikke veksten i fondsavkastningen bidra til å finansiere økte offentlige utgifter på samme måte som gjennom de siste 20 årene. Målt som andel av fastlands-BNP vil fondsavkastningen avta fra midten av 2040-tallet. Det innebærer at hvis vi ikke gjør noe for å styrke offentlige finanser, må skattene, målt som andel av fastlands-BNP, øke fra dagens nivå for å finansiere en videreføring av dagens innretning av offentlige velferdsordninger, innenfor rammen av handlingsregelen. I Perspektivmeldingen 2017 ble behovet for skatteendringer, det såkalte «inndekningsbehovet», frem mot 2060 anslått til 5,3 pst. målt som andel av fastlands-BNP.

Siden Perspektivmeldingen 2017 har det kommet ny informasjon som påvirker de langsiktige fremskrivingene:

  • Oppdaterte befolkningsfremskrivinger innebærer en mer markert økning i forholdet mellom antall eldre og befolkningen i yrkesaktiv alder, se boks 3.8. Dette trekker isolert sett i retning av en oppjustering av inndekningsbehovet frem mot 2060.

  • Pandemien har ført til en betydelig svekkelse av statsbudsjettet og dermed økte fondsuttak. Også for 2021 bidrar ekstraordinære koronarelaterte utgifter til et relativt høyt nivå på det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det har ført til en reduksjon i fondskapitalen og det tilhørende bidraget fra fondsavkastningen til finansieringen av offentlige utgifter fremover. Svekkelsen av statsbudsjettet gjennom 2020 og 2021 bidrar dermed isolert sett til å øke inndekningsbehovet frem mot 2060.

  • Fondskapitalet anslås likevel å vokse betydelig mer nå enn anslått i Perspektivmeldingen 2017. Dette bidrar til en oppjustering av fondsavkastningens bidrag til finansiering av offentlige utgifter frem mot 2060, og bidrar isolert sett til å redusere inndekningsbehovet.

  • Høyere kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og økte fondsavsetninger sammenliknet med fremskrivingene til Perspektivmeldingen 2017 bidrar også isolert sett til lavere inndekningsbehov frem mot 2060.

I en oppdatert fremskrivning hvor det sammenlignet med anslagene i Perspektivmeldingen 2017 også er lagt til grunn en sterkere effekt av at eldre står lenger i jobb etter hvert som levealderen øker (friskere aldring), anslås inndekningsbehovet frem mot 2060 til 4½–5 pst.

Med samme antakelser om eldres arbeidsmarkedstilknytning ville inndekningsbehovet blitt anslått noe høyere enn til Perspektivmeldingen 2017. Siden forrige perspektivmelding har det kommet på plass endringer som forsterker insentivene til å stå lengre i arbeid også i offentlig sektor. I tillegg har yrkesfrekvensene blant eldre økt de siste årene.

Fremskrivingene i denne meldingen legger til grunn en forholdsvis rask gjeninnhenting mot normal kapasitetsutnytting i økonomien og en avvikling av de fleste koronarelaterte tiltak i løpet av neste år. Det er betydelig usikkerhet om hvordan pandemien vil slå ut i offentlige utgifter og inntekter fremover, se omtale over. Utviklingen i fondet er også usikker, se boks 3.6.

Den langsiktige bærekraften i offentlige finanser og usikkerheten i beregningene vil bli grundig drøftet i Perspektivmeldingen som legges frem i februar 2021.

I mange år har det vært klart at underliggende endringer i befolkningsstrukturen vil gi utfordringer for videreføringen av offentlige velferdsordninger i et langsiktig perspektiv. Norge har i utgangspunktet gode inntektssikringsordninger ved permittering, arbeidsledighet og sykdom. Disse ordningene ble for en begrenset periode vesentlig utvidet i den mest akutte fasen av virusutbruddet. Samtidig ble det innført nye ordninger for å kompensere for inntektsbortfall både for husholdninger, bedrifter og organisasjoner. En del av tiltakene er allerede justert eller avviklet, og mange av de resterende vil avvikles i løpet av året. Det er en forutsetning for at vi ikke på varig basis skal svekke grunnlaget for finanseringen av velferdsordningene.

Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere konsekvenser av virusutbruddet, smitteverntiltakene og de økonomiske tiltakene for utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025, jf. avsnitt 3.8. Koronapandemien kan ha gitt varige endringer som påvirker grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd i Norge. Ekspertgruppen skal analysere hvordan norsk og internasjonal økonomi kan utvikle seg videre, og gi råd om hvilke konsekvenser dette bør få for økonomisk politikk, se nærmere omtale i avsnitt 3.8.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag -209 mrd. kroner i 2020. Det tilsvarer -6,1 pst. av BNP, se tabell 3.6. Det er første gang siden tidlig på 90-tallet at offentlig forvaltning går med underskudd. Underskuddet skyldes stor nedgang i kontantstrømmen fra oljevirksomheten som følge av midlertidige skatteendringer for oljeselskapene, samt kraftig økning i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Tabell 3.6 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning.1 Mill. kroner og prosent av BNP

2019

2020

2021

A. Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

265 098

-178 401

55 720

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

276 746

-129 489

-37 593

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-227 623

-433 190

-371 194

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

256 915

86 701

98 501

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

238 866

217 000

229 000

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

-5 664

9 531

974

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet

-2 575

-62 130

98 568

B. Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-33 239

-30 108

-30 369

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-32 956

-22 679

-36 434

C. Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

231 859

-208 509

25 351

Målt som andel av BNP

6,5

-6,1

0,7

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Norge har betydelige inntekter fra fondet og kan derfor ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning tok seg opp etter oljeprisfallet og frem til 2018, før de falt noe tilbake i 2019. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et visst underskudd i offentlige budsjetter. Det siste tiåret har underskuddene blant OECDs medlemsland jevnt over blitt noe lavere, men budsjettunderskuddene vil øke kraftig i 2020. OECD anslår at underskuddet i offentlig forvaltning for et medianland vil forverres med 2 til 9 prosentenheter, avhengig av varigheten og omfanget av pandemien. IMF anslår gjennomsnittlig budsjettunderskudd i verden i 2020 til 14 pst. av BNP.

Skatte- og avgiftsnivået i Norge er noe lavere i dag enn for 10–15 år siden, målt som andel av landets verdiskaping. Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de nordiske landene. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare 66 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2020, se omtale i boks 3.9. Økningen skyldes både oppgangen i offentlige utgifter og nedgangen i verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.8D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet i Norge som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.8E. Forskjellen har økt etter 2013, som følge av at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 12 055 mrd. kroner ved utgangen av 2021 eller 327 pst. av BNP, se figur 3.8F. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten rundt 80 pst. av BNP i 2020. Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning.

Figur 3.8 Utviklingstrekk i offentlige finanser. Prosent av BNP

Figur 3.8 Utviklingstrekk i offentlige finanser. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.1 Begrepene «oljefondet», «bruk av oljeinntekter» og «budsjettindikator»

Etter lov om Statens pensjonsfond skal statens oljeinntekter i sin helhet bli overført til Statens pensjonsfond utland, kun med fratrekk av statens direkte investeringsutgifter i oljevirksomheten. Pengene vi bruker over budsjettet, er avkastningen i fondet, og ikke de løpende inntektene fra olje- og gassvirksomheten, se boks 3.2. Siden Statens pensjonsfond utland har sin bakgrunn i olje- og gassinntektene, kalles det ofte bare for oljefondet eller pensjonsfondet.

Den faktiske overføringen fra fondet til statsbudsjettet er det oljekorrigerte underskuddet, mens den størrelsen som kalles bruk av oljeinntekter, er det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Det er korrigert for hvordan budsjettet påvirkes av konjunkturelle svingninger og andre mer tilfeldige svingninger i enkelte øvrige inntektsposter.

Budsjettindikatoren måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste, målt som andel av trend-BNP for fastlandsøkonomien. Indikatoren er et enkelt mål på budsjettets virkning på etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien. Når indikatoren er positiv, dvs. at underskuddet øker fra et år til det neste, kalles finanspolitikken ekspansiv. Når underskuddet holdes stabilt som andel av økonomien og indikatoren er null, omtales finanspolitikken som nøytral. Tilsvarende kalles finanspolitikken kontraktiv når indikatoren er negativ.

Boks 3.2 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen har siden 2001 angitt en plan for å bruke oljeinntekter over statsbudsjettet og samtidig håndtere petroleumsformuen på en måte som er opprettholdbar og vekstfremmende, og som også kommer fremtidige generasjoner til gode. I lov om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ubeskåret skal tilføres Statens pensjonsfond utland, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet. Siden 2001 er følgende retningslinjer lagt til grunn for uttak fra fondet (handlingsregelen):

  • Bruken av oljeinntekter skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

  • Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 ble forventet realavkastning i Statens pensjonsfond utland nedjustert fra 4 til 3 pst. Et samlet Storting sluttet seg til. Det finanspolitiske rammeverket legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes, til nytte for fremtidige generasjoner. Samtidig bidrar fondet og handlingsregelen til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene og gir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, kan korreksjonen av bruken av oljeinntekter mot handlingsreglebanen fordeles over flere år. Når bruken av fondsmidler er økt usedvanlig mye på kort tid i møte med et kraftig tilbakeslag, slik som nå, bør ekstraordinære tiltak avvikles så snart den akutte fasen av krisen er over.

Bærekraften i handlingsregelen er avhengig av at pensjonsfondet er faktisk sparing på statens hånd. Så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra – og ikke ved låneopptak, jf. lov om Statens pensjonsfond.

Kapitalen i fondet skal ikke være en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Midlene som overføres fra fondet til statsbudsjettet, inngår i en samlet budsjettprosess og øremerkes ikke til spesielle formål. Midlene i fondet plasseres utelukkende i utlandet som en finansiell investering med sikte på høyest mulig avkastning over tid, innenfor en akseptabel risiko. At inntektene plasseres i utlandet, legger til rette for forutsigbarhet i markedet for norske kroner. Det hindrer at fondsoppbyggingen i seg selv blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

Boks 3.3 Virkninger av finanspolitikken på økonomien

Finanspolitikken påvirker økonomien gjennom ulike kanaler:

  • Automatiske stabilisatorer. Ved et økonomisk tilbakeslag vil skatte- og avgiftsinntektene på statsbudsjettet avta og utgiftene til arbeidsledighetstrygd øke. Uten politiske vedtak vil budsjettet virke automatisk stabiliserende på økonomien, ved at budsjettbalansen automatisk svekkes. Tilsvarende vil budsjettbalansen automatisk styrkes når det går godt i økonomien, og således bidra til å dempe oppgangen i økonomien. De automatiske stabilisatorene, gjennom inntektssikringsordningene og skattesystemet, bidrar normalt til å kompensere for over halvparten av et inntektsbortfall i privat sektor i en nedgangskonjunktur, og til å trekke inn tilsvarende i en oppgang. Det bidrar automatisk til å dempe svingninger i konjunkturene. I 2020 er de automatiske stabilisatorene uvanlige store pga. de ekstraordinære utvidelsene av inntektssikringsordningene, og de vil også være betydelige i 2021. I denne krisen spiller særlig permitteringsregelverket en viktig rolle, ettersom antallet permitterte økte til uvanlige nivåer, gjennom å redusere bedrifters kostnader og til å sikre inntekt til de som ikke får jobbe. I land med godt utbygde offentlige velferdsordninger er de automatiske stabilisatorene større enn i land hvor det offentlige spiller en mindre rolle. Norge er blant landene som har størst innslag av automatisk stabilisering. I den oljekorrigerte budsjettbalansen er effektene av de automatiske stabilisatorene inkludert, og den vil følgelig svinge mye mer med konjunkturene enn den strukturelle budsjettbalansen. Ved å styre etter den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen i finanspolitikken, der det korrigeres for slike konjunkturmessige forhold, vil de automatiske stabilisatorene få virke inn på økonomien.

  • Diskresjonære tiltak. Finanspolitikken kan påvirke den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien gjennom diskresjonære, eller aktive, tiltak. Utviklingen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet gir uttrykk for den diskresjonære delen av finanspolitikken. Virkningen på økonomien avhenger av hvilke offentlige inntekts- og utgiftsposter som endres, omfanget av ledige ressurser i økonomien og om pengepolitikken endres. Beregninger for Norge indikerer at en finanspolitisk stimulans tilsvarende 1 pst. av fastlands-BNP på kort sikt kan øke aktiviteten i fastlandsøkonomien med mellom ½ og 1¼ pst.1 Beregninger for EU og USA gir om lag samme anslag.2 I beregningene forutsettes det at den finanspolitiske stimulansen ikke dekkes inn gjennom offentlige budsjetter, at det er ledige ressurser i økonomien og at pengepolitikken ikke strammes inn for å motvirke den økte aktiviteten. Beregningene illustrerer at finanspolitikken kan gi et kraftfullt bidrag til å støtte opp under aktivitet og sysselsetting ved økonomiske tilbakeslag. Utslaget vil være vesentlig mindre dersom det er lite ledige ressurser i økonomien, dersom pengepolitikken strammes til eller hvis kronen styrker seg.

  • Økonomiens vekstevne. Finanspolitikken kan endre insentivene til å arbeide, spare og investere og dermed påvirke vekstevnen i økonomien. OECD finner at de langsiktige positive effektene på BNP av samfunnsøkonomisk lønnsomme offentlige investeringer kan være flere ganger større enn de kortsiktige virkningene når det er ledige ressurser i økonomien og pengepolitikken ikke strammes inn.3 Effektene er størst dersom det er de mest samfunnsøkonomiske lønnsomme prosjektene som blir satt i gang. Finanspolitikk kan også ha varige positive virkninger på økonomien ved at arbeidsledigheten ikke får feste seg på et høyt nivå (man unngår såkalte hysterese-effekter). Samtidig vil en for ekspansiv finanspolitikk i en situasjon med full kapasitetsutnyttelse kunne svekke konkurranseevnen og fortrenge private virksomheter, og dermed svekke vekstevnen i økonomien.

  • Bærekraften i offentlige finanser på lang sikt. Nye utgifter eller skatte- og avgiftslettelser vil isolert sett redusere statens sparing og svekke den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Over tid vil utslaget i offentlige finanser kunne dempes dersom tiltakene stimulerer til økt yrkesdeltakelse og verdiskaping, slik som skattereformen og pensjonsreformen. Tiltak som har som mål å effektivisere offentlig sektor, slik som avbyråkratiserings- og effektivitetsreformen, kommunereformen, politireformen, jernbanereformen og reformen i høyskolesektoren, kan både styrke offentlige budsjetter og gi bedre velferdstjenester. Statens pensjonsfond gir et godt utgangspunkt for norske statsfinanser, men vil i seg selv ikke være tilstrekkelig til å løse bærekraften i offentlige finanser på lang sikt.

Statlige kapitaltransaksjoner, det vil si lån til statsbanker, aksjekjøp og kapitaltilskudd til statlig forretningsvirksomhet, er omplassering av statens finansformue og ikke utgifter som finansieres av skatteinntekter eller oljeinntekter. Slike transaksjoner inngår derfor ikke i budsjettbalansen. De kan likevel ha virkning på økonomien. Lånegarantiordningen som ble innført i vår er et eksempel på tiltak som bidro til å lette situasjonen for næringslivet og dempe nedgangen, men som skal betales tilbake til staten. Dersom det antas at det kan oppstå tap på slike lån, må tapene bevilges som en vanlig utgift i budsjettet.

Økonomiske modeller kan benyttes som verktøy for å belyse virkninger av endringer i finanspolitikken. I boks 3.4 omtaler vi modellberegninger som viser virkningen av ulike måter å finansiere offentlige utgifter i den nye makroøkonomiske modellen NORA.

1 Analyser for multiplikatorer i Norge finnes blant annet i Asche, A.L. og Kristjánsson, A.S. (2019). The Effects of Fiscal Policy in Norway – A SVAR approach, arbeidsnotat 2019/1, Finansdepartementet. Aursland, T.A., Frankovic, I., Kanik, B. og Saxegaard, M. (2020). State-dependent fiscal multipliers in NORA - A DSGE model for fiscal policy analysis in Norway, Economic Modelling, 93: 321-353. Boug, P., Cappelen, Å. and Eika, T. (2017). Fiskale multiplikatorer i norsk økonomi, Rapporter 2017/9, Statistisk sentralbyrå.

2 Coenen, Gunter, C. Erceg, C. Freedman, D. Furceri, M. Kumhof, R. Lalonde, D. Laxton, J. Linde, A. Mourougane, D. Muir, S. Mursula, C. de Resende, J. Roberts, W. Roeger, S. Snudden, M. Trabandt og J. in’t Veld (2012): Effects of fiscal Stimulus in Structural Models. American Economic Journal: Macroeconomics 2012, 4(1) ss. 22 – 68.

3 OECD (2016): OECD Economic Outlook 100.

Boks 3.4 Finansiering av offentlige utgifter: virkninger i den makroøkonomiske modellen NORA

Endringer i offentlige utgifter påvirker økonomien. Virkningen kommer an på utgiftens art, inndekning og varighet. For eksempel er noen endringer i offentlige utgifter midlertidige, som under koronapandemien, mens andre, som økte utgifter forbundet med en stadig lavere andel yrkesaktive i befolkningen, er langvarige.

Den nye norske analysemodellen for finanspolitikken, NORA1 kan brukes til å belyse virkninger av endringer i offentlige inntekter og utgifter på økonomien. NORA er en generell likevektsmodell som er tallfestet på norske data2. Den inkluderer blant annet husholdninger, bedrifter og en offentlig sektor, og har en forholdsvis detaljert beskrivelse av det norske skatte- og avgiftssystemet. Det gjør den godt egnet til å studere virkningen på økonomien av ulike innretninger av finanspolitikken.

Høyere offentlige utgifter kan øke etterspørselen etter varer og tjenester, men virkningen på økonomien som helhet vil avhenge av hvor langvarig utgiftsøkningen er og hvordan den finansieres. For å kunne analysere virkningen av økte offentlige utgifter i NORA må det gjøres en eksplisitt forutsetning om hvordan utgiften finansieres, for eksempel ved inntektsskatt eller uttak fra Statens pensjonsfond utland.

Dersom husholdninger og bedrifter i stor grad tar hensyn til fremtiden når de fatter beslutninger, kan virkningen av ulike måter å finansiere utgiftene på være omtrent den samme. For eksempel vil finansiering gjennom økte skatter redusere nettoinntekten til de økonomiske aktørene i dag, mens finansiering gjennom uttak fra fondet reduserer statens formue og gir et behov for å øke skatteinntektene i fremtiden. Husholdninger og bedrifter med svært lang planleggingshorisont kan da i teorien sette av midler i dag for å dekke inn de økte skattene i fremtiden, som ville begrense den ekspansive virkningen av økte offentlige utgifter. I praksis er det en lite treffende beskrivelse. Det er ingen tvil om at finanspolitikken virker på etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien, og virkningen på kort sikt kan være annerledes om pengene hentes fra SPU enn om de finansieres med skatteøkninger.

I modellberegningene i figur 3.9 er en midlertidig økning i offentlig kjøp av varer og tjenester på 15 mrd. kroner, eller ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, finansiert på forskjellige måter. Figuren viser gjennomsnittlig effekt på BNP Fastlands-Norge og andre makroøkonomiske størrelser ved de ulike finansieringsformene.

Hvis finansieringen av utgiftsøkningen oversees eller ikke gir et fremtidig innsparingsbehov vil effektene på BNP bli større enn ellers. Det kan for eksempel være tilfelle dersom utgiften finansieres gjennom et uttak av fondet som kommer samtidig med en uventet og antatt varig oppgang i verdien av SPU. I så fall øker BNP med 0,2 pst. og sysselsettingsandelen med 0,3 prosentenheter, se figur 3.9A.

I tillegg gir utgiftsøkningen en svak økning i privat konsum og en liten nedgang i private investeringer. Det skyldes en økning i husholdningenes inntekt og en opplevelse av økt rikdom blant husholdningene som følge av høyere (kostnadsfrie) offentlige utgifter (formueseffekt), som motvirkes av en fortrenging av konsum og investeringer i privat sektor. I tillegg faller nettoeksporten fordi økt produksjon gir økt importert produktinnsats og fordi en sterkere kronekurs gradvis vil redusere eksporten. Det samsvarer med at bruk av oljepenger over statsbudsjettet over tid kan svekke konkurranseevnen til det private næringslivet.

Dersom utgiftsøkningen finansieres med økte skatter eller avgifter i dag, vil virkningen på bedrifter og husholdninger bli annerledes, og vridningseffekter kan oppstå. Den positive effekten på BNP av økt offentlig kjøp av varer og tjenester dempes gjennom den inndragende effekten på etterspørsel og produksjon av økte skatter. Modellberegningene viser at BNP vil øke med om lag 0,1 pst. når den finansieres gjennom skatter eller avgifter, uavhengig av hvilket skatteinstrument som benyttes, som vist i figur 3.9:

Høyere merverdiavgift: Med høyere avgiftssats vil også konsumprisene øke, noe som vil føre til en reduksjon i privat konsum, se figur 3.9B. Det demper den positive effekten på sysselsettingen av høyere offentlig kjøp av varer og tjenester. Private investeringer påvirkes i liten grad om utgiftene finansieres ved økt merverdiavgift.

Økt inntektsskatt, enten alminnelig inntektsskatt (figur 3.9C) eller trinnskatt (figur 3.9D), gir omtrent samme effekt som økt MVA-sats (figur 3.9B) for flere makroøkonomiske størrelser. Det er fordi begge deler øker skattetrykket på husholdningene. Privat konsum vil avta fordi husholdningenes disponible inntekt blir lavere. Selv om arbeidstakerne i modellen vil kreve økt lønn før skatt, vil lønn etter skatt gå ned, og samlet sett vil effekten bli negativ på yrkesdeltakelsen.

Økte skatter for bedriftene: Med dette finansieringsalternativet vil husholdningenes atferd endres lite, se figur 3.9E. Økningen i bedriftsskatten vil imidlertid øke bedriftenes finansieringskostnader, og dermed føre til et betydelig fall i investeringene, som faller tilsvarende 0,25 pst. av BNP. Siden skattegrunnlaget for bedriftsskatten er ganske lite i forhold til skattegrunnlaget for inntektsskatten, må bedriftsskattesatsen økes forholdsvis mye for å finansiere utgiftsøkningen.

Økt arbeidsgiveravgift vil føre til et betydelig fall i bedriftenes overskudd (vises ikke i figuren), gjennom økte lønnskostnader. Det vil gi høyere inflasjon og et nedadgående press på lønninger, se figur 3.9F. Økt arbeidsgiveravgift påvirker særlig arbeidsmarkedet, både gjennom lavere etterspørsel etter arbeidskraft fordi lønnskostnader øker, som gir lavere lønn etter skatt og lavere arbeidstilbud, mens bedriftenes investeringer påvirkes i liten grad.

Utviklingen i privat forbruk, private investeringer og arbeidsmarkedet er viktig å ta inn i vurderingen av hvilke skatteinstrumenter det vil være hensiktsmessige å bruke til å finansiere økte offentlige utgifter. Det kan for eksempel være et mål å støtte yrkesdeltakelse, eller påvirke forbruk og investeringer. Fordelingsvirkninger vil også spille inn. Beregningene ved hjelp av NORA viser hvordan forskjellige finansieringsinstrumenter vil ha ulike effekter på husholdningenes og bedriftenes adferd.3

1 NORwegian fiscal policy Analysis model.

2 Modellen er foreløpig tallfestet (kalibrert) mot empiriske funn i norske data og resultater fra andre norske modeller.

3 Beregninger fra modellen viser at effekten av en økning i offentlige utgifter avhenger av konjunktursyklusen. Se nærmere i artikkelen Aursland, Frankovic, Kanik, Saxegaard, 2020, State-dependent fiscal multipliers in NORA – A DSGE model for fiscal policy analysis in Norway, Economic Modelling 93: 321–353.

Figur 3.9 Makroøkonomiske effekter av en økning i offentlige utgifter finansiert med alternative virkemidler beregnet med NORA-modellen. Stolpene viser den gjennomsnittlige effekten de første tre årene av modellberegningen. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.9 Makroøkonomiske effekter av en økning i offentlige utgifter finansiert med alternative virkemidler beregnet med NORA-modellen. Stolpene viser den gjennomsnittlige effekten de første tre årene av modellberegningen. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.5 Den underliggende utviklingen i finanspolitikken i 2020 og 2021

Med omfattende tiltak for å motvirke de negative konsekvensene av koronapandemien, vil de vanlige målene på budsjettets stilling vise en kraftig ekspansiv budsjettindikator i år. De vedtatte og foreslåtte ekstraordinære koronatiltakene i 2020 anslås å summere seg til 126,3 mrd. kroner. Mesteparten av tiltakene er midlertidige og fases ut i løpet av året, noe som innebærer at det strukturelle oljekorrigerte underskuddet avtar fra 2020 til 2021. Nedgangen i underskuddet gjenspeiler først og fremst at den akutte fasen av pandemien er bak oss, og ikke en underliggende innstramming av budsjettpolitikken. Tvert imot vil bruken av fondsmidler i 2021 fortsatt ligge på et høyere nivå enn om koronapandemien ikke hadde inntruffet.

For å vurdere den underliggende innretningen av finanspolitikken i 2021 kan det være hensiktsmessig å holde de ekstraordinære koronatiltakene i 2020 utenom. Tabell 3.7 viser utviklingen i hovedstørrelser på statsbudsjettet dersom en ser bort fra de ekstraordinære tiltakene som er vedtatt og foreslått i 2020. Regnet på denne måten øker det strukturelle budsjettunderskuddet med 1,0 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fra 2020 til 2021. Den underliggende utviklingen i finanspolitikken gir dermed betydelig drahjelp til økonomien også i 2021. Samlet sett er bruken av oljeinntekter på et høyere nivå enn før krisen, dels fordi økonomien fortsatt er i lavkonjunktur i 2021 og det er behov for enkelte koronarelaterte tiltak, og dels fordi inntektssiden i budsjettet anslås å ha blitt svekket i kjølvannet av krisen.

Samlet sett virker budsjettene for 2020 og 2021 sterkt ekspansivt på verdiskapingen i Fastlands-Norge uavhengig av regnemetode. Årets høye pengebruk vil påvirke den økonomiske aktiviteten også neste år, siden det tar tid før finanspolitiske tiltak virker. Simuleringen på den makroøkonomiske modellen KVARTS viser at effekten av årets budsjett på økonomien i 2021 er langt større enn den innstrammende effekten av at utgiftene avtar fra i år til neste år.

Tabell 3.7 Justert budsjettindikator

2020

2020 Justert for midlertidige tiltak i 2020

2021

Strukturelt oljekorrigert underskudd

395,0

268,7

313,4

Målt i pst. av trend-BNP

12,3

8,4

9,4

Budsjettindikator (prosentenheter)

4,5

-2,9

Budsjettindikator justert for midlertidige tiltak i 2020 (prosentenheter)

1,0

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland1

10 086

10 086

10 300

Uttaksprosent

3,9

2,7

3,0

1 Ved inngangen til året.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.6 Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Statens pensjonsfond utland er nå mer enn tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Verdien av et så stort fond, med 70 prosent aksjeandel, vil svinge mye. Anslag for risikoen i fondet viser at fondsverdien i to av tre år kan ventes å svinge med opp mot 10 prosent.1 Det tilsvarer vel 1 000 mrd. kroner, gitt en fondsverdi på 10 300 mrd. kroner. I inneværende år har det vært store svingninger i fondsverdien, særlig målt i utenlandsk valuta. I løpet av første kvartal i år falt fondet med rundt 15 pst., men har siden tatt seg opp igjen. Målt i norske kroner har fondet vær mer stabilt, se figur 3.10A. De store svingningene i fondet gjør det utfordrende å anslå fondsverdien. Anslaget har endret seg mye fra år til år, se figur 3.10B. Figurene illustrerer at utsiktene kan endres raskt, begge veier.

Figur 3.10 Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

Figur 3.10 Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

1 Verdiene er basert på utvikling i fondets referanseindeks, justert for overføringer mellom Statens pensjonsfond utland og staten.

2 Basert på ukentlig data.

3 Avkastningen i fondet følger av endrede kurser på innvesteringene i fondet, bokførte inntekter samt endret kronekurs. Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

4 De bokførte inntektene i fondet består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjer og leieinntekter fra de unoterte eiendomsinvesteringene.

Kilde: Finansdepartementet.

Svingningene i fondet skyldes i hovedsak endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs, mens fondets bokførte inntekter har steget forholdsvis jevnt, se figur 3.10C. I noen perioder har kronekursen bidratt til å forsterke svingningene i fondets kroneverdi, for eksempel i årene fra 2013 til 2015, se figur 3.10D. I denne perioden ble fondet nær doblet i verdi, og om lag halvparten av oppgangen skyldtes en svekkelse av kronekursen, særlig etter oljeprisfallet i 2014. I andre perioder har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondet, slik som under finanskrisen og nå under virusutbruddet. Samlet sett er fondet anslått til 10 300 mrd. kroner ved utgangen av året, opp vel 200 mrd. kroner fra inngangen til året, jf. avsnitt 3.1 Gjennom fjoråret økte fondet med vel 1 800 mrd. kroner, etter en nedgang på vel 230 mrd. kroner gjennom 2018.

Vi må også være forberedt på at fondet vil kunne falle på mer varig basis. Samlet sett har endringer i kronekursen trukket opp fondsverdien med vel 2 060 mrd. kroner i løpet av fondets levetid (t.o.m. første halvår i år). I motsetning til aksjekursgevinster, som gjør oss rikere, øker ikke kronekursgevinster fondets internasjonale kjøpekraft. Kronekursen kan raskt snu den andre veien, noe som isolert sett vil trekke ned kroneverdien av fondet.

1 I NBIMs halvårsrapport for 2020 er følgende anslag oppgitt: «Ved utgangen av første halvår var den forventa absolutte volatiliteten til fondet på 9,8 prosent, eller om lag 1 020 milliardar kroner, mot 7,7 prosent ved inngangen til halvåret.»

Boks 3.7 Usikkerhetsvifte for 3-prosentbanen

Figur 3.11 Usikkerhetsvifte 3-prosentbanen

Figur 3.11 Usikkerhetsvifte 3-prosentbanen

Kilde: Finansdepartementet.

Utviklingen i verdien av Statens pensjonsfond utland (SPU) bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter, avkastningen på investeringene i fondet, kronekurs og uttaket fra fondet.

Erfaringer har vist at markedsverdien av fondet kan svinge betydelig på kort sikt. Det innebærer også usikkerhet i 3-prosentbanen, som er den langsiktige rettesnoren for forventet realavkastning av fondet. Figur 3.11 viser det anslåtte utfallsrommet for 3-prosentbanen frem til 2030, basert på stokastiske simuleringer.1

Figuren viser at det er stor usikkerhet om 3-prosentbanen frem i tid. De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at 3-prosentbanen vil ligge innenfor disse intervallene. Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer isolert sett at det er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om den i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

1 De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i vedlegg 2. I fremskrivingene av fondet er det lagt til grunn en langsiktig oljepris på 540 kroner per fat og en realavkastning i fondet på 3 pst. Fra og med 2022 er det beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 2,8 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Boks 3.8 Nye befolkningsfremskrivinger fra Statistisk sentralbyrå

Befolkningsvekst bidrar til høyere sysselsetting, fastlands-BNP og skattegrunnlag. Samtidig vil offentlige utgifter øke med økt befolkning. Utgiftene til alderspensjon vil øke med antallet alderspensjonister, utgiftene til omsorg vil øke med antall eldre og utgiftene til skole og barnehage vil øke med antall barn og unge. Endringer i befolkningssammensetningen har betydning for utviklingen i forholdet mellom veksten i offentlige utgifter og veksten i skattegrunnlaget og for inntektsveksten per innbygger.

I Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra juni 20201 anslås folkemengden i hovedalternativet å øke fra 5,4 millioner ved utgangen av 2019 til 6,1 millioner i 2060. Det nye anslaget for befolkningen i 2060 er vel 6 pst. lavere enn tilsvarende anslag fra 2018 og 13 pst. lavere enn anslaget i 2016.

Utsiktene til lavere befolkningsvekst har sammenheng med lavere innvandring og fruktbarhet de siste årene. Fruktbarheten antas imidlertid å ta seg opp igjen fra dagens nivå på 1,53 barn per kvinne til 1,74 barn per kvinne frem mot 2060. Dette er om lag det samme langsiktige nivået som Finansdepartementet la til grunn i Perspektivmeldingen 2017. Hovedalternativet i befolkningsfremskrivingene tar utgangspunkt i en årlig nettoinnvandring på noe over 10 000 personer, som er mer enn halvert sammenlignet med fremskrivingene fra 2016 og 2018.

Anslagene for forventet levealder ved fødsler er marginalt oppjustert sammenliknet med fremskrivingene fra 2018. For menn antas forventet levealder å stige med 8 år til 89 år i 2060, mens den for kvinner antas å øke med 6 år til 91 år i 2060.

Økningen i den demografiske forsørgelsesbyrden, målt ved forholdet mellom personer som er 67 år og eldre og personer i alderen 20 – 66 år, er noe mer markert fremover sammenliknet med framskrivingene fra 2016 og 2018, se figur 3.12.

Lavere innvandring bidrar til en noe mer markert økning i forholdet mellom eldre og befolkningen i yrkesaktiv alder sammenlignet med forrige perspektivmelding. Lavere fruktbarhet bidrar de nærmeste årene til en nedgang i forholdet mellom barn og unge og befolkningen i yrkesaktiv alder, sammenlignet med befolkningsfremskrivingene fra 2016 og 2018.

Oppjusteringen av forventet levealder ved fødsel fram mot 2060 bidrar til å forsterke økningen i den demografiske forsørgelsesbyrden sammenliknet med fremskrivingene i 2018 og 2016. Samtidig som veksten i samlet befolkning er nedjustert, er veksten i antallet personer over 80 år høyere fram mot 2060 enn i befolkningsframskrivingene fra 2016 og 2018.

Store fødselskull fra midten av 1940-tallet bidrar, sammen med økt levealder, til at befolkingen over 80 år vil vokse betydelig utover på 2020-tallet. De samme fødselskullene bidro til en gunstig utvikling i andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder frem til 2010.

Figur 3.12 Demografisk forsørgelsesbyrde. 67+ år/20–66 år. Andeler ved utgangen av året

Figur 3.12 Demografisk forsørgelsesbyrde. 67+ år/20–66 år. Andeler ved utgangen av året

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

1 Rebecca F. Gleditsch, Michael J. Thomas og Astri Syse. (2020). Nasjonale befolkningsframskrivinger 2020. Modeller, forutsetninger og resultater. Rapporter 2020/24. Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.9 Utviklingen i offentlige utgifter som andel av BNP

Fra 2019 til 2020 er det anslått at offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP vil øke fra rundt 60 pst. til om lag 66 pst., se figur 3.13. Det er den kraftigste økningen registrert i et enkeltår i nyere tid.

Mange av krisetiltakene som er innført i år skal avvikles inneværende år, mens noen videreføres til 2021 og enkelte nye blir innført. Omfanget vil likevel være betydelig mindre neste år. Lavere utgifter og høyere verdiskaping gjør at offentlige utgifter som andel av BNP er ventet å falle tilbake til vel 61 pst. i 2021. Historisk er dette fortsatt et høyt nivå, som ikke har vært sett siden tidlig på 90-tallet. Sammenliknet med tidligere tilbakefall har denne krisen blitt møtt med kraftigere finanspolitiske stimulanser. Det bidrar til at fallet i BNP blir mindre enn det ellers kunne ha blitt.

Utgiftsøkningen i 2020 kommer etter et tiår med jevn vekst i utgiftsandelen. I land vi kan sammenligne oss med, herunder Danmark og Sverige som også har en stor offentlig sektor, har offentlige utgifter som andel av BNP avtatt det siste tiåret, se figur 3.14. De fleste land har sine særegenheter når det kommer til føring av slike utgifter, som gjør at nivået for utgiftsandelen ikke nødvendigvis er direkte sammenlignbart. Figuren indikerer likevel at offentlig sektor over tid har utviklet seg annerledes i Norge enn hos våre handelspartnere.

Figur 3.13 Påløpte utgifter i offentlig forvaltning og vekst i fastlands-BNP. 1978–2019. Anslag for 2020 og 2021

Figur 3.13 Påløpte utgifter i offentlig forvaltning og vekst i fastlands-BNP. 1978–2019. Anslag for 2020 og 2021

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Økningen i offentlige utgifter det siste tiåret henger særlig sammen med økt kommunalt konsum og at bruttoinvesteringene i realkapital gradvis er blitt trappet opp, se figur 3.15. Blant annet er investeringene i samferdsel kraftig økt under regjeringen Solberg. Dessuten ble oljeprisfallet i 2014–2015, som rammet Norge på en annen måte enn våre naboland, møtt med tiltak over offentlige budsjetter. Som andel av Fastlands-BNP har summen av pensjoner og stønader holdt seg relativt stabil de siste ti årene.

Figur 3.14 Utgifter i offentlig forvaltning som andel av BNP i utvalgte OECD-land. 2009–2018

Figur 3.14 Utgifter i offentlig forvaltning som andel av BNP i utvalgte OECD-land. 2009–2018

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Figur 3.15 Vekst i utgiftskomponenter. Prosent av Fastlands-BNP. 2009–2019

Figur 3.15 Vekst i utgiftskomponenter. Prosent av Fastlands-BNP. 2009–2019

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Videre har den økonomiske veksten det siste tiåret vært noe lavere enn i tidligere perioder, men dette utviklingstrekket deler vi med mange andre avanserte økonomier.

Om lag en tredjedel av arbeidsstyrken i Norge er sysselsatt i offentlig sektor. Det er høyt i OECD-sammenheng, selv når det tas høyde for at Norge i mindre grad enn andre land bruker private leverandører til offentlige tjenester. De koronarelaterte tiltakene i 2020 innebærer i liten grad økt sysselsetting i det offentlige, ettersom en stor del av utgiftene er overføringer fra offentlig til privat sektor. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at timeverkene i kommunal sektor falt i første halvår 2020, mens de steg noe i sivil statlig forvaltning inkludert helseforetak.

Sammenhengen mellom størrelsen på offentlig sektor og den økonomiske utviklingen er ikke entydig.1 Norge har en stor offentlig sektor fordi verdiskapingen er høy og fordi godt utbygde velferdsordninger, som i seg selv kan være bra for verdiskapingen, er levert av det offentlige. Samtidig er potensialet for produktivitetsvekst normalt større i de delene av økonomien som er utsatt for konkurranse. Når offentlig sektor legger beslag på en betydelig del av ressursene i økonomien, kan det fortrenge privat sysselsetting.

Fremover vil demografiske utviklingstrekk medføre økte utgifter for stat og kommune, noe som vil trekke i retning av en enda høyere offentlig pengebruk som andel av BNP. En økonomisk politikk som legger til rette for verdiskaping og produktivet i både offentlig og privat sektor blir viktig i tiden som ligger foran oss.

1 Se f. eks. Nyasha og Odhiambo (2019): Government Size and Economic Growth: A Review of International Literature.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av de offentlige tjenestene, og en av fem sysselsatte jobber i kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver.

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av det finanspolitiske rammeverket, se boks 3.10.

Boks 3.10 Makroøkonomisk styring av kommunesektoren

Den økonomiske politikken legger stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Siden kommunesektoren utgjør en så stor andel av offentlig sektor, er det nødvendig med et godt samsvar mellom utviklingen i kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken. Slikt samsvar sikres gjennom Stortingets vedtak om overføringer til kommunene og fastsettelsen av skattørene, som bestemmer andelen av kommunenes inntekter fra skatt, samt gjennom lovkrav til kommunenes økonomiforvaltning.

Størstedelen av kommunenes inntekter kommer fra skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Dette er frie inntekter, det vil si at kommunene kan disponere dem fritt innenfor lovens krav om hvilke tjenester kommunene skal yte. Skatteinntektene fastsettes i hovedsak som en andel (skattøren) av skatten på alminnelig inntekt og formue for personlige skattytere. I tillegg kan kommunene innenfor visse begrensninger ilegge eiendomsskatt, og en del kommuner har inntekter fra naturressursskatt fra vannkraftverk. Utover frie inntekter mottar kommunene også enkelte øremerkede overføringer samt brukerbetalinger og gebyrer for kommunale tjenester mv.

Nivået på frie inntekter bestemmes av Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. For å gi kommunene forutsigbarhet når de skal sette opp sine budsjetter, signaliseres det allerede i mai året før (i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett) hvor mye regjeringen legger opp til at kommunene skal få i året som kommer. Det tas normalt ikke hensyn til uventede endringer i kommunenes skatteinntekter etter revidert nasjonalbudsjett. Dette gir kommunene en større forutsigbarhet for hva inntektene blir neste år, og det gir over tid en mer stabil utvikling i kommunenes inntekter.

Skatteinntektene varierer med konjunkturene og andre forhold som ofte er utenfor kommunenes kontroll. Det er en kilde til usikkerhet. Derfor justeres skattørene vanligvis slik at det blir en rimelig balanse mellom hensynet til stabile inntekter og at kommunene skal få en andel av skatteinntektene. I de senere årene har det vært et mål at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene i kommunesektoren, og skattørene er blitt tilpasset for å oppnå dette. Skattørene settes etter dette målet også i 2021, og skatteandelen beregnes med utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren.

Kommuneloven er et viktig verktøy for å sikre at kommunene forvalter sitt ansvar på en god måte. Reglene om økonomiforvaltning i ny kommunelov fra 2020 inneholder blant annet krav om at kommuner og fylkeskommuner skal forvalte økonomien slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Balanse i de kommunale budsjettene er viktig for stabiliteten i produksjonen av kommunale tjenester og for å ivareta lokal økonomisk handlefrihet, men også for å sikre samsvar mellom kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken og bidra til finansiell stabilitet.

I ekstraordinære økonomiske situasjoner, slik som ved årets virusutbrudd med et ventet større fall i kommunesektorens inntekter og en markert økning i utgiftene, har kommunene stort sett blitt kompensert. Dette er for å unngå at sektoren må kutte i tjenestetilbudet i slike situasjoner og for å bidra til en god makroøkonomisk styring. Men hovedregelen er at kommunene skal kunne tåle svingninger i skatteinntektene – både opp og ned – etter at rammene er lagt.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2020 og kompensasjon i forbindelse med koronapandemien

Koronapandemien vil i betydelig grad påvirke kommunenes inntekter og utgifter i inneværende år. Regjeringen har uttrykt at kommunene og fylkeskommunene vil bli kompensert for virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med pandemien. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne og viktig for å møte et økt behandlingsbehov i helsetjenestene som følge av pandemien.

Gjennom våren og forsommeren ble kommunesektoren i sum styrket med i overkant av 17 mrd. kroner i økte bevilgninger. Det inkluderer både kompenserende bevilgninger og øvrige midler til blant annet aktivitetsstimulerende tiltak. I tillegg til de økte bevilgningene kommer innsparing for kommunesektoren på om lag 2 mrd. kroner som følge av midlertidig reduksjon i arbeidsgiveravgiften, samt kostnadsfritt smittevernutstyr for kommunene tilsvarende 0,8 mrd. kroner.

De aktivtetsstimulerende tiltakene summerte seg til nesten 8 mrd. kroner og omfatter blant annet 2,5 mrd. kroner til en vedlikeholdspakke, som innebærer at kommunesektoren kan utføre vedlikehold som ellers ville måtte ha blitt prioritert innenfor frie inntekter.

Den samlede kompensasjonen til kommunesektoren knyttet til pandemien ble etter stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S anslått til 11,8 mrd. kroner, når effekten av redusert arbeidsgiveravgift er inkludert og det kostnadsfrie smittevernsutstyret er holdt utenfor. Virkningene av utbruddet på kommunesektorens inntekter og utgifter, som inkluderer merutgifter, mindreinntekter og lavere anslått lønns- og prisvekst, ble anslått til 5,3 mrd. kroner. Dette gir en kompensasjon på 6,5 mrd. kroner ut over anslåtte økonomiske virkninger av pandemien.

I Prop. 142 S (2019–2020) foreslår regjeringen å øke bevilgningene til kommunesektoren med ytterligere 2,5 mrd. kroner. Dette inkluderer blant annet en ytterligere økning i kompensasjonen til fylkeskommunene knyttet til bortfall av billettinntekter i kollektivtrafikken på 1,5 mrd. kroner. Regjeringen har også varslet at den tar sikte på å dekke alle nødvendige kostnader kommunesektoren har i forbindelse med testing og smittesporing i tråd med TISK-strategien (testing, isolering, smittesporing og karantene) i 2020 og 2021. I Prop. 142 S (2019–2020) foreslår regjeringen å øke kommunenes skjønnstilskudd med 500 mill. kroner rettet mot kommuner som har hatt særlig store utgifter til oppfølging av TISK-strategien.

De ekstraordinære bevilgningene til kommunesektoren som følge av koronapandemien har bidratt til å øke kommunesektorens samlede inntektsnivå i 2020 betydelig sammenlignet med saldert budsjett. Også veksten i samlede inntekter og frie inntekter er høyere enn det ble lagt opp til høsten 2019, se tabell 3.8. Det gjelder selv om midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, er korrigert ut av veksten.6 Det må blant annet ses i sammenheng med betydelige inntekter fra oppdrettskonsesjoner og lavere kommunal deflator. I tillegg er anslaget oppjustert siden stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S som følge av høyere anslag på kommunesektorens skatteinntekter. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2020 anslås nå til 4,4 mrd. kroner. De frie inntektene anslås å falle reelt med 2,6 mrd. kroner. Reduksjonen i frie inntekter må ses i sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter i 2019 ble mye høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2019. Denne oppjusteringen ble ikke videreført til 2020. Det er stor usikkerhet knyttet til inntektsanslagene, også i normale tider, blant annet fordi skatteinngangen er vanskelig å anslå presist. Usikkerheten om den videre utviklingen i økonomien i inneværende år er fortsatt høy, og anslagene er dermed mer usikre enn vanlig.

Tabell 3.8 Realvekst i kommunesektorens inntekter i 2020. Anslag på ulike tidspunkt. Mrd. 2020-kroner og prosentvis vekst

Samlede inntekter

Frie inntekter

Mrd. kroner

Prosent

Mrd. kroner

Prosent

Målt ift. oppdaterte anslag på regnskap for 2019

Nasjonalbudsjettet 2020

-1,9

-0,4

-3,8

-0,9

Saldert budsjett 2020

-1,9

-0,4

-3,8

-0,9

Revidert nasjonalbudsjett 2020

1,6

0,3

-4,0

-1,0

Revidert nasjonalbudsjett 2020 etter stortingsbeh.1

2,8

0,5

-4,0

-1,0

Nasjonalbudsjettet 2021

4,4

0,8

-2,6

-0,6

1 Inkludert Stortingets behandling av Prop. 127 S.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Makroøkonomiske nøkkeltall viser at norsk økonomi fortsatt er sterkt preget av virkningene av koronapandemien. Gjeninnhentingen startet likevel raskere enn fryktet da det så som mørkest ut. Smittesituasjonen i Norge er nå vesentlig bedre selv om det har vært en viss økning i antall smittetilfeller i enkelte kommuner den siste tiden. Mange av de strengeste smitteverntiltakene er blitt lempet på. Sammen med de kraftfulle økonomiske krisepakkene har dette lagt til rette for at aktiviteten i norsk økonomi har kunnet ta seg markert opp igjen etter den dramatiske nedgangen i vår.

Kommunesektorens skatteinntekter i 2020 anslås nå å ha falt med 3,6 mrd. kroner siden saldert budsjett som følge av pandemien. Nedgangen er 2,25 mrd. kroner mindre enn anslått etter stortingsbehandlingen av revidert budsjett.7 Skatteinngangen fra forskuddstrekket hittil i år er kommet inn høyere enn først anslått, noe som reflekterer en raskere bedring i arbeidsmarkedet enn ventet i mai. I tillegg viser ny informasjon at utbyttene i 2019 ble en del høyere enn anslått, noe som isolert sett bidrar til å trekke kommunale skatteinntekter i 2020 opp med om lag 1 mrd. kroner. Kommunenes skatteinntekter anslås å bli redusert med 2,7 mrd. kroner, mens fylkene anslås å få en nedgang på 0,9 mrd. kroner.

Kostnadsveksten i kommunesektoren (den kommunale deflatoren) i 2020 er oppjustert fra 1,4 pst. i Revidert nasjonalbudsjett 2020 til 1,6 pst. Det skyldes en oppjustering av både lønns- og prisveksten fra anslagene i mai. I revidert budsjett ble effekten av kommunenes økte kjøpekraft som følge av lavere kommunal deflator anslått til 9,1 mrd. Effekten er nå nedjustert med 0,9 mrd. kroner og anslås til 8,2 mrd. kroner etter oppjusteringen av den kommunale deflatoren.

Endringen i anslaget for skattesvikten og deflatoren må ses i sammenheng. Økt lønnsvekstanslag, og følgelig høyere deflator, bidrar til å øke skatteanslaget, og dermed til å redusere skattesvikten. Samlet bidrar de to forholdene isolert sett til å øke anslaget på kompensasjon utover økonomiske virkninger av pandemien med 1,35 mrd. kroner.

Det er ikke laget nye anslag etter revidert nasjonalbudsjett på reduserte brukerbetalinger og merutgifter som følge av pandemien.

Som følge av usikkerheten om anslagene for de økonomiske konsekvensene av koronapandemien for kommunesektoren, er det etablert en arbeidsgruppe som skal gi faglige vurderinger. Berørte departementer og KS er representert. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2021 vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber regjeringen gjøre nye vurderinger av behovet for kompensasjon til kommunesektoren i lys av ny informasjon både om merutgifter og inntektsbortfall i kommunesektoren, utvikling i skatteinngang og lønns-/prisutvikling, og komme tilbake til Stortinget i tilknytning til nysalderingen av statsbudsjettet for 2020, og om mulig gi en løypemelding i forslag til statsbudsjettet for 2021.» (vedtak nr. 718).
«Stortinget ber regjeringen legge frem en analyse av samlede økonomiske konsekvenser av koronapandemien for kommunesektoren i 2020 i RNB 2021/kommuneproposisjonen 2022.» (vedtak nr. 719).

Regjeringen vil gjøre nye vurderinger av behovet for kompensasjon til kommunesektoren i forbindelse med nysalderingen av statsbudsjettet for 2020 etter at arbeidsgruppen har kommet med sine første vurderinger i siste halvdel av oktober.

3.2.3 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Kommuneøkonomien er god etter flere år med sterk inntektsvekst. Inntektsveksten er blitt bedre enn lagt til grunn i budsjettene, samtidig som merkostnadene som følge av endringer i befolkningen og pensjonsutgifter er blitt vesentlig lavere enn ventet de siste årene. Samlet har det bidratt til å styrke kommunesektoren med om lag 30 mrd. kroner i perioden 2015–2019. Sterk inntektsvekst og lavere kostnadsvekst har lagt til rette for en styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg har investeringene tatt seg kraftig opp i kommunene de siste årene.

Basert på oppdaterte tall økte de samlede inntektene for kommuneforvaltningen med 6,4 mrd. kroner i 2019. Det er 6,2 mrd. kroner mer enn Stortinget la opp til høsten 2018 i det opprinnelige budsjettet for 2019. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter er beregnet til 4,3 mrd. kroner, som er 4,4 mrd. kroner mer enn opprinnelig lagt opp til og 1,1 mrd. kroner mer enn anslått høsten 2019. Økningen i realveksten i frie inntekter skyldes i hovedsak at skatteinntektene ble høyere enn ventet.

I perioden 2015–2019 var det stort sett høye netto driftsresultat i kommunesektoren. Netto driftsresultat er en viktig indikator for økonomisk balanse i kommunesektoren og viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har siden 2014 anbefalt at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 2 pst. av driftsinntektene for at kommunesektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. I perioden 2014–2018 har netto driftsresultat i gjennomsnitt ligget høyere enn dette, på 3,1 pst. for kommunesektoren samlet. Netto driftsresultat utgjorde 2,0 pst. av driftsinntektene i 2019. Det samsvarer med anbefalt nivå fra TBU, men er svakere enn foregående år, se figur 3.16A.

For kommunene inklusive Oslo ble netto driftsresultat 1,9 pst. av driftsinntektene i 2019, mens det for fylkeskommunene ble 2,6 pst. TBU anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene for kommunene (inklusive Oslo), mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene.

Figur 3.16 Utviklingen i kommuneøkonomien

Figur 3.16 Utviklingen i kommuneøkonomien

1 Fra 2014 føres inntekter fra merverdiavgiftskompensasjonen på investeringer i investeringsregnskapet mot tidligere driftsresultatet. Det reduserer driftsresultatet. Tall f.o.m. 2014 er for kommunekonsern. TBUs anbefaling ble nedjustert i 2014 til 2 prosent for sektoren samlet.

2 Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

3 Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten i 2002.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Bak de nasjonale tallene var det store variasjoner mellom de ulike kommunene og fylkeskommunene. Driftsresultatene var jevnt over bedre i de største kommunene enn i de små og mellomstore. Resultatnedgangen var størst blant kommuner på Vestlandet og i Nord-Norge, noe som kan henge sammen med at mange av disse kommunene fikk store utbetalinger fra Havbruksfondet i 2018. I alt hadde 44 pst. av kommunene et negativt netto driftsresultat i 2019, en betydelig høyere andel enn i de foregående årene. En situasjon med driftsunderskudd vil ikke være bærekraftig over tid, men et svakere 2019 kom i etterkant av flere år med meget gode driftsresultater, solide disposisjonsfond i de fleste kommunene og få kommuner i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

I netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt en økning i det såkalte akkumulerte premieavviket i kommunesektorens balanse. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år, og kostnadsføres med samme nominelle beløp hvert år. For avvik som oppsto før 2011 er nedbyggingen 15 år, og for avvik som oppsto i perioden 2011–2013 er nedbyggingen 10 år.

Det akkumulerte avviket var om lag 31,7 mrd. kroner ved utgangen av 2019, en økning på rundt 1,5 mrd. fra 2018.

Kommunene og fylkeskommunene har delvis brukt den sterke inntektsveksten de senere årene til å bygge opp økonomiske buffere til løpende drift (disposisjonsfond) og til å dekke inn underskudd for tidligere år. Slike reserver kan benyttes ved utfordrende tider. Ved utgangen av 2019 utgjorde de oppsparte midlene 12,0 pst. av brutto driftsinntekter i 2019, mot 8,6 pst. i 2015, men det er store variasjoner mellom de ulike kommunene og fylkeskommunene.

Aktiviteten i kommunene har vært høy de siste årene, se figur 3.16B. Fra 2019 til 2020 anslås aktiviteten å øke med 0,7 pst. Det er betydelig lavere enn de siste årene, og må særlig ses i sammenheng med lavere vekst i sektorens kjøp av varer og tjenester. Videre ser det ut til å være en nedgang i utførte timeverk i inneværende år. Aktivitetsveksten i figuren er en indikator hvor endring i sysselsetting, produktinnsats og brutto realinvesteringer er veid sammen.8 Store bevegelser i inneværende år fører til høyere usikkerhet rundt anslaget enn vanlig. Inntektsveksten fra 2019 til 2020 anslås til 0,8 pst.

Kommunal sysselsetting økte med 1,1 pst. i 2019. Det er noe lavere i enn de foregående årene, men på nivå med gjennomsnittet for fireårsperioden 2012–2015 (1,2 pst.). Målt i forhold til totalt antall sysselsatte har sysselsettingen i kommunene vært forholdsvis stabil de siste årene, se figur 3.16C.

Det har vært en sterk økning i investeringene i kommunesektoren de to siste årene. Fra 2018 til 2019 økte realinvesteringene reelt sett med 8,5 pst. etter en vekst på 7,5 pst. i 2018. Realinvesteringene er kommet opp på et høyt nivå og utgjør 15,2 pst. av inntektene i 2019, se figur 3.16D.

Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer9) i sektoren til tross for høy vekst i inntektene. Underskuddene minket litt i årene 2015–2017, men økte igjen i 2018. I 2019 tilsvarer underskuddet 5,8 pst. av inntektene i kommunesektoren. Selv om sektoren også har økt sine økonomiske buffere, vil et høyere aktivitetsnivå enn inntektsveksten ikke kunne opprettholdes over lang tid.

Det høye investeringsnivået har bidratt til kraftig økning i gjeldsnivået i kommunene det siste tiåret, se figur 3.16E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser økte nettogjelden fra 21,1 pst. av driftsinntektene i snitt for perioden 2002–2008 til 46,1 pst. i 2019. Gjeldsnivået økte også fra 2018 til 2019, se boks 3.11.

Boks 3.11 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektoren hadde frem til 2014 betydelige negative nettofinansinvesteringer. Det har ført til at kommunesektorens gjeld har økt kraftig siden årtusenskiftet, se figur 3.16E. Den forholdsvis høye gjeldsveksten gjenspeiler et høyt investeringsnivå i kommunesektoren, noe som må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst, høy inntektsvekst i sektoren og etter hvert lav rente. I 2019 utgjorde netto gjeld utenom arbeidsgivers reserver (plasseringer i pensjonsmidler) 46,1 pst. av inntektene, en økning fra 18,7 pst. i 2003. Etter en utflating i noen år etter 2014 har gjeldsveksten nå tatt seg opp igjen, se figur 3.17A.

Netto renteeksponering er et uttrykk for hvor høy andel av kommunenes gjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring. Det er da trukket fra gjeld som er knyttet til gebyrfinansierte tjenester og lån hvor staten dekker rentekostnader og avdrag, samt lagt til sektorens rentebærende fordringer. Siden årtusenskiftet har netto renteeksponering som andel av inntektene økt fra rundt 6 til over 41 pst. i 2019.

De senere årene har det vært en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet, se figur 3.17B. Renten er vanligvis lavere på kortsiktig finansiering, men den korte løpetiden gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån ved forfall i kapitalmarkedet. Under utbruddet av koronaviruset i midten av mars førte den store usikkerheten til høy etterspørsel etter likviditet, og mange investorer ønsket å selge lett omsettelige verdipapirer, som kommunesertifikater. Samtidig var etterspørselen etter slike verdipapirer lav, og flere kommuner fikk utfordringer med å fornye sin kortsiktige finansiering. Regjeringen tilførte mer kapital til Kommunalbanken, slik at den kunne bidra til refinansieringen av kommunenes gjeld som kom til forfall. Regjeringen er opptatt av at kommunene skal ha langsiktig og stabil finansiering.

Adgangen til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 14-13, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Regjeringen vedtok endringer i finansforskriften fra 1. januar 2017. Disse endringene ble videreført da den nye forskriften om garantier og finans- og gjeldsforvaltning erstattet den tidligere finansforskriften i forbindelse med at ny kommunelov trådte i kraft i 2020. Formålet med endringene var å få tydeligere frem ansvaret kommunene har for å vurdere risikoen knyttet til deres kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret.

Figur 3.17 Utviklingen i kommunegjelden

Figur 3.17 Utviklingen i kommunegjelden

1 Fra 2018 publiseres kommuneforvaltningens obligasjons- og sertifikatgjeld samlet.

2 Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper og pensjonskasser. Fra 2018 publiseres lån fra banker mv. og kredittforetak samlet.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Den renteeksponerte delen av kommunesektorens nettogjeld anslås til 41,3 pst. av inntektene ved utgangen av 2019. Det er nærmere 30 prosentenheter høyere enn i 2007. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene, og enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig mellom kommunene. Basert på rapporterte tall for 2019 hadde 18 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene, mens 178 kommuner hadde en renteeksponert gjeld på over 50 pst. av inntektene.

Ved utgangen av 2019 var det kun ti ROBEK-kommuner. Det er historisk lavt, se figur 3.16F. Kommunesammenslåinger fra 1. januar 2020 førte til at tre kommuner falt ut av listen uten at det var noen reelle utmeldinger. Antallet har økt i løpet av inneværende år, og i midten av september var det tolv kommuner i ROBEK. Antallet ventes å øke ytterligere noe i 2020.

3.2.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2021

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens budsjettforslag for 2021 legger til rette for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester.

Regjeringens forslag innebærer en vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2,0 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er innenfor intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2021. I den signaliserte veksten lå det til grunn et anslag på merutgifter til demografi som finansieres av de frie inntektene på 1,6 mrd. kroner. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) publiserte nye anslag i juni basert på nye befolkningsfremskrivinger fra Statistisk sentralbyrå. Merkostnadene til den demografiske utviklingen anslås nå til 1,1 mrd. kroner i 2021. Nedjusteringen reduserer dermed i bindingene for de frie inntektene med 0,5 mrd. kroner. Anslåtte merutgifter til demografi er et uttrykk for hva det vil koste å opprettholde tjenestetilbudet i blant annet skole, barnehage og omsorgstjenesten med uendret standard og produktivitet i tjenestene.

I Kommuneproposisjonen 2021 ble det anslått en nedgang i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i 2020 på rundt 1,9 mrd. kroner sammenlignet med slik det ble anslått i Statsbudsjettet 2020. Det ble anslått en vekst i kommunesektorens pensjonskostnader i 2021 på om lag 300 mill. kroner. Nedgangen i pensjonskostnadene i 2020 er nå justert til rundt 1,7 mrd. kroner sammenlignet med Statsbudsjettet 2020. Veksten i pensjonskostnadene i 2021 anslås nå til om lag 600 mill. kroner. Veksten i pensjonskostnadene for 2020 og 2021 må ses i sammenheng.

Etter budsjettforhandlingene med FrP ble det enighet om at maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig skulle reduseres fra 5 til 4 promille fra 2021. Lovendringen fremmes for Stortinget i høstens statsbudsjett. Det isolerte inntektsbortfallet som følge av satsreduksjonen anslås til 380 mill. kroner. Justert for andre endringer kommunene kan gjennomføre i reglene, anslås faktisk bortfall av eiendomsskatteinntekter for de berørte kommunene til 300 mill. kroner samlet. Regjeringen foreslår at kommunene ikke kompenseres særskilt som følge av redusert maksimal eiendomsskattesats, i tråd med hvordan dette ble håndtert ved reduksjonen fra 7 til 5 promille.

Kommunesektorens økonomiske handlingsrom er blitt kraftig forbedret de senere årene. Skatteinngangen har blitt langt høyere enn lagt til grunn i budsjettene gjennom flere år. Samtidig har sektoren fått et betydelig større handlingsrom enn ventet gjennom flere år som følge av at merkostnadene til demografi og pensjon har blitt vesentlig lavere enn lagt til grunn i budsjettene.

Koronapandemien vil i betydelig grad påvirke kommunesektorens inntekter og utgifter i inneværende år. Samtidig ser det foreløpig ut til at kommunesektoren i sum blir styrket, da kompesasjonen fra staten kan komme til å overstige de anslåtte økonomiske virkningene av pandemien for inneværende år. Etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2020 og Prop. 127 S ble kompensasjonen ut over de anslåtte virkningene anslått til 6,5 mrd. kroner. Ny informasjon om skatteinngangen i inneværende år og oppjustering i den kommunale deflatoren samt forslag om ytterligere bevilgninger i Prop. 142 S (2019–2020), tilsier isolert sett at samlet kompensasjon ut over de anslåtte økonomiske virkningene har økt.

Sektoren har i tillegg mottatt ekstra bevilgninger inneværende år som følge av pandemien, ut over det som er begrunnet med kompensasjon, blant annet for å bidra til å holde aktiviteten oppe i økonomien. Flere av disse bevilgningene ble gitt til sektoren etter at kommuneproposisjonen ble lagt frem. Det inkluderer en vedlikeholdspakke på 2,5 mrd. kroner, som innebærer at sektoren får utført vedlikehold som ellers ville blitt prioritert blant andre formål de frie inntektene i årene fremover skal dekke. Videre tilføres havbrukskommuner og -fylkeskommuner 1,25 mrd. kroner mer fra årets kapasitetsjustering av oppdrettstillatelser enn lagt til grunn i kommuneproposisjonen.

I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene i utgangspunktet fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2020 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2020. Ekstraordinære bevilgninger i forbindelse med koronapandemien holdes utenom beregningsgrunnlaget når veksten skal beregnes, slik ekstraordinære bevilgninger vanligvis behandles.

Det som avviker fra vanlig praksis, er at regjeringen foreslår at det i år, som et særskilt tiltak i forbindelse med pandemien, skal gis et særskilt tillegg i frie inntekter som kompensasjon for den reelle skattesvikten gjennom 2020 utover det som automatisk kompenseres gjennom at kostnadsveksten også er lavere. Det innebærer at den midlertidige skattesvikten i år ikke gir en varig virkning på inntektsnivået fremover. Dette tillegget holdes utenfor den den beregnede veksten sammenlignet med anslått nivå fra revidert nasjonalbudsjett. Tillegget er fastsatt til 1 926 mill. kroner. I praksis betyr dette at kommunesektoren i 2021 tilføres i overkant av 1,9 mrd. kroner utover regjeringens forslag til vekst i frie inntekter. Inkludert det særskilte tillegget anslås veksten i frie inntekter til 4,0 mrd. kroner sammenlignet med anslått inntektsnivå fra revidert nasjonalbudsjett.

Veksten i frie inntekter i 2021 vil dekke sektorens kostnader knyttet til befolkningsutviklingen og satsinger innenfor veksten, og samtidig gi rom for en generell styrking av kommunesektorens tjenestetilbud med 0,7 mrd. kroner, se tabell 3.9. Et økt handlingsrom på 0,7 mrd. kroner før effektiviseringsgevinst er om lag det dobbelte av handlingsrommet regjeringen har lagt opp til de siste årene.10

Tabell 3.9  Økning i kommunesektorens handlingsrom i 2021 med og uten effektiviseringskrav på 0,5 pst. Mrd. Kroner

Vekst i frie inntekter utover særskilt tillegg

2,0

- Merkostnader til demografi

-1,1

- Satsinger innenfor veksten i frie inntekter

-0,2

Økt handlingsrom før effektiviseringsgevinst

0,7

+ Effektiviseringsgevinst på 0,5 pst.1

1,4

Økt handlingsrom med effektiviseringsgevinst på 0,5 pst.

2,1

1 Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene. Driftsutgifter utgjør om lag 70 pst. av samlede utgifter og beregningsgrunnlaget for effektivitetskravet er derfor 70 pst. av de frie inntektene utenom eiendomsskatt.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet.

Det legges opp til at kommunene får 1,6 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i de frie inntektene. Innenfor denne veksten er 100 mill. kroner begrunnet med en særskilt satsing på barn og unges psykiske helse.

Fylkeskommunene får 0,4 mrd. kroner av veksten i de frie inntektene. Av denne veksten er 100 mill. kroner begrunnet med utgifter knyttet til ferger og nullutslippsbåter.

Regjeringen vil legge frem et tilleggsnummer til 2021-budsjettet etter at arbeidsgruppen har kommet med sine første vurderinger i siste halvdel av oktober. Vi tar allerede nå høyde for at det vil være behov for å kompensere for bortfall av billettinntekter i kollektivtransporten også i 2021, og foreslår 1,3 mrd. kroner i økt skjønnstilskudd til fylkeskommunene i første halvår 2021. Dette kommer også i tillegg til den foreslåtte veksten i frie inntekter. Regjeringen har også varslet at den tar sikte på å dekke alle nødvendige kostnader i kommunesektoren ved testing og smittesporing i tråd med TISK-strategien i 2020 og 2021.

Regjeringen foreslår også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås det økt tilskudd til å videreføre og utvide prøveprosjektet med nasjonalt fritidskort for barn og unge samt investeringstilskudd til 1 000 flere heldøgns omsorgsplasser.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,7 pst. fra 2020 til 2021. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,5 mrd. kroner fra 2020 til 2021.11

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., det vil si det samme som legges til grunn for staten gjennom ABE-reformen, tilsvarer det 1,4 mrd. kroner i 2021 som kan brukes til styrking av tjenestene ut over det som følger av inntektsveksten. Gitt en effektivisering i sektoren i denne størrelsesorden, vil en vekst i frie inntekter på om lag 2,0 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med vel 2,1 mrd. kroner utover merkostnader knyttet til befolkningsutviklingen og de særlige satsingene innenfor veksten i frie inntekter, se tabell 3.9.

Veksten i sektorens samlede inntekter i 2021 anslås til om lag 3,6 mrd. kroner regnet fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2020 etter Stortingets behandling av revidert budsjett og inkludert det særskilte tillegget på 1,9 mrd. kroner neste år som kompensasjon for den reelle skattesvikten i 2020 slik den ble anslått i revidert budsjett, se tabell 3.10. Uten tillegget er veksten om lag 1,7 mrd. kroner. Selv uten tillegget er veksten altså godt over nedre del av intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2021.

Tabell 3.10 Vekst i kommunesektorens inntekter i 2021 regnet i forhold til anslått inntektsnivå i 2020 slik det anslås i henholdsvis Revidert nasjonalbudsjett 20201 og Nasjonalbudsjettet 2021. Mrd. kroner

Målt ift. anslag for 2020 i

Revidert nasjonalbudsjett 20201

Nasjonalbudsjettet 2021

Samlede inntekter

3,6

1,3

Herav:

Frie midler

4,0

1,6

Frie midler til endringer i oppgaver2

0,1

0,1

Øremerkede tilskudd mv.

-0,8

-0,8

Gebyrer mv.

0,5

0,5

Memo:

Vekst i frie midler utover særskilt tillegg3

2,0

-0,3

1 Revidert nasjonalbudsjett 2020 etter Stortingets behandling, inkludert behandlingen av Prop. 127 S.

2 Regnes ikke med i veksten i frie inntekter siden bevilgningen er knyttet til nye oppgaver.

3 Regjeringen foreslår et særskilt tillegg på om lag 1,9 mrd. kroner i 2021 til kommunesektoren, slik at ikke den midlertidige skattesvikten i år skal påvirke inntektsnivået neste år. Veksten som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2021 var regnet utover dette tillegget.

Kilde: Finansdepartementet.

Veksten i samlede inntekter i 2021 regnet fra oppdatert anslag på regnskap for 2020 anslås til 1,3 mrd. kroner, tilsvarende 0,2 pst., mens de frie inntektene anslås å øke med 1,6 mrd. kroner. Den lavere veksten må ses i sammenheng med oppjusteringen av skatteanslaget for 2020 etter revidert nasjonalbudsjett.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2021 anslås til om lag 551,7 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, om lag 75 pst. De øvrige inntektene består blant annet av øremerkede tilskudd fra staten, avgifter og gebyrer.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene, men de siste tiårene har alle kommuner brukt maksimalsatsene både for skatt på inntekt og formue. Bø kommune i Nordland har nå besluttet å redusere satsen for den kommunale delen av formuesskatten fra maksimalsatsen på 0,7 pst. til 0,2 pst. fra og med skatteåret 2021. I beregningen av skatteandelen tas det utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren, slik at kommunene selv bærer kostnadene av lavere sats enn maksimalsatsen.

Det er langvarig praksis for at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter (skatteandelen). Denne praksisen videreføres i 2021.

I 2021 må skattøren justeres betydelig opp for at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Det skyldes blant annet at veksten i kommunenes inntektsskatt er lav før endring av skattøren blant annet som følge av relativt lav lønnsvekst og en betydelig nedjustering av anslaget på skatt fra utbytte for 2020, noe som i stor grad får bokført virkning i 2021.

Den kommunale skattøren for personlige skattytere økes fra 11,10 til 12,15 pst., mens den fylkeskommunale skattøren økes fra 2,45 til 2,70 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2021.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre 218,2 mrd. kroner i 2021, en nominell økning på 6,9 pst. fra 2020 når det tas hensyn til de økte skattørene.

Økningen i de kommunale skattørene motsvares av en reduksjon i skattesatsen på fellesskatt for personlige skattytere, dvs. statens andel, på 1,3 prosentenheter fra 8,45 pst. i 2020 til 7,15 pst. i 2021.

3.3 Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å opprettholde pengenes verdi. Å sikre prisstabilitet i form av lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid.

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt av kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men den kan bidra. En velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, er avgjørende for nivået på produksjon og sysselsetting over tid. Videre er det regulering og tilsyn overfor finanssektoren som legger grunnlaget for å sikre finansiell stabilitet. Pengepolitikken kan bidra ved å søke å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser og dermed redusere risikoen for kraftige tilbakeslag i økonomien frem i tid.

Boks 3.12 Lov om Norges Bank og pengevesenet mv

Stortinget vedtok 17. juni 2019 ny sentralbanklov (Lov om Norges Bank og pengevesenet mv.). Den nye loven trådte i kraft 1. januar i år. Loven inneholder en ny formålsbestemmelse for sentralbankens virksomhet og beskriver bankens oppgaver. I tillegg er det blitt opprettet en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet, som sammen med hovedstyret og representantskapet utgjør sentralbankens øverste organer.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd i Norges Bank over natten. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten betydelig gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover.

Etter utbruddet av koronaviruset har Norges Bank satt ned styringsrenten i tre omganger. 13. og 20. mars ble styringsrenten redusert med henholdsvis 0,5 prosentenheter og 0,75 prosentenheter, før den 7. mai ble redusert med ytterligere 0,25 prosentenheter. Styringsrenten er nå 0 prosent. Dette er det laveste nivået styringsrenten noen gang har vært på. Norges Bank begrunnet rentekuttene med at lave renter vil kunne bidra til å dempe tilbakeslaget i norsk økonomi og til at aktiviteten tar seg opp raskere når situasjonen normaliseres. Det kan redusere risikoen for at arbeidsledigheten fester seg på et høyt nivå. Renteprognosen som ble lagt frem i Pengepolitisk rapport (PPR) 3/20, indikerte at styringsrenten vil bli værende på dagens nivå i de neste par årene, for så å gradvis øke.

For å dempe de økonomiske utslagene av pandemien iverksatte Norges Bank i vår flere andre tiltak, blant annet med tildeling av F-lån uten øvre grense og med varierende løpetider, for å sikre tilstrekkelig likviditet til bankene, og å sikre at styringsrenten fikk gjennomslag til pengemarkedsrentene. Banken har også tilbudt F-lån i amerikanske dollar. Tiltakene, sammen med tilsvarende tiltak fra andre sentralbanker, har bidratt til at risikopåslagene i pengemarkedet og i andre kredittmarkeder er kommet ned, og norske pengemarkedsrenter er historisk lave. Innlånskostnadene på obligasjoner med fortrinnsrett, som brukes til å finansiere boliglån i kredittforetakene, er også kommet ned på svært lave nivåer.

3.4 Finansiell stabilitet og makroregulering

3.4.1 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Erfaringer viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien føre til oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag.

Norske husholdningers gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene, og gjeldsbelastningen er høy både historisk og sammenlignet med andre land, se figur 3.18A og B. Gjeldsoppbyggingen henger blant annet sammen med det lave rentenivået og den kraftige boligprisveksten vi har hatt over lengre tid. Den høye gjelden er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. De siste tre årene har gjeldsveksten avtatt, se omtale i kapittel 2.5.

Husholdninger med høy gjeld vil trolig måtte stramme inn på forbruket for å betjene gjelden i møte med renteøkninger, bortfall av inntekt eller kraftige fall i boligprisene. Dersom mange strammer inn på forbruket samtidig, kan det skape et tilbakeslag i økonomien som reduserer bedriftenes inntjening og deres evne til å betjene gjeld, og dermed fører til tap i bankene. Ved store tap kan bankenes evne til å gi nye lån til husholdninger og bedrifter svekkes, noe som kan bidra til å forsterke nedgangen.

Da de strenge smittevernstiltakene ble satt inn i møtet med pandemien i mars, steg arbeidsledigheten brått, og boligprisene falt. Som en respons på pandemien senket Norges Bank styringsrenten i tre omganger, ned til 0 pst. De lave rentene reduserer rentebelastningen, slik at husholdningene lettere kan betjene gjelden sin, se figur 3.18A. I tillegg reduserte Finansdepartementet, etter råd fra Norges Bank, kravet til den motsykliske kapitalbufferen fra 2,5 pst. til 1 pst. i mars, for å motvirke at en strammere utlånspraksis i bankene skulle forsterke en nedgang. Finansdepartementet økte også fleksibiliteten i boliglånsforskriften for å gi bankene rom til å hjelpe låntakerne gjennom en krevende periode. For å styrke bedriftenes tilgang til likviditet, vedtok Stortinget etter forslag fra departementet å etablere en omfattende garantiordning for banklån til bedrifter.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir økt boligformue, som igjen gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Boligprisene i Norge har steget kraftig over flere år. Etter virusutbruddet falt prisene i mars og april, men fallet var hentet inn igjen allerede i mai. Siden har prisene fortsatt å stige, se kapittel 2.5. Også omsetningen falt i mars, men har siden tatt seg opp igjen. Den raske gjenopphentingen i boligmarkedet må særlig ses i sammenheng med de lave boliglånsrentene.

Boks 3.13 Den økonomiske utviklingen i finansforetakene

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap, god tilgang til finansiering og gode resultater. Som følge av betydelig høyere tap på utlån særlig i første kvartal, ble lønnsomheten kraftig redusert i første halvår i år. Bankene samlet fikk et overskudd før skatt på 25 mrd. kroner i første halvår, om lag 10 mrd. kroner lavere enn samme periode i fjor. De utenlandske bankenes filialer i Norge hadde også svakere resultater.

Total utlånsvekst fra norske og utenlandske banker gikk ned i andre kvartal, fra en tolvmånedersvekst på 7,3 pst. ved utgangen av mars til 5,7 pst. ved utgangen av juni. Utlånsveksten til innenlandske personkunder var nær uendret i andre kvartal, etter å ha sunket de ti foregående kvartalene. Utlånsveksten til personkunder var lavere i norske banker enn i filialene av utenlandske banker. For utlån til innenlandske bedriftskunder hadde norske banker en noe høyere vekst enn filialene.

Uro i de globale aksjemarkedene i første halvår i år bidro til at livsforsikringsforetakene og pensjonskassenes verdijusterte resultater, som inkluderer urealiserte kursgevinster, ble vesentlig lavere i første halvår enn i samme periode i fjor. Livsforsikringsforetakene hadde et verdijustert underskudd på 13 mrd. kroner, mot et overskudd på 31 mrd. kroner året før. Pensjonskassenes verdijusterte resultat falt fra et overskudd på 15,4 mrd. kroner til et underskudd på 2,6 mrd. kroner. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassenes bokførte resultat før skatt utgjorde imidlertid henholdsvis 9 og 371 mill. kroner i første halvår. I samme periode i fjor hadde begge grupper et bokført resultat på over 5 mrd. kroner.

Skadeforsikringsforetakene hadde svakere resultater i første halvår 2020 enn i samme periode i fjor, i hovedsak på grunn av et svekket finansresultat. Overskuddet før skatt falt fra 7,3 til 3,1 mrd. kroner.

Bankene har de siste årene bygget opp soliditeten betydelig, se avsnitt 3.4.2. Forsikringsforetakene har siden 2016 vært underlagt de såkalte Solvens II-kravene, og har i hovedsak klart overgangen fra tidligere krav bra. Ved utgangen av andre kvartal 2020 hadde livsforsikrings- og skadeforsikringsforetakene en såkalt solvenskapitaldekning på henholdsvis 228 og 238 pst., godt over kravet på 100 pst. Pensjonskassene ble underlagt tilsvarende krav i januar 2019. Solvenskapitaldekningen i pensjonskassene var 184 pst. ved utgangen av 2. kvartal 2020.

Den sterke prisveksten på næringseiendom de siste årene har bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Utlån til foretak innen næringseiendom utgjør den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak, og denne sektoren har historisk påført bankene størst tap. Prisveksten på næringseiendom med svært god beliggenhet i Oslo har avtatt de siste par årene, og i første halvår falt prisene som følge av fallende leiepriser. Utfordringene for næringseiendom vil forsterkes dersom foretakenes mulighet til å refinansiere svekkes. Lån fra banker er den viktigste finansieringskilden, men de siste årene er obligasjonsmarkedet blitt stadig viktigere.

Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) sendte i fjor en advarsel til Norge om at høy gjeld og høye boligpriser utgjør en systemrisiko for norsk økonomi. En rekke land, blant dem de andre nordiske, fikk tilsvarende advarsel. Også IMF og OECD trekker frem husholdningenes gjeld og de høye boligprisene som vesentlige risikoer i norsk økonomi. I en større gjennomgang som ble lagt frem i august 2020 (se boks 3.14), peker IMF på høy gjeld i husholdningssektoren, høye eiendomspriser og bankenes avhengighet av finansiering i kapitalmarkedene som de viktigste risikofaktorene i det norske finansielle systemet.

Boks 3.14 IMFs gjennomgang av det norske finansielle systemet

Det internasjonale valutafondet (IMF) har jevnlig større gjennomganger av medlemslandenes finansielle systemer for å vurdere svakheter og styrker og foreslå tiltak som kan bidra til mer robuste finanssystem. Ordningen kalles Financial Sector Assessment Program (FSAP), og er en viktig del av IMFs finansielle overvåkning. Siden 2010 har en gruppe av land som er vurdert å ha størst betydning for det globale finanssystemet, herunder Norge, hatt FSAP-gjennomganger hvert femte år.

I gjennomgangen som ble lagt frem i august i år, viser IMF til at det finansielle systemet i Norge er robust og godt regulert. IMF viser i gjennomgangen til at norske myndigheter de siste årene har økt kapitalkravene for banker, innført og videreutviklet boliglånsforskriften, innført et nytt regelverk for krisehåndtering og truffet flere tiltak for å dempe de økonomiske utslagene av koronapandemien. IMF støtter den varslede økningen av systemrisikobufferkravet og Finanstilsynets forsterkede tilsyn med bankenes interne modeller for beregning av kapitalkrav.

IMF understreker likevel at det finnes sårbarheter som krever årvåkenhet, og peker på enkelte områder der regulering og overvåking kan styrkes. IMF anbefaler blant annet at norske myndigheter videreutvikler kommunikasjon og koordinering i arbeidet med finansiell stabilitet, vurderer nye tiltak mot risiko i næringseiendomsmarkedet, gjør boliglånsforskriften permanent og styrker tilsynet med mindre banker og IKT-sikkerhet i betalingssystemet.

Det meste av IMF-ekspertenes arbeid ble gjort før koronapandemien, men sluttrapporten har blitt oppdatert med de viktigste utviklingstrekkene og en utvidet stresstest av bankene. Stresstestingen viser at bankene samlet sett er motstandsdyktige både i møte med tap som kan oppstå som følge av koronapandemien og i et alternativt nedgangsscenario. I tillegg har IMF gjort beregninger av klimarelatert overgangsrisiko som indikerer at en kraftig økning i karbonpriser kan ha en betydelig, men håndterbar, innvirkning på norske bankers utlånstap. Foruten virkningene av pandemien, peker IMF på at usikkerheten er stor, og at de viktigste risikofaktorene i det norske finansielle systemet fortsatt er den høye gjelden i husholdningssektoren, høye eiendomspriser og bankenes avhengighet av markedsfinansiering.

Bankene finansierer seg i betydelig grad i markedet gjennom sertifikater og obligasjoner. Markedsfinansiering gir bankene en mer fleksibel likviditetsstyring, men gjør dem samtidig mer sårbare overfor markedsuro. Prisen på bankenes markedsfinansiering steg markert i mars, men har siden kommet ned på normale nivåer, se figur 3.18D. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig. Det bidrar til økt motstandsdyktighet, og bankene oppfyller både kravet til likviditetsreserve og et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering.

Omtrent halvparten av markedsfinansieringen består av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), i hovedsak med sikkerhet i pant i bolig. Utviklingen i boligmarkedet er dermed en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF. Samtidig eier norske banker en betydelig andel av hverandres OMF, siden slike papirer kan medregnes i den pålagte likviditetsreserven. Dette strukturelle trekket innebærer en tett sammenkobling av norske banker. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik nedgang.

Figur 3.18 Finansielle ubalanser

Figur 3.18 Finansielle ubalanser

1 Gjeldsbelastningen er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.

2 Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

3 Rentebelastning er renteutgifter i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

4 Disponibel inntekt per innbygger (15–74 år).

Kilde: Norges Bank, DNB Markets og OECD.

3.4.2 Makroregulering og krav til bankene

Det viktigste virkemiddelet for å hindre finansiell ustabilitet er rammebetingelser som sikrer at bankene er solide og driver forsvarlig. God soliditet og likviditet i bankene reduserer sannsynligheten for at kriser oppstår, og kan begrense konsekvensene når de inntreffer. Krav til utlånspraksis kan dempe gjeldsopptaket for sårbare husholdninger.

Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank, men i årene etter finanskrisen er det lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering. Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser og å dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Dette er nærmere omtalt i kapittel 2.4 i Finansmarkedsmeldingen 2020.

Makroreguleringen skal særlig bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og forhindre at kredittilbudet reduseres for mye ved makroøkonomiske tilbakeslag. Kravene må derfor tilpasses den økonomiske utviklingen, og ved alvorlige forstyrrelser kan det være avgjørende å handle raskt. I møte med de økonomiske virkningene av pandemien i mars, iverksatte regjeringen raskt lettelser i to av de viktigste makroreguleringsvirkemidlene: det motsykliske kapitalbufferkravet ble redusert og boliglånsforskriften ble midlertidig lempet på.

Krav til utlånspraksis

De fleste finansielle kriser både internasjonalt og i Norge har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld har regjeringen siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes utlånspraksis når de innvilger boliglån. Gjeldende boliglånsforskrift trådte i kraft 1. januar 2020 og skal gjelde frem til 31. desember 2020.

Boliglånsforskriften setter grenser for hvor stort et lån med pant i bolig kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad) og til hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens inntekt. Forskriften har også krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og stresstesting av gjeldsbetjeningsevnen. Forskriften gir bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån hvert kvartal som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. I Oslo kan 8 pst. av en banks utlån hvert kvartal være lån som ikke oppfyller alle kravene, mens fleksibilitetskvoten er 10 pst. i resten av landet. Boliglånsforskriften har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak de siste årene. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi.

Høy forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan bidra til å øke risikoen for finansiell ustabilitet. Finansdepartementet fastsatte derfor i februar 2019 en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Forskriften gjelder frem til 31. desember 2020.

For å gi bankene rom for å hjelpe låntakerne gjennom en krevende periode, besluttet regjeringen 23. mars å øke fleksibiliteten i utlånsreguleringen. Fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften ble økt til 20 pst. i andre kvartal. De økte kvotene ble senere videreført i tredje kvartal. De økte kvotene har gitt bankene større fleksibilitet til å finne løsninger for sine kunder i en ekstraordinær situasjon. Da Finansdepartementet 11. september varslet at kravene til bankenes utlånspraksis skulle tilbake til normalen fra fjerde kvartal, pekte departementet på tegn til oppgang i norsk økonomi og høy aktivitet i boligmarkedet. I andre kvartal i år var det en betydelig økning i bruken av kvotene, særlig i Oslo. Bankenes rapportering viser likevel at de samlet sett har ligget godt innenfor fleksibilitetskvoten, se figur 3.19.

Figur 3.19 Bruk av fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften. Prosent av bankenes utlånsvolum i hvert kvartal

Figur 3.19 Bruk av fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften. Prosent av bankenes utlånsvolum i hvert kvartal

Kilde: Finanstilsynet.

Utlånsforskriftene stiller krav om avdragsbetaling for boliglån som er større enn 60 pst. av boligens verdi og alle forbrukslån. Forskriftene åpner for at bankene kan innvilge avdragsutsettelser til kunder som opplever midlertidig forverret betalingsevne i løpet av lånets løpetid, uten at lånet skal regnes som et nytt lån. Bankene opplevde i vår en kraftig økning i antallet søknader om avdragsutsettelser. Finansdepartementet uttalte derfor den 23. mars at dersom bankene i den daværende situasjonen ga midlertidig utsettelse av betaling av renter og avdrag på et eksisterende lån i inntil seks måneder, skulle det ikke regnes som et nytt lån. Departementet uttalte 11. september at bankene fremover bør praktisere adgangen til midlertidig avdragsfrihet som normalt. Det vil si at bankene må gjøre en konkret vurdering av kundens betalingsevne. Forskriftene er ikke til hinder for at bankene kan forlenge den avdragsfrie perioden for kunder som trenger det.

Både boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften utløper ved årsskiftet. Finansdepartementet gjør høsten 2020 en samlet evaluering av utlånsreguleringen. Departementet vil blant annet vurdere om hensynet til finansiell stabilitet tilsier at det settes rammer for lån som i dag ikke er underlagt forskriftsregulering. Finansdepartementet ba i brev 24. april 2020 Finanstilsynet om å vurdere reguleringen av bankenes utlånspraksis og gi råd om videreføring og innretning fra 1. januar 2021. Finanstilsynet foreslo 28. september å videreføre reguleringen av bankenes utlånspraksis med enkelte endringer, herunder å samle kravene i én forskrift. Finansdepartementet har sendt Finanstilsynets forslag på høring i 6 uker. Regjeringen vil treffe en beslutning i god tid før forskriftene utløper ved nyttår.

Krav til soliditet

Solide banker har større evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et makroøkonomisk tilbakeslag. Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, blant annet motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God utvikling i norsk økonomi over en lengre periode har bidratt til gode resultater og lave tap i norske banker, se boks 3.13. Bankene har styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav de siste årene. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen, og det er en styrke i den usikre situasjonen norsk økonomi nå er inne i. Mesteparten av økningen i kapitalkravene etter finanskrisen består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet. Bufferkravene er virkemidler i makroreguleringen, og retter seg mot ulike former for systemrisiko. Bufferkravene kan reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal tilpasses situasjonen i norsk økonomi. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. Finansdepartementet har økt dette bufferkravet gradvis de siste årene i takt med at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Siste økning var til 2,5 pst. med virkning fra utgangen av 2019. Departementet satte i mars ned kravet til 1 pst. med umiddelbar virkning etter råd fra Norges Bank. Formålet var å gi bankene mulighet til å øke sine utlån uten å komme i brudd med bufferkravene i en periode med økte tap. Nedsettelsen skulle dermed motvirke at bankene strammet inn sin utlånspraksis. En slik innstramming ville forsterket nedgangen i norsk økonomi og kunne i neste omgang svekket bankenes soliditet.

Når det er stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke utlånsevnen. Finansdepartementet uttrykte i mars derfor en klar forventning om at norske banker venter med utdeling av utbytte mv. til usikkerheten er redusert. I juli redegjorde departementet for hvordan norske myndigheter etterkommer en anbefaling fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) om å be finansforetak om å avstå fra å dele ut overskuddsmidler. I en pressemelding 9. september la departementet til grunn at norske banker venter med å dele ut utbytte eller kjøpe tilbake aksjer til usikkerheten er ytterligere redusert, og pekte blant annet på at godt kapitaliserte banker er en forutsetning for at bankene skal kunne dekke store tap og fortsette å gi lån til bedrifter og husholdninger.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble innlemmet i EØS-avtalen i desember 2019. Innlemmelsen innebærer blant annet at de reelle kapitalkravene for mange norske banker har blitt redusert. Etter en nærmere vurdering av den strukturelle systemrisikoen i det norske finanssystemet, der det også ble sett hen til behovet for å opprettholde de reelle soliditetskravene, besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke systemrisikobufferkravet fra 3 til 4,5 pst. Departementet vedtok også å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i bankene som bruker interne risikomodeller, såkalte IRB-modeller. Endringene skal tre i kraft ved utgangen av 2020, men først to år senere for de mindre bankene. Departementet vil i tråd med EU/EØS-reglene vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover. De vedtatte endringene kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge, og dermed også til stabilitet og likere konkurransevilkår i det norske bankmarkedet.

Krav til likviditet

Økt likviditet og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro, og mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Erfaringsmessig gjør bankene seg mer avhengige av kortsiktig markedsfinansiering når finansielle ubalanser bygger seg opp i økonomien. Dette gjør bankene mer sårbare, både samlet og hver for seg. Som et svar på erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, er det i EU og Norge innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene (likviditetsreservekrav). Norske banker hadde samlet en likviditetsdekning på 150 pst. ved utgangen av 2019 regnet på denne måten og innfridde samlet sett kravet. Bankene oppfyller også et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet er EØS-relevant og vil tre i kraft i EU i juni 2021.

3.4.3 Andre temaer

3.4.3.1 Gjennomføring av EU/EØS-regler

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Etter finanskrisen har mengden EØS-relevant regelverk i EU økt betydelig på bank-, forsikrings- og verdipapirområdet, og det kommer stadig nye initiativer. For at norske foretak og markeder skal ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, må relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Forsinket gjennomføring av EØS-regelverk kan i noen tilfeller ha alvorlige skadevirkninger for markedenes funksjonsevne og den finansielle stabiliteten. Selv om nasjonalt regelverk i EØS/EFTA-landene i stor grad er i samsvar med kravene i EUs regelverk, er det ikke sikkerhet for like rettigheter før det aktuelle EU-regelverket også er innlemmet i EØS-avtalen.

EØS-strukturen innebærer et visst etterslep av regler som skal innlemmes i avtalen, men etterslepet er nå større enn vanlig. Det skyldes delvis omfanget og kompleksiteten i regelverket, og delvis ettervirkninger av at det tok tid å oppnå enighet om tilpasninger til EUs finanstilsynssystem. Etter at det ble oppnådd enighet om finanstilsynssystemet i 2016, er et stort antall EU-rettsakter innlemmet i EØS-avtalen. Det er nå vel 100 rettsakter som er vedtatt i EU, men som ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen.

Videre er det også en del regelverk som ikke har trådt i kraft i Norge i påvente av norsk gjennomføringsregelverk eller ikrafttredelse i EØS.

Departementet følger regelverksutviklingen på finansmarkedsområdet i EU tett. Dette gjelder både nye regelverksinitiativ fra EU, f.eks. innenfor hvitvasking, bærekraftig finans, verdipapirmarkedet og bank, og revisjoner av eksisterende regelverk, blant annet for forsikringsforetak (Solvens II) og innskuddsgarantiordninger. Finansdepartementet spiller blant annet inn temaer og forslag som har betydning for norske interesser, til de aktuelle EU-organene som arbeider med regelverksutviklingen. Finansdepartementet har f.eks. gitt innspill til gjennomgangen av innskuddsgarantidirektivet om at nivået for garanterte innskudd bør være høyere enn dagens nivå på 100 000 euro. Regjeringen vil arbeide for at den norske innskuddsgarantien på 2 mill. kroner kan videreføres, slik Stortinget har lagt til grunn. Departementet vil fortsette å følge opp regelverksutviklingen i EU på hensiktsmessig måte.

3.4.3.2 Garantiordningen for banklån til bedrifter

Bankene er den viktigste kilden til lånefinansiering for de aller fleste bedrifter i Norge. Mange bedrifter fikk likviditetsmangel og andre økonomiske vanskeligheter som følge av pandemien og tiltakene mot smittespredning. Garantiordningen for banklån til bedrifter ble derfor etablert som ett av de første krisetiltakene, for å styrke bedriftenes tilgang til lån. Siden ordningen gjør det mindre risikabelt for bankene å gi lån til bedrifter, har den bidratt til at levedyktige bedrifter kan komme seg gjennom krisen. Regjeringen har i avsnitt 7.2 i Prop. 127 S (2019–2020) gitt en bredere vurdering av innretningen av ordningen.

På grunnlag av Innst. 360 S (2019–2020) har Stortinget truffet følgende anmodningsvedtak nr. 782 (2019–2020) av 19. juni 2020:

«Stortinget ber regjeringen, frem mot 2021-budsjettet, vurdere om det er behov for supplerende ordninger for solide, store bedrifter som i utgangspunktet har en sunn drift, men mangler nødvendig likviditet, som følge av virusutbruddet. Alle ordninger av denne typen må være i tråd med EØS-regelverket og godkjennes av ESA.»

Vedtaket følges opp her.

Bankene hadde per 23. september brukt 9,7 mrd. kroner (19 pst.) av garantirammen på 50 mrd. kroner. Siden garantien dekker 90 pst. av lånene, vil det si at bankene hadde lånt ut til sammen 10,7 mrd. kroner under ordningen. Om lag 76 pst. av utlånsvolumet var tildelt små og mellomstore bedrifter fordelt på 3 531 lån. Til større bedrifter var det gitt 84 lån, som altså summerte seg til ca. 24 pst. av utlånsvolumet.

Garantiordningen ble etablert i en situasjon med svært stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, og bankene brukte ordningen aktivt gjennom våren og frem mot sommeren. Ordningen har bidratt til at et stort antall bedrifter over hele landet har fått tilgang til nødvendig likviditet. Det kan ha reddet mange arbeidsplasser og forhindret tap av levedyktige bedrifter. Når usikkerheten om den økonomiske utviklingen avtar, blir behovet for garantiordningen mindre. Den beskjedne bruken av ordningen de siste ukene gjenspeiler bankenes evne å ivareta levedyktige bedrifters likviditetsbehov uten statlig hjelp.

Garantiordningen er i utgangspunktet åpen for nye lån ut året, og Finansdepartementet arbeider løpende med oppfølging og tilpasning av regelverket for ordningen. Departementet fastsatte senest 16. september regelverksendringer som blant annet innebærer at bankene får noe mer fleksibilitet i vurderingen av lånesøknader fra små bedrifter. Garantirammen på 50 mrd. kroner gir dessuten fortsatt et stort handlingsrom for bankene til å yte garanterte lån til nye og eksisterende bedriftskunder, i den grad behovet skulle være der fremover.

Bedrifter av alle størrelser kan søke om garantert lån under ordningen, og det er ingen særlige begrensninger for de største bedriftene utover det maksimale lånebeløpet på 150 mill. kroner. Grensen må ses i sammenheng med reetableringen av Statens obligasjonsfond med en ramme på inntil 50 mrd. kroner, se neste avsnitt. Finansieringstilbudet gjennom obligasjonsfondet er rettet nettopp mot større norske bedrifter. I lys av den økonomiske utviklingen og mulighetene for bank- og obligasjonslån både på ordinære markedsvilkår og gjennom de to statlige ordningene, er det etter departementets vurdering ikke behov for ytterligere låneordninger rettet mot store bedrifter nå.

3.4.3.3 Statens obligasjonsfond i første halvår 2020

Statens obligasjonsfond (SOF) ble opprettet for å bidra til likviditet og kapitaltilgang i det norske obligasjonsmarkedet. Fondet ble opprettet med en ramme på 50 mrd. kroner, og forvaltes av Folketrygdfondet etter et mandat gitt av Finansdepartementet. Ved utgangen av første halvår hadde Folketrygdfondet investert 3,6 mrd. kroner i obligasjonsmarkedet. Den investerte delen av fondet fikk en avkastning på 3,6 pst. og resultatet var 104 mill. kroner.

I første halvår deltok SOF i 25 emisjoner i førstehåndsmarkedet. I 22 av disse emisjonene ble det utstedt obligasjoner av ikke-finansielle foretak. SOF har også stilt forpliktende priser ved flere andre emisjoner hvor interessen fra andre investorer har vært tilstrekkelig stor til at SOF ikke fikk tildeling på de priser Folketrygdfondet har tilbudt. SOF har samtidig deltatt i andrehåndsmarkedet, og har her investert i 19 ulike lån.

Til sammen er fondet ved utgangen av første halvår investert i 44 ulike lån fra 30 forskjellige utstedere. I mars måned var alle kjøpene i andrehåndsmarkedet, mens fondets kjøp etter dette i stor grad har vært i førstehåndsmarkedet. Til sammen er det kjøpt obligasjoner for 2,8 mrd. kroner ved nyemisjoner og 0,8 mrd. kroner i andrehåndsmarkedet.

Folketrygdfondet har investert betydelige midler i det norske obligasjonsmarkedet på vegne av SOF. Fondet er i hovedsak investert i ikke-finansielle selskaper, også i selskaper med betydelig kredittrisiko. Alt i alt anser Finansdepartementet at forvaltningen av Statens obligasjonsfond hittil er i tråd med Stortingets intensjon om å bidra til likviditet og kapitaltilgang i det norske obligasjonsmarkedet.

3.4.3.4 Konsolidert rapportering for banker som inngår i samarbeidende grupper

Etter EUs kapitalkravsregelverk (CRR/CRD IV) skal banker og andre finansforetak alltid konsolidere inn datterforetak og såkalt felleskontrollert virksomhet ved beregning av kapitalkrav. For andre deltakerinteresser er det opp til nasjonale myndigheter å bestemme om finansforetakene skal konsolidere. I Norge er det blant annet krav om at finansforetak som inngår i såkalte samarbeidende grupper (f.eks. Eika- og Sparebank 1-samarbeidene), skal konsolidere inn eierandeler uavhengig av størrelse i andre foretak i gruppen. Dette er særlig relevant for boligkredittforetak som eies i fellesskap av en gruppe banker. I Innst. 165 L (2014–2015) til Prop. 125 L om ny finansforetakslov pekte finanskomiteen på viktigheten av krav om slik konsolidering, siden det forhindrer at bankvirksomhet kan organiseres «på en måte som kan innebære at den rapporterte kapitaldekningen blir bedre enn de økonomiske realitetene tilsier». Komiteen viste også til at Norge hadde handlefrihet når det gjaldt utforming av rapporteringen for det utvidede kravet til konsolidering, og forutsatte at det kunne innføres en enkel rapportering for formålet. Finanstilsynet fulgte opp dette ved å utarbeide et forenklet rapporteringsskjema som foretakene til nå har benyttet.

Etter at utfyllende regler til EUs kapitalkravsregelverk er blitt innlemmet i EØS-avtalen, er både skjemautforming og tidsfrister for rapporteringen fastsatt i europeisk regelverk. Norske finansforetak må derfor ta i bruk de ordinære, europeiske rapporteringsskjemaene også for konsolidering i samarbeidende grupper. Selv om skjemaene er mer omfattende enn det foretakene til nå har kunnet forholde seg til, kan det utvikles automatiserte løsninger som innebærer at rapporteringsbyrden for foretakene over tid likevel blir beskjeden. Det veletablerte samarbeidet om tekniske løsninger i de samarbeidende gruppene gir et godt utgangspunkt for at rapporteringen heller ikke fremover vil fremstå som krevende for foretakene.

3.4.3.5 Bestemmelse om motsyklisk kapitalbuffer

Ny sentralbanklov trådte i kraft 1. januar 2020. Flere forskrifter og retningslinjer har måttet fastsettes på nytt, med hjemmel i den nye loven. Den 13. desember 2019 fastsatte Kongen i statsråd bestemmelse om beslutningsgrunnlag og råd om motsyklisk kapitalbuffer, med hjemmel i sentralbankloven § 1-10 og finanstilsynsloven § 2. Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2020, og erstattet forskrift 4. oktober 2013 nr. 1170 om motsyklisk kapitalbuffer. Bestemmelsen innebærer ingen nye oppgaver for Norges Bank.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Koronapandemien har så langt gitt store utslag i arbeidsmarkedet med redusert sysselsetting og økt arbeidsledighet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Det er sentralt for den enkelte, og for landet, at flest mulig har en jobb å gå til. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er også viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Over tid har Norge hatt en mer stabil utvikling i arbeidsmarkedet enn i mange andre land. Sysselsettingen har generelt holdt seg på et høyt nivå, og arbeidsledigheten har vært lav. Godt utbygde inntektssikringsordninger har gitt arbeidsledige og personer som er blitt syke eller uføre, økonomisk trygghet. Fleksibilitet i arbeidsmarkedet og god omstillingsevne bidrar sammen med en aktiv arbeidsmarkedspolitikk til at arbeidsledige kommer raskere over i jobb.

Regjeringen arbeider målrettet for å mobilisere tilgjengelig arbeidskraft, slik at flere kan delta i arbeidslivet. Ungdom med mangelfull utdanning, innvandrergrupper og personer med helseproblemer er særlig sårbare. Det er derfor viktig å innrette tiltak og virkemidler slik at disse gruppene inkluderes i arbeidslivet. Inkluderingsdugnaden legger til rette for at flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en skal få delta i arbeidsmarkedet. Integreringsløftet skal bidra til at flere innvandrere kan delta i arbeidslivet. Utdanningsløftet som ble innført i år, skal sikre at flere fullfører videregående opplæring og at arbeidstakere får ny eller oppdatert kompetanse. For personer som er blitt arbeidsledig eller permittert, har regjeringen lagt til rette for at de kan heve kompetansen. Som et midlertidig tiltak ble det frem til utgangen av 2020 mulig for permitterte og arbeidsledige å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Regjeringen foreslår nå å videreføre denne ordningen frem til 1. juli 2021.

Pandemien i mars rammet mange næringer svært hardt. Regjeringen innførte smitteverntiltak som stengte aktiviteten i mange bransjer. Sammen med lav etterspørsel førte det til et bredt fall i aktiviteten i de fleste næringer i privat sektor. Det kraftige fallet i arbeidskraftbehovet førte til at mange arbeidsgivere benyttet seg av permitteringsordningen. Antall permitterte økte kraftig gjennom andre halvdel av mars, noe som bidro til en raskt stigende registrert arbeidsledighet, siden permitterte regnes som registrerte ledige. Bare i løpet av mars økte antall registrerte helt ledige med 8 prosentenheter, og ¾ av økningen skyldtes at det ble flere helt permitterte. I Arbeidskraftundersøkelsen fra SSB blir permitterte først regnet som ledige etter 3 måneder, og det er AKU-tallene som er sammenlignbare over landegrenser.

For å dempe de negative konsekvensene av pandemien iverksatte regjeringen og Stortinget omfattende midlertidige økonomiske tiltak rettet mot næringsliv og for å sikre inntekt for dem som ble rammet. For å redusere kostnadene for arbeidsgivere ble lønnsplikten i permitteringsordningen redusert fra 15 til 2 dager. Det ble også gjort flere andre endringer i permitteringsregelverket og dagpengeordningen for å redusere inntektstapet som følge av permittering eller ordinær arbeidsledighet:

  • Permitterte ble sikret full lønn inntil 6 G fra dag 3 til og med dag 20.

  • De tre ventedagene før mottak av dagpenger ble opphevet.

  • Dagpengesatsen for de med lavest dagpengegrunnlag ble økt fra 62,4 pst. til 80 pst.

  • For å sikre at flere kunne motta dagpenger ble den nedre inntektsgrensen for rett til dagpenger redusert fra 1,5 G til 0,75 G. Kravet om redusert arbeidstid for rett til dagpenger ble samtidig redusert fra minimum 50 pst. til minimum 40 pst.

Også i andre land ble det innført ulike ordninger for at arbeidsgivere kunne holde på arbeidskraft uten at de ble sagt opp, og antallet på slike ordninger økte kraftig i omfang, se nærmere omtale i boks 3.15.

Boks 3.15 Permitteringer og arbeidsledighet i ulike land

Koronapandemien og strenge smitteverntiltak førte til et brått fall i arbeidskraftbehovet over store deler av verden. I Norge økte antallet permitterte kraftig på kort tid, se nærmere omtale i avsnitt 2.2. Også i andre land ble ulike permitteringsordninger brukt i stor skala, se figur 3.20A.

Figur 3.20 Permitteringer og arbeidsledighet i ulike land1

Figur 3.20 Permitteringer og arbeidsledighet i ulike land1

1 Ordningene for permittering kan være utformet forskjellig mellom land. Det vanskeliggjør internasjonale sammenlikninger. Det kan også være forskjeller i praksis mellom land hvordan personer som er i disse ordningene fanges opp i ledighetstallene i arbeidskraftundersøkelsene. I USA blir personer som er midlertidig permittert i hovedsak regnet som arbeidsledige, og inngår derfor ikke i tallene i figur A.

Kilde: OECD, Employment Outlook 2020.

Permittering er et virkemiddel som arbeidsgiverne kan bruke for å tilpasse arbeidsinnsatsen i en virksomhet til en midlertidig nedgang i aktivitetsnivået. I Norge medfører permittering at arbeidstaker fritas enten helt eller delvis fra arbeidsplikt, mens arbeidsgiver fritas enten helt eller delvis fra lønnsplikten. De første dagene av permitteringsperioden har arbeidsgiver lønnsplikt. Lavere lønnskostnader ved permittering gjør det mulig for arbeidsgivere å holde på arbeidskraften og dermed unngå oppsigelser. Samtidig sikres arbeidstakerne inntekt i permitteringsperioden, i begynnelsen fra arbeidsgiver og senere gjennom dagpengeutbetalinger.1

De fleste OECD-land har hatt ordninger som tillater bedriftene å korte ned på arbeidstiden uten at bedriften bærer den fulle kostnaden, og i mai 2020 støttet slike ordninger omkring 50 millioner arbeidsplasser i OECD, rundt ti ganger så mange som under finanskrisen. Disse ordningene skiller seg som regel noe fra den norske permitteringsordningen. Mens det i Norge er arbeidstaker som mottar støtte mot at man registrerer seg som helt eller delvis arbeidsledig, er det i mange land bedriften som mottar støtte mot selv å dekke en del av lønnen, samtidig som arbeidstiden for arbeidstakere reduseres. Som følge av koronapandemien utvidet flere land eksisterende ordninger, som i mange tilfeller medførte økt lønnstilskudd for å beholde ansatte.

Sammenstillingen fra OECD viser at det er forholdsvis store variasjoner mellom land i bruken av ordninger der arbeidstiden for de ansatte enten helt eller delvis reduseres samtidig som arbeidsforholdet opprettholdes.2 Omfanget av smitteverntiltak og tidspunkt for gjenåpning av økonomiene har også betydning for forskjellene i bruken av slike ordninger, som vist i figur 3.20A. I Norge nådde antall permitterte en topp i april og var allerede i mai på et betydelig lavere nivå enn i april.

Europeisk statistikk følger retningslinjer som sier at permitterte arbeidstakere med varighet under tre måneder eller som mottar lønn fra arbeidsgiver, skal regnes som sysselsatt og ikke som arbeidsledig i arbeidskraftundersøkelsene. Bruken av ulike ordninger har derfor dempet oppgangen i den målte AKU-ledigheten i europeiske land, se figur 3.20B. I land som har brukt slike ordninger i stor skala, har AKU-ledigheten gjennomgående økt mindre enn i land med mindre bruk av slike ordninger. I USA vil personer som er midlertidig permittert fra arbeid i hovedsak bli regnet som arbeidsledige i arbeidskraftundersøkelsen.3 Det bidrar til å forklare den kraftige oppgangen i arbeidsledigheten i USA. Som følge av pandemien ble arbeidsledighetstrygden i USA utvidet, både gjennom økt kompensasjon, lengre varighet og at flere grupper kunne motta ledighetstrygd.

I Employment Outlook 2020 har OECD vurdert aktuelle politikktiltak fremover for å få flere permitterte og andre arbeidsledige tilbake i jobb.4 OECD peker på at det er viktig å målrette permitteringsordninger mot arbeidsplasser som står i fare for å gå tapt, men som er levedyktige på lang sikt. Organisasjonen mener at bruken av disse ordningene må nedskaleres etter hvert som aktiviteten tar seg opp.

OECD kommer med flere råd om arbeidsmarkedspolitikken fremover, som er godt i tråd med politikken i Norge:

  • Varigheten på ordninger hvor arbeidsgivere får lønnsubsidier for å holde på ansatte som enten helt eller delvis reduserer sin arbeidstid, bør være tidsbegrenset. Det er samtidig viktig at arbeidsgivere er med på å finansiere deler av lønnskostnadene. Det reduserer risikoen for å subsidiere arbeidsplasser som ikke er levedyktige på lang sikt. En tidsbegrensning av permitteringsperioden kan frigi arbeidskraft og lette omstillinger.

  • Pandemien innebar betydelige midlertidige utvidelser av ulike inntektssikringsordninger, som for eksempel varighet og kompensasjonsgrad. For å skape gode insentiver til jobbsøking bør slike utvidelser etter hvert vurderes reversert.

  • Krav til jobbsøking for arbeidsledige har i mange land blitt midlertidig avskaffet. Med økt aktivitet bør arbeidsledige igjen søke aktivt etter jobb.

  • Med fortsatt høy ledighet er det viktig å øke nivået på arbeidsmarkedstiltak som har vist seg å ha god effekt på sannsynligheten for å komme i jobb. Ulike opplærings- og kvalifiseringstiltak samt midlertidige lønnssubsidier for å ansette arbeidsledige kan ha god effekt.

  • I en situasjon med dempet etterspørsel etter arbeidskraft kan det være særlig vanskelig for nykommere å få innpass i arbeidsmarkedet. Myndighetene bør derfor særlig innrette tiltak og virkemidler for å unngå at ungdom varig mister fotfestet i arbeidsmarkedet.

1 Frem til 1. september i år fikk permitterte fra dag 3 til dag 20 i permitteringsperioden også utbetalt en særskilt lønnskompensasjon som sikret full lønn inntil 6 G.

2 Se fotnote til figur 3.20.

3 OECD (2020). OECD Unemployment rates news release: March 2020.

4 OECD (2020). Employment Outlook: Worker security and the covid-19 crisis.

Det er viktig at både permitteringsordningen og reglene for mottak av dagpenger støtter opp under arbeidslinjen og nødvendige omstillinger. Dagpengeordningen må gi gode insentiver til å søke jobb. Samtidig er det også viktig at arbeidsgivere stimuleres til å etterspørre arbeidskraft. En må unngå at arbeidsledige går ledig over lengre tid. Ulike studier har funnet støtte for at langvarig ledighet øker sannsynligheten for å falle ut av arbeidsmarkedet.

For å styrke insentivene til å la ansatte utføre arbeidsoppgaver i bedriften er antallet lønnspliktdager økt til 10 dager fra 1. september. Samtidig ble den ekstraordinære lønnskompensasjonsordningen avviklet for nye permitterte.

Aktiviteten har tatt seg opp i mange bransjer de siste månedene, og arbeidsledigheten har kommet vesentlig raskere ned enn forventet før sommeren. Selv om antallet ledige stillinger er blitt redusert, er det fortsatt stort behov for arbeidskraft flere steder. Det er viktig at de midlertidige utvidelsene i inntektssikringsordningene blir reversert når situasjonen tilsier det. Ulike studier viser at økt kompensasjonsgrad ved mottak av dagpenger reduserer søkeaktiviteten blant de arbeidsledige. Regjeringen har foreslått at den midlertidige forhøyede dagpengesatsen videreføres ut 2020, men opphører fra 1. januar 2021 for nye og løpende tilfeller. Det er også foreslått at den midlertidige reduksjonen i kravet til minsteinntekt og det reduserte kravet til tapt arbeidstid for rett til dagpenger avvikles for nye tilfeller fra 1. november. Regjeringen har videre foreslått å videreføre den midlertidige opphevingen av ventetid på tre dager før mottak av dagpenger ut året, men at opphevingen avvikles fra 1. januar 2021.

Dagpengeperioden ved permitteringer må tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Det er viktig at omfanget av permitteringer ikke blir unødig høyt eller langvarig. En lang dagpengeperiode ved permittering kan ha betydelige innlåsingseffekter ved at permitterte blir gående passive uten å søke arbeid. På den annen side vil det fortsatt være en del bedrifter som påvirkes direkte av smitteverntiltak i Norge og i andre land, og som har et reelt behov for å permittere ansatte over lengre tid. Regjeringen har derfor i Prop 142 S (2019–2020) foreslått å utvide arbeidsgivers fritak for lønnsplikt og tilsvarende rett til dagpenger i inntil 52 uker innenfor en periode på 18 måneder fra 1. november. For å sikre at arbeidsgiver løpende vurderer nødvendigheten av fortsatt permittering har regjeringen foreslått å innføre en arbeidsgiverperiode på 5 dager med lønnsplikt etter 30 ukers permittering, med virkning fra 1. januar 2021. Regjeringen legger til grunn at behovet for utvidet permitteringsperiode er midlertidig, og at maksimal periode med fritak fra lønnsplikt og dagpenger under permittering igjen blir 26 uker for permitteringer som iverksettes etter 30. juni 2021, dersom forholdende ligger til rette for det.

Etter nær dialog med partene i arbeidslivet og for å unngå at ledigheten festner seg på et høyt nivå, innførte regjeringen også en ny midlertidig støtteordning for arbeidsgivere som tok permitterte tilbake i jobb i juli og august. Det har vært en markert reduksjon i antall permitterte de siste månedene, se figur 3.21A. Regjeringen vurderer at en ny periode med lønnsstøtte vil stimulere til ytterligere nedgang i antall permitterte. Det er derfor i Prop 142 S foreslått en ny periode med lønnsstøtte for månedene oktober, november og desember i år.

Figur 3.21 Arbeidsledighet og arbeidsmarkedstiltak

Figur 3.21 Arbeidsledighet og arbeidsmarkedstiltak

1 Tall for september er per 22. september.

2 Det er beregningsteknisk lagt til grunn hhv. 11 500 og 17 000 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2020 og 2021.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at utsatte grupper faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne, og omfanget skal tilpasses konjunktursituasjonen. Etter oljeprisfallet i 2014 ble antall tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige trappet betydelig opp. I takt med den økte sysselsettingen og nedgangen i arbeidsledigheten de siste årene er tiltaksnivået redusert, se figur 3.21B.

I 2019 ble det gjennomført om lag 55 400 plasser i gjennomsnitt per måned, fordelt på 14 400 plasser rettet mot ledige, og 41 000 plasser rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg kommer tiltaksplasser i varig tilrettelagt arbeid (VTA).

Arbeidsledigheten har avtatt kraftig gjennom de siste månedene, og det ventes ytterligere nedgang gjennom 2021. Til tross for det, vil nivået neste år ligge høyere enn før pandemien, og flere kan bli langtidsledige. Det øker også risikoen for økt frafall fra arbeidslivet. Regjeringen forslår derfor en særlig økning av målrettede arbeidsmarkedstiltak for å få flere arbeidsledige raskere over i jobb. Personer med nedsatt arbeidsevne har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og tiltaksnivået for denne gruppen har ligget høyt de siste årene. Det foreslås en styrking av tiltaksnivået også for denne gruppen til neste år. Innenfor det økte tiltaksnivået vil innsatsen under inkluderingsdugnaden styrkes og intensiveres. Arbeidsmarkedstiltak er også sentrale virkemidler for regjeringens ungdomsinnsats. Ungdom som verken er i arbeid eller utdanning, er en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. Personer med lavt utdanningsnivå eller innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant ungdom som ikke er i arbeid eller står uten tilbud om skoleplass. Regjeringen legger stor vekt på å hindre at ungdom faller ut av arbeidsmarkedet og styrker ungdomsinnsatsen til neste år.

Regjeringen foreslår en økning i bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak som gir rom for å gjennomføre om lag 63 000 plasser i 2021. Det er 7 000 flere plasser enn i år. Innenfor det samlede tiltaksnivået vil langtidsledige og utsatte grupper blant ungdom og innvandrere fra land utenom EØS-området bli særlig prioritert for arbeidsmarkedstiltak. Bevilgningen vil gi et godt tilbud både til ordinære arbeidsledige og til personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen foreslår også å styrke innsatsen til varig tilrettelagt arbeid (VTA), som rettes inn mot personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd, med om lag 300 plasser i 2021.

Antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser har holdt seg på et høyt, men stabilt nivå de siste ti årene, se figur 3.22A. I 2019 mottok om lag 600 000 enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Det tilsvarer 17 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det innebærer at hver sjette person mottar en slik ytelse.

Figur 3.22 Helserelaterte ytelser

Figur 3.22 Helserelaterte ytelser

1 Det er ikke justert for at man kan motta flere ytelser samtidig (gjelder figur A).

2 Tall for 2020 er for 1. halvår.

Kilde: OECD, Nav, SSB, Försäkringskassan og Danmarks statistik.

Regjeringen legger vekt på å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. Langvarig sykefravær eller mottak av arbeidsavklaringspenger øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidsmarkedet. Tall fra Nav viser at bare 20 pst. av de som bruker opp sykepengerettighetene går tilbake til jobb uten å motta ytelser, og hver tredje mottaker av AAP går direkte over på uføretrygd. Tidlig og tett oppfølging har derfor betydning for å hindre varig frafall fra arbeidslivet.

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) står sentralt i regjeringens arbeid med å redusere utenforskapet. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å skape et arbeidsliv med plass til alle gjennom å forebygge sykefravær og frafall i arbeidslivet. I IA-avtalen som gjelder frem til 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Det tilsier et nivå på 5,2 pst. av alle avtale dagsverk. I 2019 utgjorde det samlede sykefraværet 5,8 pst. Det er uendret fra 2018. Koronapandemien har ført til økt sykefravær, men det har i hovedsak vært relatert til kortvarige fravær. Det samlede sykefraværet lå i 2. kvartal 2020 på 5,7 pst. av alle avtalte dagsverk, sesong-, influensa- og koronajustert.

Mer enn halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd. Antallet mottakere av uføretrygd har økt kraftig det siste året. Ved utgangen av første halvår 2020 var det til sammen registrert 358 000 personer med uføretrygd. Det tilsvarer 10,5 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år, og er 0,3 prosentenheter høyere enn på samme tid i fjor. Andelen med uføretrygd i Norge er også høyere enn i andre europeiske land, se figur 3.22B. I både Sverige og Danmark er andelen blitt betydelig redusert de siste årene, mens det i Norge har vært en viss økning.

Etter noen år med reduksjon har antallet mottakere av AAP endret seg lite det siste året. Det må blant annet ses i sammenheng med at varigheten av AAP er blitt økt som følge av midlertidige regelendringer og andre konsekvenser av koronapandemien. Ved utgangen av første halvår 2020 mottok 118 000 personer AAP, svarende til 3,5 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. I aldersgruppen under 30 år mottok 5,6 pst. av befolkningen enten AAP eller uføretrygd ved utgangen av 1. halvår 2020, se figur 3.22C. Det er 0,3 prosentenheter høyere enn på samme tid i fjor og 0,8 prosentenheter høyere enn i 2010. Denne utviklingen er særlig bekymringsfull. For å begrense innstrømmingen til helserelaterte ytelser og inkludere flere i arbeidslivet blant ungdom, foreslår regjeringen å styrke den særskilte ungdomsinnsatsen.

Det er en risiko for at pandemien vil ha negative konsekvenser for arbeidsmarkedet også på lang sikt. Langvarig ledighet kan svekke tilknytningen til arbeidsmarkedet. Ulike studier finner støtte for at nedbemanninger og tap av arbeidsplasser etter hvert kan føre til økt overgang til uføretrygd. Utsatte grupper vil dessuten kunne oppleve større utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og også dette kan gi innstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser. Dersom mange faller ut av arbeidsmarkedet som følge av pandemien, har dette svært uheldige konsekvenser for bærekraften i offentlige finanser, samtidig som det kan skape økende inntektsforskjeller.

Det er viktig at inntektssikringsordningene legger til rette for aktivitet og arbeidsinnsats. Regjeringen satte i januar 2018 ned et ekspertutvalg ledet av professor Steinar Holden som skulle foreslå mulige tiltak som kunne øke sysselsettingen. Ekspertgruppen la frem sine forslag i mars i 2019 i NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting. I fase to, hvor utvalget ble oppnevnt i april 2019, deltar partene i arbeidslivet sammen med fagekspertene. De skal sammen arbeide videre med forslagene fra ekspertgruppen. Det tas sikte på at dette arbeidet skal ferdigstilles før utgangen av 2020.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor, det såkalte frontfaget, forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Regjeringen har denne våren og sommeren hatt tett kontakt med partene om utformingen av økonomiske tiltak i møte med pandemien og det økonomiske tilbakeslaget.

Lønnsveksten har de siste årene vært på vei opp, men den har likevel vært betydelig lavere enn i perioden fra årtusenskiftet og frem til oljeprisfallet i 2014, se figur 3.23A. Sammen med svekkelsen av kronen har de moderate lønnsoppgjørene bidratt til en betydelig styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden 2013. Mens timelønnskostnadene i industrien i 2013 var 58 pst. høyere enn i industrien hos våre handelspartnere, var forskjellen i fjor kommet ned til om lag 30 pst., ifølge TBU.

Figur 3.23 Lønnsutvikling

Figur 3.23 Lønnsutvikling

1 Vekst i reallønn er beregnet av OECD. Nominell lønnsvekst per årsverk er deflatert med privat konsumdeflator. Tallene for Norge avviker noe fra tall i TBU-rapporten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD Employment Outlook 2020.

Årets lønnsoppgjør er et hovedoppgjør hvor det i tillegg til lønn, også forhandles om alle de øvrige bestemmelsene i tariffavtalene. Forhandlingene i hovedoppgjøret i privat sektor, frontfaget, startet ikke opp som planlagt i mars. Den store usikkerheten som oppstod i forbindelse med pandemien gjorde at partene besluttet å utsette forhandlingene til august. Etter tvungen mekling hos Riksmekleren kom NHO til enighet med LO og YS innenfor en ramme for årslønnsveksten i industrien i NHO-området på 1,7 pst. i 2020. Etterfølgende oppgjør er så langt gjennomført innenfor en tilsvarende ramme, samtidig som svekkelse av kronen har bidratt til å bedre konkurranseevnen.

På bakgrunn av resultatet fra meklingen i frontfaget anslås årslønnsveksten for økonomien samlet sett til 1,7 pst. i år, 0,2 prosentenheter høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2020. Med svært lave elektrisitetspriser ventes husholdningene likevel å få en reallønnsvekst på mer enn 0,5 pst. i år. Dersom TBUs anslag på konsumprisveksten fra august treffer, dvs. en konsumprisvekst på 1,4 pst., vil reallønnsveksten bli noe lavere. Det er usikkerhet knyttet til lønnsglidningen. Sammensetningseffekter kan bidra til at årslønnsveksten blir høyere enn anslått. I første halvår har det vært størst fall i sysselsettingen blant lavtlønnede yrkesgrupper. Isolert sett kan det bidra til å trekke opp den gjennomsnittlige lønnsveksten. Neste år er årslønnsveksten ventet å ta seg noe opp, i takt med økt aktivitet og økt sysselsetting. Samtidig ventes strømprisene å ta seg opp igjen fra et svært lavt nivå og bidra til at inflasjonen stiger. Reallønningene vil derfor trolig falle neste år, selv om lønnsveksten tar seg noe opp.

Reallønnsveksten har økt betydelig etter at den var negativ i 2016, og har de siste tre årene i gjennomsnitt vært om lag 0,6 pst. Reallønnsveksten i Norge var svært høy i årene frem til 2006, da bytteforholdsgevinster og høy produktivitetsvekst ga rom for høye lønnstillegg. I årene 2007–2019 var reallønnsveksten vesentlig lavere, men fortsatt høyere enn for OECD-gjennomsnittet. I denne perioden var reallønnsveksten i Norge litt lavere enn i Sverige og Tyskland, men noe høyere enn i USA, se figur 3.23B.

3.6 Statens gjeldsforvaltning

3.6.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner for å finansiere blant annet avdrag på statens gjeld og netto utlån i statsbankene. Når staten låner samtidig som den sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det i hovedsak for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. Bruk av petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen legger til rette for stabile forventninger i valutamarkedet.

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra SPU. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i Prop. 1 S (2020–2021) Statsbudsjettet 2021 et brutto finansieringsbehov på 97,8 mrd. kroner i 2021, se for øvrig omtale i kapittel 7 i Statsbudsjettet 2021. Store poster i lånebehovet for 2021 er blant annet forfall av et obligasjonslån og utlån i statsbankene.

Målet for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.6.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men det kan også være aktuelt å utstede lån med lengre løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten at prisene i markedet blir påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, og innebærer således at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.6.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen og rentebytteavtaler

Historisk har langsiktige lån hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten bruker rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå. Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har innledet reforhandling av de underliggende rammeavtalene slik at også staten vil måtte innbetale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, også etter hvert for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil alltid være lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er null. Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd.

Ved utgangen av første halvår 2020 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 26,5 mrd. kroner med 6 ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over utestående avtaler.

3.6.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2019 var statens bruttogjeld om lag 511 mrd. kroner, jf. tabell 3.11. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 11 656 mrd. kroner, hvorav 10 086 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 10 964 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2019–2020) Statsrekneskapen 2019.

Tabell 3.11 Sammensetningen av statsgjelden. Mill. kroner

31.12.18

31.12.19

30.06.20

Langsiktige lån1

400 101

394 000

457 000

Kortsiktige markedspapirer2

66 000

58 000

63 000

Andre kortsiktige lån

57 768

58 625

113 724

Statsgjeld i alt

523 869

510 625

633 724

1 Lån med lengre løpetid enn ett år.

2 Lån med løpetid inntil ett år.

Kilde: Finansdepartementet.

Fra utgangen av 2009 til utgangen av første halvår 2020 har statsgjelden vært mer eller mindre uendret, med noen variasjoner fra år til år, jf. figur 3.25., som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

Figur 3.24 Utestående markedsgjeld1, mrd. kroner

Figur 3.24 Utestående markedsgjeld1, mrd. kroner

1 Ved utgangen av første halvår for 2020.

Kilde: Finansdepartementet.

3.6.5 Opplåningen i 2020

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden ni referanselån i markedet, jf. tabell 3.12.

Tabell 3.12 Statsobligasjoner. Utestående i referanselån per 1. august 20201

Børsnummer

Første gang lagt ut

Forfall

Nominelt pålydende beløp (mill. kroner)

Kupongrente

NST 474

25.05.10

25.05.21

88 000

3,75

NST 475

24.05.12

24.05.23

80 000

2,00

NST 476

14.03.14

14.03.24

58 000

3,00

NST 477

13.03.15

13.03.25

43 000

1,75

NST 478

19.02.16

19.02.26

36 000

1,50

NST 479

17.02.17

17.02.27

39 000

1,75

NST 480

26.04.18

26.04.28

37 000

2,00

NST 481

06.03.19

06.09.29

40 000

1,75

NST 482

19.02.20

19.08.30

40 000

1,375

1 Inkluderer statens egenbeholdning til bruk i markedspleien.

Kilde: Finansdepartementet.

Fra inngangen til 2020 og frem til og med inngangen av august ble det avviklet 12 auksjoner, med et samlet volum på 29 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 0,76 pst. Gjennomsnittet for hele 2019 var 1,41 pst. Forskjellen reflekterer et lavere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner, ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene, kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år, har dette forholdstallet variert mellom 1,8 og 4,2, med et gjennomsnitt på 2,9. I 2019 var forholdstallet 2,8.

I tillegg til auksjonene ble det i februar 2020 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån, med et volum på 20 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Selv om volumet ofte er større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen likevel fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar 2020 oppnådde staten en lånerente på 1,49 pst. I mai foretok Norges Bank en utvidelse av det nye tiårige lånet ved en syndikering. Lånevolumet i denne var 10 mrd. kroner, og den oppnådde lånerenten var 0,55 pst. Dette var første gang en utvidelse av et lån er blitt gjennomført ved syndikering, da slike utvidelser normalt er blitt foretatt med auksjoner. Det ble også gjennomført syndikeringer i 2018 og 2019, og Norges Bank tar sikte på å benytte denne låneformen når det legges ut nye langsiktige lån.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2020 og frem til og med inngangen av august var det emittert til sammen 45 mrd. kroner til markedet i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,45 pst. I samme periode forfalt det veksler for 50 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2020 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 114 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet).12 Dette er en relativt stor økning sammenlignet med utgangen av 2019, som i stor grad skyldes opprettelsen av Statens obligasjonsfond. Fondet har en ramme på 50 mrd. kroner, og de ubrukte midlene er plassert som et kontolån til staten. Etter hvert som fondets investeringer øker, vil denne kontolånsplasseringen bli mindre. Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i statspapirmarkedet. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 2 mrd. kroner i hvert statspapir. Primærhandlerne låner da fra statens egenbeholdning. Egenbeholdninger av obligasjoner er enten 4 eller 6 mrd. kroner for hvert lån, mens egenbeholdningen av hver statskasseveksel er på 6 mrd. kroner.

Attestasjonsoppdrag

Siden 1. januar 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser samt bankens etterlevelse, mens fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (Deloitte AS) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelser avgitt for perioden 2015–2019 er uten særskilte merknader.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og til å tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når sitt toppunkt snarest mulig, og at utslippene deretter reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

I 2018 ble det vedtatt utfyllende regelverk under Parisavtalen unntatt for avtalens bestemmelser om markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner, dvs. samarbeid hvor land kan overføre utslippsreduksjoner. Heller ikke under klimatoppmøtet i Madrid i desember 2019 lyktes man med å oppnå enighet om regler for markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner på tvers av land. På grunn av koronapandemien er neste toppmøte, som skulle finne sted i Glasgow i november 2020, utsatt til 2021.

Globale utslipp av klimagasser har fra 2016 til 2019 i gjennomsnitt økt med 1 pst. årlig. Koronapandemien bidrar til nedgang i den økonomiske aktiviteten i 2020 og dermed også i globale utslipp av klimagasser. Usikkerheten er stor. For eksempel anslo Carbon Brief før sommeren at nedgangen i verdens klimagassutslipp kunne bli 5,5 pst. i år, mens Det internasjonale energibyrået (IEA) anslo 8 pst. reduksjon i globale energirelaterte CO2-utslipp. Det er i tilfellet det største årlige fallet siden målingene av klimagassutslipp startet. Nedgangen frem mot 2030 må være i denne størrelsesorden hvert år om verden skal begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. Samtidig viser oppdaterte anslag fra Carbon Brief at Kinas utslipp i mai var tilbake på trend, etter en nedgang på 25 pst. i perioden rett etter nedstengningen (tidlig februar til midten av mars). I en studie publisert av det nederlandske miljøbyrået (PBL) anslås globale utslipp, på bakgrunn av IMFs økonomiske fremskrivinger fra april 2020, å kunne bli 4–7 pst. lavere i 2030 sammenlignet med anslag fra før pandemien.

Ifølge Parisavtalen skal landene melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) hvert femte år. Nye eller oppdaterte bidrag skal være uttrykk for landenes høyeste ambisjon og utgjøre en progresjon fra forrige mål. Dette skal bidra til at den globale innsatsen for å nå Parisavtalens temperaturmål styrkes over tid. Første gang landene skal, oppdatere målet eller melde inn et nytt mål er i 2020. Foreløpig har bare noen få land, herunder Norge, meldt inn et forsterket mål.

3.7.2 Norges klimamål

Norge meldte i februar 2020, som det første vestlige landet, inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Det innebærer at Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Regjeringen ønsker å oppfylle det forsterkede målet sammen med EU. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge allerede forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Dersom EU ikke forsterker sitt mål like mye som Norge, vil den delen av målet som går lengre, være betinget av samarbeid om utslippsreduksjoner i andre land i tråd med reglene i Parisavtalen.

Europakommisjonen la 17. september i år frem et forslag om å heve EUs klimamål under Parisavtalen til minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med 1990. Kommisjonens forslag vil behandles i Rådet og Europaparlamentet før nytt mål vedtas. Selv om det ikke er klart hvordan EU vil gjennomføre sitt forsterkede klimamål er det sannsynlig at deler av klimarammeverket som inngår i Norges samarbeid med EU om klimamålet for 2030, vil bli strammet inn. Kommisjonen tar sikte på legge frem forslag til eventuelle endringer i EUs klimarammeverk innen juni 2021.

I Granavolden-plattformen sier regjeringen at den vil at Norges ikke-kvotepliktige utslipp skal reduseres med minst 45 prosent sammenliknet med 2005. Regjeringen har som mål at reduksjonen skjer gjennom innenlandske tiltak og planlegger for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk benyttes.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Med lavutslippssamfunn menes et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen.

Norges klimamål og avtalen med EU er nærmere omtalt i Klima- og miljødepartementets Prop. 1 S (2020–2021).

3.7.3 Norsk klimapolitikk

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene og dekker mer enn 80 pst. av klimagassutslippene i Norge. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. I tillegg til kvoter og avgifter, brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling som virkemidler i klimapolitikken.

Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør vel halvparten av norske utslipp, og er hovedsakelig utslipp fra transport, jordbruk, avfall og klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). Nesten 70 pst. av disse utslippene er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2020 er 544 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Avgiftene omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk av fossile drivstoff samt HFK og PFK.

Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, stammer i hovedsak fra olje- og gassproduksjon og industrien. Disse utslippene står overfor en utslippspris lik kvoteprisen. Petroleumssektoren er også ilagt en CO2-avgift i tillegg til kvoteplikt. Kvoteprisen har i store deler av 2019 og 2020 ligget rundt 25 euro. Etter at sterke smitteverntiltak ble innført i Europa og resten av verden i mars 2020, falt kvoteprisen ned mot 15 euro. Imidlertid tok kvoteprisen seg raskt opp igjen, og siden juli har den ligget godt over 25 euro.

Regjeringen baserer klimapolitikken på at forurenser skal betale, satser på grønn teknologi og på å bidra til markeder for nullutslippsløsninger. I budsjettet foreslår derfor regjeringen at CO2-avgiften økes med 5 pst. utover prisstigning. I tillegg utvides bruken av avgift på klimagasser ved å oppheve fritak i CO2-avgiften og ved å innføre avgift på forbrenning av avfall. Endringene forsterker insentivene til utslippsreduksjoner i alle sektorer og bidrar til jevnere prising av utslipp av klimagasser på tvers av sektorer. Dette legger til rette for at markedet får virke og bidrar til at utslippsreduksjoner med lavest kostnad tas først.

Regjeringen foreslår å realisere et demonstrasjonsprosjekt for fangst, transport og lagring av CO2. Prosjektet, kalt Langskip, vil fange CO2-utslipp ved Norcems sementfabrikk og lagre disse i et undersjøisk reservoar på norsk sokkel. Lagerinfrastrukturen vil bygges ut med ledig kapasitet som kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Etterfølgende anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO2-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Regjeringen foreslår at også Fortum Oslo Varmes fangstprosjekt kan få statsstøtte, forutsatt tilstrekkelig finansiering fra EU eller andre kilder. Bygging og ti års drift av lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 25,1 mrd. kroner, hvorav regjeringen foreslår at staten dekker 16,8 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger, herunder midler til Fornebubanen, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Bussveien på Nord-Jæren, Metrobussen i Trondheim og nye tog på Trønderbanen.

For å redusere klimagassutslipp fra innenriks skipsfart foreslår regjeringen å videreføre tiltak for økt bruk av lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband og arbeidet med grønn flåtefornyelse av lasteskip. Regjeringen stiller også krav til null- eller lavutslippsløsninger ved utlysning av nye riksveiferjeanbud, der det ligger til rette for det. I Prop. 127 S (2019–2020) ble det bevilget over 600 mill. kroner til tiltak innen grønn skipsfart som også kan virke inn i 2021. Låneordningen for nærskipsfart og fiskefartøy foreslås videreført i 2021.

Regjeringen vil satse mer på ny grønn teknologi og nullutslippsløsninger. Enova er et viktig virkemiddel for å nå Norges klimaforpliktelser. Ny styringsavtale vil vektlegge reduksjon av ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030 og teknologiutvikling og innovasjon som medvirker til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Tilleggsbevilgningen på 2 mrd. kroner i Prop. 127 S vil bli brukt over flere år, selv om den ble bevilget i sin helhet i 2020.

Det foreslås til sammen 333 mill. kroner til næringsrettede tiltak innenfor «Grønn plattform» i tråd med det som ble varslet i vår. Tiltaket skal fremme omstilling ved å gi støtte gjennom flere stadier, fra grunnleggende forskning til innovasjon og kommersialisering, og skal vare i tre år. Regjeringen foreslår også ytterligere 700 mill. kroner i investeringskapital til Nysnø. Dette kommer på toppen av om lag 1,7 mrd. kroner som tidligere er tilført selskapet.

Regjeringen bidrar også til å redusere utslippene i andre land, og foreslår å bevilge drøye 6,6 mrd. kroner til bistandsrelaterte tiltak innen fornybar energi, klima, miljø og hav.

3.7.4 Norske utslipp og utslippsfremskrivinger

Norske utslipp av klimagasser var i 2019 på 50,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter, se tabell 3.13. Om lag halvparten av utslippene omfattes av de europeiske kvotesystemene, hovedsakelig olje- og gassvirksomhet og prosessindustri.13 Siden 2005 er disse utslippene redusert med 8 pst. Den andre halvparten er ikke-kvotepliktige utslipp, hovedsakelig fra transport, landbruk og avfall. Disse utslippene er redusert med 11 pst. siden 2005.

Utslippene fra olje- og gassproduksjonen, som er den største utslippssektoren i Norge, utgjorde 13,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2019. Størstedelen av utslippene er knyttet til energiproduksjon på installasjonene. Utslippene har økt med 70 pst. siden 1990, men har gått noe ned siden toppen i 2015.

Utslippene fra fastlandsøkonomien, dvs. utslipp utenom olje- og gassproduksjon, er redusert med 16 pst. siden 1990, tilsvarende knapt 7 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene fra industri og bergverk har avtatt med vel 40 pst. siden 1990, og var i 2019 11,7 mill. tonn. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO2. De siste ti årene har utslippene fra industri og bergverk vært stabile. Utslippene henger i stor grad sammen med produksjon av metaller og kjemiske råvarer for eksport.

Utslippene fra veitrafikk økte med nesten 37 pst. fra 1990 til 2007. Siden 2007 har utslippene avtatt med om lag 15 pst., eller nær 1,5 mill. tonn, til tross for sterk befolkningsvekst, se figur 3.27. I tillegg til mer effektive biler og at antall kjørte kilometer per person har flatet ut, har også økt innblanding av biodrivstoff og flere elbiler bidratt til avtakende utslipp.

Opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2018 på 23,7 mill. tonn og tilsvarte om lag halvparten av utslippene i andre sektorer.

Fremskrivinger av utslipp og opptak av klimagasser

Fremskrivinger av utslipp til luft bygger på vurderinger av underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, blant annet økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på videreføring av dagens innretning av klimapolitikken, både i Norge og internasjonalt. Å anslå hvordan dagens klimapolitikk kan påvirke utslippene i fremtiden, er beheftet med betydelig usikkerhet. Utviklingen av elbilsalget i Norge er et eksempel på usikkerheten i fremskrivingene av eksisterende politikk. Fritak for merverdiavgift ble innført allerede i 2001, mens fritak for engangsavgift og bompenger kom vesentlig tidligere. Imidlertid økte elbilsalget først da batteriteknologien gjorde det mulig å kjøre lengre distanser, se figur 3.25. Økonomiske virkemidler vil gi insentiv til forskning på klimavennlige teknologier, men det er ikke mulig å forutsi om eller når forskningen vil resultere i et teknologisk gjennombrudd eller hvor raskt utviklingen vil gå. Den største delen av den teknologiske utviklingen som vi er avhengig av for å kutte utslipp, vil foregå utenfor Norges grenser.

Figur 3.25 Andel elbiler av nye personbiler

Figur 3.25 Andel elbiler av nye personbiler

1 For elbiler blir nå bompengerabatter fastsatt lokalt, men utslippsfrie biler skal ikke ha mer enn halvparten av takstene til biler som ikke er nullutslippsbiler.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdepartementet.

Klimapolitikken internasjonalt er per i dag ikke tilstrekkelig for å nå målene i Parisavtalen. For internasjonal økonomi er det derfor beregningsmessig lagt til grunn at den økonomiske veksten og den generelle forbedringen i teknologi utvikler seg i om lag samme tempo som frem til i dag. Det innebærer at utviklingen av ny klimavennlig teknologi internasjonalt, som Norge er helt avhengig av for å bli et lavutslippssamfunn, verken går raskere eller saktere enn det vi har observert historisk.

Usikkerheten er stor og øker jo lenger frem i tid fremskrivingene løper. Hvis lavutslippsløsninger til konkurransedyktige priser utvikles raskere enn lagt til grunn, vil utslippene kunne avta hurtigere enn fremskrivingene viser. Gjennom avgifter, kvoteplikt og annen regulering har norske husholdninger og bedrifter allerede insentiver som gjør at de vil ta ny teknologi i bruk når den er tilgjengelig. På den annen side kan også teknologiutviklingen gå langsommere enn lagt til grunn i fremskrivingene.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål, og inkluderer ikke effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv., er ikke innarbeidet.

Utslippene av klimagasser anslås å avta med rundt 2 pst. i året fra 2019 og frem mot 2030. Utslippene vil i så fall ligge om lag 9½ mill. tonn CO2-ekvivalenter lavere i 2030 enn i 2019. Litt over halvparten av utslippsreduksjonen anslås å komme i ikke-kvotepliktige utslipp, der utslippene anslås å gå ned med i overkant av 5 mill. tonn fra 2019 til 2030, se tabell 3.13. Kvotepliktige utslipp anslås å gå ned med i overkant av 4 mill. tonn i samme periode.

I 2020 og de nærmeste årene bidrar koronapandemien og smitteverntiltakene som ble innført her hjemme og i resten av verden, til at aktivitetsnivået i norsk økonomi trolig vil være lavere enn normalt langt ut i 2021, kanskje lenger. Også utslippene påvirkes av lavere aktivitetsnivå, og i fremskrivingene er det lagt til grunn en midlertid nedgang i utslippene som en følge av koronapandemien. Nedgangen henger primært sammen med redusert transport og noe lavere industriproduksjon. For lufttransport har aktivitetsnedgangen vært særlig stor, og det er ventet at det vil ta lengre tid før utslippene eventuelt vil være tilbake på om lag samme nivåer som før pandemien. Det har også vært en merkbar nedgang for andre transportformer. Blant annet viser tall for salget av petroleumsprodukter lavere omsatt volum av bilbensin og autodiesel i vår. Salget har siden tatt seg opp, og i juli var omsetningen tilbake på samme nivå som året før. I fremskrivingene er det lagt til grunn at utslippene fra veitrafikk går ned med 4 pst. i år. Salget av marine gassoljer har vært mindre påvirket av pandemien og smitteverntiltakene, men det har vært en viss nedgang i løpet av sommeren. I fremskrivingene er det lagt til grunn at også utslippene fra innenriks sjøfart og fiske vil gå midlertidig ned.

Det kan ikke utelukkes at pandemien kan føre til langsiktige, strukturelle endringer, som har betydning for utslippsutviklingen på lenger sikt. Reisevirksomheten, både arbeidsreiser og fritidsreiser, kan vise seg å bli varig redusert, for eksempel som en følge av at digitale løsninger og hjemmekontorløsninger blir tatt i bruk i større grad. På den annen side kan økt bruk av privatbil fortrenge kollektivreiser. Usikkerheten er stor om hvilke effekter som vil dominere og vedvare over tid.

De samlede norske utslippene av klimagasser er anslått å avta med nær 1 mill. tonn fra 2019 til 2020. I tråd med den øvrige utviklingen i norsk økonomi er det lagt til grunn at nedgangen knyttet til koronapandemien og smitteverntiltakene i hovedsak reverseres i 2021. De samlede utslippene er likevel anslått å avta noe mot 2025, selv om utslippene fra ikke-kvotepliktig transport er ventet å være litt høyere i 2025 enn 2020. En videre nedgang i transportutslippene som følge av flere nullutslippskjøretøy, blir i økende grad synlig i tallene frem mot 2030. Også kvotepliktige utslipp anslås å avta kraftig frem mot 2030, primært som en følge av lavere utslipp fra petroleumsvirksomheten. Men nedgangen henger også sammen med den varslede nedstengningen av varmekraftverket ved Mongstad og lavere utslipp fra lufttransport.

FN Klimakonvensjons regneregler ligger til grunn for beregningene av netto opptak i skog og andre arealer. Nettoopptaket av klimagasser i skog og andre landarealer er anslått å avta noe fremover. Det ligger likevel an til at opptaket av klimagasser i skog og andre landarealer vil fortsette å tilsvare om lag halvparten av utslippene i andre sektorer også i 2030, se tabell 3.13. I klimaavtalen med EU er det en egen forpliktelse for skog og arealbruk der utslipp ikke skal overskride opptak fra sektoren (den såkalte «netto null-forpliktelsen»). Det er andre regneregler for utslipp og opptak fra skog og arealbruk, der ikke alt opptak fra skog regnes inn. Beregninger basert på disse reglene viser at Norge kan få et samlet utslipp fra skog og andre landarealer over perioden 2021–2030. Usikkerheten knyttet til beregningene for skog og andre landarealer er stor, og enda større enn i andre sektorer.

Figur 3.26 Utslipp av klimagasser. Tonn CO2-ekvivalenter per person

Figur 3.26 Utslipp av klimagasser. Tonn CO2-ekvivalenter per person

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Tabell 3.13 Utslipp og opptak av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2018

20192

2020

2025

2030

Utslipp av klimagasser

51,5

55,4

52,0

50,3

49,4

49,1

40,8

Kvotepliktig utslipp

23,2

27,7

26,3

25,6

25,5

25,1

21,3

– Olje- og gassproduksjon

7,2

12,9

13,4

13,2

13,4

13,1

9,7

– Industri og bergverk

15,2

13,7

11,0

10,7

10,4

10,8

10,3

– Andre kilder3

0,7

1,1

1,9

1,7

1,7

1,2

1,3

Ikke-kvotepliktig utslipp

28,3

27,71

25,7

24,7

23,9

24,0

19,4

– Transport

12,3

15,5

15,3

14,3

13,7

13,9

10,4

Herunder: Veitrafikk

7,2

9,3

9,1

8,4

8,0

8,2

5,3

– Jordbruk

4,7

4,5

4,5

4,4

4,5

4,5

4,5

– Andre kilder4

11,3

7,7

5,9

5,9

5,7

5,6

4,5

Netto opptak i skog og andre landarealer

-10,1

-25,3

-23,7

-23,7

-21,7

-20,8

-20,3

Utslipp av klimagasser medregnet netto opptak i skog

41,4

30,1

28,4

26,6

27,7

28,3

20,5

Memo:

Fastlands-Norge

43,3

41,3

37,9

36,4

35,1

36,2

30,3

1 Utgangspunktet for det norske utslippsbudsjettet under innsatsfordelingsforordningen er foreløpig anslått til 28,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

2 Foreløpig utslippsregnskap for 2019. For opptak i skog og andre landarealer er det brukt 2018-tall.

3 Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.

4 Inkluderer ikke-kvotepliktige utslipp fra industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning i tillegg til oppvarming og andre kilder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Norsk institutt for bioøkonomi og Finansdepartementet.

Utslippene av klimagasser per person var i 2019 på i overkant av 9 tonn. Utslippene fra fastlandsøkonomien var betydelig lavere siden oljevirksomhet står for rundt en femdel av samlede utslipp. Medregnet skog blir utslippene betydelig lavere, siden skog og andre landarealer står for et karbonopptak tilsvarende rundt halvparten av Norges samlede utslipp, se figur 3.26. Fremover er utslipp per person anslått å avta med i underkant av 2½ pst. årlig, og utslippene per person vil da være om lag 23 pst. lavere i 2030 enn i 2019.

Dersom dagens politikk og virkemiddelbruk videreføres og befolkning, økonomi og den generelle forbedringen i teknologi utvikler seg i om lag samme tempo som til 2030, både i Norge og internasjonalt, anslås utslippene å gå videre ned frem mot 2050. Stor usikkerhet gjør at fremskrivingene må ses på som en grov illustrasjon. Årlige forbedringer i teknologi og annen effektivisering anslås mer enn å oppveie virkningene av økonomisk vekst og en større befolkning. I tillegg anslås det at lavere utslipp fra produksjon av olje og gass, og videre utfasing av bruk av fossil energi til oppvarming og i transport vil også bidra til å redusere utslippene. Alt i alt anslås utslippene i 2050 å være om lag halvparten av dagens nivå. Fremskrivingene er usikre og usikkerheten øker jo lenger frem i tid fremskrivingene løper. Målet om å bli et lavutslippssamfunn er, i tråd med Granvolden-plattformen, at utslippene skal reduseres med i størrelsesorden 90–95 pst. sammenlignet med 1990. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning, slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes, samtidig som vi kan nå våre klima- og miljøpolitiske mål. Dersom politikken globalt ikke strammes til slik at utslippsutviklingen fremover nærmer seg en bane som er i samsvar med Parisavtalens mål, vil utviklingen av klimavennlig teknologi kunne gå tregt. Dermed vil også kostnadene ved å redusere utslipp i Norge bli høye, og det blir mer krevende for Norge å nå våre klimamål for 2050. Samtidig vil behovet for og kostnadene ved å tilpasse Norge til et klima som endrer seg, øke. Med en utslippsutvikling globalt i tråd med temperaturmålet i Parisavtalen vil også Norge være et samfunn med lave utslipp i alle sektorer i 2050.

Nærmere om fremskrivingene for 2030

Fremskrivingene av utslipp av klimagasser er oppdatert med utgangspunkt i de makroøkonomiske beregningene i denne meldingen. Utslipp avhenger av handlingene til noen hundre tusen bedrifter og flere millioner personer. Fremskrivingene prøver å fange opp de overordnede utviklingstrekkene og tendensene i disse handlingene. Sentrale forutsetninger er omtalt i boks 3.16.

Boks 3.16 Sentrale forutsetninger for fremskrivingene

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslippsregnskapet og nasjonalregnskapet fra Statistisk sentralbyrå, som danner det beskrivende grunnlaget for Statistisk sentralbyrås økonomiske modell SNOW som brukes i arbeidet med fremskrivingene. Modellen er supplert med mer detaljerte analyser på enkelte områder.

Fremskrivingene bygger på en rekke forutsetninger, blant annet at dagens klima- og miljøpolitikk i Norge og internasjonalt videreføres. Sentrale forutsetninger kan oppsummeres som følger:

  • Samme makroøkonomiske bilde som i de langsiktige analysene i denne meldingen, herunder sysselsetting, produktivitet og produksjon, samt pris på råolje og naturgass, og en utvikling i offentlige finanser og driftsbalansen overfor utlandet i tråd med handlingsregelens begrensninger for bruken av oljeinntekter.

  • Dagens innretning av klimapolitikken videreføres, herunder omfang og satser for CO2-avgiften og nivået på overføringene til Enova. Internasjonalt anslås prisen i EUs kvotesystem å stige fra rundt 260 kroner som gjennomsnitt for 2020, til rundt 360 2020-kroner i 2030.

  • Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassproduksjon er utarbeidet av Oljedirektoratet og bygger på rapportering fra oljeselskapene høsten 2019. Disse er supplert med utslipp ved landanleggene knyttet til blant annet videreforedling av gass slik at fremskrivingene blir i tråd med utslippsregnskapet.1 Størstedelen av CO2-utslippene er knyttet til energiproduksjon på innretningene. Det lagt til grunn økt omfang av elektrifisering av petroleumsinnretninger i forhold til forrige fremskriving. Utslipp fra maritime støttetjenester og helikoptertrafikk inngår i andre næringer.

  • Med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås modell for å beregne nasjonale utslipp fra veitrafikk har Miljødirektoratet utviklet en fremskrivingsmodell. Det er lagt til grunn at andelen elbiler vil øke til 90 pst. av nybilsalget for personbiler i 2025 og 95 pst. i 2030. Det forutsettes uendret virkemiddelbruk, dvs. at 2020-regelverket videreføres. Utviklingen er usikker og anslag avhenger blant annet av internasjonal teknologiutvikling, som kan gå saktere eller raskere enn forutsatt. Andelen plug-in hybrid av nybilsalget anslås til 10 pst. i 2025 og 5 pst. i 2030 i takt med at andelen elbiler overtar mer av markedet. Forutsetningene innebærer at det i 2025 ikke lenger selges nye diesel- og bensinbiler (inkludert ikke-ladbare hybridbiler). Andelen elektriske varebiler av nybilsalget anslås i 2025 å være halvparten av elbilandelen for personbiler og øke videre til 78 pst. i 2030. Trafikkarbeidet anslås å følge utviklingen i befolkningen. Utslippene per kjørte km fra biler med forbrenningsmotor anslås å avta med i overkant av 1 pst. i året. Fremskrivingene bygger videre på at andelen innblandet biodrivstoff fra 2021 vil være i tråd med omsetningskravet på reelt 15,5 volumprosent.

  • Forbruk av elektrisitet i kraftintensiv industri er anslått å øke noe i tråd med NVEs kraftmarkedsanalyse. Også forbruket i transportsektoren er ventet å øke, men fra et lavt nivå. I husholdningene og øvrige næringer anslås forbruket og holde seg om lag på dagens nivå. Produksjonen av elektrisitet anslås å øke mer enn forbruket.

  • På bakgrunn av aktivitetsdata fra Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) utarbeider Miljødirektoratet fremskrivinger av utslipp fra jordbruket. Det er lagt til grunn en viss effektivisering slik at utslipp per produserte enhet går ned.

  • Fremskrivingene av opptak og utslipp av klimagasser i skog og andre landarealer er utarbeidet av NIBIO. Nettoopptaket av klimagasser ventes å avta frem mot 2030, blant annet som følge av at større deler av skogen eldes og får lavere produksjonsevne, samt at avvirkningen øker. Det er lagt til grunn en økning i skogvernet til 10 pst. av skogarealet.

  • Nedgangen i utslippene av f-gasser (HFK, PFK og SF6) henger primært sammen med lavere utslipp av HFK som en følge av strengere regulering gjennom avgiften og innføringen av EUs reviderte f-gassforordning.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonen alle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene på Kollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen-Lange-feltet, Hammerfest LNG-anlegg (Snøhvit-feltet), Mongstad (indirekte utslipp fra råoljeterminal) og Kårstø.

Fremskrivingene viderefører dagens innretning av klimapolitikken både i Norge og internasjonalt. Det innebærer at omfang og satser for CO2-avgiften og andre avgifter videreføres på dagens nivå, og at de observerte prisene i EUs kvotesystem for fremtidig levering legges til grunn. Satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapolitikken er styrket de senere årene, se boks 3.17.

Boks 3.17 Endringer i klimapolitikken siden Nasjonalbudsjettet 2019

Fremskrivingene av miljøskadelig utslipp til luft ble sist oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2019 og var basert på innretningen av virkemidlene rundt sommeren 2018. Noen viktige endringer i klimapolitikken siden Nasjonalbudsjettet 2019 er:

  • Den generelle satsen i CO2-avgiften på mineralske produkter (bensin, mineralolje, naturgass og LPG) er økt fra 500 kroner per tonn CO2 i 2018 til 544 kroner i 2020. Avgiften på HKF og PFK er økt tilsvarende.

  • Reduserte satser og fritak i CO2-avgiften for fiske og fangst i nære farvann ble opphevet i 2020, samtidig som det er innført en midlertidig kompensasjonsordning.

  • Omsetningskravet for biodrivstoff ble økt til 12 volumprosent i 2019, videre til 20 volumprosent ved inngangen av 2020 og videre til 22,3 pst fra 1. juli 2020. Fra 2021 vil kravet være på 24,5 pst. samtidig som kravet om innblanding av avansert biodrivstoff, som teller dobbelt, øker til 9 volumprosent. Fra 2020 skal også 0,5 pst. av drivstoffet som selges til luftfart i Norge være avansert biodrivstoff.

  • Satsene i veibruksavgiften ble redusert for å motvirke at økt CO2-avgift og opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff fra 2020 skulle gi økte pumpepriser på drivstoff. Veibruksavgift ble fra 1. juli 2020 utvidet til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

  • Engangsavgiften for motorsykler og drosjer er endret i mer miljøvennlig retning. I 2020 gikk man over til WLTP-baserte CO2-verdier som grunnlag i engangsavgiften, slik at differensieringen av avgiften nå er basert på mer realistiske CO2 -verdier.

  • Nullutslippsfondet for næringstransport, som Enova fikk i oppdrag å opprette i 2019, er et tilbud om støtte til økt bruk av nullutslippsteknologi i næringstransport til sjøs og på land. I forbindelse med krisepakkene før sommeren 2020 ble det bevilget 2 mrd. kroner til Enova. Engangsbevilgningen skal forsterke satsingen på teknologiutvikling i industrien og bidra til grønn teknologiutvikling i eksempelvis leverandørindustrien, maritim næring og fornybar energi.

  • Det er bevilget 1 mrd. kroner over tre år til «Grønn plattform» - en konkurransearena for kommersialisering, innovasjon og pilotprosjekter knyttet til nye grønne løsninger. Midlene fordeles til Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva.

  • Bevilgningen til grønn skipsfart har økt med til sammen 935 mill. kroner, det meste knyttet til økt ramme til en låneordning for flåtefornyelse i nærskipsfart og fiskeflåten, samt økt rammetilskudd til fylkeskommunene for å legge til rette for ytterligere innfasing av lav- og nullutslippsferger i fylkeskommunene.

  • Under Innovasjon Norge er bevilgningen til Miljøteknologiordningen økt med 184,5 mill. kroner.

  • Investeringskapitalen til Nysnø klimainvesteringer AS er økt med 300 mill. kroner til totalt 1 mrd. kroner i 2020.

  • Bevilgningene til klimarettet forskning er økt. Det er blant annet bevilget 100 mill. kroner til ulike tiltak for å fremme en sirkulær økonomi, 75 mill. kroner til forskning på løsninger som kan bidra til utviklingen av et lavutslippssamfunn og 40 mill. kroner til FoU-prosjekter på miljø og det grønne skiftet.

  • Bevilgningene til tiltak for kollektivtrafikk, sykkel og gange i byområdene er økt, blant annet gjennom byvekstavtalene.

  • Det er forskriftsfestet et forbud mot bruk av mineralolje til midlertidig oppvarming og tørking av bygg under oppføring og rehabilitering. Forbudet trer i kraft fra 2022.

Mens utslippene av CO2 anslås å gå ned med i overkant av 20 pst., anslås reduksjonen i utslipp av andre klimagasser å være prosentvis lavere. Utslippene av andre klimagasser enn CO2 forventes samlet å avta fra 8,1 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2019 til i 7,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2030, se tabell 3.14. Nedgangen i utslippene av metan (CH4) henger blant annet sammen med avtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Utslipp av metan fra jordbruket anslås å fortsette omtrent på dagens nivå, som følge av at jordbruksproduksjon antas å holde følge med befolkningsutviklingen, samtidig som det forventes noe lavere utslipp per produsert enhet.

Tabell 3.14 Utslipp av klimagasser i Norge. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2018

20191

2020

2025

2030

Sum klimagasser

51,5

55,4

52,0

50,3

49,4

46,7

40,8

CO2

35,3

43,9

43,8

42,2

40,9

38,9

33,3

Andre klimagasser

16,1

11,5

8,2

8,1

8,4

7,9

7,4

Metan (CH4)

6,0

5,6

4,8

4,6

4,7

4,3

4,2

Lystgass (N2O)

4,1

4,1

2,4

2,4

2,4

2,4

2,4

Fluorgasser

6,0

1,9

1,0

1,1

1,4

1,1

0,9

1 Foreløpig utslippsregnskap for 2019.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Metan er en svært potent klimagass, men med relativt kort levetid i atmosfæren. Det betyr at oppvarmingseffekten av metan har tett sammenheng med utslippsnivået til enhver tid. Det skiller seg fra langlevde klimagasser som CO2 der oppvarmingseffekten stadig øker som følge av at utslippene akkumuleres i atmosfæren. Lystgassutslippene (N2O) anslås å holde seg stabile fremover, mens utslippene av fluorgassene HFK anslås å gå ned etter 2020 som en følge av innføringen av EUs reviderte f-gassforordning. Utslippene av fluorgassen SF6 er imidlertid ventet å gå opp.

Anslaget for klimagassutslipp i 2030 er nedjustert med 4½ mill. tonn CO2-ekvivalenter sammenlignet med forrige fremskriving, som ble presentert i nasjonalbudsjettet for 2019. Det aller meste av nedjusteringen henger sammen med lavere utslipp fra olje- og gassutvinning. Nedgangen har særlig sammenheng med økt elektrifisering av petroleumsinnretningene.

Utslippene fra veitransport anslås å avta fra 8,4 mill. tonn i 2019 til 5,3 mill. tonn i 2030. Nedgangen skyldes først og fremst at det er lagt til grunn at innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil øke ytterligere fremover. Andelen elbiler av nybilsalget har økt med opp mot 10 prosentenheter årlig de siste par årene og er de første åtte månedene i 2020 kommet opp i 48 pst. Det legges i denne meldingen til grunn at andelen kommer opp i 90 pst. i 2025 og 95 pst. i 2030. Til sammenligning ble det i Nasjonalbudsjettet 2019 lagt til grunn en elbilandel på 75 pst. i 2030. Siden de forrige fremskrivingene ble lagt frem høsten 2018, har veksten i elbilandelen gått raskere enn forventet. Som i Nasjonalbudsjettet 2019 er det lagt til grunn at andelen elvarebiler av nybilsalget i 2025 er halvparten av elbilandelen for personbiler. Det innebærer at også salget av elvarebiler anslås høyere enn tidligere. Det er videre lagt til grunn at teknologiutvikling for tunge kjøretøy etter hvert vil bli sterkere, men at denne kommer senere og langsommere enn for lettere biler. Det finnes få nullutslippsløsninger i dag, og den videre utviklingen er usikker.

I fremskrivingene er det lagt til grunn at innblandingen av biodrivstoff i veitrafikk fra og med 1. januar 2021 vil være på 15,5 pst. reelt volumprosent i tråd med omsetningskravet.

Figur 3.27 Utslipp fra veitrafikk per person og befolkningsutvikling

Figur 3.27 Utslipp fra veitrafikk per person og befolkningsutvikling

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt markant de senere årene. Nedgangen henger trolig sammen med lavere aktivitet for offshore supplyskip, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes økt andel fartøy som bunkrer drivstoff utenlands. I fremskrivingene er det lagt til grunn at nedgangen er varig og at videre teknologiutvikling bidrar til at utslippene fortsetter å avta etter 2020. Rundt en tredel av landets ferger vil ha batterier om bord i løpet av 2021. Enova bruker betydelige midler på støtte til introduksjon av null- og lavutslippsteknologi i maritim sektor. Nedgangen i utslippene er om lag som anslått i Nasjonalbudsjettet 2019.

Utslippene fra bruk av mineralolje til oppvarming i næringer og husholdninger har avtatt med 88 pst. siden 1990. Forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygg, som trådte i kraft i 2020, innebærer at oppvarming av boliger, offentlige bygg og næringsbygg (yrkesbygg) fremover ikke vil ha utslipp fra bruk av mineralolje. Det vil imidlertid fortsatt være utslipp fra bruk av gass og fra metanutslipp fra vedfyring. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det også vil være noe utslipp fra fyring med mineralolje igjen, som følge av at forbudet åpner for unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslippene til ¼ mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det er på samme nivå som anslått i Nasjonalbudsjettet 2019.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i mindre energianlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning å holde seg om lag på dagens nivå.14 Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall. Utslippene fra jordbruket er anslått å ligge relativt stabilt fremover. Regjeringen og jordbruksorganisasjonene inngikk i 2019 en intensjonsavtale om å redusere utslippene av klimagasser fra jordbruket og å øke opptaket av karbon i jordbruket.

3.7.5 Fremskrivingene og klimaavtalen med EU

Gjennom klimaavtalen med EU har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Regjeringen ønsker også å oppfylle det forsterkede målet under Parisavtalen fra 50 pst. og opp mot 55 pst., sammen med EU. Europakommisjonens forslag om å heve EUs klimamål til minst 55 pst. sammenlignet med 1990 må behandles i Rådet og Europaparlamentet før et nytt mål vedtas. Et forsterket klimamål for EU kan bety at deler av klimarammeverket som inngår i Norges samarbeid med EU om klimamålet for 2030, vil strammes inn. Kommisjonen tar sikte på legge frem forslag til eventuelle endringer klimarammeverket først innen juni 2021. I drøftingen under er det derfor tatt utgangspunkt i den avtalen vi har med EU i dag, som er basert på EUs gjeldende mål om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990.

I fremskrivingene anslås norske kvotepliktige utslipp å avta med 23 pst. frem mot 2030, mens ikke-kvotepliktige utslipp avtar med 30 pst.15

Kvotepliktige utslipp i Europa skal i 2030, regnet før forsterkingen av klimamålene nevnt ovenfor, samlet være 43 pst. under nivået i 2005. Som deltaker i kvotesystemet bidrar norske bedrifter til denne utslippsreduksjonen på lik linje med bedrifter i EU. Om utslippsreduksjonene skjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU, har ikke betydning for den globale oppvarmingen eller for oppfyllelsen av Norges klimamål.

Ikke-kvotepliktige utslipp reguleres av et utslippsbudsjett som fastsettes etter EU-regler. Norge vil få et budsjett som bringer våre ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 til et nivå som er 40 pst. lavere enn i 2005. Vi må overholde dette budsjettet hvert år, og manglede etterlevelse møtes med økonomiske sanksjoner. Budsjettet kan overholdes ved å redusere egne utslipp eller ved å bruke såkalt fleksibilitet, det vil si konvertere kvoter fra EU ETS eller samarbeide med andre land om utslippsreduksjoner.

Fremskrivingene av ikke-kvotepliktige utslipp i denne meldingen ligger høyere enn utslippsbudsjettet vi får fra EU. Utslippsgapet, dvs. avstanden mellom fremskriving og utslippsbudsjett, anslås til i underkant av 10 mill. tonn over en tiårsperiode.16 Det indikerer at utslippsbudsjettet ikke vil nås med innenlandske utslippsreduksjoner ved en videreføring av dagens politikk, gitt våre antagelser om effektene av dagens klimapolitikk og teknologiutviklingen internasjonalt. Anslag på kostnader ved å nå et utslippsmål er særlig avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn om utvikling av ny klimavennlig teknologi. For Norge er kostnadene ved lav- og nullutslippsteknologi i transportsektoren særlig viktige.

Klimakur 2030, som har utredet tiltak for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp, leverte sin rapport i slutten av januar, se boks 3.18. I utredningen anslås det blant annet at det er et potensial for å redusere utslippene i 2030 med 45–50 pst. sammenlignet med 2005 til en tiltakskostnad inntil 1 500 kroner per tonn. Kostnadene uttrykkes som en neddiskontert samfunnsøkonomisk gjennomsnittskostnad for hvert tiltak. Utredningen presiserer at det kan være store kostnadsvariasjoner innad i hver tiltaksgruppe og over tid, og at kostnadsanslagene heller ikke omfatter alle kostnader, ringvirkninger og samspillseffekter i økonomien. I Klimakur 2030 oppgis også anslag på privatøkonomiske kostnader for flere tiltak. Blant annet fordi disse kostnadene er gjennomsnittsbetraktninger, vil ikke for eksempel en avgift på nivå med den privatøkonomiske kostnaden nødvendigvis gjøre at tiltaket blir gjennomført. TBU for klima har også pekt på at tiltaksanalysene i Klimakur 2030 ikke er tilstrekkelige for å vurdere effekter av virkemidler.

Makroøkonomiske modeller kan brukes til å anslå kostnadene ved å redusere utslippene med et visst omfang i Norge ved at utslippene stilles overfor samme pris og dermed at utslipps-reduksjonene skjer til lavest mulig kostnad for samfunnet. Statistisk sentralbyrå fikk i forbindelse med Klimakur 2030 i oppdrag å analysere de samlede kostnadene ved en 50 pst. reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 sammenlignet med 2005.17 I analysen ser SSB på to måter å bruke de økte inntektene fra en avgift på utslipp på, enten å dele inntektene ut igjen som en kontantoverføring til befolkningen eller å redusere skatten på arbeidsinntekt. Analysen antyder at prisen på utslipp må økes til henholdsvis 3 900 og 4 100 kroner per tonn dersom norske ikke-kvotepliktige utslipp skal halveres i 2030. Dette er marginalkostnaden, altså kostnaden ved den siste utslippsreduksjonen. En kostnad på 4 100 kroner tilsvarer en økning i avgiften på diesel med 9,5 kroner per liter.

Dersom provenyet deles ut, anslås den samlede kostnaden for husholdninger og næringsliv til 8,9 mrd. kroner. Denne kostnaden reflekterer hva det i 2030 vil koste disse aktørene direkte å endre atferd og velge dyrere teknologier med mindre utslipp. Atferdsendringene bidrar til en markert nedgang i den økonomiske aktiviteten og BNP, sysselsetting og privat konsum faller. Kostnaden for samfunnet som helhet er mer enn dobbelt så høye som de direkte kostnadene. Det henger blant annet sammen med at utslippsprisen kommer i tillegg til eksisterende klimapolitiske virkemidler som ikke er kostnadseffektive, samt at arbeidstilbudet reduseres. Dersom det økte provenyet fra en strammere klimapolitikk brukes til å redusere skatten på arbeidsinntekt, øker blant annet arbeidstilbudet og kostnadene for samfunnet blir halvert sammenlignet med kontantoverføring (selv om den direkte kostnaden for husholdninger og næringsliv er noe høyere). Redusert skatt på arbeid stimulerer aktiviteten i økonomien og BNP, sysselsetting og privat konsum øker. Det er knyttet stor usikkerheten til beregningene. Det forutsettes blant annet at tiltak i jordbruket bidrar til en vesentlig del av utslippsreduksjonen uten at sektoren stilles overfor en pris på utslipp.18

De høye kostnadene ved utslippsreduksjoner i Norge henger sammen med at en stor del av de ikke-kvotepliktige utslippene er i transportsektoren. Tidligere beregninger gjort av Europakommisjonen viser at prisen på ikke-kvotepliktige utslipp må økes til om lag 500 kroner per tonn dersom EU skal nå sitt klimamål om 40 pst. utslippsreduksjon. Den anslåtte kostnaden er vesentlig lavere enn anslaget for Norge. Det må blant annet ses i sammenheng med at EU i motsetning til Norge, har betydelige ikke-kvotepliktige utslipp fra oppvarming av bygg der det er rimeligere å kutte utslipp enn for eksempel i transportsektoren. Samtidig peker flere analyser på lave samfunnsøkonomiske kostnader ved å redusere utslipp i jordbruket i Norge, men at dette samtidig kan ha store konsekvenser for næringen.

Norge har en ambisiøs politikk for å kutte utslipp i transportsektoren, særlig for overgangen til elektriske biler og lavutslippsløsninger for fergetransport. Virkemidlene for overgang til elbiler er særlig sterke, med fritak for engangsavgift og merverdiavgift ved kjøp av elbil, samtidig som bruk av slike biler ikke pålegges verken veibruksavgift eller trafikkforsikringsavgift. Beregninger gjort av Finansdepartementet viser at avgiftsfordelene for elbiler samlet kan anslås til i overkant av 12 000 kroner per tonn spart CO2. I 2020 bidrar avgiftsfordelene til at nesten halvparten av de som kjøper nye personbiler valgte elbil.

I fremskrivingene i denne meldingen er det lagt til grunn at så å si alle nye personbiler vil være nullutslippskjøretøy i 2025 med en videreføring av dagens politikk på området. Betydelige utslippskutt fra persontransport på vei utover det som ligger i referansebanen, vil derfor avhenge atferdsendringer som reduserer trafikkomfanget slik som overgang til sykkel, gange og kollektivtransport. Andre utslippsreduksjoner i transportsektoren vil måtte tas i næringstransport på land og til sjøs, samt i anleggssektoren. For den tyngre delen av næringstransport og for anleggsmaskiner eksisterer det få nullutslippsløsninger, og det kreves betydelig teknologiutvikling før elektrisitet eller hydrogen vil være konkurransedyktig med dagens fossile teknologi. Skal reduksjonen i utslipp tas i transportsektoren innenlands, må derfor dagens bilister velge å sykle eller gå, nyttetransport legges om til andre transportformer, eller så må innblandingen av biodrivstoff økes betraktelig.

Å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. i 2030, eller 45 pst. i tråd med Granvolden-erklæringen, vil kunne kreve omfattende tiltak også i jordbruket. Regjeringen og jordbruksorganisasjonene inngikk i 2019 en intensjonsavtale om å redusere utslippene av klimagasser fra jordbruket og å øke opptaket av karbon i jordbruket. Det er satt et mål om at utslippene skal reduseres med til sammen 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter over perioden 2021–2030.

Fremskrivingene for skog- og arealbrukssektoren basert på EU-regelverkets regneregler, viser at Norge ligger an til å måtte bokføre et netto årlig utslipp fra denne sektoren frem mot 2030. Årsaken er at utslippene fra arealbruksendringer med det gjeldende regelverket og dagens virkemidler ikke oppveies av netto opptak i sektoren. Altså ligger vi ikke an til å nå forpliktelsen om at utslipp ikke skal overskride opptak i skog og arealbrukssektoren (den såkalte «netto null-forpliktelsen»). Utslippet må enten motsvares av reduksjoner i nasjonale ikke-kvotepliktige utslipp eller bruk av fleksibiliteten i EU.

Boks 3.18 Klimakur 2030

Klimakur 2030, som leverte sin utredning 31. januar, hadde i oppdrag å utrede ulike tiltak og virkemidler som kan utløse minst 50 pst. reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 sammenlignet med 2005.1 I tillegg inneholder utredningen en gjennomgang av ulike tiltak og virkemidler for å øke opptaket og redusere utslippene i skog- og arealbrukssektoren (LULUCF – Land use, Land use change and Forestry).

Klimakur 2030 har utredet 60 ulike tiltak som til sammen anslås å kunne redusere ikke-kvotepliktige utslipp med om lag 40 mill. tonn CO2-ekvivalenter over perioden 2021–2030, dersom tiltakene iverksettes med den innfasingstakten som er forutsatt, se figur 3.28. Dette er mer enn det som skal til for å halvere utslippene. For alle tiltakene er det laget egne tiltaksark som beskriver tiltakene i mer detalj, herunder antagelser, kostnader og usikkerheter.

Samlet vil tiltakene i Klimakur 2030 kunne øke strømforbruket i Norge og kreve økt nettutbygging. I Klimakur 2030 er det lagt til grunn at økt bruk av biodrivstoff i transportsektoren skjer med avansert biodrivstoff. Det vil si at biodrivstoffet ikke er laget av mat- og fôrvekster, men hovedsakelig av avfall og rester. Det er antatt at det vil være nok avansert biodrivstoff tilgjengelig globalt til å dekke økt etterspørsel i Norge, men at prisene vil øke frem mot 2030 i takt med økende etterspørsel.

Tiltakene er plassert i ulike kostnadskategorier etter beregnet tiltakskostnad. Tiltakskostnaden omfatter imidlertid bare kvantifiserbare kostnader, og ikke kostnader knyttet til virkemiddelbruk eller ringvirkninger og samspillseffekter i økonomien. Det understrekes også i rapporten at lave kostnader ikke nødvendigvis betyr at tiltakene er enkle å gjennomføre, for eksempel kan dette gjelde kostrådstiltaket. Klimakur har vurdert barrierer (ikke prissatte kostnader) og virkemidler for tiltakene, men det er ikke gjort en fullstendig virkemiddelanalyse. Klimakur 2030 gir også en vurdering av mulige tiltak og virkemidler for økning i opptak og reduksjon av utslipp av klimagasser i skog og andre landarealer.

Figur 3.28 Potensial for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp 2021-2030. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 3.28 Potensial for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp 2021-2030. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Kilde: Klimakur 2030.

1 Klimakur 2030 har bestått av Miljødirektoratet, Statens vegvesen, Kystverket, Landbruksdirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Enova. Arbeidet er koordinert av Miljødirektoratet.

3.7.6 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger reguleres under Göteborg-protokollen og består av nitrogenoksider (NOX), svoveldioksid (SO2), ammoniakk (NH3), partikler (PM2,5) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC). Slike forurensinger spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok partene seg nye utslippsforpliktelser som gjelder for 2020 og årene deretter. Norge oppfylte allerede i 2019 utslippsforpliktelsene for 2020 for NOX og SO2, se figur 3.29. For NH3 og NMVOC lå utslippene i 2019 noe over forpliktelsen.

Figur 3.29 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborg-protokollen. 1 000 tonn

Figur 3.29 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborg-protokollen. 1 000 tonn

1 Firkantene viser utslippsforpliktelser i Göteborg-protokollen for 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av NOX falt med 23 pst. Dette skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsak fordi avgasskravene er skjerpet, og de senere årene fordi det blir andelen elbiler øker. Det har også vært en nedgang i utslippene fra innenriks sjøfart og fiske. På den annen side har utslippene fra petroleumsvirksomheten økt med 70 pst. siden 1990 og utgjør nå 30 pst. av de samlede NOX-utslippene.

I fremskrivingene avtar utslippene av NOX med nesten 40 pst. frem mot 2030, se tabell 3.15. Nedgangen skyldes flere forhold. Utslippene fra personbiler ventes å gå ned som en følge av kraftigere overgang til null- og lavutslippskjøretøy. Utslippene fra innenriks sjøfart anslås å avta betydelig fremover som følge av overgang til lav- og nullutslippsteknologier blant annet i ferjenettet. Det er også lagt til grunn at NOX-fondet vil bidra til å finansiere NOX-reduserende tiltak innenfor sjøtransport. I tillegg anslås utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta.

Tabell 3.15 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990

2000

2005

2019

2020

2030

NOX

201,6

223,1

216,2

155,3

146,9

95,6

SO2

49,7

27,1

23,3

16,3

15,3

14,7

NMVOC

335,1

427,7

262,1

169,0

156,9

130,4

NH3

33,8

32,8

34,6

32,7

33,1

32,8

PM2,5

41,5

42,4

37,4

24,51

23,1

20,1

1 Tall for 2018.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av NMVOC i 2019 var 61 pst. lavere enn i toppåret 2001. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til denne nedgangen. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk vært nedadgående over lang tid blant annet som følge av endret sammensetning av bilparken.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOC med i overkant av 20 pst. frem mot 2030, primært som følge av lavere utslipp fra olje og gassproduksjon. Utslippene er anslått å avta med i overkant av 10 000 tonn fra 2019 til 2020 og vil dermed ligge så vidt under forpliktelsen i 2020.

Utslippene av SO2 har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990. I fremskrivingene anslås en videre nedgang i SO2-utslippene. Utslippene er godt under Göteborg-forpliktelsen for 2020.

Utslippene av NH3 anslås å ligge på om lag samme nivå som i dag frem mot 2030. Norge ligger dermed ikke an til å nå Göteborg-forpliktelsen for 2020. Jordbruket er den klart største utslippskilden. Landbruks- og miljømyndighetene vurderer tiltak og virkemidler for ytterligere reduksjon av ammoniakkutslippene.

Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av PM2,5 med 30 pst. i 2020 sammenlignet med nivået i 2005. Utslippene i både 2020 og 2030 anslås å ligge under utslippsforpliktelsen.

3.8 Økonomiske virkninger av pandemien frem mot 2025

3.8.1 Virkningene av pandemien på den økonomiske utviklingen på mellomlang sikt

Koronautbruddet har ført til en dyp nedgang både i norsk og internasjonal økonomi. De fleste internasjonale organisasjoner legger nå til grunn at mange land nådde bunnen i 2. kvartal 2020, og at aktiviteten nå er på vei opp igjen. Usikkerheten om veien videre er uvanlig stor. Blant annet vet man lite om hvordan smitten vil forløpe og hvor omfattende smittevernstiltak det vil være behov for fremover. I tillegg knytter det seg stor usikkerhet til hvordan husholdninger og bedrifter vil reagere. En mer usikker økonomisk fremtid fører til at personer er mer forsiktige med innkjøp og at bedrifter utsetter investeringer. Selv med en effektiv vaksine i nær fremtid, kan vaner og planer være varig endret blant husholdninger og bedrifter.

De internasjonale organisasjonene er ganske samstemte i den overordnede vurderingen av retningen for det videre økonomiske forløpet. I henhold til anslag fra september forventer OECD et fall i globalt BNP i inneværende år på 4½ pst., etterfulgt av en klar gjeninnhenting på rundt 5 pst. neste år, se figur 3.30. September-anslagene er klart mer optimistiske enn forrige gang OECD kom med anslag, i juni. Usikkerheten er fortsatt betydelig, men anses nå mer symmetrisk. I juni presenterte OECD to baner for utviklingen fremover, som begge ble vurdert like sannsynlige. Nedgangen i 2020 ble anslått til mellom 6 og 7½ pst., og forskjellen var om det kom en ny smittebølge eller ei.

Figur 3.30 BNP i verden, indeks 4. kvartal 2019 = 100

Figur 3.30 BNP i verden, indeks 4. kvartal 2019 = 100

Kilde: OECD, september 2020.

OECDs nye anslag innebærer at globalt BNP vil være tilbake på nivået fra før krisen mot slutten av neste år. Om det tas hensyn til at økonomiene normalt ville vokst i perioden, blir det derimot et betydelig gap opp til produksjonstrenden fra før krisen. Styrken i oppgangen blir ikke tilstrekkelig til å få arbeidsledigheten raskt ned igjen.

Veien ut av krisen i verdensøkonomien kan således bli tung. Blant annet er det fare for at betydelige omstillinger må til for at den økonomiske aktiviteten skal komme tilbake til tidligere nivå. Mange av de som i dag er permitterte og arbeidsledige, kan bli stående lenge utenfor arbeidslivet. I en del europeiske land er ledighetstallene påvirket av lønnstilskudd som teknisk opprettholder arbeidsforholdet. Ved en langvarig lavkonjunktur kan en del av disse jobbene bli permanent borte. Oppbyggingen av statsgjeld har vært svært høy gjennom krisen og kan begrense muligheten til å støtte opp om en gjeninnhenting og til å møte nye kriser. På den annen side kan medisinske gjennombrudd bringe økonomien raskere tilbake, også ved at tilliten i markedene tar seg opp.

Bildet for norsk økonomi er noe mer gunstig enn for våre handelspartnere, selv om usikkerheten om den videre smitteutviklingen er stor også her. Også Norge har opplevd en økonomisk nedgang uten sidestykke i fredstid, men da smitteverntiltakene gradvis ble lempet på sommeren 2020, økte den økonomiske aktiviteten raskere enn ventet her hjemme. Internasjonalt har ikke oppgangen fått like godt feste som i Norge, og flere land har opplevd nye bølger med smitte. Eksportrettet næringsliv vil trolig møte en krevende markedssituasjon en god stund fremover. På den annen side har en økning i oljeprisen etter det første kraftige fallet og de midlertidige lettelsene i petroleumsskatten i noen grad dempet tilbakeslaget for den norske oljeleverandørnæringen. De økonomiske utsiktene er nærmere drøftet i kapittel 2. Nedenfor illustreres Norges Banks anslag for utviklingen de neste tre årene for henholdsvis BNP Fastlands-Norge og arbeidsledighet, se figur 3.31.

Figur 3.31 BNP for Fastlands-Norge. Indeks. Sesongjustert. Februar 2020 = 100. Registrerte helt ledige som andel av arbeidsstyrken. Prosent

Figur 3.31 BNP for Fastlands-Norge. Indeks. Sesongjustert. Februar 2020 = 100. Registrerte helt ledige som andel av arbeidsstyrken. Prosent

Kilde: Norges Bank, september 2020.

Sammenlignet med andre land går gjeninnhentingen raskere i Norge. Over perioden frem til 2023 kommer vi nærmere den gamle trenden både for aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien og arbeidsledigheten enn mange andre land.

3.8.2 Innspill fra utvalget «Norge mot 2025»

Økonomiske kriser kan gi svært alvorlige langsiktige virkninger. Mange land har erfart at arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, og at den kan bli liggende lenge på et høyere nivå etter et kraftig økonomisk tilbakeslag. En krise kan også gi langvarig konsekvenser for investeringsnivå og produktivitet, særlig dersom finanssektoren rammes hardt slik at dens kredittgivende rolle bremses opp. Økonomiske kriser leder dessuten ofte til økende gjeldsnivåer både for privat og offentlig sektor, noe som kan bremse etterspørsel og økonomisk aktivitet i mange år etterpå. De økonomiske krisetiltakene kan dessuten i seg selv bremse den økonomiske veksten dersom man over lange perioder kompenserer inntektsbortfall og inaktivitet i stedet for vekst og nyskaping.

De langsiktige økonomiske effektene av koronakrisen er usikre, og det er for tidlig å ha sikre oppfatninger. For å bistå regjeringen med slike vurderinger satte regjeringen i mai i år ned et offentlig utvalg som skal vurdere grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien. Utvalget ledes av Jon Gunnar Pedersen. Utvalget vil komme med sin endelige rapport i løpet av første kvartal i 2021, men de skal etter oppdrag fra Finansdepartementet også gi rapporter underveis, som innspill til arbeidet med Nasjonalbudsjettet og Perspektivmeldingen.

Utvalget fikk i oppgave å vurdere hvordan konsekvenser av pandemien, utviklingen i internasjonal økonomi, smitteverntiltakene og de økonomiske mottiltakene vil påvirke utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025.

Utvalget oppsummerer sitt innspill til Nasjonalbudsjettet slik:

Virusutbruddet, smitteverntiltakene, de økonomiske mottiltakene og utviklingen i internasjonal økonomi vil forme norsk økonomi frem mot 2025. Regjeringen har bedt utvalget «Norge mot 2025» vurdere konsekvensene for norsk økonomi og relevante tiltak. Utvalget ledes av Jon Gunnar Pedersen. Det skal levere sin utredning i løpet av første kvartal 2021 og vil rapportere om arbeidet underveis, blant annet slik at arbeidet kan reflekteres i Nasjonalbudsjettet 2021.
Koronapandemien og tiltakene mot den nasjonalt og internasjonalt førte til at norsk økonomi bremset brått i første kvartal. Vi nådde raskt en konjunkturbunn, etterfulgt av oppgang i deler av økonomien. Produksjonen og sysselsettingen ligger fortsatt vesentlig lavere enn vi kunne forventet uten et virusutbrudd. Også i tiden fremover vil hensynet til forebygging av smitte legge føringer på den økonomiske politikken. I denne første rapporten peker utvalget på hvordan virusutbruddet kan få effekter for norsk økonomi i de nærmeste årene. Hovedinnholdet gjengis nedenfor.
Historien viser at hjemlige forhold preger utslagene på offentlige budsjetter, verdiskaping og sysselsetting også når kriser utløses av forhold utenfor Norges grenser. Solide statsfinanser, en sterk offentlig sektor, et godt sosialt sikkerhetsnett for den enkelte, et ansvarlig trepartssamarbeid i arbeidslivet, store automatiske stabilisatorer, en flytende valutakurs og tilpassede reguleringer og tilsyn – særlig med finanssektoren – er noen forhold som bidrar til å dempe effektene av negative impulser.
Myndighetenes kapasitet til å vurdere, iverksette, dimensjonere og avvikle ekstraordinære tiltak har betydning for hvordan kriser utvikler seg. Tiltak kan forkorte kriser og gjøre dem mindre dype. Tiltak kan også påvirke hvordan de negative konsekvensene av kriser slår ut for ulike deler av befolkningen. Erfaringer fra tidligere krisehåndtering i Norge viser at langtidseffekter av krisetiltak kan tillegges for liten vekt, kanskje på grunn av gode statsfinanser. Norge står overfor betydelige strukturelle utfordringer i økonomien, knyttet til produktivitet, næringsstruktur, demografi og klima, som må håndteres. Krisehåndteringen kan forsterke eller redusere disse utfordringene.
Koronakrisen skiller seg en del fra tidligere kriser. Virkningene i første fase var meget sterke og uforutsigbare. Betydelig usikkerhet dempet husholdningens etterspørsel og bedriftenes investeringer, særlig i krisens første fase. Tiltak måtte utformes uten at en hadde erfaring med hvordan de virket. Mangelen på erfaring fra tilsvarende kriser gjaldt hele samfunnet, husholdningene, foretak og myndigheter, men befolkningen viste betydelig endringsevne og -vilje i en uoversiktlig situasjon. Også for de akademiske miljøene som skal utvikle og systematisere kunnskap, innebar koronapandemien noe nytt.
Virusutbruddet utløste svært omfattende statlige tiltak som grovt kan deles i to kategorier: i) tiltak for å motvirke smittespredning, og ii) tiltak for å motvirke de økonomiske effektene av utbruddet og smitteverntiltakene. Overordnet har de to ulike gruppene av statlige tiltak påvirket norsk økonomi ulikt. Smitteverntiltakene bidro til å bremse eller stoppe produksjon. De økonomiske tiltakene har bidratt til å opprettholde produksjonskapasitet, stimulert produksjon og sysselsetting og søkt å jevne ut fordelingen av inntektsbortfallet. Likevel har mange fått det verre, mens store grupper ennå ikke har hatt så store negative konsekvenser av krisen.
Styrkeforholdet mellom «gass og brems» gjennom statlige tiltak er endret over tid. De mest inngripende smitteverntiltakene ble innført 12. mars, og avviklet i andre halvdel av april. De økonomiske mottiltakene ble innført raskt, og er i liten grad trappet ned. Et unntak er kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall, som ble avviklet ved utgangen av august. De økonomiske tiltakene har vært sjeldent kraftfulle, og medvirket til at konjunkturbunnen ble nådd allerede i april. Den etterfølgende perioden har vært preget av raskere innhenting enn det som er vanlig i en dyp økonomisk krise, men fortsatt er aktivitetsnivået lavere enn det var ved inngangen til krisen.
Krisen har ført til tapt verdiskaping. Målt ved tapt produksjon i Fastlands-Norge utgjorde tapet fra februar til juli om lag 14 700 kroner per innbygger. Produksjonsbortfallet gjenspeiles i lavere lønnsinntekter for arbeidstakere i private bedrifter og lavere overskudd i næringslivet. Automatiske stabilisatorer og myndighetenes økonomiske tiltak reduserer inntektstapet for lønnstakere og bedrifter, og gjør at staten bærer en stor del av de finansielle kostnadene.
Etter hvert som de mest restriktive smitteverntiltakene er blitt opphevet, har nedstengte næringer i noen grad kunnet gjenoppta sin virksomhet. Enkelte sektorer er likevel fortsatt meget hardt rammet. Det gjelder særlig innen kultursektoren samt flytransport og reiseliv, og først og fremst for reiser mellom Norge og andre land. Dessuten påvirkes eksportbedriftene av lav aktivitet hos våre handelspartnere.
Vi er nå i den andre fasen av epidemien, der vi lærer å leve med at sykdommen er blant oss. Omfanget av smitte har i perioder tiltatt i avgrensede områder. Utbrudd er blitt møtt med lokale mottiltak samt reiserestriksjoner. Effektive systemer for testing, sporing, karantene og isolering (smittesporing) er viktig for å kunne avgrense og stoppe lokal smitteoppblomstring. Erfaringene med smittesporing i andre land og i geografiske områder i Norge tyder likevel på at smittetrykket vanskelig kan holdes under kontroll over tid ved smittesporing alene, og særlig dersom ikke grunnleggende smittevernregler blir fulgt. Karantene kan være et kostbart tiltak om mange smittes. Import av smitte fra utlandet kan skje selv om vi holder smitten nede i Norge.
En tredje fase nås når smitterisikoen for praktiske formål er eliminert, f.eks. gjennom vaksinering. I Norge kan denne tredje fasen kanskje nås i løpet av det neste året, men det kan også ta betydelig mer tid. Vi er avhengige av at det utvikles effektive vaksiner utenfor Norge. Globalt – og særlig i fattige land – er det stor usikkerhet om når og hvorvidt en slik tredje fase vil nås. Forhold i andre land kan forlenge behovet for økonomiske tiltak i Norge.
Utvalget vil gjennom høsten hente inn erfaringer og vurderinger fra inn- og utland om omstillingsbehov, fordelingen av ulemper krisen har skapt og utforming av tiltak. Utvalget vil legge stor vekt på å kartlegge og vurdere hvordan tiltak bør innrettes for å motvirke uønskede virkninger og bidra til å løse noen strukturelle utfordringer. Blant temaene utvalget vil se på inngår:
  • Ekspansiv finanspolitikk under krisen innebærer omfordeling mellom generasjoner. Fremtidige utfordringer, blant annet som følge av aldring, kan øke ytterligere dersom finanspolitikken ikke normaliseres når oppgangen kommer. Ekspansiv politikk i en påfølgende oppgangsfase kan få langvarige strukturelle effekter, blant annet at ressurser overføres til næringer som produserer for å dekke innenlandske behov. Det vil gjøre overgangen til en mindre petroleumsbasert eksport vanskeligere.

  • Midlertidig støtte til foretak som har mistet inntekter og utvidede permitteringsregler kan bremse nødvendig omstilling i økonomien. Slike tiltak bør avvikles relativt tidlig i en oppgangsfase, og tidligere enn tiltak som kan øke evnen til omstilling og vekst. Det offentliges rolle i inntektssikringen for husholdningene bør ikke kopieres overfor næringslivet.

  • Atferdsendringene under krisen har hatt positive effekter for klima og miljø, men gjennom en kraftig nedgang i produksjon og sysselsetting. Utvalget vil vurdere om enkelte av atferdsendringene under krisen kan være varige, og hvordan vi kan videreføre positive effekter ved å prioritere tiltak som gir størst mulig nytte i forhold til kostnadene.

  • Det lave sysselsettingsnivået under krisen øker risikoen for at personer varig faller utenfor arbeidsmarkedet. Særlig gjelder dette unge arbeidstakere med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Statlig finansiert etterspørsel og lave renter kan bidra til lavere arbeidsledighet og til at færre bedrifter legges ned, men er ingen garanti for varige arbeidsplasser. Utvalget vil vurdere også mer målrettede tiltak for å motvirke at arbeidstakere faller varig utenfor arbeidsstyrken.

  • Krisen har forsterket trenden i retning av sterkere digitalisering. Utvalget vil vurdere hvilke effekter dette kan få. Dels kan vi nyttiggjøre oss av etterspørsel som har passert kritisk masse under krisen. Dels kan investeringer i offentlig infrastruktur tilpasses bedre for å forsterke de gunstige utslagene av digitaliseringen. Og dels kan offentlig kapital som skal bidra til risikodeling med privat næringsliv innrettes mot næringer med et bærekraftig vekstpotensial i vid forstand.

  • Et godt utformet skattesystem kan understøtte veksten på vei ut av krisen. Utvalget vil vurdere om det er endringer som kan ha en særlig gunstig effekt på arbeidsdeltagelse, bedrifters soliditet og økt bærekraft på veien ut av krisen.

  • De internasjonale verdikjedene ble satt på en alvorlig prøve under pandemien, og mange besto den. Men sårbarheten som ble tydelig kan føre til endrede avveininger mellom effektiv

  • produksjon og tiltak for å bygge beredskap. Det kan føre til geografisk endrede verdikjeder, og økt oppmerksomhet om nasjonalt eierskap i strategiske industrier. Samarbeid med andre land kan gjøre Norges forsyningssikkerhet bedre rustet for fremtidige globale kriser.

Utvalgets rapport i sin helhet ligger tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider.

3.8.3 Departementets foreløpige vurdering av punktene utvalget tar opp

Departementet merker seg de langsiktige strukturelle effektene utvalget her peker på. Særlig alvorlig er det dersom det økonomiske tilbakeslaget leder til at mange blir gående lenge uten arbeid, og i verste fall faller ut av arbeidsmarkedet. At arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, såkalte hysterese-effekter, er et kjent trekk fra tidligere kriser. Mange land har erfart at dette særlig rammer unge og andre med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Så langt har vi i Norge stort sett klart å få arbeidsledigheten ned igjen etter økonomiske tilbakeslag, mens en god del andre land ikke har like gode erfaringer. Det vil være naturlig at utvalget i det videre arbeidet har særlig oppmerksomhet på hvordan man kan forebygge at sysselsettingen blir liggende på et varig lavere nivå. Samtidig må utvalget se hen til at det er et eget offentlig utvalg, ledet av professor Steinar Holden, som er gitt i oppgave å vurdere tiltak for å øke sysselsettingen i Norge.

Departementet merker seg også utvalgets påpekning av risikoen globale verdikjeder kan representere når denne typen kriser rammer. Dette kan utfordre systemet for internasjonal samhandel, som allerede var under betydelig press før krisen som følge av handelskonflikten mellom USA og Kina og Storbritannias utmelding fra EU. På den annen side har de globale forsyningskjedene fungert ganske godt, med unntak av den første fasen av krisen da Kina var stengt ned. For dagligvarer er hovedinntrykket at det ikke har oppstått mangler, annet enn for enkelte spesielle produkter i korte perioder. Kritisk smittevernutstyr kommer imidlertid i en egen kategori – med økt etterspørsel fra alle land samtidig under en pandemi vil det trolig bare være økt lagerhold av kritisk utstyr som kan avhjelpe situasjonen. Koronakommisjonen har som oppgave blant annet å vurdere om den medisinske beredskapen var god nok før krisen og om det er forbedringspunkter.

Tendensen i retning av sterkere digitalisering i samfunnet som følge av krisen, er et svært interessant trekk. Departementet er enig med utvalget at det er viktig å belyse dette, herunder om utviklingen kan ytterligere forsterkes gjennom offentlige tiltak. Muligheten for effektive digitale møter kan gi store besparelser både for næringsliv og offentlig forvaltning, og kan medføre varige strukturelle endringer i reiselivsbransjen. Fjernjobbing hjemmefra har for mange vist seg mye mer effektivt enn man hadde sett for seg på forhånd. Fjernjobbing har også fungert godt innen visse typer helsetjenester. Netthandel var utbredt før krisen, men har fått ytterligere sterk vekst under krisen – og systemene for hjemlevering har vokst i takt med dette. Det vil være naturlig at utvalget har særlig oppmerksomhet på mulighetene som ligger i sterkere digitalisering, særlig fordi Norge som et høykostland er avhengig av å oppnå et høyt produktivitetsnivå. I deler av økonomien – både i privat og offentlig sektor – har fjernjobbing og nettmøter gjort at virksomheten har kunnet bli opprettholdt på et tilnærmet normalt nivå til tross for at arbeidstakerne ikke fysisk har sittet sammen. Muligheten som ligger i mer utbredt digitalisering i årene fremover, bør belyses av utvalget. For øvrig går kapittel 5 i denne meldingen nærmere inn på hvordan koronakrisen kan påvirke produktivitetsutviklingen fremover.

I den grad mindre reiseaktivitet under krisen blir et varig trekk, peker utvalget på at det vil kunne innvirke på klimautfordringene. Departementet merker seg at utvalget vil vurdere om atferdsendringene kan være varige, og hvordan positive effekter kan oppnås med lavere omkostninger enn under krisen.

Enkelte kriser er så omfattende og dype at de på en mer grunnleggende måte kan endre samfunnsutviklingen fremover. Et eksempel er andre verdenskrig og forholdene som ledet opp til krigen. Dette ledet til en utvikling etter krigen med en mer åpen verdenshandel, sterkere internasjonalt samarbeid, utbygging av velferdsstater og en markert inntektsutjevning. Det ville være interessant om utvalget kunne vurdere om den nåværende krisen har trekk ved seg som kan lede til denne typen grunnleggende endringer i samfunnsutviklingen.

Utvalget peker på at midlertidige krisetiltak kan ha uheldige egenskaper hvis de opprettholdes lenge, siden de kan hindre omstillinger ved at de støtter inaktivitet i stedet for nyskaping. De tiltakene som var riktige i krisens første fase, er ikke nødvendigvis noen oppskrift på langsiktig vekst. Slike tiltak bør avvikles relativt tidlig i en oppgangsfase, og tidligere enn tiltak som kan øke evnen til omstilling og vekst. Dette har regjeringen lagt stor vekt på ved at alle krisetiltakene har en utløpsdato, og enkelte ordninger er allerede avviklet, slik som kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall. Videre har regjeringen både i Prop. 127 S i slutten av mai og nå i budsjettopplegget for 2021 lagt frem omfattende såkalte fase 3-tiltak som skal stimulere til ny vekst i økonomien. Samtidig er det nyttig at utvalget gir en vurdering av økonomiske tiltak som kan være særlig effektive for å skape ny vekst i økonomien i tiden fremover.

Utvalget peker på at ekspansiv finanspolitikk under krisen innebærer omfordeling mellom generasjoner. Departementet er enig i dette, men vil samtidig peke på at det er et sentralt punkt i handlingsregelen at finanspolitikken skal brukes aktivt når økonomien rammes av alvorlige tilbakeslag. Tilbakeslaget i inneværende år er så alvorlig at det ikke har noen parallell i fredstid i Norge. De finanspolitiske tiltakene skal reverseres etter hvert som den økonomiske situasjonen normaliseres. Regjeringens budsjettopplegg som oppsummeres i denne meldingen, innebærer at bruken av oljeinntekter bringes tilbake til 3 pst. av fondskapitalen – i tråd med det langsiktige måltallet i handlingsregelen på 3 pst.

Departementet legger til grunn at utvalget også belyser ettervirkningene av de pengepolitiske tiltakene som er gjennomført. Verdens rentenivå har vært lavt i tiden etter finanskrisen, og sentralbankenes tilførsel av likviditet i finansmarkedene i år har medført at det nå forventes et rentenivå rundt null i flere år fremover. En så omfattende og langvarig pengepolitisk inngripen kan på varig basis forsterke endringer i økonomiske strukturer. Kravene til avkastning i investeringsprosjekter faller, tradisjonell finansiell sparing – blant annet til pensjoner – blir lite lønnsomt, og boligpriser, formuespriser og finansielle aktiva skyter fart. Det kan igjen påvirke forholdet mellom sparing og forbruk.

Regjeringen vil i perspektivmeldingen gi en grundigere vurdering av langsiktige virkninger av den økonomiske krisen pandemien har skapt, herunder også langsiktig opprettholdbarhet i finanspolitikken og fordeling mellom generasjoner.

Perspektivmeldingen skulle legges frem i vår, kort tid etter at pandemien rammet Norge. Koronapandemien gjorde at meldingen ble utsatt ett år. Perspektivmeldingen skal legges frem våren 2021, og utvalget vil legge frem en ny underveis-rapport i forbindelse med denne meldingen. Utvalgets rapport i endelig versjon skal foreligge i løpet av første kvartal 2021. Dernest vil den bli sendt på høring, slik det er vanlig med offentlige utredninger.

Skulle smittesituasjonen forverre seg markert i Norge, slik vi har sett i en del andre land, vil det kunne bli aktuelt med nye proposisjoner med avhjelpende økonomiske tiltak. Erfaringene som er høstet så langt, gjør oss bedre forberedt overfor nye smittebølger, både når det gjelder virkemidler på helsesiden og når det gjelder relevante og effektive økonomiske tiltak.

Fotnoter

1.

Fra 2008 til 2009, målt ved underskuddet slik det nå anslås og i faste 2021-kroner.

2.

Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

3.

Regnet i 2021-kroner.

4.

For en sammenligning mellom land se Perspektivmeldingen 2013 og OECD (2005): Measuring Cyclically adjusted Budget Balances for OECD Countries, OECD Working Papers No. 434, 2005.

5.

De bokførte inntektene består hovedsakelig av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

6.

I Revidert nasjonalbudsjett 2020 (RNB20) ble midlertidige bevilgninger som koronatiltakene inkludert i vekstberegningene. Veksten i tråd med regjeringens forslag ble da anslått til 4,8 mrd. kroner. Etter Stortingets behandling av RNB20 og Prop. 127 S økte veksten til 11,4 mrd. kroner. Med tilsvarende beregning, hvor de ekstraordinære tiltakene er inkludert, kan veksten nå anslås til 13,9 mrd. kroner.

7.

I regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett 2020 ble det anslått en reduksjon i kommunesektorens skatteinntekter i 2020 på 5,3 mrd. kroner som følge av koronapandemien. I forbindelse med Prop. 126 L vedtok Stortinget økt verdsettelsesrabatt i formuesskatten for aksjer, driftsmiddel mv., noe som reduserte kommunesektorens skatteinntekter med ytterligere 0,55 mrd. kroner. Sektoren ble kompensert for denne endringen gjennom tilsvarende økt rammetilskudd.

8.

Endring i sysselsetting målt i timeverk, endring i produktinnsats målt i faste priser.

9.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom.

10.

Siden Nasjonalbudsjettet 2017 har regjeringen lagt frem et økonomisk opplegg for kommunesektoren med en økning i handlingsrommet før effektivitetsgevinst på 0,3-0,4 mrd. kroner.

11.

Midlertidige endringer i gebyrinntektene i forbindelse med virusutbruddet er holdt utenfor den beregnede veksten i gebyrene. Det er konsistent med at kompensasjonen for svikt i gebyrinntektene er holdt utenfor.

12.

Kontolån av denne typen er ikke lån i vanlig forstand, blant annet fordi kreditor, som er et fond under et departement, ikke på noe tidspunkt kan disponere hovedstolen.

13.

Kvotesystemene for luftfart og bedrifter.

14.

I budsjettet for 2021 foreslås det å innføre avgift på forbrenning av avfall. Formålet er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser, og utslippene kan etter hvert avta noe.

15.

Målt i forhold til 2005-anslaget på ikke-kvotepliktig utslipp fra innsatsfordelingsforordningen med EU er nedgangen på 32 pst. i 2030.

16.

Endelig utslippsbudsjett fastsettes ikke før senere i 2020.

17.

Fæhn, T., K.R Kaushal, H. Storrøsten, H. Yonezawa og B. Bye (2020), «Abating greenhouse gasses in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030». Statistisk sentralbyrå. Rapport 2020/22

18.

Alle anslag målt i 2020-kroner.

Til dokumentets forside