Meld. St. 18 (2014-2015)

Konsentrasjon for kvalitet— Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren

Til innholdsfortegnelse

4 Fremtidens universitets- og høyskolesektor

I fremtiden skal Norge ha færre og sterkere institusjoner, men samlet sett like stort mangfold. Mange institusjoner har identifisert sine fusjonspartnere, mens for andre vil det være en prosess fremover basert på utvalgte kvalitetskriterier. Enkelte av dagens institusjoner kan fortsette som selvstendige institusjoner. Det vil bli vanskeligere å oppnå akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet, og kravene for å opprette utdanningsprogrammer på master- og doktorgradsnivå skjerpes.

4.1 Tiltak for økt kvalitet

Regjeringen mener at universitets- og høyskolesektoren vil være bedre rustet til å møte utfordringene beskrevet over, dersom de faglige og økonomiske ressursene konsolideres gjennom sammenslåing av institusjoner. Regjeringens utgangspunkt er ikke at større nødvendigvis er bedre, men at det er viktig å ha institusjoner hvor fagmiljøene er over en kritisk minstestørrelse. Dette er pekt på i en rekke fagevalueringer de senere årene. Det er derfor lite ansvarlig å unnlate å gripe fatt i strukturproblemene i norsk høyere utdanning og forskning. Flere institusjoner har for små og sårbare fagmiljøer til at de har mulighet til å sikre høy kvalitet i dag eller i fremtiden. For å løse de store samfunnsutfordringene kreves økt tverrfaglighet. Sammenslåing til større institusjoner med mer solide fagmiljøer vil fremme tverrfaglig samarbeid og gjøre det lettere å satse på prioriterte områder og verdensledende fagmiljøer.

Styret for en sammenslått institusjon skal bygge videre på institusjoner med tradisjoner og historie, styrker og svakheter, utfordringer og muligheter. Etter sammenslåing må styret utvikle institusjonen på grunnlag av de samlede ressursene og fagmiljøene. Det må utarbeide en strategi for at målet om bedre kvalitet kan realiseres og sørge for at tiltak iverksettes. Styret har ansvar for å vurdere hvordan små og fragmenterte fagmiljøer kan organiseres på en måte som gir grunnlag for bedre kvalitet. De samlede ressursene kan gi grunnlag for prioriteringer og satsninger, og styret må også ta ansvar for å vurdere hva som kan nedprioriteres der andre institusjoner har bedre forutsetninger for å videreutvikle fagområder.

Institusjoner som blir slått sammen kan ha opprettet overlappende utdanningstilbud og fagmiljøer for å tiltrekke seg studenter og forskningsressurser i konkurranse med hverandre. Etter sammenslåing har styret bedre forutsetninger for å vurdere studentenes og samfunnets behov mer helhetlig, og for å konsolidere miljøer som tidligere har vært små eller vært i uhensiktsmessig konkurranse om ressursene.

Styret og ledelsen må sørge for at virksomheten organiseres slik at de ansatte finner sammen. På mange områder vil det være viktig med samarbeid mellom ansatte ved samme institusjon, og mellom institusjoner. Dette forutsetter god utdannings- og forskningsledelse, som også er forutsetninger for å konsolidere og utvikle fagmiljøer og bedre kvaliteten.

Regjeringen ønsker primært sammenslåinger som er forankret i institusjonenes egne vurderinger og forslag. Regjeringen har tillit til argumentene fra institusjoner som foreslår endringer, og at institusjonenes styrer har fremmet forslag basert på faglige og strategiske vurderinger. Kunnskapsdepartementet har fått forslag om sammenslåinger som er i tråd med målene om høyere kvalitet. Departementet vil fortsette prosessen og dialogen med universiteter og høyskoler for å få til flere sammenslåinger som bidrar til å heve kvaliteten i utdanningene og forskningen.

Det er regjeringens ansvar å sørge for en hensiktsmessig struktur i universitets- og høyskolesektoren ut fra nasjonale ambisjoner og behov. Departementet vil ha dialog med de institusjonene som ut fra kvalitetsvurderinger bør slås sammen med andre, og med de institusjonene som departementet ser det formålstjenlig at de slås sammen med.

Sammenslåingsprosesser er krevende, og de tar tid å gjennomføre. Det kan også ta tid før resultatene blir synlige. I tillegg til å finne løsninger på en rekke praktiske forhold, har de nye institusjonene et betydelig ansvar for å arbeide med kvalitetsutvikling og konsolidering av den faglige virksomheten. Det er derfor viktig at styret og ledelsen vier prosessene nok tid og oppmerksomhet. Også departementet vil legge stor vekt på å følge opp den enkelte sammenslåingsprosess.

Som flere av institusjonene påpeker i innspillene til stortingsmeldingen, vil sammenslåingsprosesser ha overgangskostnader. Økonomisk fleksibilitet og tilstrekkelig tilgang på ressurser er viktig i en reorganiseringsprosess, spesielt de første årene. Midlene til samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon og sammenslåing (SAKS) vil derfor gå til omstillingskostnader i forbindelse med sammenslåinger.

I sine innspill til stortingsmeldingen drøfter flere institusjoner ulike begrunnelser for sammenslåinger. Noen mener at sammenslåing basert på faglig likhet er mest hensiktsmessig, mens andre argumenterer med faglig komplementaritet. Geografisk nærhet er også et argument som brukes. Det kan være ulike begrunnelser for de ulike sammenslåingene. Det viktigste er å finne løsninger som ivaretar strukturreformens formål, nemlig økt kvalitet og faglig bærekraft. Dermed spiller både geografi, faglig likhet og faglig komplementaritet inn. Av disse er det konsolidering av miljøer med faglig likhet som mest direkte gir økt robusthet. Faglig komplementaritet kan bidra til nyutvikling, og til at fagmiljøer evner å møte utfordringer som hvert fagmiljø ikke har forutsetninger for å håndtere på egenhånd.1

Sammenslåingene som regjeringen vil gjennomføre, gjelder institusjoner, ikke studiesteder. Universitets- og høyskoleloven slår fast at styret for en institusjon har ansvar for å legge strategien, fastsette organiseringen og disponere ressursene. Departementet legger vekt på tempo og fremdrift i strukturprosessen, fordi sammenslåinger binder ressurser og oppmerksomhet, og erfaringsmessig oppleves som en belastning av mange. Samtidig er det viktig å ha tid nok til gode prosesser som forbereder for gjennomføring.

Departementet vil følge opp resultatene av sammenslåingene gjennom en forskningsbasert evaluering.

I tillegg til å gjennomføre strukturendringer i universitets- og høyskolesektoren vil regjeringen stille strengere kvalitetskrav til utdanningsprogrammene gjennom økte krav til fagmiljøene ved etablering av nye master- og doktorgradsprogrammer. Regjeringen vil også skjerpe kriteriene for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet.

Boks 4.1 Studiested Alta etter fusjon

Etter at Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Finnmark fusjonerte 1. august 2013 har det vært en positiv utvikling på flere områder ved studiestedene i Finnmark. Fagtilbudet i Finnmark har blitt styrket, studenttilstrømningen har økt, og ved Finnmarksfakultetet, Alta har det skjedd en betydelig økning av den formelle kompetansen i fagstaben.

Flere nye studietilbud er tilgjengelig for studentene i Finnmark:

  • bachelorgradsutdanning i ingeniør i arktiske anlegg

  • mastergradsutdanning i lærerutdanning 1.-7. trinn. 20 studenter er i gang på første året.

  • mastergradsutdanning i spesialpedagogikk

  • mastergradsutdanning i økonomi og administrasjon (siv.øk.)

  • mastergradsutdanning i idrettsvitenskap

  • mastergradsutdanning i sosialt arbeid tilbys fra høsten 2015

Søkningen til campus i Finnmark har økt:

  • Mellom 2013 og 2014 var det en dobling i antall førstevalgssøkere til studier i Finnmark

  • Høsten 2014 hadde omkring 800 studenter et studium i Finnmark som sitt førstevalg i Samordna opptak. Ett år tidligere var det bare 400 som hadde Finnmark som førstevalg (noe av økningen skyldes årlige fluktuasjoner i tilbud).

Høyere formell kompetanse ved Finnmarksfakultetet, Alta:

  • Finnmarksfakultetet, Alta er en av flere enheter ved tidligere Høgskolen i Finnmark

  • Høgskolen i Finnmark hadde tidligere problemer med å rekruttere fagpersonale med doktorgrad.

  • Etter fusjonen har Finnmarksfakultetet, Alta lyst ut sju ledige stillinger som førsteamanuensis. Det var godt tilfang av søkere, og alle stillinger ble besatt av søkere med doktorgrad.

  • Dette har ført til en betydelig forbedring av formell kompetanse ved de tre instituttene reiseliv, idrett, sosialfag.

Barnevern og sosialfag har tidligere har hatt vanskeligheter med å tilfredsstille kravet om 20 prosent førstestillingskompetanse. Nå ligger andelen ansatte med førstestillingskompetanse på over 40 prosent.

Boks 4.2 Prosess for arbeidet med stortingsmeldingen

Arbeidet med stortingsmeldingen har vært en åpen og inkluderende prosess. Dialog med og innspill fra institusjonene og andre aktører har blitt tillagt betydelig vekt. Ulike løsninger har vært diskutert med institusjonene, basert på prosesser som er forankret ved institusjonene og deres opplevelse av utfordringer og muligheter.

Institusjonene ble orientert om arbeidet med stortingsmeldingen i januar 2014. I mai samme år presenterte departementet en analyse av utfordringene i sektoren, basert på Tilstandsrapporten for høyere utdanning 2014. Med utgangspunkt i analysen fikk universitetene og de statlige høyskolene i oppgave å vurdere sin plass i en fremtidig universitets- og høyskolesektor med færre institusjoner, der målet var å heve kvaliteten og styrke fagmiljøene i høyere utdanning og forskning. Dette ble skriftliggjort og utdypet i brev 26. mai 2014, se vedlegg. I brevet ble det stilt en rekke spørsmål som institusjonene ble bedt om å ta med i betraktningen, når fremtidig strategisk posisjon skulle vurderes. Brevet gikk i kopi til private høyere utdanningsinstitusjoner med en oppfordring om å vurdere behovet for strukturelle endringer også i denne delen av sektoren.

Kunnskapsdepartementet inviterte de statlige institusjonene til dialogmøter i september 2014. Møtene var en arena der institusjonene kunne diskutere sine foreløpige innspill med kunnskapsministeren, før endelige innspill ble sendt til departementet. Mange institusjoner har ønsket ekstra møter med departementet. Flere har også videreutviklet og revidert sine innspill underveis i prosessen. Dialogen med institusjonene har vært viktige i arbeidet med stortingsmeldingen.

I tillegg til møter med alle universitetene og statlige høyskolene er det også avholdt møter med andre interessenter, som for eksempel studentorganisasjoner, private høyskoler, interesseorganisasjoner, arbeidslivsaktører osv. Mange har sendt inn skriftlige innspill. Innspillene fra universiteter, høyskoler og andre interessenter er publisert på www.regjeringen.no.

4.2 Kvalitetskriterier for strukturelle endringer

I arbeidet med strukturmeldingen har departementet vurdert institusjonenes resultater på en rekke indikatorer, jf. kapittel 3. Resultatene danner grunnlag for å vurdere institusjonenes kvalitet og styrke, og dermed om en institusjon kan fortsette som selvstendig institusjon. Indikatorene som er benyttet er ikke nye, men er de som er tilgjengelige gjennom Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) og Studiebarometeret. Indikatorene brukes også i Kunnskapsdepartementets årlige Tilstandsrapporten for høyere utdanning og i styringsdialogen med universiteter og høyskoler. Slik sett er dette kjente indikatorer for sektoren. I denne sammenhengen har departementet valgt ut de indikatorene som har relevans for struktur.

For deler av sektoren foreligger det konkrete planer for strukturendringer. For andre vil departementet framover ha dialog om institusjonens framtidige plass i den nye strukturen. I denne dialogen vil kvalitetskriterier være et naturlig utgangspunkt for å vurdere hvilke institusjoner som bør slå seg sammen, sammen med ambisjonene for sektoren.

De utvalgte kriteriene er ikke ment å skulle gi en helhetlig vurdering av kvaliteten ved institusjonene, men er de faktorene Kunnskapsdepartementet anser som mest relevante for å vurdere om institusjonene har solide nok fagmiljøer. Det settes ikke minstekrav for hva som er god nok kvalitet for de ulike indikatorene, men de inngår i en samlet helhetlig vurdering. I denne vurderingen tas det hensyn til at institusjonene har ulike fagporteføljer og dermed ulike forutsetninger for å skåre godt på flere av disse kriteriene. Vurderingene er i hovedsak basert på gjennomsnittet for institusjonen. Innenfor én og samme institusjon kan det være klare kvalitetsforskjeller mellom ulike fagmiljøer. Ved institusjoner som i gjennomsnitt skårer dårlig, vil det kunne være gode fagmiljøer og omvendt.

Kvalitetskriteriene for strukturelle endringer er:

  • Årsverk i førstestillinger

  • Søkning

  • Gjennomføring

  • Studentenes tidsbruk

  • Publisering

  • Eksterne forskningsinntekter

  • Størrelse på doktorgradsutdanningene

  • Internasjonal orientering

  • Samspill og samarbeid

Årsverk i førstestillinger

Stillingsnivå er et uttrykk for formelt kompetansenivå blant fagpersonalet. Antall og andel årsverk i førstestillinger (førsteamanuensis, førstelektor, dosent og professor) er indikatorer på fagmiljøenes størrelse og kompetanse. Innføringen av mastergrad i lærerutdanningene innebærer at minst halvparten av fagpersonalet tilknyttet lærerutdanningen må ha førstestillingskompetanse.

Søkning

Søkertall sier noe om utdanningenes attraktivitet og studiestedenes grunnlag for robuste utdanningsmiljøer. I dag har flere institusjoner problemer med å rekruttere nok studenter til samme type studium, noe som taler for at fagene bør konsolideres og tilbys av færre institusjoner. For noen av institusjonene med lave søkertall, peker heller ikke den demografiske utviklingen i regionen i retning av økte søkertall.

Gjennomføring

Tall på studentenes gjennomføring og frafall er nyttige for å se hvorvidt institusjonene lykkes med å få studentene gjennom studiene. Gjennomføring er imidlertid ingen entydig indikator for kvalitet, i og med at institusjonene kan ha ulike krav til hva studentene må kunne for å bestå. Ulike gjennomføringstall vurderes både for bachelor- og mastergradsutdanninger, og ved vurderingen tas det hensyn til at institusjonene har ulik karaktersettingspraksis.2

Studentenes tidsbruk

Forskning viser at krav til studentene og studentenes tidsbruk er blant faktorene som best forutsier studentenes læring. Studentenes tidsbruk er derfor en indikator som sier noe om utdanningskvaliteten.

Publisering

En av de vanligste indikatorene for forskningskvalitet er vitenskapelig publisering. Antall vitenskapelige publikasjoner er et uttrykk for omfanget av den vitenskapelige virksomheten. Databasen CRIStin gir en komplett oversikt over den vitenskapelige publiseringen (ikke bare artikler i tidsskrifter). Her vurderes totalt antall publiseringspoeng ved institusjonene og i de ulike fagmiljøene, publiseringspoeng per faglig stilling og om det publiseres i internasjonale kanaler.

Eksterne forskningsinntekter

Bevilgninger fra Forskningsrådet og EU viser i hvilken grad fagmiljøene når opp i konkurransen om forskningsmidler og er således en sentral indikator på kvalitet. Det gjelder særlig for gjennomslag i konkurranser hvor tildelingen utelukkende baseres på kvalitetsvurderinger, som for eksempel Fri prosjektstøtte og Sentre for fremragende forskning i Forskningsrådet og ERC-stipend i EU. Konkurransebaserte tildelinger av forskningsmidler er mer fremoverskuende enn bibliometriske studier ved at det er potensialet som skal vektlegges. Samtidig er det også her bakoverskuende elementer gjennom vurdering av søkernes CV og publikasjonslister. Ikke minst kommer dette til uttrykk i vurdering av «gjennomførbarhet». Det er et mål for regjeringen at norske universiteter og høyskoler skal hevde seg i konkurransen om midler fra Horisont 2020. For å nå målet må alle institusjoner ha sterke fagmiljøer som kan nå opp i konkurransen.

Størrelse på doktorgradsutdanningene

Det er viktig for kvaliteten på doktorgradsutdanningene at de er av en viss størrelse og er forankret i solide fagmiljøer. Både antall doktorgradsstudenter og antall avlagte doktorgrader innenfor de ulike doktorgradsprogrammene tas med i vurderingene.

Internasjonal orientering

For at norsk høyere utdanning og forskning skal kunne utvikle seg, må universiteter og høyskoler være aktive deltakere i det internasjonale kunnskapssamfunnet. Aktuelle indikatorer for internasjonal orientering er internasjonalt samarbeid i form av felles forskningsprosjekter og sampubliseringer, felles utdanningsprogrammer og studentutveksling.

Samspill med samfunnet

Samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeids- og næringsliv er avgjørende for å utdanne gode kandidater og oppnå forskningsresultater som skal bidra til økt innovasjon og omstillingsevne. Indikatorer er bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA) og antall kommersialiseringer, som viser institusjonenes samhandling med og relevans for aktører i samfunnet, og omfang av etter- og videreutdanning.

Andre relevante forhold

Kriteriene over er de Kunnskapsdepartementet anser som mest relevante ved vurdering av sammenslåing av institusjoner. For alle disse kriteriene finnes det kvantitative indikatorer. Det finnes også andre kilder og forhold som kan være relevante for å vurdere kvaliteten ved universiteter og høyskoler, slik som evalueringer fra Forskningsrådet og Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), arbeidsgiveres vurdering av de ferdig utdannete kandidatene, studentenes vurdering av utdanningene, institusjonenes kvalitetsarbeid, lærestedenes forventninger til studentene, institusjonenes innovasjonskraft med mer. Disse forholdene tas også med i vurderingene som gjøres. Det er viktig med en samlet skjønnsmessig vurdering for å kunne fange opp andre sider ved kvalitet.

Som det framgår i kapittel 3, skårer noen institusjoner gjennomgående lavt på de utvalgte kriteriene, og departementet vurderer at disse institusjonene er for svake til å fortsette som selvstendige institusjoner. Konsekvensene av dette drøftes nærmere under punkt 4.5.

4.3 Økte krav til etablering av master- og doktorgradsprogrammer

Kvaliteten på master- og doktorgradsutdanningene avhenger av at utdanningene har base i solide fagmiljøer med aktiv forsknings- og utviklingsproduksjon og en bredde i kompetansen, samt at de har tilstrekkelig antall faglig ansatte og studenter. Ved utdanninger av høy kvalitet er det god sammenheng mellom utdanning og forsknings- og utviklingsarbeid. Utdanningene er basert på oppdatert forskning, og de som underviser bruker erfaringer fra forsknings- og utviklingsarbeid til å lære studentene vitenskapelig metode. Kompetansen i fagmiljøet bør speile bredden av fag studentene skal undervises i.

Det har lenge vært bekymring for etableringen av faglig smale master- og doktorgradsprogrammer, og om fagmiljøene som tilbyr utdanningene har tilstrekkelig forskningstyngde og kvalitet. Blant andre uttrykte Stjernøutvalget uro for framveksten av mange små og smale doktorgradsutdanninger.3 Det har også blitt stilt spørsmål om opprettelse av mange master- og doktorgradsprogrammer har tatt ressurser og oppmerksomhet fra bachelorgradsutdanningene ved institusjonene.

Høyere gradsutdanning må springe ut av fagmiljøer som allerede er faglig sterke, slik at studentene får utdanning av høy kvalitet. Erfaringene fra det europeiske arbeidet med kvalitetsutvikling og standardisering av doktorgradsutdanning tilsier at samling av ressurser og plassering av utdanninger i forskningssterke miljøer er viktig for kvaliteten på doktorgradsutdanningene.4 Størrelse og faglig bredde er sentralt.

Master- og doktorgradsprogrammer bør ha større bredde og forankres i vesentlig sterkere fagmiljøer enn det som har vært godkjent på grunnlag av dagens regler. Regjeringen vil derfor sette i gang en prosess for å skjerpe kravene for opprettelse av master- og doktorgradsprogrammer. Arbeidet vil skje i samråd med NOKUT og Forskningsrådet. For nye programmer vil kravene gjelde fra fastsettelse. Det legges opp til en overgangsperiode for eksisterende programmer, slik at institusjonene får tid til å gjennomgå porteføljen og sikre at eksisterende programmer oppfyller nye krav. Etter overgangsperioden skal alle master- og doktorgradsprogrammene oppfylle de nye kravene.

I etterkant av overgangsperioden vil departementet vurdere om institusjoner som tilbyr fire mastergradsutdanninger kan få mulighet til selv å akkreditere nye mastergradsutdanninger.

4.4 Institusjonskategorier og faglige fullmakter

I dag er de statlige institusjonene kategorisert som høyskoler, vitenskapelige høyskoler og universiteter. Institusjonskategoriene innebærer ulike faglige fullmakter til å opprette og nedlegge fag på bachelor-, master- og doktorgradsnivå. Ulike faglige fullmakter er det eneste formelle skillet mellom de ulike institusjonskategoriene. Med de store prosessene for økt kvalitet i høyere utdanning og forskning som regjeringen har satt i gang, er det et langsiktig mål at alle universiteter og høyskoler skal være så faglig sterke at de kan ha alle faglige fullmakter.

Siden Kvalitetsreformen i 2003 har det vært mulig for høyere utdanningsinstitusjoner å søke om endring av institusjonskategori etter gitte kriterier. I siste tiårsperiode har en rekke institusjoner endret institusjonskategori, både til vitenskapelig høyskole og til universitet. Endringene har ført til færre høyskoler, og antall universiteter er doblet fra fire til åtte.

I Sundvoldenerklæringen ble muligheten til å endre institusjonskategori frosset inntil videre. Regjeringen vil gjeninnføre muligheten til å endre institusjonskategori, men vil stramme inn kravene for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet. Regjeringen vil videreføre dagens system med ulike faglige fullmakter til de ulike institusjonskategoriene. Det blir ingen endringer i kriteriene for akkreditering som høyskole.

4.4.1 Dagens system for institusjonsakkreditering

I 2003 ble det mulig for institusjoner som tilbyr høyere utdanning å søke om akkreditering til en annen institusjonskategori og få utvidete fullmakter. For å kunne søke om godkjenning som vitenskapelig høyskole må institusjonen ha en stabil doktorgradsutdanning og rett til å tildele doktorgrad alene, eller ha akkreditering for tilsvarende stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid. For å søke godkjenning som universitet etter dagens regelverk må institusjonen ha en stabil doktorgradsutdanning og rett til å tildele doktorgrad alene på minst fire fagområder. To av doktorgradsprogrammene skal være sentrale for regionale virksomheters verdiskapning, samtidig som fagområdene har nasjonal betydning. Kravet om fire doktorgrader ble vedtatt av Stortinget ved behandlingen av Kvalitetsreformen, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. I søknad om akkreditering av doktorgradsprogram til NOKUT må institusjonene i dag sannsynliggjøre at de kan oppnå 15 doktorgradsstudenter på programmet og beholde dette som stabil minimumsstørrelse. For at institusjonene skal kunne få universitetsakkreditering skal kandidatene ved minst to av doktorgradsutdanningene ha rimelig progresjon og disputere innen rimelig tid.

NOKUT har ansvar for å gi Kunnskapsdepartementet den faglige anbefalingen om hvorvidt en institusjon skal kunne akkrediteres som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole. NOKUT fastsetter kriterier for akkreditering i egen forskrift basert på departementets forskrift. Kunnskapsdepartementet kan ikke overprøve NOKUTs faglige vurdering, men kan foreta politiske vurderinger når NOKUT har gitt en positiv anbefaling. Departementet har til nå ikke benyttet seg av muligheten til å gjøre politiske vurderinger av universitetssøknader. Det er Kongen i statsråd som fatter endelig beslutning om institusjonsakkreditering.

4.4.2 Nye krav til institusjonsakkreditering

Muligheten for å endre institusjonskategori har stimulert til kvalitetsutvikling blant institusjoner som ønsker å endre kategori, og derigjennom kompetanseheving blant personalet og mer forsknings- og utviklingsarbeid. De tre tidligere høyskolene i Agder, Bodø og Stavanger, som har fått universitetsstatus etter gjeldende regelverk, har hatt en god faglig utvikling i perioden 2004–13. Mye av den positive utviklingen frem mot godkjenningen som universitet har trolig vært motivert av nettopp universitetsambisjonene. På mange områder har fremgangen fortsatt etter universitetsakkrediteringen. Samtidig er det fortsatt stor avstand til resultatene til de eldre universitetene i Bergen, Oslo, Tromsø og Trondheim. Det har naturlige forklaringer, som ulikt ressursgrunnlag, at de skal være en ny type universitet og at de fortsatt er relativt nye. De nye universitetene har relativt tydelige profiler, forankret i regional rolle.

Endringene de siste 20 årene har gradvis bidratt til at den tidligere klare arbeidsdelingen mellom universiteter på den ene siden og høyskoler på den andre, har blitt mer og mer utydelig. Flere av de store høyskolene har også hatt en positiv utvikling den siste tiårsperioden og skiller seg ikke i dag nevneverdig fra de nye universitetene. Trolig vil snart store høyskoler være på tilsvarende faglig nivå som de nye universitetene når det gjelder publisering og faglig kompetanse. Flere av disse høyskolene har også hatt et uttalt ønske om universitetsakkreditering.

Innspill fra institusjonene til stortingsmeldingen viser at muligheten for å endre institusjonskategori er en viktig motivasjonsfaktor for kvalitetsutviklingen ved institusjonene. For enkelte av institusjonene er muligheten for å endre institusjonskategori dessuten sentral i vurderingene av aktuelle sammenslåingsalternativer. Høyskolene som er nærmest å oppfylle kriteriene for å bli universitet, ønsker en profesjons- og arbeidslivsrettet profil, med praksisnær og anvendt forskning. Dette stemmer godt med utfordringer Norge står overfor med hensyn til helse, demografisk utvikling osv.

Regjeringen mener at muligheten til å søke om endret institusjonskategori, basert på faglige resultater, bidrar til utvikling og fornyelse i universitets- og høyskolesektoren og vil derfor fortsette med ordningen. Regjeringen vil imidlertid skjerpe kravene for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet.

Vilkåret om at institusjonene må kunne tilby doktorgradsutdanning i fire fag alene for å kunne bli akkreditert som universitet, videreføres. For å sikre at doktorgradsstudentene inngår i et miljø med andre stipendiater foreslår regjeringen at institusjonene ved søknad om akkreditering som vitenskapelig høyskole eller universitet må dokumentere at de allerede oppfyller kravet om minimum 15 doktorgradsstudenter per program over tid. For å sikre at universiteter har stabil doktorgradsutdanning må det dokumenteres at minimum to av doktorgradsprogrammene ved institusjonen har en gjennomsnittlig uteksaminering av fem kandidater per år over en treårsperiode. Ved akkreditering som vitenskapelig høyskole må det dokumenteres at doktorgradsprogrammet uteksaminerer gjennomsnittlig minimum fem kandidater årlig i løpet av en treårsperiode.

Dette innebærer at doktorgradsprogrammene må ha vært tilbudt en tid før status som vitenskapelig høyskole eller universitet kan være aktuelt. Regjeringen vil også be om at NOKUT gjør en helhetlig vurdering av institusjonen ved søknad om akkreditering som universitet eller vitenskapelig høyskole.

En av svakhetene ved dagens system er at høyskoler kan bli godkjent som universitet med fire doktorgradsprogrammer uavhengig av profilen på doktorgradene. Det har blitt opprettet doktorgradsprogrammer på faglig smale områder. For å unngå utviklingen av mange faglig smale doktorgradsprogrammer og at institusjoner på det grunnlaget får alle faglige fullmakter på hele bredden av institusjonenes fagområder, vil regjeringen innføre et krav om at institusjonene må dokumentere at de fire doktorgradsprogrammene er godt dekkende for institusjonens faglige profil. Det innebærer at universitetsakkreditering avhenger av at de fire doktorgradsutdanningene dekker institusjonens hovedområder og ikke kun omfatter mindre deler av institusjonens faglige virksomhet.

For å søke akkreditering som vitenskapelig høyskole må høyskolen dokumentere at doktorgradsprogrammet er godt dekkende for institusjonens faglige profil. Det betyr at doktorgradsutdanningen skal reflektere institusjonens faglige hovedområde.

Butenschønutvalget tilrår i rapporten Langs lange spor – om samisk forskning og høyere utdanning at det gjøres unntak fra akkrediteringskriteriene for Samisk høgskole. Kunnskapsdepartementet har nylig sendt på høring et forslag til forskriftsendring som vil gi Samisk høgskole dispensasjon fra forskriftens kvantitative krav til antall stipendiater som kreves sannsynliggjort for at NOKUT skal kunne akkreditere et nytt doktorgradsstudium.

4.5 Strukturelle endringer

Med utgangspunkt i en kritisk vurdering av kvalitet vil flere institusjoner blir slått sammen. Fremtidsbildet viser en universitets- og høyskolesektor med sterke institusjoner, som har bevart og videreutviklet styrkene ved dagens universiteter og høyskoler.

Endringene vil medføre en betydelig reduksjon i antallet høyskoler. Per 1. januar 2015 var det 20 statlige høyskoler. Et stort antall av disse vil bli slått sammen med et av dagens åtte universiteter og utgjøre integrerte deler av sammenslåtte institusjoner.

Andre høyskoler vil bli slått sammen med hverandre og bli en større høyskole. I enkelte tilfeller vil sammenslåingen gi en størrelse og samlet kompetanse som gir grunnlag for å søke om akkreditering som universitet etter de nye kriteriene.

Samtidig vil flere av dagens institusjoner bestå som i dag. Dette gjelder først og fremst større institusjoner som kan sikre høy kvalitet og sterke fagmiljøer på egenhånd. Det gjelder også flere vitenskapelige høyskoler, som på grunn av sin spesialisering stort sett har robuste fagmiljøer, på tross av at institusjonene er relativt små. I tillegg vil Samisk høgskole fortsette alene, selv om høyskolen på flere områder er liten og sårbar. Dette er begrunnet i høgskolens nasjonale rolle og særlig ansvar.

Med utgangspunkt i dialogen Kunnskapsdepartementet har hatt med universitetene og høyskolene i 2014, kan enkelte sammenslåinger gjennomføres allerede fra 1. januar 2016. Dette gjelder sammenslåinger som institusjonene selv har fremmet forslag om, og som støtter opp om målet om økt kvalitet i høyere utdanning og forsknings- og utviklingsarbeid. Nedenfor skisseres regjeringens planer for institusjonssammenslåinger.

4.5.1 Ny institusjon med sterk profesjonsfaglig og arbeidslivsrettet profil

Høgskolen i Buskerud og Vestfold og Høgskolen i Telemark har foreslått sammenslåing. Som én institusjon vil de to høyskolene utgjøre en stor profesjonsfaglig institusjon med sterke fagmiljøer. Dagens høyskoler har sammenfallende visjoner, strategiske ambisjoner og regional forankring og ligger i geografisk nærhet til hverandre. Institusjonene tilbyr flere av de samme utdanningsprogrammene og kan sammen styrke utdanningene og fagmiljøene.

En sammenslått institusjon har ambisjoner om å oppnå universitetsakkreditering med en profesjonsfaglig og arbeidslivsrettet profil.

4.5.2 Et større og sterkere universitet i sørvest

Universitetet i Stavanger og Høgskolen Stord/Haugesund har foreslått sammenslåing. Mens Universitetet i Stavanger er en stor institusjon med bred fagportefølje og fagmiljøer og utdanningsprogrammer i både profesjonsfag og disiplinfag, er Høgskolen Stord/Haugesund en relativt liten høyskole som hovedsakelig utdanner kandidater i profesjonsfag til regionalt arbeidsliv. Høgskolen kjennetegnes av et nært samarbeid med samfunns- og næringslivet i regionen.

Mange av utdanningene som tilbys ved Høgskolen Stord/Haugesund, finnes også ved Universitetet i Stavanger. En sammenslåing vil samle fagmiljøene og gjøre dem mer solide og bærekraftige og bedre rustet til å møte eksisterende og kommende utfordringer og muligheter. En sammenslåing av de to institusjonene vil gi en bredere regional forankring og kontaktflate. De to institusjonene vil således både forsterke og utfylle hverandre faglig.

4.5.3 Et nytt teknisk-naturvitenskapelig universitet

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) utgjør et tyngdepunkt for teknologisk utdanning og forskning i Norge. I tillegg har NTNU en rekke andre sterke fagmiljøer. Det har vært omfattende dialog mellom institusjoner med teknologiutdanning som faglig tyngdepunkt, om å konsolidere ressursene for å gi enda sterkere kvalitet i høyere utdanning og forskning.

Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Høgskolen i Ålesund og NTNU har foreslått å bli slått sammen til ett universitet med campus i alle byene. Det nye universitetet vil utgjøre et betydelig teknologimiljø, der de ulike campusene og studiestedene har ulike fordeler, som til sammen vil utfylle og styrke hverandre. Tilsvarende gjelder også for andre utdanninger, som for eksempel helsefagutdanningene, der det med den nye institusjonen ligger godt til rette for kvalitetsfremmende samspill mellom de ulike disiplin- og profesjonsutdanningene. Det nye universitetet vil også ha gode forutsetninger for å innføre ny femårig mastergradsutdanning for lærere fra 2017.

4.5.4 Styrking i nord

Høyere utdanning og forsknings- og utviklingsarbeid er av stor betydning for fortsatt vekst i nord.

Departementet har lenge understreket at institusjonsstrukturen i de tre nordligste fylkene ikke er hensiktsmessig for å sikre at landsdelen har tilgang på nødvendig kompetanse i fremtiden. Høsten 2014 har departementet derfor avklart overfor universitetene og høyskolene i de tre nordligste fylkene at det i Nord-Norge bør være to universiteter, samt Samisk høgskole. Med dette som utgangspunkt, har institusjonene i Nord-Norge i innspillene til stortingsmeldingen fremmet forslag som kan gi sterkere institusjoner i nord.

Basert på en samlet vurdering av institusjonenes forslag, institusjonenes fagporteføljer og strategiske profiler, landsdelens behov, samt kvalitetskriteriene omtalt over, har regjeringen kommet til at Universitetet i Nordland og Høgskolen i Nesna slås sammen til én institusjon. I tillegg har Universitetet i Nordland og Høgskolen i Nord-Trøndelag tatt initiativ til utredning om sammenslåing. Regjeringen ser positivt på dette og følger opp initiativet. Videre slås Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Høgskolen i Harstad og Høgskolen i Narvik sammen til én institusjon.

Sammenslåing av Universitetet i Nordland og Høgskolen i Nesna vil særlig gi grunnlag for en styrket lærerutdanning og slik sett bidra til å utdanne et tilstrekkelig antall lærere i en femårig lærerutdanning. En sammenslåing med Høgskolen i Nord-Trøndelag vil forsterke dette og vil ytterligere styrke Midt-Norge som kunnskapsregion.

Sammenslåing av UiT – Norges arktiske universitet og høyskolene i Harstad og Narvik innebærer i første rekke en styrking av teknologiområdet og en samling av de sosial- og helsefaglige tilbudene i landsdelen. Som én institusjon vil miljøene ved dagens høyskoler dessuten få lettere tilgang til grunnforskningsmiljøer, noe som skal gi økt kvalitet og faglig styrke. Samisk høgskole vil fortsette alene. Høyskolen bør samarbeide tettere med andre universiteter og høyskoler. Særlig kan samarbeid med UiT - Norges arktiske universitet, bidra til en styrking av fagområder som finnes ved begge institusjonene. Kunnskapsdepartementets vurdering er at fagmiljøer innenfor samisk forskning og utdanning også vil kunne styrkes ved en eventuell fusjon mellom Universitetet i Nordland som har ansvar for lulesamisk, og Høgskolen i Nord-Trøndelag har et ansvar for sørsamisk.

4.5.5 Andre prosesser

Det er flere prosesser på gang som springer ut av institusjonenes innspill, forslag og initiativer. Enkelte institusjoner som i første omgang ønsker å fortsette som i dag, og som regjeringen ikke anser det som avgjørende at inngår i en samlet vurdering nå, har for eksempel signalisert at de vil gjøre en ny vurdering når de ser resultatene av strukturreformen. For andre institusjoner er ikke fremtidig plass i den nye strukturen godt nok avklart.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og Høgskolen i Oslo og Akershus vil være blant institusjonene som kan fortsette med dagens organisering. Disse har relativt nylig vært gjennom sammenslåingsprosesser og arbeider systematisk for å få best mulig resultater av allerede påbegynte prosesser.

Det har blitt fremmet forslag om at Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Kunsthøgskolen i Oslo og Norges musikkhøgskole bør se på mulige gevinster av en konsolidering av de kunstfaglige institusjonene i Oslo. Departementet vil be institusjonene om å utrede dette nærmere.

Universitetet i Bergen og Kunst- og designhøgskolen i Bergen er i dialog om hvordan man kan få bedre synergier mellom fagmiljøene ved Kunst- og designhøgskolen i Bergen og Griegakademiet ved Universitetet i Bergen.

Basert på kvalitetskriteriene vil departementet fortsette dialogen med institusjoner som ikke er tilstrekkelig solide til å forbli selvstendige institusjoner. Departementet ser særlige utfordringer i høyskolestrukturen på Vestlandet og vil arbeide for å finne hensiktsmessige løsninger som kan gi sterkere institusjoner i regionen. Departementet vil fremover også ha kontakt med andre institusjoner for å avklare deres plass i den framtidige universitets- og høyskolesektoren.

Denne stortingsmeldingen omhandler den statlige universitets- og høyskolesektoren. De kommende strukturendringene og regjeringens andre prosesser for å styrke kvaliteten i norsk høyere utdanning og forskning vil gi også den private delen av sektoren betydelige endringer i rammevilkårene. En del av utfordringene som omtales i kapittel 3, gjelder dessuten også en del av de private institusjonene, som i mange tilfeller er små. Det er derfor naturlig at det foregår strukturdiskusjoner også i den private delen av universitets- og høyskolesektoren.

Det har vært flere sammenslåinger i den private delen av sektoren de siste årene. Høsten 2014 igangsatte flere av de verdibaserte og kirkelig forankrede private institusjonene som tilbyr utdanninger innenfor helse-, sosial og kirkefag, en mulighetsstudie for sammenslåing. Departementet ser positivt på dette arbeidet.

4.6 Fortsatt prosesser for økt samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon

Det vil fortsatt være behov for samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon i universitets- og høyskolesektoren etter at strukturreformen er gjennomført. Regjeringen legger til grunn at institusjonene fortsetter å se på hvordan de sammen kan løse utfordringer i sektoren. I SAK-prosessene har det vært stor oppmerksomhet på samarbeid, men institusjonene har i mindre grad kommet fram til avtaler om arbeidsdeling eller gjort tiltak som bidrar til økt faglig konsentrasjon.

Mer arbeidsdeling og konsentrasjon innebærer at institusjonene må vurdere om de har fagmiljøer som bør overføres til andre institusjoner. Der to eller flere institusjoner har små miljøer innenfor samme eller tilgrensende fagområder, vil det ofte være mest hensiktsmessig å samle disse ved én institusjon. Ved å overføre miljøer fra en institusjon til en annen blir fagmiljøet større samlet sett. Slik kan kvaliteten bli høyere og forutsetningene for utvikling bedre. Tilsvarende vurdering må gjøres internt ved flercampusinstitusjoner som oppstår som følge av sammenslåinger. Styret har ansvar for at virksomheten er hensiktsmessig organisert, inkludert hvilke studiesteder og campuser som skal tilby hvilke utdanninger og ha hvilke fagmiljøer.

Det er behov for sterkere konsentrasjon av innsatsen og større arbeidsdeling for å skape profesjonsfaglige miljøer med tilstrekkelig styrke til å utføre forskning som gir solide svar. Sterkere og mer spissede fagmiljøer er også mer attraktive som samarbeidspartnere for samfunnet omkring. Kunnskapen fra våre fremste miljøer må spres til alle utdanningene slik at alle studenter i høyere utdanning kan sikres kvalitet og godt læringsutbytte.5 Endringer i institusjonslandskapet vil legge til rette for økt konsentrasjon av forskningsinnsatsen. Regjeringen vil ta initiativ til en prosess for arbeidsdeling i profesjonsfaglig forskning med sikte på å fordele forskningsfaglig tyngdepunkt mellom sterke fagmiljøer.

Enkelte utdannings- og forskningsområder, som for eksempel små språkfag, vil fortsatt være små fremover. Flere institusjoner tilbyr i dag utdanning innenfor de samme små fagområdene. Disse fagmiljøene kjennetegnes av et begrenset antall faglig ansatte og få studenter. For samfunnet er det viktig at det finnes kompetanse i faget, men det er lite hensiktsmessig at flere institusjoner tilbyr de samme små utdanningene. Institusjonene bør fortsette arbeidet med en nasjonal arbeidsdeling for å heve kvaliteten og relevansen på utdanningstilbudene og forskningen. På enkelte fagområder kan det være aktuelt å øke graden av internasjonal arbeidsdeling, og da i første rekke i Norden.

Høgskolen i Oslo og Akershus og Universitetet i Oslo har til dels overlappende fagporteføljer. Institusjonene har foreslått å etablere en arbeidsgruppe som skal vurdere hvorvidt dagens arbeidsdeling mellom institusjonene er formålstjenlig og om det bør gjøres endringer i ansvars- og arbeidsfordelingen mellom dem. Kunnskapsdepartementet ser svært positivt på initiativet.

I universitetenes og høyskolenes innspill til stortingsmeldingen, har flere tatt til orde for at enkeltinstitusjoner kan ha en såkalt nasjonal rolle. Hva en nasjonal rolle innebærer, er imidlertid ikke entydig. Det gjenspeiles i innspillene. Departementet mener at en nasjonal rolle må være noe institusjonene oppnår gjennom faglige meritter og gjennom anerkjennelse fra de andre institusjonene, og ikke noe som vedtas og tildeles. Departementet vil oppfordre institusjonene til å se på hvorvidt de kan hente ut kvalitetsgevinster i utdanning og forsknings- og utviklingssamarbeid gjennom tettere samarbeid, og ved at enkeltinstitusjoner får et særlig utviklingsansvar på vegne av alle institusjonene innenfor gitte fagområder og slik får en nasjonal rolle.

Etablering av nasjonale forskerskoler er en annen måte å styrke samarbeid og arbeidsdeling mellom lærestedene. Dagens forskerskoler består av et nettverk av institusjoner som har inngått et forpliktende samarbeid om doktorgradsutdanning innenfor et fagområde. Forskerskolene bidrar til en bredere doktorgradsutdanning enn hver enkelt institusjon har mulighet til alene.

I dag finansierer Forskningsrådet 15 nasjonale forskerskoler over hele landet. Satsingen er finansiert av Kunnskapsdepartementet med 40 millioner kroner per år. Forskerskolene skal bidra til å heve kvaliteten på doktorgradsutdanningen. En viktig målsetning er at skolene skal fremme rekruttering og øke andelen kandidater som gjennomfører utdanningen. Det er også et mål å korte ned gjennomføringstiden. De skal dessuten bidra til internasjonalisering av norsk doktorgradsutdanning.

Samisk høgskole har i lang tid hatt problemer med administrative funksjoner og kapasitet. Dette innebærer risiko for at det ikke er tilstrekkelig kontroll over bruk av midler, samt vansker med å overholde lover som skal sikre den enkeltes rettssikkerhet og allmennhetens tillit til institusjonen. Det har vist seg vanskelig å sette i verk tiltak for å avhjelpe dette. Samisk høgskole vil kunne styrke seg gjennom nærmere samarbeid med en større institusjon både på det faglige og administrative området, og Samisk høgskole og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet har etablert dialog om dette. Departementet er positivt til dette arbeidet og vil følge det tett. Samisk høgskole bør også søke økt faglig samarbeid med andre institusjoner.

4.7 Institusjonenes samfunnsrolle

Universiteter og høyskoler blir stadig viktigere for å videreutvikle kunnskaps- og kompetansenivået for økonomisk utvikling og velferd, både regionalt og nasjonalt. Universitetene og høyskolenes viktige samfunnsrolle skal videreutvikles og styrkes i en struktur med færre institusjoner.

Boks 4.3 Universitetene og høyskolenes brede samfunnsrolle

Universitetene og høyskolenes oppgaver er gitt i universitets- og høyskoleloven. Universiteter og høyskoler skal arbeide for å fremme lovens formål ved å:

  1. tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.

  2. utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

  3. forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser.

  4. bidra til å spre og formidle resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

  5. bidra til innovasjon og verdiskapning basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

  6. legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten.

  7. bidra til at norsk høyere utdanning og forskning følger den internasjonale forskningsfronten og utviklingen av høyere utdanningstilbud.

  8. samarbeide med andre universiteter og høyskoler og tilsvarende institusjoner i andre land, lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv, offentlig forvaltning og internasjonale organisasjoner.

  9. tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonens virkeområde.

4.7.1 Mangfoldig sektor med profilerte institusjoner

Universitetene og høyskolene må utvikle en faglig og strategisk profil som er tilpasset deres rolle i utdannings- og forskningssystemet. Store og små miljøer må satse på utvikling av kvalitet gjennom tydelige prioriteringer, både når det gjelder valg av forskningssatsinger, studieprogrammer og bruk av menneskelige og økonomiske ressurser. Samlet skal institusjonene utgjøre en mangfoldig sektor. Dette gir bedre valgmuligheter for studentene og vil avdempe konkurranse som ikke fremmer kvalitet.

Studenter har ulik alder, ulik livssituasjon og ulik tilknytning til arbeidsmarkedet. En mangfoldig universitets- og høyskolesektor er et system for heltids- og deltidsstudenter, for praktisk rettede og teoretisk orienterte studier og med korte og lange studier. Det er avgjørende for Norge å ha forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) med stor bredde og ulike formål. Eksempelvis trenger vi både praksisnær og arbeidslivsrettet FoU, òg disiplinbasert forskning. For å kunne møte behovene i et stadig mer komplekst og spesialisert arbeids- og næringsliv må universiteter og høyskoler samarbeide med lokale, regionale, nasjonale og internasjonale aktører om FoU.

Universitetene og høyskolene har felles styringssystem, med felles lov, felles målstruktur, felles finansieringssystem og felles stillingsstruktur. Med innføringen av ny målstruktur i 2012 fikk universiteter og høyskoler delegert myndighet til å fastsette egne virksomhetsmål, slik at virksomhetsmålene til den enkelte institusjon gjenspeiler institusjonens strategiske prioriteringer, egenart, ambisjoner og utfordringer.

Regjeringen er forberedt på at større institusjoner innebærer større intern differensiering ved institusjonene. Det er viktig at den enkelte institusjon prioriterer og profilerer virksomheten ved å vektlegge og dyrke tyngdepunkter og styrker. Innspillene til stortingsmeldingen viser stort mangfold når det gjelder institusjonenes strategiske planer. Noen høyskoler ønsker å videreutvikle den profesjonsfaglige profilen, hvorav noen har ambisjoner om å utvikle seg til profesjons- og arbeidslivsrettede universiteter. Andre institusjoner ønsker å styrke profilen som innovasjonsinstitusjoner, mens noen vil videreutvikle det klassiske breddeuniversitetet.

Dagens struktur i universitets- og høyskolesektoren innebærer at 33 styrer har ansvar for at sektoren som helhet oppfyller samfunnets forventninger. En del av institusjonene ligger nær hverandre geografisk. Dette betyr at de er i en konkurransesituasjon, for eksempel om å tiltrekke seg nye studenter. Konkurranse kan være positivt og gi bedre måloppnåelse. Konkurranse kan også gi uhensiktsmessige utslag, for eksempel der hvor enkeltinstitusjoners rasjonelle valg ikke sammenfaller med det mest hensiktsmessige for sektoren og samfunnet. En sektor med færre institusjoner, og dermed færre styrer, vil lettere kunne se mer helhetlig på nasjonale, regionale og lokale behov for utdanning og forskning. Det fordrer at styrer og institusjonsledere følger opp mulighetene som følger av sammenslåinger, kritisk vurderer utdanningstilbud og forskningsaktivitet og foretar tydelige prioriteringer.

Nye sammenslåtte institusjoner må utvikle mål for den nye institusjonen. I dette arbeidet er det viktig at styrkene ved dagens institusjoner bevares i den nye institusjonens strategiske profil. I innspillene til stortingsmeldingen har institusjonene beskrevet faglige prioriteringer, konkrete ambisjoner, samt viktigste målgrupper og partnere. Dette vil være et viktig grunnlag i de nye institusjonenes arbeid med ny målstruktur.

Ekspertgruppen for finansiering har foreslått å innføre en flerårig utviklings-, kvalitets- og profilavtale mellom departementet og den enkelte institusjon. Dette er et virkemiddel som kan bidra til at høyskolene og universitetene utvikler tydeligere profiler. Departementet vil derfor vurdere forslaget og konkludere i budsjettproposisjonen for 2016.

4.7.2 Samarbeid med arbeids- og næringsliv

Når antallet institusjoner reduseres, er det viktig å ha oppmerksomhet på styrker i dagens struktur som må bevares. Blant disse er det gode samspillet dagens institusjoner har med omverdenen, enten det er på lokalt, regionalt, nasjonalt eller internasjonalt nivå.

Fordi samspill med samfunns- og næringsliv anses som avgjørende for innovasjon og verdiskapning vurderer regjeringen å styrke dette gjennom finansieringssystemet ved å innføre et insentiv for samspill med omverdenen.

Innspillene til strukturmeldingen dokumenterer omfattende samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeids- og næringsliv og viser at både institusjonene og aktører rundt dem legger stor vekt på dette og ønsker å bidra til å styrke samarbeidet framover.

Universiteter og høyskoler ønsker bedre resultater i arbeidet med innovasjon, entreprenørskap og kommersialisering av forsknings- og utviklingsarbeid, mens arbeids- og næringsliv ønsker å samhandle med sterke læresteder med god kvalitet, evne og vilje til omstilling. Dette er gode forutsetninger for godt samarbeid.

Samarbeidet skjer i hele bredden av institusjonenes virksomhet og i henhold til institusjonenes profiler. For institusjoner som tilbyr profesjonsutdanninger, er for eksempel godt og nært samarbeid med praksisfeltet for å styrke praksis som en integrert del av utdanningene, og å bidra med praksisnær og profesjonsrettet forsknings- og utviklingsarbeid, vesentlig. Arbeids- og næringslivet kan bidra på viktige områder i institusjonenes utdanningstilbud, som praksis, prosjektarbeid for studenter og utveksling av fagpersoner og studenter.

Nærhet mellom institusjonene og bedriftene er avgjørende for å møte næringslivets behov for kunnskap og kompetanse. Mye samarbeid er etablert som resultat av medarbeideres tidligere arbeidserfaring, prosjekter og personlige nettverk. Det må legges til rette for å styrke de vellykkede samarbeidsmodellene som finnes, som for eksempel næringsklyngene.

Relevant etter- og videreutdanningstilbud er en sentral del av institusjonenes samfunnsrolle og forutsetter et godt samspill med eksterne samarbeidsaktører. Særlig i kontakt med kommuner og fylkeskommuner er kjøp av etter- og videreutdanning en utbredt samarbeidsform. Siden etter- og videreutdanning og fleksible utdanningstilbud ofte er to sider av samme sak, må dette ses i sammenheng. Flere institusjoner har ambisjoner innenfor etter- og videreutdanning, og i innspillene til strukturmeldingen påpeker enkelte av universitetene og høyskolene at større institusjoner kan ha bedre forutsetninger for å tilby etter- og videreutdanninger.

Et godt samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv er nødvendig for å sikre kvalitet og relevans i utdanningene. Undersøkelser viser at praksis i løpet av utdanningen har god effekt på studentenes motivasjon, gjennomføring og sysselsetting. En kartlegging viser at mange institusjoner har arbeidet godt med å styrke kontakten mellom utdanningene og arbeidslivet.6 Selv i utdanninger der praksis ikke er obligatorisk, får mange studenter relevant arbeidslivserfaring i løpet av utdanningen.

Gitt at arbeidslivspraksis viser så positive effekter, mener departementet at tilbudet bør videreutvikles. Et arbeid på dette området må forankres ved institusjonene selv og gjennomføres som del av arbeidet med å utvikle utdanningskvaliteten. Kunnskapsdepartementet vil vurdere hva som kan gjøres fra myndighetenes side for å stimulere til dette.

4.7.3 Samarbeid med helsesektoren

Det er et omfattende og viktig samarbeid mellom helseforetakene og universiteter og høyskoler, både når det gjelder forsknings- og utviklingsarbeid, utdanning og praksis for studenter, bruk av lokaler og infrastruktur og gjennom doble ansettelsesforhold. Antallet sampublikasjoner er høyt, og det er flere koordinerende fora, som for eksempel samarbeidsorganene nasjonalt og regionalt. Forskere i henholdsvis universiteter og høyskoler og helseforetak har felles forskningsprosjekter, og fagmiljøene og forskningsgruppene går på tvers. Medisinsk forskning er i økende grad tverrfaglig eller flerfaglig, og avstanden mellom forskningsfronten i basale fag og klinisk anvendelse av resultatene blir stadig mindre. Samarbeid mellom basalmedisinske, epidemiologiske, teknologiske og også humanistiske og samfunnsvitenskapelige fagmiljøer i universitets- og høyskolesektoren og kliniske miljøer på sykehusene er sentralt for utvikling og kvalitet i pasientbehandling og forebyggende helsearbeid. Samarbeid mellom gode fagmiljøer ved helseforetak og universiteter og høyskoler er også av avgjørende betydning for å øke Norges andel av midler fra Horisont 2020. Samtidig medfører den økende betydningen av primærhelsetjenesten i landets helsetjenester et behov for at universiteter og høyskoler deltar sterkere i forskning på kommunale helse- og omsorgstjenester.7

I regjeringens oppfølging av Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd er behovet for et godt samspill mellom universiteter og høyskoler og helsesektoren for å øke kvaliteten i praksisopplæring sentralt.

Et nært og sømløst samarbeid mellom fagmiljøene og ledelsen i universiteter og høyskoler og helseforetakene er nødvendig for å sikre best mulige helsetjenester, at helsefaglige utdanninger er riktig dimensjonerte og at innholdet er tilpasset samfunnets behov. En universitets- og høyskolesektor med færre og større institusjoner kan bidra til å styrke samarbeidet med helsesektoren og gjøre det lettere å se mer helhetlig på nasjonale, regionale og lokale behov for utdanning og forskning. Sterkere fagmiljøer i universiteter og høyskoler kan gir bedre samspill mellom forskning, utdanning og innovasjon og dermed utvikling av helse- og omsorgstjenestene.

På oppfordring fra samarbeidsorganet for Universitetet i Oslo og Helse Sør-Øst har Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet tatt initiativ til å få avdekket konkrete barrierer som kompliserer samarbeidet. Målet er å lette samarbeidet slik at det kan bli enda bedre integrasjon av forskning, utdanning og nyskaping og innovasjon i utvikling av tjenestene.

4.7.4 Regional rolle

Institusjonene er sentrale aktører for utvikling og verdiskaping i regionene. Institusjonene inkluderer regionale behov i vurderingene av egne prioriteringer og strategi. Oppgaven med å ivareta regionens behov for kvalifisert arbeidskraft, og institusjonenes rolle som regionale kompetanse- og innovasjonsaktører, beskrives som sentral i institusjonenes innspill til stortingsmeldingen. Nærheten til næringsklynger i regionen fremheves, likeledes at samarbeid med verdensledende industri lokalisert i regionen gir positiv utvikling for utdannings- og forskningsmiljøene. Dagens arbeids- og næringsliv etterspør høy kompetanse, og flere påpeker at manglende tilgang til kompetanse er den største utfordringen for fremtidig vekst.

Fylkeskommunene har ansvar for regional utvikling og er viktige strategiske aktører i regionene. Regionalt utviklingsarbeid innebærer å se forbindelsene mellom ulike sektorer og utvikle strategier for å fremme regional samfunnsutvikling. Kompetanseområdet er et svært sentralt felt for en positiv regional utvikling. Her er samarbeid med arbeids- og næringslivet, universitets- og høyskolesektoren, kommunene og andre statlige aktører sentralt. Fylkeskommunen har selv oppgaver knyttet til utdanning, forskning og næringsutvikling. Fylkeskommunene finansierer og forvalter også ulike virkemidler for kompetanseutvikling og nettverk mellom bedrifter og mellom næringsliv og kunnskapsmiljøer. Det regionale folkevalgte nivået er følgelig en viktig strategisk medspiller til universitets- og høyskolesektoren. I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – Nye oppgaver til større kommuner varsler regjeringen en gjennomgang av det regionale folkevalgte nivåets samfunnsutviklerrolle, blant annet på kompetansefeltet. I dette arbeidet vil blant annet konkrete samarbeidsflater mellom universitets- og høyskolesektoren og det regionale nivået bli vurdert, knyttet både til avklaring av utdanningsbehov og utnytting av forsknings- og utviklingsarbeid i regionale innovasjonssystem.

Det er viktig å styrke den brede kontaktflaten med omverdenen, med geografisk nærhet til arbeids- og næringsliv for å gi gode forutsetninger for relevans i utdanning og forskning. De nye sammenslåtte institusjonene vil kunne tilby en bredere samarbeidsflate og et større nedslagsfelt for samarbeid med aktørene i regionene. Når de nye institusjonene konsoliderer og videreutvikler sin fagportefølje og profil, vil det tydeliggjøre hvilken utdanning som tilbys og hva slags forsknings- og utviklingsarbeid som skjer ved institusjonene og bidra til at institusjonenes omland enklere kan orientere seg i universitets- og høyskolesektoren.

På samme måte som universiteter og høyskoler dekker ulike fagområder, har regionene ulik sammensetning av bedrifter og arbeidslivet for øvrig. Samarbeid mellom de to sektorene vil derfor nødvendigvis måtte arte seg noe ulikt fra region til region.

For at universiteter og høyskoler skal være interessante samarbeidspartnere for et kunnskapsintensivt arbeids- og næringsliv lokalisert i regionen, må institusjonene ha en bred nasjonal forankring og internasjonal orientering.

4.7.5 Verdensledende fagmiljøer

Utvikling av verdensledende fagmiljøer er kostbart på de fleste fagområder. NTNU har for eksempel brukt 335 millioner kroner av egne bevilgninger de siste ti årene til investeringer og drift for å bygge opp NTNU Nanolab. Målet er å utvikle et verdensledende fagmiljø innenfor nanoteknologi. Det vil være lettere for store institusjoner å skaffe seg faglig og økonomisk handlingsrom til å gjennomføre denne typen store satsinger enn for små institusjoner.

Utvikling av verdensledende fagmiljøer krever i mange tilfeller at institusjonene tilrettelegger for tverrfaglig samarbeid og fremvekst av nye fagområder. Større institusjoner har mer robuste miljøer der flere fagdisipliner kan møtes og samarbeide.

Som beskrevet i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015–2024, vil regjeringen videreutvikle senterordningene i Forskningsrådet og virkemidlet Fri prosjektstøtte, slik at institusjonene lettere kan bygge fremragende fagmiljøer. Langtidsplanen viser også til at regjeringen vil øke bevilgningene til forskningsinfrastruktur med 400 millioner kroner og stimuleringsordninger for deltakelse i Horisont 2020 med 400 millioner kroner i perioden 2015–18.

I statsbudsjettet for 2015 har regjeringen startet gjennomføringen av langtidsplanen, med blant annet en tiårig satsing på utvikling av flere verdensledende fagmiljøer i Norge. Satsingen på 100 millioner kroner årlig i en tiårsperiode fra 2015, er rettet mot rekruttering av internasjonale toppforskere, internasjonalt samarbeid ved SIMULA og et partnerskapsprogram for samarbeid med land utenfor EU. Partnerskapsprogrammet vil støtte institusjonelt samarbeid om forsknings og høyere utdanning med Brasil, Canada, India, Japan, Kina, Russland, Sør-Afrika og USA.

Selv om regjeringen trapper opp innsatsen for å bygge verdensledende fagmiljøer, vil Norge bare lykkes dersom institusjonene også prioriterer dette. Som drøftet i langtidsplanen, må institusjonene bruke sine ressurser til å skape et høyere ambisjonsnivå blant studenter og ansatte i alle typer stillinger. Institusjonene må spisse innsatsen og dyrke fram de største talentene. De må sørge for at ekstern prosjektfinansiering spiller sammen med mer helhetlige satsinger, slik at ikke fagmiljøene stykkes opp i små prosjekter. Institusjonene må også sørge for at de ansatte utnytter mulighetene for internasjonalt samarbeid bedre, ikke minst i EUs rammeprogram Horisont 2020. Regjeringen mener at større institusjoner vil være bedre rustet til å lykkes med dette arbeidet.

4.8 Studentenes rammebetingelser og rolle i institusjonenes styring

Studiestøtteordningene gjennom Lånekassen, studentboligtilbudet og de øvrige tjenestene som tilbys gjennom studentsamskipnadene, er viktige for studentenes mulighet til å ta høyere utdanning, deres studieinnsats og velferd.

Studentsamskipnadene er selvstendige selveiende enheter og ikke en del av statsforvaltningen. Kunnskapsdepartementet beslutter om studentsamskipnader skal opprettes, legges ned eller slås sammen.8

Alle universiteter og høyskoler skal som hovedregel være tilknyttet en studentsamskipnad. Det er departementet som avgjør hvilken studentsamskipnad den enkelte institusjon skal være tilknyttet. Det er i dag 21 studentsamskipnader i Norge. Noen yter studentvelferd til én institusjon, mens de fleste studentsamskipnadene i de store byene gir velferdstjenester til flere utdanningsinstitusjoner.

Antallet studentsamskipnader må vurderes i sammenheng med endringer i strukturen i universitets- og høyskolesektoren. Kunnskapsdepartementet mener at det er hensiktmessig at en institusjon i utgangspunktet kun skal betjenes av én studentsamskipnad, med mindre det er særlige hensyn som gjør at det er formålstjenlig med en annen løsning.

Studentsamskipnader som blir berørt av strukturendringene i universitets- og høyskolesektoren, bør så snart som mulig komme til enighet om rammene for eventuell sammenslåing, blant annet hvordan sammenslåingen bør gjennomføres og en klar tidsplan. I utgangspunktet bør sammenslåinger av studentsamskipnader som følge av strukturendringer gjennomføres fra samme tidspunkt som sammenslåing av utdanningsinstitusjoner.

Kunnskapsdepartementet fatter det endelige vedtaket om sammenslåing. Skulle studentsamskipnadene ikke komme til enighet om forhold som er avgjørende for sammenslåingsprosessen, vil departementet fastsette forutsetningene som er nødvendige for å gjennomføre sammenslåingen. Departementet vil også vurdere sammenslåing av studentsamskipnader uavhengig av institusjonssammenslåinger for å styrke studentsamskipnader, der det er hensiktsmessig.

Regelverket og praksis for studentenes deltakelse i beslutninger ved institusjonene fungerer godt i dag, og departementet har inntrykk av at studentene deltar svært konstruktivt. Studentene bruker mye tid og ressurser på arbeid i institusjonenes organer, og studentenes organisasjoner legger godt til rette med opplæring og støtte til slike oppgaver.

Det er viktig at institusjonene legger godt til rette for at studentene skal kunne kombinere studier og ulike tillitsverv, og at det utvises fleksibilitet. Det er også viktig at institusjonene tilbyr studentene lokaler og annet utstyr som er nødvendige for å kunne utøve funksjonene de skal ha.

Sammenslåinger vil innebære omstillingsprosesser som forutsetter at studentene involveres tidlig i ulike faser av arbeidet, også i arbeidsprosesser der regelverket ikke nødvendigvis stiller krav om at studentene skal være representert. Sammenslåing av institusjoner innebærer også at det må gjennomføres strukturelle endringer for studentdemokratiene, og at det må etableres nye, felles studentorganer. Institusjonene må bistå studentene i dette arbeidet.

Samskipnadsrådet viser i innspillet til stortingsmeldingen til at større, sammenslåtte studentsamskipnader kan bidra med et mer variert tilbud til flere læresteder ved å utnytte stordriftsfordeler. Samskipnadsrådet påpeker at dette bare er relevant hvis en større studentsamskipnad bidrar til en høyere kvalitet på det samlede tilbudet.

4.9 Bygg og infrastruktur

For å sikre tidsriktige og funksjonelle bygg og utstyr har regjeringen lagt til rette for flere større utviklingsprosjekter. Regjeringen har i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015–2024 pekt på sammenhengen mellom gode bygg og infrastruktur og kvalitet i forskning og utdanning, og har prioritert to byggeprosjekter som støtter opp under de langsiktige målene med langtidsplanen: nytt bygg for livsvitenskap, farmasi og kjemi ved Universitetet i Oslo og oppgradering av Marinteknisk senter i Trondheim, Ocean Space Centre. Dette er en langsiktig satsing på forskning og utdanning.

Både de enkelte institusjonene og departementet arbeider for gode campuser, bygg og infrastruktur for å sikre og øke kvaliteten i forskning og høyere utdanning, jf. kapittel 2.2.5. Dette arbeidet må videreføres, men må tilpasses den nye strukturen. Departementet har økt oppmerksomheten om og kravene til arealeffektivisering og nytenkning i bruk av infrastruktur og bygg, og vil fortsette med dette.

Departementet har gjennomført og igangsatt flere tiltak for å sikre utvikling av institusjoner og campuser. Det omfatter blant annet en stor utbygging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås, utredning av fremtidig campus for Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i Trondheim, utviklingsplaner og nybygg ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, samt utviklingsprosjekter for flere sentrale fagområder ved Universitetet i Oslo. I tillegg har Statsbygg gjennomført flere campusutviklingsprosjekter for universiteter og høgskoler, blant annet for Universitetet i Nordland.

Strukturendringene kan for enkelte institusjoner bety en endring av planene som institusjonene har for byggeprosjekter. På lengre sikt bør funksjonen til den enkelte bygning vurderes. Omrokkeringer mellom og på campuser kan bli nødvendig.

De fleste institusjonene har i dag et arbeid på gang for å oppgradere eldre bygningsmasse og utvikle campus, bygg og infrastruktur tilpasset fremtidens behov. Dette er et viktig arbeid, og institusjonene må sikre at disse utviklingsprosessene støtter opp under de faglige prioriteringene og målet om arbeidsdeling og faglig konsentrasjon. Regjeringen forventer at institusjoner som blir berørt av strukturendringer, utarbeider planer for god og effektiv bruk av eksisterende campuser som inngår i de samorganiserte institusjonene og eventuell utvikling av disse. Dette vil sikre at utvikling av bygningsmassen på den enkelte campus legger til grunn et bærekraftig langsiktig perspektiv. Statsbygg vil kunne bistå institusjonene i et slikt planarbeid.

4.10 Tiltak

Regjeringen vil

  • gjennomføre sammenslåinger av institusjoner for å styrke kvaliteten i høyere utdanning og forsknings- og utviklingsarbeid

  • fortsette dialogen med de institusjonene som departementet mener ikke bør fortsette som selvstendige institusjoner i den fremtidige universitets- og høyskolesektoren. Dialogen vil ta utgangspunkt i strukturrelevante kvalitetskriterier.

  • ta initiativ til en prosess for arbeidsdeling i profesjonsrettet forskning som har relativt korte forskningstradisjoner, med sikte på å fordele forskningsfaglig tyngdepunkt mellom fagmiljøer

  • følge opp resultatene som følger av sammenslåingene gjennom en forskningsbasert evaluering

  • sette i gang en prosess for å skjerpe kravene til opprettelse av master- og doktorgradsprogrammer

  • gjeninnføre muligheten til å søke om endret institusjonskategori, men stramme inn kravene for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet

  • videreføre dagens system med ulike faglige fullmakter til de ulike institusjonskategoriene

  • slå sammen studentsamskipnader, der det følger naturlig av sammenslåinger i universitets- og høyskolesektoren

  • be alle institusjoner som blir berørt av ny struktur utarbeide planer for god og effektiv bruk av campus, bygg og utstyr i samsvar med institusjonens faglige prioriteringer

  • følge opp at Samisk høgskole gjennomfører konkrete tiltak for å styrke den samlede administrasjonen og forvaltningen av høyskolen

Fotnoter

1.

Milgrom et al.1995

2.

Jf. Strøm et al. (2013)

3.

NOU 2008: 3

4.

Referert i Thune et al. 2012: European University Association 2010; Louis et al. 2007; Delamont et al 1997

5.

Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter

6.

Næss et al. 2012

7.

HelseOmsorg21 – Et kunnskapssystem for bedre folkehelse; Rapport 2014

8.

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader

Til toppen
Til dokumentets forside