Meld. St. 20 (2020–2021)

Nasjonal transportplan 2022–2033

Til innholdsfortegnelse

8 Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Figur 8.1 Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Figur 8.1 Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet

Synstolking: Illustrasjon som viser en sammenstilling av illustrasjonene: godstransport med skip, tømmertransport med tog, veisystem over jernbanestasjon, reisende på jernbaneplattform, saksbehandler ved skjerm, person som sitter på benk og person med barnevogn på kollektivholdeplass.

Regjeringen ønsker å gi alle en enklere reisehverdag og vil bedre mobiliteten for hele befolkningen. Folks transportbehov varierer etter bosted, forutsetninger og ønsker. Ulike virkemidler må derfor tas i bruk for å løse ulike problemer. Lange reisetider og forsinkelser er de utfordringene som mange opplever som størst i sin reisehverdag, og løsninger på dette er derfor prioritert av regjeringen.

Som det framgår av kapittel 2, har koronapandemien ført til endringer i folks arbeids- og skolehverdag, reiseatferd og handel. Det er vanskelig å si sikkert hvilke endringer som vil være varige. God framkommelighet vil likevel fortsatt være viktig. I distriktene er det særlig viktig med god framkommelighet på vei, og i flere deler av landet er et godt flytilbud avgjørende. I byene er arealutnyttelsen høyere, og et godt kollektivtransporttilbud og tilrettelegging for syklister og fotgjengere er viktig. Ny teknologi og nye forretningsmodeller kan framover gi bedre mobilitet og økt kapasitetsutnyttelse.

Styrking av godstransporten bidrar til økt konkurranseevne for næringslivet og reduserte transportkostnader for samfunnet. Bedriftene er også avhengige av god mobilitet for sine ansatte. Et mer effektivt transportsystem med kortere reisetider gir et større pendlingsomland. Dette kan blant annet bidra til at regionene tåler økonomiske konjunktursvingninger bedre i framtiden.

Transportsystemet gir oss tilgang til aktiviteter i hverdagen. Det er derfor viktig at systemet gjøres tilgjengelig for mennesker i alle aldre og med ulike forutsetninger. Universell utforming er et sentralt prinsipp for god mobilitet og tilgjengelighet, slik at flest mulig kan leve aktive og sosiale liv.

En velfungerende transportsektor er også sentral for samfunnssikkerheten i Norge. Endringene vi står foran både i samfunnet og i transportsektoren, gjør at hensynet til samfunnssikkerhet blir stadig viktigere framover.

Viktige indikatorer for om man lykkes med målet om enklere reisehverdag og økt konkurranseevne er reisetidsreduksjon, oppetid på riksveinettet og driftsstabilitet for person- og godstog. Disse omtales nærmere i kapittel 10.

8.1 Gode bo- og arbeidsmarkedsregioner i hele landet

Figur 8.2 Gode bo- og arbeidsmarkedsregioner i hele landet

Figur 8.2 Gode bo- og arbeidsmarkedsregioner i hele landet

Synstolking: Illustrasjon viser bil og motorsyklist på svingete vei, og personer på jernbaneplattform

Transportsystemet skal legge til rette for god mobilitet for innbyggere og næringsliv og gi muligheter for trivsel og verdiskaping. Et pålitelig transporttilbud er nødvendig for å ta i bruk de menneskelige og naturbaserte ressursene i hele landet.

Regjeringen vil:

  • bidra til utvikling av bo- og arbeidsmarkedsregioner i hele landet gjennom helhetlig utvikling av korridorer med kortere reisetider og høy pålitelighet

  • styrke tilskuddet til fylkeskommunene for å ruste opp fylkesveinettet

  • legge fram en egen strategi for å styrke små byer og større tettsteder som kraftsenter i regionen, slik at de bidrar til vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftig utvikling i hele landet

  • bidra til sammenhengende, universelt utformede reisekjeder.

Utvidelse av bo- og arbeidsmarkedsregioner legger til rette for økt tilgang på arbeidskraft og kompetanse, og bidrar slik til verdiskaping. Kobling av arbeidsmarkeder kan også bidra til å redusere sårbarheten i mindre arbeidsmarkeder. Ved å utvikle de nasjonale transportkorridorene vil regjeringen bidra til å redusere næringslivets transportkostnader, slik at hele landet tas i bruk, og by og land knyttes sammen. Regjeringens satsing på fylkesveier vil også støtte opp om forstørringen av bo- og arbeidsmarkedsregioner og viktige næringsveier. Dette vil bidra til å nå bærekraftsmålene 8 og 9 ved å bidra til økonomisk vekst og legge til rette for en robust infrastruktur. Tiltak som bidrar til levende lokalsamfunn og vekst i hele landet, bygger opp under regjeringens mål for regional- og distriktspolitikken, jf. Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden.

Bo- og arbeidsmarkedsregioner er regioner med felles markeder for arbeidskraft og arbeidsplasser, der innbyggerne ikke trenger å flytte eller bruke vesentlig tid på å reise1. Basert på kriterier som grad av pendling og reisetid, er det etablert 159 bo- og arbeidsmarkedsregioner i Norge. Figur 8.3 viser inndelingen i bo- og arbeidsmarkedsregioner, med kategorisering av regionene etter største tettsted i den aktuelle regionen. Et godt og samordnet transportsystem kan redusere reisetiden, koble arbeidsmarkeder sammen og gi effektive og bærekraftige transportløsninger i og rundt byer og tettsteder. Regjeringen vil gjennom utviklingen av de nasjonale transportkorridorene og satsingen på fylkesvei bidra til utvikling av bo- og arbeidsmarkedsregioner i hele landet. Et velfungerende transportsystem og regjeringens satsing på fylkesveier skal bidra til at mindre byer og større tettsteder kan fungere som kraftsentre for befolkning og næringsliv i sine regioner.

Figur 8.3 Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner)  etter største tettsted i regionen1

Figur 8.3 Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) etter største tettsted i regionen1

1 BA-regionene er basert på kommunestrukturen fra 2020, men kartet er basert på gjeldende kommunegrenser. Dette gir tydeligst utslag i at hele Snillfjord i kartet er lagt inn i nye Orkland kommune, mens hele Tysfjord er lagt inn i Hamarøy kommune. By- og senterstørrelsen er baset på SSBs tettstedsdefinisjon. I noen tilfeller er det som vanligvis oppfattes som by, splittet opp i flere tettsteder, og byen vil dermed få et lavere innbyggerantall i største tettsted. Tromsø inkluderer i dette kartet tettstedene Tromsdalen og Kvaløysletta.

Synstolking: Bildet viser et fargerikt Norgeskart inndelt i bo- og arbeidsregioner med ulik farge, fargesatt etter størrelsen på det største tettstedet i hver region.

Kilde:  Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Fylkeskommunene har etter regionreformen fått et utvidet ansvar for regionalt transportnett og transporttjenester, og de er viktige for utvikling av mobiliteten i samarbeid med private og statlige aktører. Fylkesveinettet utgjør nærmere 45 000 km, om lag fire ganger lengden på riksveinettet. Antall kjørte kilometer er fordelt med om lag 53 prosent på riksvei og 47 prosent på fylkesvei. Fylkesveinettet er sentralt for å nå målene for transportsektoren, og det er viktig med god sammenheng mellom transportnettene uavhengig av hvem som eier infrastrukturen. Dette krever god samordning forvaltningsnivåene imellom.

I arbeidet med Nasjonal transportplan 2022–2033 har fylkene beskrevet utfordringene de opplever som størst på fylkesveinettet. Fylkeskommunene ønsker særlig å prioritere midler til opprustning og fornying av fylkesveinettet, skredsikring og viktig næringsveier. Regjeringen legger derfor opp til å øke tilskuddet til fylkeskommunene. Fylkesveisatsingen vil støtte opp om forstørringen av bo- og arbeidsmarkedsregioner og viktige næringsveier, jf. kapittel 10.6.

Mange norske næringer og flere industribedrifter har sitt utgangspunkt i naturressurser som olje og gass, vannkraft, fisk og skog, med virksomhet over hele landet. I mange områder er også industrien sentral, særlig prosessindustri og mineralnæringene. Disse er viktige for norsk verdiskaping og eksport, samtidig som de skaper arbeidsplasser og næringsmiljøer i distriktene. Kvaliteten på transportsystemet har stor betydning for transportkostnader og næringenes konkurranseevne.

De ulike utfordringene i transportsystemet i landet innebærer at utvikling av gode bo- og arbeidsmarkedsregioner må løses med en transportpolitikk som tar hensyn til geografi og bostedsmønstre og innsats på ulike områder. De ulike transportformene har ulike egenskaper, og vi må legge til rette for at disse utfyller hverandre slik at vi får et best mulig samlet tilbud.

Transport på vei står for den største andelen persontransport, både for lange og korte reiser. Effektiv veitransport er derfor viktig for både persontransporten og næringslivet. I distriktene er det ofte ikke gode alternativer til veitransport, og mange steder er det også lange omkjøringsveier dersom veien blir stengt. Det må satses på framkommelighet, økt oppetid og redusert reisetid på de viktigste strekningene for gods.

Reiselivsnæringen bidrar til at hele landet tas i bruk. Samtidig er det slik at reiseliv i perioder gir utfordringer og økt belastning for transportsystemet. Samferdselsdepartementet legger opp til å gjennomføre målet fra Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 om at alle 18 utvalgte turistveistrekninger vil inngå i en helhetlig attraksjon fra 2024. I perioden 2018–2023 skal det gjennomføres 46 nye tiltak for å få fullført attraksjonene, og strekningene vil bli driftet og vedlikeholdt fra 2024. I tillegg vil fornying og videreutvikling av strekningene bli vurdert. Det tas sikte på at alle 222 tiltak i turistveiprosjektet skal være ferdigstilt i 2029. Menon Economics har på oppdrag for Statens vegvesen gjennomført effektmåling blant annet av turistveistrekningene Senja og Gaularfjellet.2 Analysen viser at reiselivsrelatert næringsliv har vokst langt mer langs Nasjonal turistveg Senja enn i sammenliknbare områder. Det reiselivsrelaterte næringslivet langs Nasjonal turistveg Gaularfjellet har vokst mer enn tilsvarende næringsliv i Norge og på Vestlandet, men utviklingen er tilnærmet lik som for reiselivet i distriktene i Sogn og Fjordane ellers. Menon vurderer at satsingen på nasjonale turistveier har hatt positiv effekt på det reiselivsrelaterte næringslivet langs begge strekninger.

Satsing i byområdene og byregionene skal bidra til miljøvennlig utvikling og god framkommelighet. I og rundt de største byene er et godt jernbanetilbud viktig. Etablering av innfartsparkering øker tilgjengeligheten til kollektivtilbudet og kan redusere bilandelen. Et effektivt jernbanetilbud mellom ulike bo- og arbeidsmarkedsregioner gjør det mulig å pendle med tog over lengre avstander. Dette bidrar til større valgfrihet for den enkelte knyttet til hvor man vil bo og jobbe, og bidrar til næringsutvikling gjennom større tilfang av arbeidskraft. På lengre pendlerreiser kan tiden om bord, med god nettdekning, benyttes til arbeid eller avslapping, noe som gjør reisetiden mer verdifull. Forutsigbarhet er imidlertid viktig for attraktiviteten til jernbanetilbudet. Utvikling av punktligheten i planperioden brukes derfor som en indikator for å vurdere målet om en enklere reisehverdag.

Våren 2021 vil regjeringen etter planen legge fram en ny strategi for småbyer som regionale kraftsentre for å bidra til utvikling av attraktive og klimavennlige småbyer og småbybyregioner med et godt og effektivt transportsystem. Trivelige, tilgjengelige og trygge småbyer med levende sentrum og godt bymiljø, er viktig for innbyggere og næringsliv i hele regionen og for rekruttering av arbeidskraft. Knutepunkts- og stasjonsutvikling, mindre tiltak for tilrettelegging for mer sykling og gange, miljøtiltak på vei gjennom sentrum og trafikksikkerhetstiltak kan bidra til å gjøre småbyer mer attraktive og bærekraftige. Tilrettelegging for utbygging rundt kollektivknutepunkt kan styrke grunnlaget for bedre kollektivtransport i regionene og legge til rette for sykling og gange også i små byer.

En godt samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging kan effektivisere og målrette den samlede bruken av statlige, regionale og lokale virkemidler for transport, arealbruk og by- og sentrumsutvikling også i de minste byene. Det er behov for strategier og verktøy tilpasset forutsetninger og muligheter i småbyer når det gjelder bolig-, areal- og transportplanlegging, samt mindre tiltak for bedre miljø og trafikksikkerhet. Strategiene bør bygge på erfaringer fra arbeidet med tettstedspakker, areal- og transportstrategier i Mjøsbyene og småbystrategier for byer i nord. I Meld. St. 9 (2020–2021) Mennesker, muligheter og norske interesser i nord er byenes rolle løftet fram som en viktig del av regjeringens nordområdepolitikk.

Hoveddelen av befolkningen og næringsvirksomheten i Norge er lokalisert langs kysten, og sjøveien er derfor viktig som ferdselsåre både for gods og personer. Ferjer og hurtigbåter er en sentral del av transportsystemet og bidrar til god mobilitet. Person- og godstransport på sjø er en effektiv og sikker transportform som krever relativt lite infrastruktur. Sjøtransporten har lav sårbarhet for ulike hendelser og driftsforstyrrelser på grunn av de mange havnene og terminalene langs kysten. Det er i tillegg få kapasitetsbegrensninger i farvannene og i havnene.

Ved behandlingen av Innst. 233 S (2020–2021), jf. Prop. 79 S (2020–2021), fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 661. I vedtaket ber Stortinget regjeringen komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2021 med forslag til reduserte ferjetakster allerede for inneværende år og en forpliktende plan for halvering av ferjepriser både på riksvei- og fylkesveiferjesamband, jf. kapittel 10.4.5. Vedtaket vil bli fulgt opp i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021.

Norge har et stort lufthavnnett som dekker hele landet. 43 av 48 lufthavner med ordinær rutetrafikk drives og eies av Avinor AS. Et godt flytilbud er avgjørende for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha akseptabel tilgang til blant annet sykehus, offentlige myndigheter, større byer og regionsentre.

Norges beliggenhet i Europas ytterkant og vårt utstrakte samkvem med andre land gir også behov for god tilgjengelighet med fly. I 2018 var Norge det landet i Europa der folk fløy mest i forhold til folketall, både innenlands og til og fra Europa. Lange avstander, krevende topografi, spredt bosetting, høy inntekt og en åpen økonomi er viktige forklaringsfaktorer.

Personer med nedsatt funksjonsevne opplever flere barrierer og har større transportutfordringer enn andre. For at flest mulig skal kunne oppleve god mobilitet og tilgjengelighet viderefører regjeringen satsingen på universell utforming innen transportsektoren og styrker koordineringen på feltet. Regjeringen vil bidra til at hele reisekjeder blir universelt utformet. Reisekjeden begynner i det man planlegger å reise et sted, og slutter når man er fremme ved målet for reisen. Den omfatter holdeplasser, stasjoner og knutepunkt, billettløsninger og formidlingen av informasjon før og under reisen. Løsninger som tar hensyn til hele befolkningen, bidrar til raskere av- og påstigning og enklere reiser med bagasje eller barnevogn. Tiltak for universelt utformede reisekjeder kan også omfatte utbedring og fjerning av hindringer ved kryssingssteder, atkomster, gang- og sykkelanlegg, ferjeleier og rasteplasser.

Samferdselsdepartementet følger opp universell utforming gjennom rapportering i de årlige budsjettene og gjennom etats- og eieroppfølgingen. I eieroppfølgingen vil departementet, i tråd med regjeringens eierskapspolitikk,3 ta utgangspunkt i hva som er vesentlige mulighets- og risikoområder, noe som vil variere mellom bransjer og selskaper.

Boks 8.1 Universell utforming i transportsektoren

Universell utforming er et lovfestet prinsipp for utformingen av våre bygde omgivelser for at flest mulig skal kunne oppleve god mobilitet og tilgjengelighet, og leve selvstendige liv, jf. likestillings- og diskrimineringsloven.

Krav til universell utforming er inkludert i sektorregelverket for kollektivtransport, jernbane og luftfart. Plan- og bygningsloven stiller krav om at universell utforming skal legges til grunn ved bygging av ny infrastruktur og ved større oppgraderinger. EUs forordninger om passasjerrettigheter innenfor jernbane, luftfart og buss er innarbeidet i norsk regelverk, blant annet gjennom etableringen av sektorvise assistanseordninger for bevegelseshemmede. Assistanseordningene blir stadig utvidet og forbedret. Bestilling av assistanse må i dag gjøres gjennom ulike kanaler, avhengig av transportsegment og tilbyder av transporttjenester. Samlet skaper dette utfordringer som utgjør barrierer for bruk av kollektivtransport for personer med nedsatt funksjonsevne. Arbeidet med å utrede en tjeneste som kan koordinere bestilling av assistanse for de ulike reiseleddene, er startet opp.

I forbindelse med implementeringen av EUs tilgjengelighetsdirektiv foretar departementet en gjennomgang av gjeldende regelverk.

Ny transportinfrastruktur som bussholdeplasser, jernbanestasjoner, kollektivknutepunkt og flyplasser bygges etter kravene til universell utforming i plan- og bygningsloven. Universell utforming skal inngå i alle planer for oppgradering og bygging av ny infrastruktur innenfor transportvirksomhetenes ansvarsområde. Kvalitets- og dimensjoneringskrav fastsettes gjennom virksomhetenes håndbøker og veiledere. Nye krav til universell utforming i drift og vedlikehold innarbeides fortløpende ved inngåelse av nye kontrakter. Det bevilges midler til oppgradering av eksisterende infrastruktur på vei- og jernbanebudsjettet. Tiltak som medvirker til sammenhengende, universelt utformede reisekjeder som mange har nytte av, blir prioritert når Statens vegvesen og Bane NOR SF velger hvilke stasjoner og knutepunkt som skal oppgraderes. Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 har mål om at minst 44 prosent av alle av- og påstigninger skal gjennomføres til og fra en universelt utformet stasjon innen utgangen av 2029. Ved inngangen til 2022 vil andelen være om lag 17 prosent. I Nasjonal transportplan 2022–2033 er det rom for å øke andelen til om lag 60 prosent innen 2033. Tiltak for universell utforming prioriteres på stasjoner med mange reisende. De større stasjonene på strekningen Gardermoen–Drammen, som står for omtrent 55 prosent av alle av- og påstigninger i landet, prioriteres. Alle stasjoner på jernbanenettet har universelt utformet informasjonssystem gjennom applikasjonen «NÅ». «NÅ» er lagt til rette for blinde og svaksynte og leser opp statusen som vises på skjermene på stasjonen.

Det er jobbet systematisk over tid med å forbedre kravdokumenter ved anskaffelse av ferjedrifttjenester, blant annet på bakgrunn av befaringer og brukermedvirkning. I 2021 inngår alle ferjer som benyttes i riksveiferjedriften, i kontrakter med krav til universell utforming, også når det gjelder reiseinformasjon.

For å oppnå sammenhengende reisekjeder kreves det samarbeid mellom de ulike forvaltningsnivåene og mobilitetsaktørene, som forvalter eller eier ulike elementer i reisekjeden. Transportvirksomhetene skal sammen med kommuner, fylkeskommuner og private aktører arbeide for felles planer for sammenhengende reisekjeder. Universell utforming vil videre være en integrert del i enkelte bypakker gjennom krav til konkrete tiltak, for eksempel gjennom utvikling av kollektivtransporten.

Det pågående arbeidet med å utvikle den nasjonale reiseplanleggeren Entur og avtaler om rute-, takst- og billettsamarbeid er viktige bidrag til å gjøre det enklere å reise på tvers av administrative grenser og operatører. Entur AS skal i planperioden videreutvikle formidlingen av informasjon om tilgjengelighet under reisen.

Statens vegvesen har i dag rollen som kollektivdirektorat, noe som innebærer et nasjonalt koordineringsansvar og faglig ansvar for kollektivtransport, herunder universell utforming.

Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet skal bidra til økt kunnskap om universell utforming gjennom forskning og utvikling. Dette innebærer deltakelse i arbeid med å utarbeide standarder, dialog med de funksjonshemmedes organisasjoner og deltakelse i transportnettverket i regi av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.

Avinor AS har som mål at lufthavnene skal kunne benyttes av alle reisende på en likeverdig måte. De største lufthavnene har i stor grad oppnådd dette. Selskapet har utarbeidet en helhetlig tiltaksplan for universell utforming, som også vurderer det samlede nivået for den enkelte lufthavn. For de regionale lufthavnene ble det i 2020 planlagt tiltak for de fem neste årene, særlig for tilgjengelighet, merking, lys og kontrastfarger m.m. Tiltak for å få ferdig informasjonssystemet inngår i Avinors tiltaksplan. Kartlegginger viser at bruk av teleslynge ikke er gjennomført ved alle lufthavner, og dette vil være et prioritert tiltak. Innsjekkings- og informasjonsfasiliteter og monitorer skal være plassert i samsvar med teknisk forskrift, men kartlegginger har avdekket at høyden ikke er tilpasset alle brukere. Avinor AS ser på om digitale løsninger vil gi bedre informasjon via mobil og nettbrett. Dette vil gi de reisende bedre informasjon om planløsningen på lufthavnene og tilgang til systemer som blant annet gjør det enklere å finne fram.

8.2 Byvekst og mobilitet

Figur 8.4 Byvekst og mobilitet

Figur 8.4 Byvekst og mobilitet

Synstolking: Illustrasjon med person som sitter på benk og leser, person som går, syklist som transporterer kasser og veisystem over jernbanestasjon.

Hovedutfordringene i de største byområdene er dårlig framkommelighet og forsinkelser i veinettet og kollektivsystemet. Dette rammer både privatpersoner og næringslivet. Veitrafikk er også en av de største kildene til luftforurensing og støy i byområdene. Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger viser fortsatt vekst i byene og i mange av randkommunene til de største byene framover. Trenden med urbanisering fortsetter. Denne utviklingen vil sammen med velstandsvekst gi økt transportetterspørsel både inn mot, og i byområdene. Uten nye målrettede tiltak viser framskrivinger for transportomfanget at det vil bli stor trafikkvekst på vei i de fire største byområdene fram mot 2030. Omfanget er vanskelig å anslå, men veksten fra 2016 til 2030 er beregnet til å ligge mellom 12 og 16 prosent. Den kraftigste trafikkveksten vil komme i Oslo-området, der det også ventes størst befolkningsvekst. Effektive transportsystemer har stor betydning for økonomisk vekst, næringsutvikling og boligbygging i byområdene. Areal- og transportplanleggingen bør støtte opp under utvikling av områder med stort potensial for boligbygging og næringsutvikling.

En effektiv og bærekraftig areal- og transportpolitikk i byområdene er et viktig satsingsområde for regjeringen. Bedre tilrettelegging for kollektivtransport, sykling og gange har vært høyt prioritert i flere år. Nullvekst for persontransport med bil er i dag et veletablert mål i de største byområdene, og byvekstavtalene har gitt et løft og en tydelig retning for areal- og transportpolitikken. Måloppnåelsen i avtalene vurderes å ha vært god. Personbiltrafikken er redusert i Oslo og tidligere Akershus, Bergen og på Nord-Jæren de siste årene. Trondheim har hatt en svak økning. Flere reiser kollektivt, og sykkelandelen i de største bykommunene går noe opp.

Regjeringen vil

  • fortsette satsingen på byvekstavtaler for å redusere klimagassutslipp, kø, luftforurensing og støy i byområdene gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange

  • følge opp de inngåtte avtalene for Oslo-området, Bergens-området, Trondheims-området og Nord-Jæren og legge til rette for å reforhandle avtalene på sikt

  • bidra til utbyggingen av Bybanen til Åsane i Bergen og ny Majorstuen stasjon i Oslo gjennom byvekstavtalene

  • legge til rette for å inngå byvekstavtaler for Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glomma og Tromsø

  • vurdere hvordan anbefalingene fra ekspertutvalget for inntekter i bomringene skal følges opp

  • etablere en ny tilskuddsordning for klima- og miljøvennlig byutvikling og god framkommelighet i Bodø, Ålesund, Haugesund, Arendal/Grimstad og Vestfoldbyen (Tønsberg, Sandefjord og Larvik)

  • ha et langsiktig mål om at sykkelandelen i byområdene skal være 20 prosent og 8 prosent på landsbasis

  • fortsette arbeidet for å nå målet om tilnærmet nullutslipp fra varelevering i de største bysentra innen 2030.

8.2.1 Utfordringer med å nå målene for de største byområdene

Med dagens kapasitet i transportsystemet vil en bilbasert trafikkvekst gi store problemer med framkommelighet for privatbiler, kollektivtrafikken og næringstransporten. De som bor i byene, vil oppleve økt lokal luft- og støyforurensing og flere arealkonflikter som følge av økt veitrafikk. Selv om klimagassutslippene reduseres når bilparken elektrifiseres, kan økt trafikk trekke i motsatt retning. Mange av utfordringene i de største byområdene finner vi også igjen i flere mindre byområder, men i et mer begrenset omfang.

I de ni største byområdene er det nå et veletablert mål om at veksten i persontransporten skal tas med kollektivtransport, sykling og gange. I 2020 fastsatte regjeringen et videreutviklet nullvekstmål som skal legges til grunn i det videre arbeidet med byvekstavtalene:

«Klimagassutslipp, kø, luftforurensing og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange.»

Dette er det overordnede målet for bypolitikken i planperioden. Endringene i målet er nærmere omtalt i kapittel 8.2.3. Videre vil regjeringen legge til rette for mer sykling og har et langsiktig mål om en sykkelandel på 20 prosent i byområdene og 8 prosent på landsbasis. Regjering har også satt mål om tilnærmet nullutslipp fra varelevering i de største bysentra innen 2030. Innfasingen av elektriske varebiler skjer raskere i byene enn utenfor, men for å nå målet må det tas i bruk flere virkemidler.

Utfordringene i de største byområdene må møtes med ulike virkemidler. Arealutviklingen er et viktig premiss for å skape gode byer og må virke sammen med transportpolitikken. Utredninger som er gjennomført for de største byområdene, viser at mer konsentrert bebyggelse vil kunne redusere trafikkarbeidet betydelig, både som eget tiltak og i kombinasjon med andre tiltak. Til tross for kunnskap om sammenhenger mellom arealbruk og transportbehov, realiseres fortsatt prosjekter som bidrar til en spredt utvikling i byområdene. Vi ser imidlertid også en positiv utvikling flere steder med tettere boligbygging og flere arbeidsplasser nært knutepunktene. Det er derfor viktig at fylkeskommunene og kommunene legger til rette for høy arealutnyttelse i byområder gjennom fortetting og transformasjon med kvalitet i omgivelsene.

For å bremse trafikkveksten er det behov for bredt sammensatte og langsiktige tiltakspakker som er tilpasset det enkelte byområdet. Et kapasitetssterkt kollektivtilbud, samt tilrettelegging og utbygging av sammenhengende nettverk for sykling og gange, er viktig sammen med tiltak som regulerer bilkjøring og en aktiv arealpolitikk. Ved å legge universell utforming til grunn for utviklingen av kollektivtilbudet og for nettverket for gående vil flere kunne la bilen stå. I de største byområdene er det etablert et godt samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunene og staten om areal- og transportutviklingen. Regjeringen vil bygge videre på dette i årene framover.

Bompenger i byområdene har både finansiering og trafikkregulering som formål og er et sentralt virkemiddel i bypolitikken. Det vil det også være i planperioden. Samtidig må det tas hensyn til at bompengenivået i byområdene har økt de siste årene, og mange steder oppleves nivået som høyt. Både sentrale og lokale myndigheter har et ansvar for å finne et nivå som opprettholder legitimitet for å kreve inn bompenger. I bypakker er det åpnet for et mer fleksibelt takstsystem ved at takster kan varieres etter tid på døgnet og differensieres etter miljøegenskaper ved kjøretøyet. Det gir mulighet for å styre trafikken slik at kapasiteten i eksisterende anlegg utnyttes bedre. Dette kan bedre miljøet, utsette behovet for nye anlegg eller kapasitetsutvidelser og gi bedre ressursutnyttelse.

Den teknologiske utviklingen har gitt flere muligheter til å utvikle et effektivt og klimavennlig transportsystem i byområdene. Effektiv bruk av ny teknologi er nærmere omtalt i kapittel 5. Vi ser allerede at ulike former for mikromobilitet som elektriske sparkesykler og andre små elektriske kjøretøy, som omtalt i kapittel 2.2, er blitt en vanlig del av bybildet. Det er et eksempel på at utviklingen skaper både nye muligheter og utfordringer.

Virkningene som ny teknologi vil ha på trafikkutviklingen i byområdene, er usikker og trekker i ulike retninger. Teknologi kan gi bedre utnyttelse av kapasiteten i transportsystemet, men kan også øke etterspørselen fordi transportkostnadene går ned og tilgjengeligheten øker. På grunn av begrensede arealer i byene bør kollektive transportløsninger med stor personkapasitet prioriteres, uavhengig av om disse løsningene er basert på ny teknologi. Samtidig vil vurderinger av teknologirisiko være en viktig del av investeringsbeslutningene i transportsektoren de neste årene, også i byområdene.

8.2.2 En fortsatt sterk satsing på byvekstavtaler

I de største byområdene følges nullvekstmålet opp gjennom byvekstavtalene som har gitt et løft og en tydelig retning for areal- og transportpolitikken de siste årene. Formålet er bedre samordning mellom staten, fylkeskommunene og kommunene som har ansvar for ulike tiltak og virkemidler i byområdene. Avtalene er langsiktige og omfatter både vei-, kollektivtransport-, sykkel- og gange- og arealtiltak. De bompengefinansierte bypakkene inngår i avtalene.

Byområdene som er omfattet av ordningen med byvekstavtaler, er Oslo-området, Bergens-området, Trondheims-området, Nord-Jæren, Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glomma og Tromsø. Om lag halvparten av Norges befolkning bor i disse byområdene. Så langt er det inngått byvekstavtaler i de fire største byområdene. De fem øvrige byområdene har i dag belønningsavtaler med staten. En viktig satsing i planperioden blir å følge opp de inngåtte byvekstavtalene i de fire største byområdene. Regjeringen styrker satsingen ved å ta høyde for delfinansiering av Bybanen til Åsane i Bergen og bidrag til ny Majorstuen stasjon i Oslo. Bybanen til Åsane blir et nytt 50/50-prosjekt. Majorstuen stasjon blir ikke et 50/50-prosjekt, men staten vil likevel bidra til finansiering. Det tas høyde for midler til å reforhandle byvekstavtalene på sikt. En annen viktig satsing er å inngå nye byvekstavtaler i de fem øvrige byområdene. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.11.

Byvekstavtaler som er inngått i de fire største byområdene, har avløst de tidligere bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene, slik at transport- og arealtiltak nå er samlet innenfor én avtale. Det er innført en styringsmodell med en politisk styringsgruppe og en forhandlings-/koordineringsgruppe i de fire største byområdene. Samferdselsdepartementet har, som leder av den politiske styringsgruppen, fått en mer aktiv rolle i forhandlingene og oppfølgingen av de inngåtte avtalene. Det er fortsatt Statens vegvesen som leder de løpende forhandlingene og den løpende oppfølgingen av avtalene i forhandlings-/koordineringsgruppen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvar for arealpolitikken, er medlem av den politiske styringsgruppen og part i avtalene. Statsforvalteren har fått en mer aktiv rolle i forhandlingene gjennom deltakelse i forhandlingsgruppen og i oppfølgingen av arealdelen og klima- og miljøhensyn etter at avtalene er inngått. Denne styringsmodellen har styrket oppfølgingen av arealdelen i avtalene. Siden areal- og transportpolitikken rundt de store bykommunene påvirker trafikkutviklingen i byområdet, er flere nabokommuner kommet inn som parter i byvekstavtalene i Oslo-området, Bergens-området og Trondheims-området.

Det statlige bidraget i de inngåtte byvekstavtalene går til kollektivprosjekter, gang- og sykkeltiltak, drift av lokal kollektivtransport og reduserte bompenger. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.11. Kommuner og fylkeskommuner som inngår byvekstavtaler, forplikter seg til å gjennomføre tiltak innenfor egne ansvarsområder som bygger opp under nullvekstmålet. Bompenger er sentralt, både som virkemiddel for å regulere biltrafikken med mulighet for tids- og miljødifferensiering av takstene og som en viktig finansieringskilde i avtalene. Det er opp til lokale myndigheter å ta initiativ til bompengefinansiering og gi sin tilslutning gjennom lokalpolitiske vedtak.

Kommunene og fylkeskommunene har som planmyndighet ansvar for utvikling og gjennomføring av arealpolitikken i byområdene. Regjeringen har forventninger til den kommunale og regionale planleggingen, og at det planlegges for vekst og utvikling i kompakte og klart avgrensede byområder gjennom regionale bolig-, areal- og transportplaner. Fortetting i og rundt knutepunkter og langs viktige kollektivakser reduserer transportbehovet og er viktig for måloppnåelsen i avtalene. Sentral lokalisering av arbeidsplasser og virksomheter med mange besøkende bidrar i samme retning. Parkeringspolitikken er et annet viktig lokalt virkemiddel som virker restriktivt på biltrafikk.

Det ble inngått reforhandlede avtaler i de fire største byområdene i 2019 og 2020. Den nye styringsmodellen, flere forhandlingsparter, bompengespørsmål og strengere krav til kostnadsstyring og porteføljestyring bidro til at forhandlingene ble komplekse og tid- og ressurskrevende. På sikt vil de reforhandlede avtalene kunne gi økt måloppnåelse og mer effektiv bruk av midler.

8.2.3 Videreutvikling av nullvekstmålet og endringer i indikatorsettet for byvekstavtalene

Regjeringen har videreutviklet nullvekstmålet for persontransport med bil, noe som også innebærer at indikatorsettet for oppfølgingen av byvekstavtalene er justert.

8.2.3.1 Videreutviklet nullvekstmål

I klimaforliket i 2012 fastsatte Stortinget målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange, ofte omtalt som nullvekstmålet for persontransport med bil. I tråd med bompengeavtalen fra 2019 fastsatte regjeringen et videreutviklet nullvekstmål våren 2020. Videreutviklingen innebærer at målet om nullvekst i persontransport med bil videreføres, men det er tydeligere presisert hvilke hensyn som skal ivaretas gjennom areal- og transportpolitikken i byområdene.

Nullvekstmålet som nå legges til grunn, innebærer at klimagassutslipp, kø, luftforurensing og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange.

Dette målet vil også bidra til mer attraktive byer med økt mobilitet og bedre framkommelighet for næringslivet. Det kan i tillegg redusere investeringsbehovet i transportsektoren som følge av lavere trafikkvekst. Målet vil kunne bidra til reduserte klimagassutslipp fra veitrafikk, selv om andre virkemidler som fremmer elektrifisering av kjøretøyparken vil ha større effekt på utslippsreduksjonene i byene. Klimavirkemidler i transportsektoren er nærmere omtalt i kapittel 6.1.

Regjeringen har besluttet at trafikktellinger (byindeksen) skal være hovedindikatoren for oppfølgingen av det videreutviklede nullvekstmålet. Det er videre åpnet for at avtaleområdet kan deles opp i inntil tre ulike soner, slik at trafikken i hovedsak måles der hensynene bak nullvekstmålet er til stede. Dette er først og fremst viktig i det sentrale byområdet som utgjør indre sone, og på viktige innfartsårer som utgjør den midtre sonen. I de ytre delene av avtaleområdet med lav befolkningstetthet vil mye av persontransporten fortsatt skje med privatbil. Dette utgjør likevel en marginal del av den samlede trafikken i avtaleområdet og gir begrenset belastning på lokalmiljøet. Det vil derfor ikke være naturlig å plassere trafikkregistreringspunkter her. Det er lagt opp til at soneinndelingen skal vurderes i hvert enkelt byområde. Lokale myndigheter vil kunne velge å ta den nye modellen i bruk eller fortsette med systemet som ligger i tidligere avtaler.

Trafikkarbeid som beregnes ved hjelp av reisevaneundersøkelsen, skal inngå som støtteindikator. Reisevaneundersøkelsene gir verdifull informasjon om transportutvikling og befolkningens reisevaner og er et nyttig verktøy for å følge utvikling av trafikken i hele avtaleområdet.

I byvekstavtalene er det lagt til grunn at måloppnåelsen skal skje innenfor avtaleperioden sett under ett. Alle partene har et ansvar for at målet nås gjennom porteføljestyringen av avtalene. Porteføljestyringen er nærmere omtalt i kapittel 11.11.1. Målingene vurderes etter et treårs glidende snitt. Partene skal gjøre en årlig vurdering av utviklingen. Det skal være netto nullvekst i perioden.

8.2.4 En enklere styringsmodell for nye byvekstavtaler

I planperioden vil regjeringen legge til rette for å inngå byvekstavtaler for Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glomma og Tromsø. I disse byene har belønningsavtalene bidratt til å bremse veksten i persontransport med bil og gitt en vekst i kollektivtransporten. Byvekstavtalene vil gi et ytterligere løft i satsingen på miljøvennlig transport og bedre samordning i areal- og transportpolitikken. Det statlige bidraget i kommende avtaler er nærmere omtalt i kapittel 11.11.

Byvekstavtalene som er inngått i de fire største byområdene, er svært omfattende med blant annet statlig bidrag til store kollektivprosjekter. Det er derfor naturlig at staten har en sterk rolle i forhandlingene og oppfølgingen av disse avtalene. Dette er ivaretatt i den etablerte styringsmodellen som er omtalt i kapittel 8.2.2.

Avtalene i de fem øvrige byområdene vil være en viktig satsing, men ha mindre omfang. Basert på erfaringer fra arbeidet med byvekstavtalene så langt har regjeringen besluttet å innføre en enklere styringsmodell for nye byvekstavtaler i disse byområdene. Ved forhandlingsstart etableres det en forhandlingsgruppe som ledes av Statens vegvesen og med representanter fra Jernbanedirektoratet, statsforvalteren og lokale parter. Med utgangspunkt i et offentlig kjent mandat gitt av Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil Statens vegvesen lede forhandlingene og oppfølgingen av avtalene. Framforhandlede forslag til avtaler skal behandles lokalpolitisk og drøftes i regjeringen før inngåelse.

8.2.5 Mer for pengene og håndtering av teknologirisiko i byvekstavtalene

Insentivstrukturen i byvekstavtalene må legge til rette for å prioritere de prosjektene som er mest samfunnsøkonomisk lønnsomme eller kostnadseffektive, gitt at nullvekstmålet skal nås. Prioriteringene kan endre seg over tid, blant annet som følge av teknologisk utvikling. Det er allerede innført tydeligere krav til porteføljestyring av prosjektene i byvekstavtalene og særlige krav til kostnadskontroll av store kollektivprosjekter. Det er også laget kriterier for å prioritere mellom mindre investeringstiltak (programområdemidler) på henholdsvis statlige og lokale veier. Formålet med kriteriene er å velge de prosjektene som gir størst bidrag til måloppnåelse og som er mest samfunnsøkonomisk lønnsomme eller kostnadseffektive.

Siden byvekstavtalene er langsiktige, vil det være behov for jevnlige oppdateringer og evalueringer både av virkemiddelbruk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i porteføljen. Byutredningene har gitt mer kunnskap om hvilke virkemidler som må til for å nå nullvekstmålet i byvekstavtalene. Det er mulig å nå målet med ulike kombinasjoner av transport- og arealtiltak. Byutredningene er et faglig grunnlag i forhandlingene om byvekstavtaler, der partene blir enige om en langsiktig portefølje av tiltak. Effektiv arealbruk med tett boligbygging i og rundt sentrum og ved sentrale knutepunkter i de store byområdene, er avgjørende for at nullvekstmålet skal nås.

Det gjennomføres i dag samfunnsøkonomiske analyser for tiltakspakker i byområdene i forbindelse med konseptvalgutredninger og ekstern kvalitetssikring (KS1 og KS2). Det kan gå lang tid mellom disse analysene og framlegg av bompengeproposisjoner for bypakker eller inngåelse av byvekstavtaler. Når bypakker legges fram for Stortinget framover, skal det vurderes om de samfunnsøkonomiske analysene skal oppdateres. For å sikre et godt faglig grunnlag i oppfølgingen av byvekstavtalene kan det være nødvendig å gjennomføre en målrettet og helhetlig evaluering av prosjektporteføljen og andre forpliktelser i avtalene hvert fjerde til sjette år. Dette må koordineres med eventuelle reforhandlinger av avtalene. I slike evalueringer vil måloppnåelsen være sentral, etterfulgt av vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En oppdatering av beregninger fra byutredningene kan være aktuelt i den forbindelse.

Den teknologiske utviklingen vil påvirke transportbehov og reisestrømmer i byområdene. I arbeidet med implementering av denne planen og videreutvikling til neste rullering vil Samferdselsdepartementet vurdere nærmere hvordan vi best kan ivareta behovet for stresstest av investeringsporteføljen som helhet og vurderinger av teknologirisiko, som omtalt i kapittel 4. En slik metodikk vil også være aktuell i evalueringen av prosjektporteføljen i byvekstavtalene.

Statens vegvesen vil få i oppdrag å utarbeide et opplegg og en metodikk for analyser av porteføljen og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Metodikken vil bli gjort kjent for partene, og forutsetningene som legges til grunn skal være transparente.

For å få et godt beslutningsgrunnlag i porteføljestyringen av byvekstavtalene må omtalen av det lokale bidraget gå tydelig fram i framtidige byvekstavtaler. Beskrivelsen av alle partenes forpliktelser må ha samme konkretiserings- og detaljeringsnivå, slik at lokale myndigheters økonomiske forpliktelser framgår på samme måte som statlige forpliktelser.

8.2.6 Framtidige inntekter i bomringene

Regjeringen oppnevnte høsten 2019 et ekspertutvalg som skulle gi anslag på hvordan inntektene i bomringene fram mot 2030 vil bli påvirket av endringer i bilpark, bilbruk og andre faktorer. Utvalget fikk også i oppdrag å skissere hvordan en endret politikk kan endre inntektsbildet i bomringene. Rapporten – På veg mot et bedre bomsystem. Utfordringer og muligheter i det grønne skiftet – ble overlevert til samferdselsministeren i september 2020.

Utvalget har anslått utviklingen av inntektene i bomringene i Trondheim, Bergen, Nord-Jæren og Oslo. Ved en videreføring av dagens politikk vil årlige inntekter fra bomringene i disse byområdene falle med 23 prosent fram mot 2030, tilsvarende 1,4 mrd. kroner i årlige reduserte inntekter. Samtidig vil passeringene i bomringene øke med 25 prosent.

Hovedårsaken til reduserte bompengeinntekter er fritak og rabatter i bomringene for elbiler, og at andelen elbiler stadig øker. Utvalgets anslag viser samtidig at dersom elbilfordelene i bomringene opphører og alle kjøretøy betaler normaltakst i 2030, øker de samlede årlige inntektene med 15 prosent sammenliknet med nivået i 2018/2019. Da vil trafikkveksten også være lavere enn ved en videreføring av dagens fordeler for elbiler. Dersom bompengeinntektene skal opprettholdes på dagens nivå, samtidig som elbilfordelene opprettholdes, må takstene for bensin- og dieseldrevne kjøretøy nær dobles fram mot 2030.

Utvalget anbefaler at bompengetakstene endres, slik at de så langt som mulig reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved transport. Dette innebærer blant annet at reduserte takster og fritak for elbiler opphører. Utvalget anbefaler at elektronisk veiprising utredes nærmere, men i første omgang anbefaler utvalget at det bygges videre på det eksisterende bompengesystemet, og at dette legges om. Utvalget viser til Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – reformer i veisektoren der det framgår at organisering av bompengesektoren skal evalueres etter en tid. Utvalget peker på at i en slik gjennomgang bør det legges vekt på effektiv innkreving, lavest mulig finansiell risiko og tydelige ansvarsforhold.

Bompengeinntekter vil fortsatt være en viktig finansieringskilde for å oppnå god mobilitet og moderne infrastruktur. Stabile bompengeinntekter vil derfor være nødvendig i framtiden, og bompenger vil også være et viktig virkemiddel for å bidra til nullvekst i persontransporten med bil i byområdene, redusere køer og bidra til lavere helse- og miljøskadelige utslipp fra kjøretøy.

Etter regjeringens syn er det viktig at bompengeinnkrevingen har legitimitet og oppslutning lokalt. Da er det også viktig at innkrevingen moderniseres og fornyes. Samferdselsdepartementet vil vurdere om systemet bør utvikles, slik at bompengene i større grad gjenspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene, samtidig som det legges til rette for stabile inntekter og effektiv organisering av innkrevingen. Bompenger er nærmere omtalt i kapittel 10.

8.2.7 Økt satsing på kollektivtransport, sykling og gange i mindre byområder

Byvekstavtalene og belønningsavtalene er avgrenset til de ni største byområdene, og er viktige for å møte utfordringene som transportveksten gir. Enkelte andre byområder har mange av de samme utfordringene, men i mindre skala. Det er stor variasjon mellom disse byene. Et fellestrekk er at bilandelen er høy, og flere steder er det forventet en befolkningsvekst som vil forsterke utfordringer knyttet til miljø, framkommelighet, mobilitet og attraktivitet. En spredt arealstruktur med lav befolkningstetthet gjør det ofte utfordrende å utvikle et konkurransedyktig kollektivtilbud. Samtidig har flere slike byområder et kompakt sentrum, og en relativt stor andel av befolkningen bor innenfor ti minutters sykkelavstand fra sentrum. Dette gir et potensial for å få flere til å sykle og gå.

Både i bompengeavtalen fra 2019 og i Meld. St. 9 (2020–2021) Mennesker, muligheter og norske interesser i nord er det varslet at regjeringen vil vurdere hvordan staten kan bidra til utviklingen i mindre byområder som ikke er aktuelle for byvekstavtaler. For å legge til rette for en klima- og miljøvennlig byutvikling og god framkommelighet etablerer regjeringen et nytt tilskudd for å styrke satsingen på kollektivtransport, sykling og gange i mindre byområder. Det tas høyde for totalt 600 mill. kroner over fire år tidlig i planperioden.

Tilskuddet avgrenses geografisk til byområdene Bodø, Ålesund, Haugesund, Arendal/Grimstad og Vestfoldbyen (Tønsberg, Sandefjord og Larvik). Dette er relativt store regionbyer med innbyggertall som ligger tett opp mot de minste byområdene som er aktuelle for byvekstavtaler. Midlene som tildeles gjennom tilskuddsordningen, vil gå til mindre investeringer i gang- og sykkelveier og kollektivtiltak som kollektivfelt, holdeplasser og knutepunkter langs riks-, fylkes- og kommunal vei. Midlene vil ikke kunne brukes til drift av kollektivtransport.

Tilskuddet vil inngå som statlig bidrag i bypakkene i de aktuelle byene. Det er en forutsetning at de lokale partene forplikter seg til å følge opp nullvekstmålet for persontransport med bil, og gjennomfører tiltak innenfor egne ansvarsområder som bidrar til måloppnåelsen. Det forutsettes også at bypakkene har en formalisert styringsmodell der alle partene er representert. Dette er avgjørende for å følge opp bruk av midlene og for å sikre helhetlig virkemiddelbruk og måloppnåelse. Samferdselsdepartementet vil arbeide videre med kriterier for tildeling og rapportering av bruk av midlene og måloppnåelse. Dette vil gjøres innenfor rammene av bypakkene og styringen av disse.

Arbeidet med bypakker er på ulike stadier i de fem byene. For byer uten bypakker vil tildeling av midler fra tilskuddsordningen først kunne skje etter at Stortinget har behandlet forslag til bypakke, og det er etablert en formalisert styringsmodell.

8.2.8 Mål om økte sykkelandeler

Sykling er arealeffektivt, klima- og miljøvennlig og bra for folkehelsen. De siste årene har sykkelandelene i de største bykommunene økt. Økt bruk av elsykler og ulike former for mikromobilitet gir et potensial for ytterligere vekst. Mange store og små sykkelveiprosjekter bygges nå i byområdene og vil bidra til mer trafikksikre og attraktive løsninger for syklister.

Regjeringen vil fortsette satsingen i byområdene for å få flere til å velge kollektivtransport, sykling og gange framfor bil. Nullvekstmålet for persontransport med bil er ambisiøst, og økte sykkelandeler er en viktig del av løsningen. I planperioden legger regjeringen til rette for økt satsing på sykling gjennom byvekstavtalene, en ny tilskuddsordning for mindre byer og utbygging av gang- og sykkelveier langs riksveiene i landet for øvrig. Det langsiktige målet er en sykkelandel på 20 prosent i byområdene og 8 prosent på landsbasis.

Reisevaneundersøkelsen fra 2019 viser at sykkelandelene i de ni største byområdene varierer mellom 3 og 10 prosent. Andelene har vært relativt stabile de siste årene. Det foreligger i dag mye kunnskap om hva som skal til for å øke sykkelbruken. God sykkelinfrastruktur, drift og vedlikehold av gang- og sykkelanlegg og trygg sykkelparkering er viktige tiltak. Samtidig vil effekten av tiltakene variere avhengig av befolkningssammensetning, geografi, topografi, værforhold, bolig- og arbeidsmarked og sykkelkultur. Det som virker ett sted, vil ikke alltid virke like godt et annet sted. Restriktive tiltak på biltrafikken vil også ha effekt på sykkelbruken. Virkemidlene for å få flere til å sykle og gå er i stor grad lokale, som gang- og sykkelanlegg langs kommunale veier og en arealplanlegging som tilrettelegger for sykling og gange. Det er kommunene og fylkeskommunene som har lokalkunnskap om hvor behovene er størst.

Det videreutviklede nullvekstmålet ligger til grunn for byvekstavtalene. Regjeringen er opptatt av at målet skal nås på en mest mulig samfunnsøkonomisk lønnsom måte. Tiltakspakkene vil derfor variere mellom byområdene ut fra lokale forhold, og det vil være aktuelt med ulike strategier og tidshorisont for å nå målet om 20 prosent sykkelandel i de ulike byvekstavtalene.

Alle de ni byområdene som har eller er aktuelle for byvekstavtaler, har lokale sykkelstrategier, tiltaksplaner eller planer for utbygging av sykkelveinettet. I planperioden vil staten være en pådriver blant annet gjennom byvekstavtalene for å styrke denne satsingen med utgangspunkt i det langsiktige målet om 20 prosent sykkelandel. Det må tas hensyn til lokale forhold i dette arbeidet. Hvis avtalepartene mener det er hensiktsmessig, kan det defineres og fastsettes lokale (del)mål for sykkelandel.

8.2.9 Mål om tilnærmet nullutslipp fra varedistribusjon

Regjeringen er opptatt av å legge til rette for mest mulig effektiv og miljøvennlig vare- og tjenestetransport i byområdene. Innen 2025 skal alle nye lette varebiler være utslippsfrie, og innen 2030 skal varedistribusjonen i bysentra skal være tilnærmet utslippsfri.

Nærings- og nyttetransport utgjør om lag 30 prosent av bytrafikken, og andelen forventes å øke. Transport av varer, materialer og avfall er nødvendig for at byene skal fungere. Det samme gjelder håndverkstjenester og andre tjenester. Endringene som skjer med fortetting i byer, prioritering av byliv framfor bil, ny teknologi og nye handlevaner innebærer nye utfordringer og nye løsninger for næringstransport. Varebiler, og særlig lastebiler som benyttes i bysentrum, skaper utfordringer blant annet knyttet til lokal luftforurensing, støy og utrygghet.

Staten har ansvaret for de generelle kjøretøys- og drivstoffavgiftene samt lover, forskrifter og normaler kommunene kan bruke for å regulere trafikken i byene. Staten legger videre til rette for bruk av tids- og miljødifferensierte bompenger, avgifter og insentiver rettet mot nullutslippskjøretøy samt lade- og fylleinfrastruktur. I tillegg bidrar staten gjennom offentlige anskaffelser. Som omtalt i klimaplanen 2021–2030, vil regjeringen vurdere å lempe på vilkårene for lavutslippssoner, slik at disse også kan opprettes med klimabegrunnelse. Regjeringen vil også se nærmere på oppretting av nullutslippssoner av hensyn til klimaet. Dette vil i første omgang kunne skje i form av pilotprosjekter i noen få byer. Hovedveinettet/riksveinettet skal ikke være omfattet av eventuelle nullutslippssoner. Se nærmere omtale i kapittel 6.2.8.2.

Kommunene har ansvaret for å iverksette mesteparten av de konkrete regulatoriske tiltakene som kan bidra til reduserte klimagassutslipp i det enkelte byområde. Kommunene kan iverksette ulike tiltak som regulerer atkomst og tilgjengelighet for kommunale veier, gater og andre byrom i sentrum. Denne type tiltak kan regulere atkomst til fastsatte områder når det gjelder tidspunkt, egenskaper ved kjøretøy, aktivitet og/eller kjøremønster. Øvrige kommunale virkemidler er blant annet arealplanlegging, offentlig-privat samarbeid, tilrettelegging for lossing, lasting og lading m.m. Det er avgjørende at kommunene og de regionale og statlige virksomhetene inkluderer effektiv og miljøvennlig bylogistikk i areal- og transportplanleggingen. For å oppnå helhetlige løsninger som bidrar til reduserte klimagassutslipp fra varedistribusjon, må bylogistikk i økt grad integreres i kommunal planlegging.

Tiltak som bygger opp under innfasing av lav- og nullutslipps- og sikkerhetsteknologi, gir best effekt på kort sikt. Statlige virksomheter og kommunene kan:

  • stille miljøkrav ved bygg- og anleggsprosjekter, for eksempel til fossilfrie anleggsmaskiner og mer miljøvennlig transport av varer og tjenester

  • stille miljø- og utslippskrav til tjenestebiler.

Samferdselsdepartementet og Klima- og miljødepartementet vurderer løpende hvilke statlige og lokale virkemidler, dvs. juridiske, økonomiske og teknologiske, som er mest effektive for å nå målet om tilnærmet nullutslipp fra varelevering i de største bysentra innen 2030.

8.3 Næringslivets behov for godstransport

Figur 8.5 Næringslivets behov for godstransport

Figur 8.5 Næringslivets behov for godstransport

Synstolking: Illustrasjon med konteinertransport med skip og tømmertransport med tog.

Næringslivet i Norge er spredt i hele landet, og en stor del andel av råvare- og industriproduksjon er lokalisert i distriktene og langs kysten. Felles for mange bedrifter er at de har en lang vei fra produksjonssted til markedet, enten det er innenlands eller utenlands. Regjeringen ønsker å satse på samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som gir økt effektivitet, pålitelighet, redusert transporttid, bedre sikkerhet, klima og miljø i godstransporten. Det vil bidra til å styrke næringslivets konkurranseevne.

Regjeringen vil:

  • styrke godstransport på sjø gjennom en egen nærskipsfartsstrategi og nasjonal havneplan

  • styrke godstransport på vei ved å bedre framkommeligheten, regularitet, tilgjengelighet og reisetid, blant annet gjennom å videreføre arbeidet med å tilrettelegge riksveinettet for inntil 25,25 meter lange modulvogntog i planperioden

  • øke kapasiteten, redusere kostnadene, bedre regulariteten og lønnsomheten for gods på jernbane, blant annet gjennom kapasitetsøkende tiltak på de viktigste godsstrekningene og effektivisering av tømmertransport.

Regjeringen er opptatt av at de ulike aktørene i godstransportsystemet utfyller hverandre og at utviklingen av disse bidrar til økt konkurranseevne for næringslivet. Transportformene har hver sine egenskaper og fortrinn som gjør at de kan dekke ulike behov hos kundene og oppnå konkurransefordeler i ulike markeder. Utviklingen er i betydelig grad markedsdrevet, med stor grad av spesialisering. Samlet gir dette en bredde i transportmulighetene tilpasset næringslivets behov, også innen hver av transportformene.

Innenriks godstransport målt i tonnkilometer var i 2019 fordelt med 50 prosent sjøtransport, 45 prosent veitransport og 5 prosent på jernbane (SSBs transportytelsesstatistikk). For utenriks godstransport målt i tonn var sjøtransporten dominerende med 91 prosent i 2020, vei 7 prosent og jernbane 2 prosent. Luftfartens andel av godstransporten er lav. Transportmiddelfordelingen har vært relativt uendret over lang tid. Det er en sterk spesialisering av transporten både innenfor hver transportform og mellom transportformene. Figur 8.6 illustrerer transportmiddelfordelingen innenriks og utenriks.

Figur 8.6 Transportmiddelfordeling, innenriks transportarbeid og utenriks transportvolum1

Figur 8.6 Transportmiddelfordeling, innenriks transportarbeid og utenriks transportvolum1

1 Figur 8.6 (SSB transportytelsesstatistikken) viser transportvolum for innenrikstransporter i 2019 (tonnkilometer) og utenrikstransporter i 2020 (tonn) og tar med transport av råolje og gass (som utgjør en betydelig andel av godstransporten på sjø), men tar ikke med transitt av malm. Figur 8.6 viser noe høyere andel transportvolum for sjøtransport enn figur 2.3. Figur 2.3 (TØI-rapport 1825/2021) viser utenriks- og innenrikstransport (tonnkilometer) på norsk område samlet, der råolje og naturgass ikke er med, men transitt av malm med jernbane (gjennom Sverige) er med.

Synstolking: Figuren viser to kakediagrammer med fordelingen av godstransport for innenrikstransport i 2019 og utenrikstransport i 2020. Innenriks viser tallene at halvparten av totale tonnkilometer går med sjøtransport, 45 prosent på vei og 5 prosent på jernbane. For utenrikstransporten er 91 prosent på sjø, 7 prosent på vei og 2 prosent på jernbane, målt i tonn.

Kilde: SSB transportytelsesstatistikken og utenrikshandelsstatistikken

Kapasiteten i transportinfrastrukturen er i hovedsak god. For sjøtransporten er det god kapasitet i de aller fleste havner og i farvannene. Langtransport på vei beslaglegger lite av kapasiteten i transportkorridorene. Distribusjonstransporten på lokalveinettet, særlig i de større byene, har større utfordringer når det gjelder kapasitet. Godstransport på jernbanen har et fortrinn som en klimavennlig, kapasitetssterk og arealeffektiv del av transportsystemet. En utfordring for godstransport på bane er begrenset kapasitet i infrastrukturen.

8.3.1 Ambisjoner på godstransportområdet

De vedtatte målene for transportpolitikken i denne transportplanen er viktig for innrettingen av godstransporttiltakene. Regjeringen vil satse på samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som gir økt effektivitet, pålitelighet, redusert transporttid, bedre sikkerhet, klima og miljø og som dermed vil bidra til å styrke næringslivets konkurranseevne.

Menon, Transportøkonomisk institutt og DNV GL viste i rapporten Klimatiltak innen godstransport fra 2019 at potensialet for godsoverføring er vesentlig mindre enn tidligere anslått. Som følge av spesialiseringen på vei-, sjø-, bane- og lufttransport er konkurranseflatene begrenset. Godsoverføring mellom transportformene er et tiltak for å redusere skadekostnader og er mest relevant på noen lengre strekninger. På tross av en langvarig ambisjon om godsoverføring, har fordelingen mellom transportformene vist seg å være tilnærmet uendret siden 1970.

Regjeringen legger opp til en godspolitikk som videreutvikler den enkelte transportforms fortrinn. Samtidig styrkes samspillet mellom transportformene, slik at vi får en effektiv, sikker og klima- og miljøvennlig godstransport. I analyser av samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det viktig å vurdere ny kunnskap om skadekostnader og internalisering av disse skadekostnadene i de ulike godstransportformene. Samfunnsøkonomisk lønnsom godsoverføring fra vei til sjø og jernbane, kan bidra til lavere skadekostnader for samfunnet. Regjeringen har derfor som ambisjon å overføre 30 prosent av gods over 300 km fra vei til sjø og bane innen 2030. Viktige tiltak for godstransport på sjø vises i nærskipsfartsstrategien, se kapittel 8.3.2 og for godstransport på bane i kapittel 8.3.4. For å kunne oppnå godsoverføring i et så stort omfang som ambisjonen sikter mot, vil det være behov for omfattende økonomiske virkemidler og investeringer ut over det som foreslås i denne meldingen.

8.3.2 Godstransport på sjø – nærskipsfartsstrategi og nasjonal havneplan

Sjøtransport er en effektiv og sikker transportform som krever relativt lite infrastruktur. Godstransport på sjø er energieffektivt, og klimagassutslippene pr. transportert tonn er i gjennomsnitt lave. Målt i tonn blir rundt 90 prosent av samlet godsmengde i utenrikshandelen fraktet på sjø, mens skip står for om lag halvparten av godstransporten innenriks målt i transportarbeid. Skadekostnader knyttet til arealbeslag, støy, lokal luftforurensning, utslipp av klimagasser, tap av naturmangfold, ulykker og personskader er lave sammenliknet med de andre transportformene.

Nærskipsfartsrederiene frakter gods og passasjerer mellom norske havner eller mellom havner i Norge og Europa. Nærskipsfarten er avhengig av aktiviteten i norsk og europeisk økonomi. Lønnsomheten i næringen er i høy grad avhengig av hvilket marked rederiene opererer innenfor.

I Meld. St. 10 (2020–2021) Grønnere og Smartere – morgendagens maritime næring pekte regjeringen ut en retning for den maritime politikken. Gjennom å ta i bruk og utvikle ny teknologi som bygger opp under norsk klima- og miljøpolitikk, og tilrettelegging for grønn verdiskaping og grønne arbeidsplasser i maritim næring, kan maritim næring videreutvikle sitt konkurransefortrinn. Maritim næring benytter en rekke virkemidler fra ulike deler av virkemiddelapparatet, dette inkluderer både generelle og sektorspesifikke programmer i Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og Enova.

Regjeringen har en ambisjon om å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030, sammenliknet med 2005, og å stimulere til lav- og nullutslippsløsninger i alle fartøykategorier. Satsing på grønn skipsfart kan bidra både til at vi når klimamål og samtidig skaper nye lønnsomme arbeidsplasser. Handlingsplanen for grønn skipsfart fra 2019 danner grunnlaget for arbeidet med klimavennlig sjøfart og fiske. I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 tar regjeringen ytterligere grep for flere fartøysegmenter for å bidra til at ambisjonen om halvering av utslippene nås. Det vises til kapittel 6.1 for nærmere omtale av klimaplanen og virkemidlene for å følge opp denne.

Sjøtransport er svært konkurransedyktig på pris, men på grunn av lengre transporttid enn veitransport, ligger hovedfortrinnet i frakt av store volumer og tungt gods over lengre avstander. Bulktransporten utgjør den største andelen. Ny kunnskap viser at også korte sjøtransporter kan være attraktive når det er nærhet mellom havn og næringsliv, og når logistikkjeden for øvrig er effektiv.4 Sjøtransportens konkurranseevne avhenger ikke bare av selve sjøtransportens effektivitet, men også i betydelig grad av kostnadsnivået og effektiviteten i havner og tilsluttet veitransport. Alle delene i logistikkjeden må fungere godt hver for seg og sammen. Sjøbaserte dør-til-dør-tjenester kan involvere mange ulike aktører i komplekse nettverk. Havnene utgjør bindeleddet mellom sjøtransport og landbasert produksjon, konsum og transport. Med lang kystlinje, et sjønært næringsliv og en desentralisert bosetting har Norge et svært variert havnetilbud. Det er over 3 000 ulike havneterminaler eller anløpssteder langs kysten, med et bredt og variert tilbud av tjenester. De fleste av disse er etablert av private aktører for å betjene egen næringsaktivitet, og det går store godsvolum over forsyningsbasene til oljeindustrien, olje- og gassterminalene og terminaler for malm og annen tørrbulk. De kommunale havnene dekker på sin side etterspørselen fra vareeiere som hver for seg har mindre volumer.

Regjeringen vil støtte opp under sjøtransportens fortrinn og legge til rette for at den blir mer effektiv, klima- og miljøvennlig og sikker. Virkemidlene skal ses i sammenheng for å sikre sjøtransportens rammebetingelser og gi næringslivet et best mulig transporttilbud. Samtidig er det viktig at ulempene som godstransporten påfører samfunnet i form av blant annet klimagassutslipp, forurensning, ulykker, støy samt kostnader til drift og vedlikehold, reduseres. Nedenfor omtales tiltakene i regjeringens strategi for nærskipsfarten.

Farvannsutbedringer

Statens utbedringsansvar omfatter farvannet langs hele kysten og farvannet ved alle havner og havneanlegg som er åpne for alminnelige ferdsel. Ansvaret gjelder uavhengig av om havnen er kommunalt, fylkeskommunalt eller privat eid. Tiltakene gjennomføres for å redusere sannsynligheten for ulykker, bedre framkommeligheten for skipstrafikken i trange farvann og for å redusere seilingsdistanse. I tillegg vil utdypingstiltak ofte innebære at det fjernes forurensede masser. Dette bedrer miljøtilstanden i og rundt havner og i omkringliggende sjøareal. Denne type «miljømudring» gjennomføres ofte i samarbeid mellom Kystverket, miljøvernmyndighetene og kommunene. Når Kystverket utreder tiltak i farvannet, blir utdyping, mudring og merking (bedre navigasjonsveiledning) sett i sammenheng.

Som oppfølging av regionreformen vil alle statlige fiskerihavneanlegg overføres til fylkene på sikt. Kystverket vil vurdere farvannsutbedringer inn til havner der fisk og fiskeprodukter utgjør en vesentlig del av godsomsetningen, på lik linje med andre typer havner.

Tiltak:

  • gjennomføre en rekke nødvendige farvannsutbedringer for å styrke sjøsikkerheten og bedre framkommeligheten for fartøy. Aktuelle prosjekter er nærmere omtalt i kapittel 10 og 11.

Nasjonal havneplan – havnestruktur

Havnestrukturen styres av markedet, og skipsfarten anløper over 3 000 ulike havner og kaianlegg langs kysten. Nærhet mellom bedrift og havn gir grunnlag for et effektivt transporttilbud med kapasitet til å håndtere store godsmengder. Et geografisk spredt havnetilbud begrenser behovet for veitransport, gir lavere transportkostnader for næringslivet og reduserer de samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med transport. Dagens desentraliserte havnestruktur er derfor hensiktsmessig, og regjeringen vil legge til rette for å opprettholde denne. Dette innebærer at ordningen med utpekte «stamnetthavner»5, som skulle prioriteres ved statlige utbedringer av farvannet, nå avvikles.

Tiltak:

  • avvikle betegnelsene «stamnetthavn» og «stamnetterminal», slik at statlige virkemidler og ressurser til farvannsutbedringer benyttes der behovene er størst.

Navigasjonsinfrastruktur

Navigasjonsinfrastrukturen omfatter fyr, merker og annen navigasjonsveiledning i kystnære farvann som øker sjøsikkerheten. Infrastrukturen favner et vidt spenn av innretninger, med hensyn til teknologi, navigasjonsmessig betydning, alder, tilstand og vedlikeholdsbehov. Teknologisk utvikling vil bidra til nye, kostnadseffektive og mindre vedlikeholdskrevende løsninger.

Tiltak:

  • prioritere å lukke vedlikeholdsetterslepet, slik at sjøsikkerheten og framkommeligheten for skipstrafikken opprettholdes

  • videreutvikle og modernisere infrastrukturen, slik at den risikoreduserende effekten optimaliseres og drifts- og vedlikeholdskostnadene reduseres.

Lostjenesten og sjøtrafikksentralene

Lostjenesten styrker sjøsikkerheten gjennom å bidra til at fartøy som seiler langs kysten har navigatører med tilstrekkelig farvannskunnskap og kompetanse. Sjøtrafikksentralene overvåker skipstrafikken i områder der den utgjør stor risiko, og kan gi navigasjonsrelevant informasjon og navigasjonsveiledning ved behov. Samlet sett bidrar tjenestene til trygg og effektiv ferdsel langs kysten. Lostjenesten og driften av sjøtrafikksentralene er i all hovedsak brukerfinansiert, med unntak av sjøtrafikksentralen i Vardø.

Tiltak:

  • ta i bruk ny teknologi der det kan bidra til å styrke sjøsikkerheten og/eller effektivisere los- og sjøtrafikksentraltjenestene.

Meldingstjenester og overvåking av skipstrafikken

Meldings- og informasjonstjenester gir navigatører på fartøy langs kysten relevant informasjon og forenkler rapporteringen til norske myndigheter. Disse tjenestene er i hovedsak digitale, men det kan være rom for ytterligere effektivisering og forbedringer. Overvåking av skipstrafikk i norske kyst- og havområder, blant annet gjennom mottakere for signaler fra fartøyenes antikollisjonssystem Automatic Identification System (AIS), gir et detaljert situasjonsbilde som gjør det lettere å gi assistanse eller iverksette skadebegrensende tiltak til rett tid.

Tiltak:

  • drifte og videreutvikle meldings- og informasjonstjenestene og overvåkningen av skipstrafikken.

Tilskuddsordning for nærskipsfart (insentivordningen)

Ordningen bidrar til å nå de transportpolitiske målene gjennom å bedre tilgangen på sjøtransport for næringslivet og redusere de samlede skadekostnadene fra godstransport ved å flytte gods fra vei til sjø. Tilskuddene går til deler av driftskostnadene eller investering i omlastningsutstyr ved etablering av nye samfunnsøkonomisk lønnsomme sjøtransporttilbud som ellers ikke ville blitt etablert. Tilskuddet er en starthjelp som reduserer risikoen ved nyetablering. Det er et krav at det nye sjøtransporttilbudet skal være levedyktig etter støtteperioden (maksimum tre år). En forutsetning for å få tilskudd er at det nye sjøtransporttilbudet gir nytte for samfunnet i form av reduserte klimagassutslipp og reduksjon av andre skadekostnader.

Tiltak:

  • videreføre eksisterende tilskuddsordning for nærskipsfart (insentivordningen).

Tilskuddsordning for investering i effektive og miljøvennlige havner

Ordningen skal bidra til å effektivisere logistikkjeden og styrke sjøtransportens konkurranseevne gjennom å støtte opp om mer effektiv infrastruktur og logistikk i havnene. Dette vil redusere kostnader og tidsbruk, bedre samspillet mellom transportformene og bedre transportkvaliteten. Spart tid for skip eller lastebiler i havn vil i tillegg redusere utslipp og støy. Tilskuddsordningen er et viktig virkemiddel rettet mot havnene som gir økt framkommelighet for gods. Effektiviseringsgevinstene kan komme aktører i hele logistikkjeden til gode. Tilskudd kan benyttes til investering i havneinfrastruktur, tilgangsinfrastruktur fra vei og sjøside og mudring. Dette inkluderer også nye teknologiske løsninger som Smart Gate6. Alle typer havner, både private, kommunale og fylkeskommunale, som håndterer gods og er allment tilgjengelige, kan søke om tilskudd.

Tiltak:

  • styrke tilskuddsordningen for investering i effektive og miljøvennlige havner.

Transportplanlegging, myndighetsutøvelse og forvaltningsoppgaver i farvannet og i havnene

Kystverket dokumenterer utvikling, utfordringer og muligheter i sjøtransportsektoren og i havnene og utarbeider faglig beslutningsunderlag for valg og prioriteringer. Etaten utøver myndighet og ivaretar forvaltningsoppgaver etter blant annet havne- og farvannsloven og forurensningsloven, og deltar i ulike planprosesser etter plan- og bygningsloven.

Tiltak:

  • ivareta sjøtransportens interesser og bidra til at havnene har tilstrekkelig gode operasjonsbetingelser og utviklingsmuligheter gjennom planlegging, myndighetsutøvelse og forvaltning.

Beredskap mot akutt forurensning

Selv om sjøsikkerheten er god og vi har en rekke effektive og forebyggende tiltak, forekommer det ulykker. Det er derfor etablert en beredskap mot akutt forurensning som skal forhindre eller redusere miljøkonsekvenser av ulykker, jf. kapittel 8.5.3. Beredskapen er tilpasset både omfanget av sjøtransporten og de mulige miljøkonsekvensene.

Tiltak:

  • sørge for at det jevnlig gjennomføres miljørisiko- og beredskapsanalyser, og at beredskapen dimensjoneres og innrettes i tråd med oppdatert kunnskap.

Short Sea Promotion Centre Norway (SPC-N)

Short Sea Promotion Centre Norway (SPC-N) er et kompetansesenter for nærskipsfart, og bidrar til å formidle kunnskap som er til nytte for arbeidet med å overføre gods fra vei til sjø. SPC-N samarbeider med tilsvarende sentre i andre europeiske land med sikte på å øke markedsandelene for nærskipsfart. SPC-N er i dag organisert under Maritimt Forum. Maritime transport- og logistikkorganisasjoner deltar i senterets styringsgruppe. Nærings- og fiskeridepartementet og Kystverket bidrar til senterets finansiering.

Tiltak:

  • videreføre Short Sea Promotion Centre Norway.

Grønt skipsfartsprogram

Norsk maritim næring ligger langt framme på grønn omstilling i flere segmenter i skipsfarten. Nærskipsfarten er imidlertid i en tidlig fase i omstillingen. Fornyelse av lasteskipene vil være viktig for utvikling av klima- og miljøvennlig godstransport i Norge, og lav- og nullutslippslastefartøy vil øke klima- og miljøgevinsten av å styrke godstransporten på sjø.

Grønt skipsfartsprogram er et offentlig-privat partnerskap med over 55 private aktører og elleve offentlige observatører. Programmets visjon er at Norge skal etablere verdens mest effektive og miljøvennlige kystfart. Siden oppstart i 2015 har Grønt skipsfartsprogram satt i verk 28 pilotprosjekter der åtte er realiserte eller under bygging. Dette omfatter prosjekter som ser på nullutslippsdrivstoff som hydrogen og ammoniakk, og prosjekter som søker å modne fram skipstransporten for morgendagen med økt automasjon og smarte løsninger. I 2020 etablerte Grønt Skipsfartsprogram et servicekontor for fornyelse av lasteskipsflåten, som skal bidra til å styrke både vareeieres interesse for grønn skipsfart, og rederienes evne til flåtefornyelse.

Tiltak:

  • videreføre Grønt skipsfartsprograms arbeid med grønn flåtefornyelse av lasteflåten i nærskipsfart.

Låne- og kondemneringsordning i nærskipsfart

Skip i nærskipsflåten har høy gjennomsnittsalder, og mangel på flåtefornyelse i dette segmentet kan forklares med relativt lav lønnsomhet og lav grad av egenkapital hos rederiene. Dette begrenser rederienes muligheter for lån og dermed deres evne til å investere i nye fartøy. Den lave lønnsomheten skyldes i høy grad at fraktmarkedet er åpent og preget av sterk konkurranse. Ordninger for å stimulere til flåtefornying ble derfor etablert i 2020. Målet med kondemneringsordningen er å bidra til reduksjon i klimagassutslipp ved at eldre skip i norske farvann kondemneres og erstattes med lav- og nullutslippsfartøy. Under låneordningen kan det gis lån til kjøp av et lav- og nullutslippsfartøy eller til investeringer i et brukt fartøy som bygges om for å gi lavere utslipp.

Tiltak:

  • vurdere å videreføre kondemneringsordningen for skip i nærskipsfart og låneordningen for skip i nærskipsfart og fiskefartøy.

Bruk av klimakrav i offentlige anskaffelser

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 varsles det økt bruk av klimakrav i offentlige anskaffelser. Dette inkluderer også sjøtransporttjenester i forbindelse med offentlige prosjekter.

Tiltak:

  • utrede klimakrav i offentlige innkjøp av sjøtransporttjenester med sikte på innføring i 2023.

Infrastruktur for alternative drivstoff i havner

Grønn skipsfart trenger grønne løsninger også på land. Siden 2015 har Enova hatt en rekke konkurranser og utlysninger for bygging av landstrøm. I maritim sektor støtter Enova ladeinfrastruktur til lav- og nullutslippsferjer og -hurtigbåter, elektrifisering av sjøtransport og etablering av landstrøm i havner og på fartøy. Enova har siden 2015 gitt tilsagn om støtte på over 700 mill. kroner til rundt 100 landstrømprosjekter. Enova oppretter programmer og støttetilbud med sikte på å oppnå varige markedsendringer. Formålet med Enovas satsing på landstrøm er å bidra til et levedyktig marked for landstrøm. Gjennom programmene bidrar Enova til offentlig tilgjengelig infrastruktur med god bruksutnyttelse. Enova støtter også utvikling av løsninger med hydrogen og ammoniakk, som er mulige framtidige drivstoff for skipsfarten.7

Handlingsplan for infrastruktur for alternative drivstoff i transport ble lagt fram i 2019 og beskriver hvordan regjeringen vil legge til rette for framtidig etablering av infrastruktur for alternative drivstoff i sjøtransport. Kystverket har utviklet en kartoversikt over eksisterende anlegg for alternativ drivstoffinfrastruktur i norske havner.

Ny havne- og farvannslov legger til rette for at kommuner og havner skal kunne stimulere til bruk av landstrøm gjennom å benytte miljødifferensiering av vederlag og avgifter. En rekke kommuner og havner har allerede innført slik miljødifferensiering, basert på miljøindeks.

Tiltak:

  • videreføre satsingen på Enova gjennom den fireårige styringsavtalen.

Sjøkart og sjøkartlegging

Pålitelige og gode sjøkart er avgjørende for sikker og effektiv navigasjon. Sjøkartene blir utgitt som papirkart og som elektroniske navigasjonskart (ENC) fra Kartverket. Sjømåling og kartproduksjon er ressurskrevende oppgaver, og det vil ta mange år før hele norskekysten er oppmålt etter dagens standard. Kartene må holdes oppdatert i takt med endringer på sjø og land. Marine grunnkart i kystsonen og kartlegging av havnedata bidrar til et bedre kunnskapsgrunnlag om det kystnære havområdet og havneinfrastrukturen langs kysten. Dataene gir mulighet for at næringslivet kan utvikle mer bærekraftig produksjon. Detaljerte data om terreng og infrastruktur til lands og til vanns er grunnleggende for sikker og effektiv ferdsel, og for å oppskalere intelligente transportsystemer. Dette vil kunne gi besparelser for både rederi og havner.

Tiltak:

  • videreføre arbeidet med å dekke norskekysten og Svalbard med moderne arealdekkende dybdemålinger. Kartleggingen vil bli prioritert ut fra blant annet trafikkbelastning og beredskaps- og risikovurderinger.

8.3.3 Tiltak for mer effektiv godstransport på vei

Som hovedregel er persontransporten dimensjonerende for kapasitetsutvidelser i veinettet. Lastebiler utgjør kun 4 prosent av alle kjørte kilometer på vei, mens persontrafikk utgjør 80 prosent. Langtransporten på vei utgjør i liten grad en utfordring for kapasiteten i veinettet.8 Kapasitetsutfordringer knyttet til distribusjon av gods i by må håndteres som en integrert del av bypolitikken, jf. kapittel 8.2.

Tiltakene for godstransport på vei vil bedre framkommeligheten, og tiltak som påvirker regularitet, tilgjengelighet og reisetid er viktigst. Dette omfatter drift, vedlikehold samt mindre utbedringstiltak som utretting av kurver for å legge til rette for lengre kjøretøy og færre ulykker. Ved utgangen av planperioden vil det være etablert en infrastruktur for samvirkende intelligente transportsystemer som legger til rette for veitransportløsninger med framtidige automatiserte løsninger.

I 2018 var 40 prosent av riksveinettet tilrettelagt for inntil 25,25 meter lange modulvogntog. Store deler av riksveinettet var åpnet for modulvogntog pr. januar 2021. Det legges opp til at denne andelen skal økes ytterligere i planperioden. Innfasing av modulvogntog har gitt færre kjøretøy på veinettet og dermed redusert ulykkesrisikoen, støy, utslipp og veislitasje.

Samferdselsdepartementet har satt i gang en prøveordning for tømmervogntog med totalvekt opp til 74 tonn. Prøveordningen er avgrenset til åtte kommuner i Innlandet, og vil gjelde i tre år fra våren 2021 til våren 2024. Analyseresultat og endelige rapporter med konklusjoner vil foreligge i 2024/2025. Samferdselsdepartementet legger opp til at tilskuddsordningen til utbedring på fylkesveier for tømmertransport videreføres.

8.3.3.1 Tilskudd til eksportveier

Fra og med 2020 er det etablert en tilskuddsordning med mål om å bedre framkommeligheten og øke konkurranseevnen for næringslivet. Ordningen skal stimulere til utbedring av fylkesveier som er særlig viktige for næringslivets transporter. Denne ordningen blir nå en del av den nye, øremerkede ordningen til fylkesveiene, jf. nærmere omtale i kapittel 10.6.

8.3.3.2 Tiltak for å sikre like konkurransevilkår innen veitransporten

Godstransport på vei er i stor grad underlagt felles reguleringer i EØS-området. Lønns- og arbeidsvilkår varierer imidlertid mellom EØS-statene, og en transportør kan ha hoveddelen av sin virksomhet i andre land enn etableringsstaten. Transport mellom to punkter i et annet land enn der transportøren er etablert (kabotasje) er tillatt i EØS-området, men med visse restriksjoner. Til tross for felles rammebetingelser kan adgangen til å drive kabotasje gi ulike konkurransevilkår i bransjen.

Regjeringen er opptatt av at konkurransen i transportnæringen skal foregå på like vilkår. Mer effektiv kontrollaktivitet langs veiene, og økt samarbeid mellom de ulike kontrollmyndighetene, er viktige tiltak. Nye teknologiske verktøy vil gi nye muligheter for kontroll. Det er innført krav om bombrikke på alle tyngre kjøretøy, og det er innført et register for brudd på yrkestransport- og veitrafikkregelverket der opplysninger utveksles mellom alle EØS-land. Dette, sammen med andre tiltak som f.eks. allmenngjøring av lønn for sjåfører, skal bidra til ryddigere forhold i veitransportnæringen.

Norge har i Road Alliance9 arbeidet for å medvirke i utviklingen av det nye EU-regelverket på veitransportområdet som trer i kraft i løpet av planperioden. Dette vil begrense adgangen til kabotasje, stramme inn muligheten for såkalte postkasseselskaper og gi mulighet for å stramme inn vilkår for utsending av sjåfører til andre land enn foretakets etableringsland.

8.3.4 Tiltak for framtidens godstransport på bane

Jernbanetransport bidrar til å dekke næringslivets behov for kostnadseffektiv, sikker og bærekraftig transport og er et energieffektivt alternativ på lange distanser der infrastrukturen er på plass. Kombi- og vognlasttog samler transport av gods fra ulike vareeiere. Kunder med behov for transport av store volum bruker jernbanetransport i spesialtilpassede systemer der hele tog transporterer én varegruppe, som for eksempel tømmer eller malm. I begge tilfeller bidrar jernbanens lave enhetskostnader til reduserte kostnader for norsk næringsliv.

Godstransport med stykkgods på jernbane (konteinertransport) har hatt en krevende periode siden toppåret 2008, og er i konkurranse med lastebilnæringen. Konkurransekraften til denne delen av jernbanetransporten påvirkes av utviklingen for godstransport på vei. Konkurransekraften kan på den ene siden svekkes ved teknologisk og annen utvikling for godstransport på vei. På den annen side kan konkurransekraften øke dersom veitransportens kostnader går opp som følge av for eksempel økt CO2-avgift og krav til biodrivstoff. For næringslivet er det viktig å ha tilgang til alternative transportløsninger for godstransport. I tillegg påfører gods på jernbane samfunnet i dag mindre ulemper enn gods på vei ved at jernbanen har lavere eksterne marginale kostnader som ulykker, utslipp og støy, og er mer energieffektiv.

Regjeringen ønsker derfor at gods går på jernbane der dette er hensiktsmessig og vil legge til rette for at godstransporten på bane blir mer effektiv. I første seksårsperiode skal det gjennomføres samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringsprosjekter på de mest trafikkerte strekningene. Dette innebærer å forlenge eksisterende kryssingsspor og etablere noen nye, slik at lengre tog kan trafikkere strekningene. Dette øker kapasiteten og reduserer enhetskostnadene for godskundene. Slike tiltak bør være ledd i en strekningsvis utvikling av tiltak og effektpakker innen godstransporten. Tiltakene settes sammen på bakgrunn av vurderinger av transportbehov og potensialet for samfunnsøkonomisk lønnsom godstransport.

Samferdselsdepartementet vil legge til rette for porteføljestyring av effektpakker for kombitransporten10 på de fire viktigste strekningene for godstransport på bane, og utvikle tilbudet her i takt med markedet. Det er utarbeidet fire effektpakker med tiltak som vil styrke kombitransporten på de mest trafikkerte strekningene: Oslo–Drammen–Bergen, Oslo–Narvik, Oslo–Trondheim og Trondheim–Bodø. Tiltakene langs disse strekningene vil også komme annen godstransport på bane til gode og vil gi reduserte kostnader for næringslivet, samtidig som de kommer fjerntogtrafikken til gode. Økt transportkapasitet ved lengre godstog istedenfor flere avganger gjør det enklere å utvikle person- og godstransporttilbudene samtidig. Effektpakkene som prioriteres i første seksårsperiode er nærmere presentert i kapittel 11.

Det er gjennomført kvalitetssikring av konseptvalgutredning for godsterminalstruktur i Oslofjordområdet. Utredningen anbefaler at Alnabru består som hovedterminal på Østlandet for kombitransport med jernbane. Regjeringen vil derfor i første seksårsperiode ferdigstille strakstiltak for å øke kapasiteten og effektiviteten. Det vil på sikt være behov for modernisering og oppgradering av terminalen.

Videre planlegging av økt terminalkapasitet i Trondheimsområdet vil ta utgangspunkt i en samlet godsterminal på Heggstadmoen. En utvidelse av terminalen på Heggstadmoen kommer bedre ut når det gjelder investeringskostnader og samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn en ny terminal på Torgård. En utvidelse på Heggstadmoen videreutvikler dagens infrastruktur og er i tråd med regjeringens mål om mer samferdsel for pengene. En videreutvikling av Heggstadmoen vil på samme måte som ny terminal på Torgård frigjøre de attraktive arealene på Brattøra til byutvikling. Kapasiteten ved en videre utbygd terminal på Heggstadmoen vurderes som tilstrekkelig til å ivareta transportbehovet på langt sikt.

I Bergen moderniseres Nygårdstangen godsterminal, i sammenheng med effektpakken som gir kvartersintervall på jernbanestrekningen mellom Arna og Bergen. For nærmere omtale av effektpakken, se kapittel 11.7. Prosjektet gir 50 prosent økt kapasitet med en modernisert, effektiv og utslippsfri terminal for godstrafikken.

Regjeringen prioriterer en rekke mindre investeringstiltak for gods og godsterminaler, som blant annet skal bidra til effektiv tømmertransport og til utvikling av nye markeder for jernbane. I tillegg prioriteres kapasitetsøkende tiltak med rask effekt, som mindre spor- og banestrømtiltak. Dette er relativt enkle tiltak som vil fjerne mindre flaskehalser og muliggjøre større transportvolumer. I tillegg vil tiltak for mer gods på bane, som allerede er påbegynt, bli ferdig.

For bedriftenes transportkostnader er det viktig at jernbanen leverer et tilbud med høy punktlighet og regularitet. En kvalitetsforbedring på disse områdene kan oppnås gjennom kontinuerlig vedlikehold og fornyelse. Teknologisk videreutvikling basert på signalsystemet for jernbane, ERTMS, gir muligheter for økt kapasitetsutnyttelse og bedre samfunnsøkonomi, gjennom automatisk togframføring og optimal kjørehastighet.

8.3.5 Tiltak for framtidens godstransport på fly

Norge er Nordens største marked for flyfrakt. I underkant av 130 000 tonn varer og post ble fraktet ut av Norge med fly fra Avinors lufthavner i 2019, og i overkant av 50 000 tonn ble fraktet inn til landet. 93 prosent av flyfrakten gikk gjennom Oslo lufthavn. 40 prosent av flyfrakten til/fra Oslo lufthavn lå i buken på passasjerflyene, mens 60 prosent foregikk med egne fraktfly.

Fersk sjømat, der laks utgjør det dominerende volumet, er den viktigste varegruppen som fraktes med fly. Flyfrakt er en forutsetning for å kunne tilby ferske sjømatprodukter til de store markedene i Nord-Amerika og Asia. I 2019 ble det eksportert 220 000 tonn fersk sjømat fra Norge til land utenfor Europa. Av dette gikk 80 000 tonn med fly fra Oslo lufthavn, mens resten ble transportert med lastebil eller tog til lufthavner utenfor Norge og fløyet derfra.

Regjeringen ønsker å bidra til økt eksport av sjømat og annen cargo fra norske lufthavner. Avinor eier og driver 28 lufthavner i Nord-Norge, og et av selskapets mål er å bidra til økt verdiskaping lokalt. I samarbeid med sjømatnæringen har Avinor startet et prosjekt hvor målet er å avklare hvilke forutsetninger som må være til stede for å kunne fly sjømat direkte fra lufthavner i Nord-Norge til markeder utenfor Europa på en bærekraftig måte.

8.4 Nordområdene

Figur 8.7 Nordområdene

Figur 8.7 Nordområdene

Synstolking: Illustrasjonen viser fiskefartøy, globusinstallasjon og fly.

Transportsystemet i nord bidrar til regional utvikling og skaper muligheter for næringslivet. I planperioden vil regjeringen gjennomføre flere store infrastrukturtiltak i nord.

Regjeringen vil:

  • prioritere midler til flytting av Bodø lufthavn og til ny lufthavn i Mo i Rana i første seksårsperiode

  • samarbeide med våre naboland om felles utvikling av transporttilbudet

  • oppgradere og videreutvikle veinettet i nordområdene blant annet for å legge til rette for utvikling av næringslivet og utvide bo- og arbeidsmarkedsregionene

  • prioritere skredsikring av rasutsatte veier

  • gjennomføre utbedringer av innseilingene til Røst, Værøy, Andenes, Årviksand, Kjøllefjord og Vardø

  • fortsette å styrke beredskapen mot akutt forurensning i nordområdene

  • redusere transporttiden og øke kapasiteten for godstransport på jernbane

  • gjennomføre og følge opp en konseptvalgutredning for transportløsninger i Nord-Norge, herunder vurderinger av behovet for Nord-Norgebanen.

Stortingsmeldingen om regjeringens nordområdepolitikk ble lagt fram 27. november 2020.11 Meldingen omhandler utfordringer og muligheter i nordområdene. Samfunnsutviklingen i nord, inkludert demografiske trender, gis særlig oppmerksomhet, og transport og infrastruktur er sentrale områder. I meldingen framheves det blant annet at utvikling av transportsystemet, med infrastrukturtiltak til sjøs og på land samt grensekryssende forbindelser, er avgjørende for å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling i Nord-Norge og nordområdene. Regjeringen vil at transportsystemet i nord skal tilrettelegge for regional utvikling og nye muligheter for landsdelens viktige næringer. Det skal utvikles på en miljømessig bærekraftig måte, og med vekt på sikkerhet og tilgjengelighet for alle. Økonomi og samfunnsutvikling i landsdelen er et nasjonalt anliggende, med et rikt ressursgrunnlag som bidrar til økonomisk vekst i hele landet.

Store deler av næringslivet befinner seg langs kysten og er avhengig av gode veiforbindelser og en fungerende hovedferdselsåre for at varene skal komme til markedet. Selv om trafikken på veinettet er lav, er veiene helt avgjørende for lokal og regional transport. For den framtidige transportutviklingen vil det være viktig å sikre kapasitet, sikkerhet og god framkommelighet på viktige ruter for næringstransporten, og å binde sammen bo- og arbeidsmarkedsregioner. Vintersesongen er særlig lang i nord, og på fjellovergangene er det utfordrende å opprettholde god regularitet. I tillegg til gode transportforbindelser innad i Nord-Norge er det også viktig med gode forbindelser med resten av landet.

Lange avstander og vanskelig topografi gjør transport med fly spesielt effektivt i nordområdene. Et godt flytilbud er viktig for effektiv transport internt i landsdelen og for å knytte nordområdene til resten av landet. De mange lufthavnene i regionen muliggjør også effektiv luftambulansetransport.

Arktisk klima og lange transportavstander i nord gjør sjøtransporten til et reelt og nødvendig alternativ til vei og bane. I de to nordligste transportkorridorene transporteres over 90 prosent av godset målt i tonnkm til sjøs. Samtidig er det særlige utfordringer for sjøtransport i nord på grunn av de lange avstandene og krevende værforhold. Skipstrafikken i nordområdene påvirkes både av sjøis og klimatiske forhold. Det er videre sårbare miljøverdier i områdene som bør beskyttes. Nye områder i nord blir tilgjengelig for næringsvirksomhet og transport på grunn av et varmere klima. Fiskeflåten trekker stadig lengre nord, cruisetrafikken har økt kraftig, og nye skipsruter vurderes i takt med issmeltingen.

Mange FoU-prosjekter i Kystverket er allerede knyttet til utfordringer i nordområdene. Utvikling av rapporteringssystemer for is kan bidra til en bedre varslingstjeneste. Det vil også kunne være aktuelt med mer overvåking, nye vurderinger av tiltak for å sikre trygg ferdsel i farvannet og økt regulering.

Det tas høyde for om lag 2,5 mrd. kroner til farvannstiltak i nordområdene (korridor 7 og 8) i første seksårsperiode. Dette utgjør i overkant av 40 prosent av midlene prioritert til farvannstiltak langs hele norskekysten i første seksårsperiode. I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det tatt høyde for om lag 900 mill. kroner til farvannstiltak i nordområdene i perioden 2018–2023.

Beredskap mot akutt forurensing i nord krever utvikling av nye og bedre metoder og ny teknologi. Det ses på nye drivstofftyper og hvordan disse oppfører seg under kalde forhold. Særlig gjelder dette i islagte farvann eller områder med drivis. Utviklingen i nordområdene betyr videre at utslipp kan skje på nye steder, med lange avstander til beredskapsutstyr, lite tilgang på personell og dårlige kommunikasjonsforhold. Utstyr og metoder for skadebegrensende tiltak som for eksempel opptak av olje, møter andre betingelser enn lenger sør, blant annet større utfordringer med kulde, is og mørke.

I Nasjonal transportplan 2018–2029 er det pekt på behovene for å utbedre Longyearbyen havn for å styrke lokalsamfunnet, støtte opp under eksisterende næringsliv og legge til rette for framtidig utvikling.

Prosjektplanene omfattet en stor flytekai med terminalbygg for passasjertrafikk som vil øke kapasiteten og bedre fasilitetene for små og mellomstore skip, særlig i sommersesongen hvor det er anløp av mange passasjerskip og forskningsfartøy.

Det er fortsatt behov for nye havnefasiliteter i Longyearbyen, men forutsetningene har endret seg siden framleggingen av Nasjonal transportplan 2018–2029. Behovene må vurderes på nytt, blant annet i lys av beslutning om framtidig energiløsning i Longyearbyen. Det tas høyde for rundt 400 mill. kroner til havneprosjektet i første seksårsperiode av transportplanen.

I arbeidet med denne transportplanen er det lagt vekt på at gode hovedårer på E6 og i grensekryssende korridorer vil være viktigst for framtidig transportutvikling. Ny teknologi kan være en viktig måte å bedre framkommeligheten på, og er allerede under uttesting på E8 Skibotndalen. Se egen omtale i kapittel 5.4.

Flere nye lufthavnprosjekter i nordområdene er vurdert. Flytting av Bodø lufthavn vil frigjøre areal til byutvikling. Målet med prosjektet er å bidra til en positiv byutvikling og styrke den regionale utviklingen. En ny lufthavn i Mo i Rana vil gi en mer hensiktsmessig innflyging og muligheter for å lande og lette med større fly. Det kan legge grunnlaget for et utvidet reisetilbud og destinasjonsutvikling i regionen. Den store industrisatsingen i regionen vil nyte godt av et bedre flytilbud. Det er prioritert midler til begge disse prosjektene i første seksårsperiode.

På oppdrag av Samferdselsdepartementet har Avinor gjennomført en konseptvalgutredning for lufthavnløsninger for Hammerfest. Utredningen konkluderer med at nullalternativet, som er dagens lufthavnløsning, er det beste alternativet samfunnsøkonomisk sett. Samtidig er tilbakemeldingene fra næringsliv og kommunene at ny lufthavn i Hammerfest blant annet er viktig for transportsikkerhet og for å redusere kostnader ved forsinkelser. Prosjektet vil bli vurdert i neste rullering av Nasjonal transportplan.

I samarbeid med Statens vegvesen har Avinor også utredet framtidige transportløsninger for Lofoten, Ofoten og Vesterålen. Analysen konkluderer med at nullalternativet er det beste alternativet samfunnsøkonomisk sett. En ny stor lufthavn på Leknes, kombinert med nedlegging av Svolvær lufthavn og ny veiløsning mellom Svolvær og Leknes, er det nest beste alternativet. Utredningen konkluderer også med at veiprosjektet bør prioriteres før lufthavnstrukturen endres. Veiprosjektet er ikke blant de konkrete prioriteringene i første seksårsperiode. Foreløpig er det derfor ikke grunnlag for å gjøre endringer i lufthavnstrukturen for Lofoten, Ofoten og Vesterålen.

Togtrafikken på Nordlandsbanen er dieseldrevet. Lang avstand mellom kryssingsspor av tilstrekkelig lengde begrenser kapasiteten i godstrafikken. Nordlandsbanen vil få innført signalsystemet ERTMS fra 2022. Dette vil gi fjernstyring av strekningen. Det pågår et omfattende arbeid med å forsterke fyllinger og sikre traseen bedre mot ras og utglidninger. Flere tiltak, blant annet flere og lengre kryssingsspor og tiltak på stasjoner og terminaler, skal gjennomføres på Nordlands- og Ofotbanen. Tiltakene vil redusere transporttiden og forbedre punktligheten til godstog fra Trondheim til Bodø og fra Oslo til Narvik. Fauske er i dag det nordligste punktet på Nordlandsbanen.

Regjeringen har satt i gang en konseptvalgutredning for transportløsninger i Nord-Norge. Mandatet for utredningen ble fastsatt av Samferdselsdepartementet i januar 2021. Utredningen vil se på løsninger innenfor alle transportformene og se disse i sammenheng. Samfunnsmålet for utredningen er at det skal legges til rette for en infrastruktur som binder landet mer effektivt sammen, gir god utnyttelse av landsdelens ressursgrunnlag og fremmer verdiskaping og regional- og nasjonal utvikling. Samfunnssikkerhet, beredskap, klima og miljø vil være sentrale stikkord i utredningen. Dette betyr at et viktig tema for utviklingen av konsepter i utredningen vil være E6 sin spesielle rolle for transport i landsdelen. Videre vil de viktigste luftfartsforbindelsene og sjøtransportens rolle som alternativ til landbasert transport, vurderinger av behovet for en eventuell Nord-Norgebane fra Fauske til Tromsø og den regionale strategien Fra kyst til marked12 være sentrale temaer i utredningen.

Nord-Norgebanen vil være et viktig tema i konseptvalgutredningen. I tillegg til å se på forlengelse av jernbanen fra Fauske til Tromsø, skal også delstrekninger utredes, herunder Fauske–Narvik, Narvik–Tromsø og Narvik–Harstad. Konseptvalgutredningen er planlagt ferdigstilt i 2023. Etter dette skal det gjennomføres en ekstern kvalitetssikring og høring av konseptvalgutredningen, før regjeringen tar stilling til anbefalingene i utredningen. Nord-Norgebanen har blitt utredet en rekke ganger tidligere, senest av Jernbanedirektoratet i 2019 på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Det er likevel ikke gjennomført en konseptvalgutredning og ekstern kvalitssikringsprosess som kreves etter statens prosjektmodell for store samferdselsprosjekter for at de skal kunne prioriteres i denne transportplanen. Dessuten er det i denne utredningen lagt til grunn en helhetlig tilnærming på tvers av transportformene. Større tiltak som Nord-Norgebanen må ses i sammenheng med eventuelle investeringer på vei, sjø eller luftfart. Utredningen skal gi et bedre faglig grunnlag for å ta stilling til hvordan vi kan bruke fellesskapets midler på best mulig måte for å utvikle infrastrukturen i nord.

8.4.1 Senter for oljevern og marint miljø

Senter for oljevern og marint miljø er et kompetansesenter som fremmer vitenskapelig og erfaringsbasert kunnskap om oljevern og marin forsøpling. Senteret skal være en pådriver for utvikling av kostnadseffektive og miljøvennlige teknologier, metoder og tiltak for oljevern og mot marin forsøpling, og bidra til samhandling mellom aktører innenfor feltene. Senter for oljevern og marint miljø er etablert i Svolvær. Regjeringen vil videreutvikle senteret og vurdere tiltak for å målrette senterets arbeid mot marin forsøpling.

Regjeringen har besluttet at det skal etableres testfasiliteter for oljevernteknologi på Fiskebøl i Vesterålen. Senter for oljevern og marint miljø og Kystverket leverte 1. september 2020 en rapport om slike framtidige testfasiliteter. Etableringen skal styrke forskning og utvikling innen oljevernteknologi rettet mot aktivitet i isfylte farvann. Samferdselsdepartementet vurderer forslagene i rapporten og har satt av 25 mill. kroner til videre planlegging av testfasilitetene i 2021.

8.4.2 Regionreformen og fiskerihavneanlegg

Av hensyn til sjøsikkerhet og framkommelighet legger regjeringen opp til å gjennomføre utbedringer av innseilingene til Vardø, Kjøllefjord, Årviksand, Andenes, Værøy og Røst. På disse stedene er det betydelig fiskeriaktivitet og annen næringsvirksomhet, og tiltakene vil bedre seilingsforholdene og sikkerheten for fartøy som anløper havnene.

Som del av regionreformen vil statens fiskerihavneanlegg overføres til fylkene på sikt. Overføringen skal skje gjennom avtale og det arbeides med å finne en løsning med de gjenstående fylkene fra Møre og Romsdal og nordover. Kystverket har ansvar for utbedringer i hele farvannet, herunder utbedringer inn til havner der fisk og fiskeprodukter utgjør en vesentlig del av godsomsetningen. Slike utbedringer vurderes på lik linje med utbedringer i farvannet for øvrig, og vil kunne omfatte både utdyping og utvidelse i innseiling, utdyping av havnebasseng og skjerming gjennom etablering, utbedring og forlengelser av moloer.

8.4.3 Internasjonalt samarbeid

Transportsystemet i nord er tett sammenvevd med nabolandene, i første rekke Sverige og Finland. Ordinære transporter til og fra Nord-Norge benytter ofte svensk og finsk infrastruktur. I tillegg er nabolandenes veiforbindelser viktige når det er stengte veier i Troms og Finnmark. Gjennom Barentssamarbeidet deltar Sverige, Finland, Russland og Norge i en arbeidsgruppe for transport som har som mål å bedre regionale forbindelser i Barentsområdet og forbedre forbindelsene til de globale markedene. Eksempelvis er bedre vinterregularitet og skjerpede krav til dekk på tunge kjøretøy fulgt opp. I tillegg arbeides det med en felles rapport som kartlegger mulige lokaliteter for døgnhvileplasser og krav til standard på disse.

Ambisjonene for de kommende årene vil blant annet være å samarbeide for å teste og igangsette ulike intelligente transportsystemer, spre kunnskap og læring om trafikksikkerhet og arbeide med grønne transportløsninger.

8.5 Samfunnssikkerhet – et viktig hensyn i transportpolitikken

Figur 8.8 Samfunnssikkerhet – et viktig hensyn i transportpolitikken

Figur 8.8 Samfunnssikkerhet – et viktig hensyn i transportpolitikken

Synstolking: Illustrasjon med militære kjøretøy, jernbanebru og person ved datamaskin.

Transportsektoren er en sentral del av samfunnssikkerheten i Norge, og transport er definert som både en kritisk samfunnsfunksjon og som en grunnleggende nasjonal funksjon etter ny sikkerhetslov.13 Både samfunnet og transportsektoren er i rask endring, og sektoren vil derfor stå overfor et komplisert og sammensatt risiko-, trussel- og sårbarhetsbilde i årene som kommer, jf. kapittel 2.2.4.

Regjeringen vil:

  • sikre framkommelighet og funksjonalitet i transportsystemet, både i normalsituasjon og under påkjenninger

  • arbeide for et høyt transportsikkerhetsnivå og unngå store, uønskede hendelser som medfører skader på personer, miljø eller materiell, samt minske følgene av slike hendelser dersom de likevel skulle oppstå

  • arbeide for å synliggjøre og inkludere samfunnssikkerhet i de samfunnsøkonomiske analysene av transportinfrastrukturprosjekter

  • prioritere arbeidet med implementering av ny sikkerhetslov i transportsektoren

  • opprettholde en systematisk oversikt over risiko- og sårbarhetsforholdene i transportsektoren

  • styrke regulering og tilsyn med digital sikkerhet i transportsektoren, samt evnen til effektiv digital hendelseshåndtering

  • videreutvikle transportsektorens rolle i totalforsvaret og legge til rette for en robust sivil transportberedskap for å kunne opprettholde nødvendig transportevne i hele krisespekteret

Regjeringen fremmet i 2020 Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden. Meldingen presenterer regjeringens politikk for arbeidet med samfunnssikkerheten i Norge i et fireårsperspektiv. Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet innen vei-, jernbane-, luftfart-, kyst- og postsektoren. Departementet skal sikre et trygt, robust og velfungerende transportsystem, og sørge for at samfunnets transportbehov under kriser i størst mulig grad blir dekket. Etater, tilsyn, selskap og foretak i transportsektoren har et selvstendig ansvar for å ivareta sikkerheten innen eget ansvarsområde, og for å bidra til samfunnssikkerheten i transportsektoren generelt.

8.5.1 Mål og strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren

Transportvirksomhetene står overfor ulike sårbarheter og trusler, og har ulike oppgaver, forutsetninger og ansvarsområder knyttet til arbeidet med samfunnssikkerhet. Det er satt tre overordnede mål for arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren. De er relevante for alle virksomhetene, og uttrykker hva regjeringen vil oppnå med samfunnssikkerhetsarbeidet:

  • opprettholde et høyt transportsikkerhetsnivå

  • opprettholde framkommelighet og funksjonalitet i transportsystemene

  • opprettholde en robust sivil transportberedskap

Transportsektorens samlede evne til å forebygge og unngå store uønskede hendelser i transportsystemene, og til å håndtere og minske følgene av slike hendelser hvis de likevel skulle oppstå, er grunnleggende for å oppnå disse målene. Samtidig er det viktig at alle aktørene innen samfunnssikkerhetsarbeidet i transportsektoren drar i samme retning og har lik strategisk tilnærming til arbeidet.

Strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren14 fra 2020 legger de overordnede føringene for det felles arbeidet. Her framgår det at virksomhetene skal bidra til å nå de overordnede målene gjennom å:

  • arbeide målrettet, systematisk og sporbart med samfunnssikkerhet, og bruke anerkjente standarder og styringssystemer

  • arbeide risiko- og kunnskapsbasert, og sørge for kontinuerlig forbedring gjennom læring fra analyser, utredningsprosjekter, uønskede hendelser og øvelser

  • utvikle og etablere relevante tiltak på egne ansvarsområder som kan bidra til å styrke samfunnssikkerheten

  • synliggjøre og inkludere samfunnssikkerhet i de samfunnsøkonomiske analysene av transportinfrastrukturprosjekter

  • samarbeide tett med relevante aktører i samfunnssikkerhetsarbeidet

8.5.2 Prioriterte områder for samfunnssikkerhetsarbeidet i transportsektoren

8.5.2.1 Sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

Ny sikkerhetslov trådte i kraft 1. januar 2019, og har som formål å trygge våre nasjonale sikkerhetsinteresser, samt å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Transport er utpekt som en grunnleggende nasjonal funksjon, noe som innebærer at et helt eller delvis bortfall av transportfunksjoner vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser. I planperioden vil derfor arbeidet med å implementere den nye sikkerhetsloven i transportsektoren ha høy prioritet.

Terskelen for å utpeke infrastruktur og funksjoner som skjermingsverdige etter sikkerhetsloven er høy. Arbeidet med samfunnssikkerhet innebærer derfor også sikring av infrastruktur, systemer og funksjoner som er kritiske for samfunnet, men som ikke faller inn under sikkerhetsloven. Et viktig tiltak for å sikre en robust og sikker infrastruktur er gode risiko- og sårbarhetsanalyser. Arbeidet med å opprettholde en systematisk oversikt over risiko- og sårbarhetsforholdene i transportsektoren vil fortsette i planperioden.

8.5.2.2 Digital sikkerhet

Komplekse digitale systemer og tjenester, herunder intelligente transportsystemer og tjenester, blir stadig viktigere i transportsektoren. Denne utviklingen gjør sektoren mer effektiv, brukervennlig og sikker, for eksempel gjennom bedre kapasitetsutnyttelse, effektiv styring og overvåkning av infrastrukturen. Teknologien gir også mulighet for rask varsling om alvorlige hendelser med betydning for samfunnssikkerheten. Samtidig er den digitale avhengigheten blitt en overordnet sårbarhet for hele transportsystemet. Samtlige transportformer er avhengig av en rekke digitale systemer, og eksterne innsatsfaktorer som strømforsyning og elektrisk kommunikasjon, for å levere sikre og effektive transporttjenester. Sektorens evne til å beskytte digitale systemer mot både tilsiktede og utilsiktede uønskede digitale hendelser, og til å håndtere denne typen hendelser, er derfor i økende grad en forutsetning for sikkerhet, pålitelighet og framkommelighet i transportsektoren. Digital sikkerhet skal derfor inngå som en integrert del av transportvirksomhetenes arbeid.

For å styrke den digitale sikkerheten har transportvirksomhetene etablert et samarbeidsforum for å utveksle informasjon og diskutere felles utfordringer innen digital sikkerhet. De mest sentrale infrastrukturforvalterne har også etablert egne responsenheter for digital hendelseshåndtering, og flere av virksomhetene er tilknyttet Nasjonalt cybersikkerhetssenter og Nasjonal sikkerhetsmyndighet NorCERT15 sitt sensornettverk gjennom Varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). I planperioden vil regjeringen tilrettelegge for å utvide dette samarbeidet til flere aktører, samt styrke effektiv digital hendelseshåndtering i sektoren.

Det er avgjørende at transportmyndighetene legger til rette for at de digitale systemene og tjenestene er tilstrekkelig sikret. Flere utredninger har imidlertid pekt på et behov for tydeligere regulering og tilsyn med digital sikkerhet i transportsektoren. I planperioden vil Samferdselsdepartementet derfor arbeide for å videreutvikle og tilpasse regelverk og krav til digital sikkerhet i transportsektoren, samt styrke tilsynet på området.

8.5.2.3 Totalforsvaret og transportberedskap

Transport er en viktig innsatsfaktor for en rekke sektorer og samfunnskritiske tjenester. Transportberedskap er derfor en viktig del av den nasjonale beredskapen og totalforsvaret. Samferdselsdepartementets overordnede ansvar for en nasjonal sivil transportberedskap ivaretas gjennom tilrettelegging i infrastruktur og regelverk, slik at transport kan foregå på en effektiv måte også i krisesituasjoner.16

Det moderniserte totalforsvarskonseptet omfatter en gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespektret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.17 I Strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren av 2020 er støtte til Forsvaret et av de prioriterte områdene.

Understøttelse av militær aktivitet stiller strenge krav til transportsystemet. Det er derfor viktig med et godt samarbeid mellom Forsvaret og relevante virksomheter på flere nivåer. I planperioden vil regjeringen prioritere å videreutvikle transportsektorens rolle i totalforsvaret, og legge til rette for at virksomhetene i sektoren kan bidra med ressurser og kompetanse i relevante totalforsvarsprosesser og -øvelser.

Figur 8.9 Transport av militære kjøretøy. Foto fra NATO-øvelsen Trident Juncture i 2018.

Figur 8.9 Transport av militære kjøretøy. Foto fra NATO-øvelsen Trident Juncture i 2018.

Synstolking: Bilde av militære kjøretøy som transporteres på jernbane ved Rena stasjon.

Foto: Fredrik Ringnes/Forsvaret

Transportberedskapen er tuftet på samarbeid mellom offentlige myndigheter og private aktører, og godt samarbeid mellom disse vil være avgjørende for å kunne opprettholde tilstrekkelig transportevne under en krise. I ekstraordinære situasjoner der markedet ikke selv klarer å løse transportbehovet, har departementet blant annet hjemler til å pålegge transportaktører å utføre visse transportoppgaver. I planperioden vil det arbeides for å videreutvikle sektorregelverket på området i samarbeid med virksomhetene.

Fylkeskommunen er en viktig aktør i arbeidet med å utvikle, drifte og gjøre regionale og lokale transporttjenester sikre og robuste, og har også et ansvar for å organisere den regionale transportberedskapen ved større kriser. Dette innebærer å ha kartlagt behovet for transportberedskap i fylket, ha oversikt over og kontakt med sentrale transportaktører samt å ha utarbeidet krise- og beredskapsplaner. Som veieier og forvalter av kollektivtransport koordinerer fylkeskommunen transportberedskapen i samarbeid med Statens vegvesen, transportørene og andre beredskapsaktører i fylket.

8.5.2.4 Klimatilpasning

Klimatilpasning handler i stor grad om forebygging av uønskede naturhendelser og risikoreduserende tiltak for å redusere skadeomfang når hendelser inntreffer. En stor andel av de uønskede hendelsene i transportsektoren, med stort omfang og samfunnsmessige konsekvenser, er nettopp naturhendelser. Klimaframskrivingene for Norge viser at hele landet vil oppleve et endret klima, med ulike effekter for ulike deler av landet. Det er ventet at uønskede naturhendelser vil øke i både frekvens og styrke fram mot 2100. Slike hendelser vil kunne gjøre stor skade i områder som tidligere har blitt vurdert som forholdsvis sikre, og dermed redusere transportsikkerheten og framkommeligheten. Den mest utbredte effekten er hyppigere og sterkere nedbør. I tillegg vil kystområder kunne være eksponert for havnivåstigning og økende fare for større stormflohendelser. Dette vil i sin tur påvirke risikoen for flom-, skred- og overvannsskader på transportinfrastruktur. Ved nybygging av bygninger og infrastruktur skal det tas hensyn til de framtidige klimaendringene, men eksisterende bebyggelse og infrastruktur er ikke alltid konstruert for å stå imot dette. For å forebygge slike hendelser må effekten av klimaendringer vurderes i tidlige planleggingsfaser, og påvirke valg om konsept, trasé og konkrete sikringstiltak i forbindelse med bygging. Styrket vedlikehold, skredsikring, flom- og skredvarsling og målrettet beredskapsarbeid er andre sentrale virkemidler for å gjøre transportsystemet mer robust i møtet med den økte risikoen.

Transportsektoren må være forberedt på å både forebygge og håndtere større, hyppigere og mer alvorlige naturhendelser. Derfor er klimatilpasning et prioritert område i Strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren. I kapittel 10.2.2 omtales klimatilpasning i arbeidet med drift og vedlikehold.

8.5.3 Statlig beredskap mot akutt forurensning fra sjøtransport

Regjeringen vil i planperioden prioritere forebygging for å beskytte mennesker, miljø og samfunn mot hendelser med akutt forurensing. Regjeringen vil samtidig sørge for at beredskapen mot akutt forurensning er tilpasset og dimensjonert ut fra miljørisikoen.

Det grunnleggende prinsippet i forurensningsloven er at den som driver virksomhet som kan føre til akutt forurensning skal sørge for nødvendig beredskap. Dersom ansvarlig forurenser er ukjent, ikke iverksetter tiltak eller ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak, har kommunen plikt til å aksjonere. Staten fører tilsyn med private og kommunale aksjoner mot akutt forurensning, og kan ved behov gå inn og overta aksjonsledelsen. Den statlige beredskapen mot akutt forurensning dimensjoneres på bakgrunn av miljørisiko- og beredskapsanalyser, og utvikles og tilpasses nytt kunnskapsgrunnlag og ny tilgjengelig teknologi. I tillegg trekkes det erfaringer fra tidligere hendelser og øvelser som gir praktisk kompetanse på å håndtere ulike typer utslipp. Kunnskap om både miljøet, forurensningstyper og -kilder og effekter av de ulike beredskapstiltakene er nødvendig for å utvikle beredskapsløsningene og til enhver tid ha rett nivå på beredskapen. Kystverket ivaretar slike beredskapsoppgaver.

8.6 Utviklingen av norsk luftfart

Figur 8.10 Utviklingen av norsk luftfart

Figur 8.10 Utviklingen av norsk luftfart

Synstolking: Illustrasjon med fly og person med koffert på lufthavn.

Et velfungerende flytilbud er viktig for folk og næringsliv i hele landet. Et kraftig fall i flyreiser som følge av koronapandemien vil trolig medføre endringer i norsk luftfart.

Regjeringen vil:

  • at flytilbudet over tid skal være godt, og vil følge nøye med på utviklingen i luftfarten framover

  • legge til rette for at luftfarten skal omstilles til lavutslippssamfunnet

  • arbeide videre med en strategi for norsk luftfart

8.6.1 Utvikling og situasjonen i norsk luftfart før koronapandemien i 2020

Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser og et landsdekkende nett av lufthavner er viktig for at folk skal kunne bo og arbeide i hele landet og samtidig ha tilgang til sykehus, offentlige myndigheter og andre viktige institusjoner. 43 av Norges 48 lufthavner med rutetrafikk drives av Avinor. Lufthavnene utenfor Avinor-systemet utgjør en viktig del av den totale lufthavnstrukturen, og bidrar positivt til et godt transporttilbud for folk og næringsliv. Luftfarten i Norge er særlig viktig for transport av personer ut og inn av landet, for handel og samarbeid med resten av verden og for persontransport mellom de ulike landsdelene og internt i noen av transportkorridorene. Luftfartens transport av gods internasjonalt er økende. Avinor arbeider for at større deler av godset som skal til verdensmarkedet, spesielt fersk sjømat, i større grad transporteres ut direkte fra norske lufthavner.

Et godt flytilbud forutsetter at sikkerheten i sektoren tilfredsstiller nasjonale og internasjonale krav, at flyselskaper tilbyr et velutviklet rutenett, god konkurranse mellom aktørene og at luftfartsinfrastrukturen er velfungerende og godt utbygget.

Figur 8.11 Oversikt over lufthavner og bevegelser1 i innenlands luftfart (antall passasjer (2019), ansvar for lufthavnene og rullebanelengde)

Figur 8.11 Oversikt over lufthavner og bevegelser1 i innenlands luftfart (antall passasjer (2019), ansvar for lufthavnene og rullebanelengde)

1 Kun ruter med 10 000 passasjerer eller mer

Synstolking: Figuren viser et kart over Norge med Svalbard. Det er markert streker mellom lufthavnene. Streken har økende tykkelse med antall millioner flypassasjerer pr. år. Lufthavnene har ulik markering som viser om de er eid av Avinor eller har annen eier, og om rullebanen er kort eller lang.

Kilde: Avinor og Statens vegvesen

I oktober 2018 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede viktige forhold ved norsk luftfart og konsekvenser av globalisering og økt konkurranse. Utvalget leverte NOU 2019: 22 Fra statussymbol til allemannseie i desember 2019. Utredningen viser at flysikkerheten i Norge er høy og utvikler seg i positiv retning. Luftfart og sikkerhet er nærmere beskrevet i kapittel 7.4.

Luftfartsmarkedet i Europa ble liberalisert på 1990-tallet og førte til at nye lavprisselskaper utfordret etablerte aktører. Billettprisene falt, og antallet potensielle reisemål økte. NOU 2019: 22 beskriver at sivil luftfart fram til 2020 var en av verdens raskest voksende næringer.

NOU 2019: 22 viser at globaliseringen og liberaliseringen har hatt forskjellig betydning for innenriksmarkedet og utenriksmarkedet. I utenriksmarkedet har vi fått vesentlig lavere flypriser og en stor økning i antall flyruter. I 2019 var det over 54 mill. passasjerer til/fra norske lufthavner (terminalpassasjerer). Det var ved inngangen til 2020 nær 300 reisemål man kunne nå fra en norsk flyplass, en økning fra om lag 30 i 1992. Norge er det tiende mest tilgjengelige landet i verden, og det mest tilgjengelige landet når man vurderer tilgjengelighet pr. innbygger.

Innenrikstilbudet vokste kraftig da hovedflyplassen i 1998 flyttet fra Fornebu til Gardermoen, men hadde svak vekst etter årtusenskiftet. Prisene har falt, men ikke så mye som i utenlandsmarkedet. Kostnadene ved å operere innenlandsruter i Norge er ofte høyere enn utenlandsruter på grunn av lavere passasjervolum og mer krevende operasjonelle forhold. Den største delen av tilbudsveksten innenlands har skjedd på ruter fra Oslo lufthavn.

Vi har i Norge hatt en sunn konkurransesituasjon, med unntak av på kommersiell del av kortbanenettet. Ved inngangen til 2020 var det konkurranse på 85 prosent av tilbudt setekapasitet på det norske markedet. Innenriksmarkedet har vært dominert av Norwegian, SAS og Widerøe, som i 2018 utførte 99,4 prosent av all innenrikstrafikk ifølge NOU 2019: 22. Omtrent en tredjedel av tilbudet fra Widerøe (i 2019) rettet seg mot kortbanenettet og mer volumsvake ruter der staten kjøper flyrutetjenester.

8.6.2 Statens virkemiddelbruk for en velfungerende luftfartssektor

I motsetning til andre transportformer er luftfartens infrastruktur i Norge i vesentlig grad egenfinansiert. Statens virkemiddelapparat omfatter regulering særlig gjennom luftfartsloven, og statlig eierskap av lufthavner gjennom Avinor AS. Staten kjøper også flyruter der det ikke er et markedsgrunnlag for et tilstrekkelig flytilbud.

Avinor AS har ansvaret for et landsomfattende nett av lufthavner for den sivile luftfarten og en samlet flysikringstjeneste for den sivile og militære luftfarten. Avinor har de siste ti årene vært selvfinansiert gjennom avgifter fra flyselskapene og kommersiell virksomhet i tilknytning til lufthavnene. Bare åtte av Avinors lufthavner går med overskudd, og internt i Avinor skjer det en samfinansiering mellom overskuddslufthavner og underskuddslufthavner.18

Avinor har de siste årene investert betydelig på norske lufthavner. Dette har bidratt til økt kapasitet og gjort det mer attraktivt å operere i det norske markedet. Investeringer har vært gjort ved lufthavnene i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. Utvidelse av terminalen i Tromsø lufthavn er igangsatt vinteren 2021. I tillegg er det gjort vesentlige oppgraderinger og utvidelser på svært mange av Avinors lufthavner i hele landet, inkludert sikkerhetsmessige oppgraderinger både på infrastruktur og materiell. Avinor Flysikring har investert for å fjernstyre tårn på lufthavner fra et tårnsenter i Bodø, som vil gi et bedre og mer effektivt tilbud av flysikringstjenester. Planer for flytting av Bodø lufthavn og ny lufthavn i Mo i Rana er nærmere omtalt i kapittel 11.

Staten har bidratt økonomisk for å sikre et tilstrekkelig flytilbud i hele landet fra det landsomfattende nettverket av lufthavner ble opprettet. Siden 1997 er det jevnlig gjennomført anbudskonkurranser om FOT-rutene (forpliktelse til offentlig tjenesteytelse). Widerøe har i hovedsak levert flytilbudet på disse rutene. I 2019 brukte staten om lag 700 mill. kroner på kjøp av FOT-ruter.

Staten bidrar som regulator til at luftfarten skal fungere godt, og til at det er stor vilje blant utenlandske flyselskaper til å fly på norske lufthavner. Dette skjer blant annet ved at Samferdselsdepartementet, gjennom avgiftsreguleringen, setter et tak på det provenyet som Avinor kan ta gjennom lufthavnavgiftene for å sikre at disse holder et konkurransedyktig nivå. Departementet fastsetter videre, i tråd med regelverket for Single European Sky, en ytelsesplan for Avinor Flysikring der krav til kostnadseffektivisering er et av parameterne.

Luftfarten er i sin natur internasjonal og grenseoverskridende. I EØS-området er reguleringen av luftfarten tilnærmet harmonisert. Dette gjør at norske aktører opererer under det samme rettslige regime som sine europeiske konkurrenter, noe som bidrar til å sikre mest mulig like konkurransevilkår. Tilsvarende gjelder for aktører i EU som ønsker å operere til, fra og i Norge. Både Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet arbeider tett opp mot EU for å sikre at dette regelverket i størst mulig grad tar hensyn til norske forhold og at Norge er på linje med resten av det indre marked. Noen av avtalene EU har med tredjeland gjelder også for Norge, selv om EØS-avtalen i utgangspunktet ikke omfatter tredjelandsrelasjoner. I tillegg har Norge et hundretalls bilaterale avtaler med tredjeland. Dette åpner markedet for ruter mellom lufthavner i disse landene og Norge, for flyselskap fra de aktuelle avtalepartene.

8.6.3 Koronapandemien, framtidsutsikter og regjeringens tiltak for luftfarten

8.6.3.1 Koronapandemien

I mars 2020 opplevde luftfarten et kraftig og raskt fall i etterspørselen etter flyreiser, utløst av koronapandemien. Regjeringen iverksatte på svært kort tid tiltak for å opprettholde et samfunnskritisk minimum av flytilbud innenriks, samtidig som Avinor ble tilført midler for å kunne sikre infrastrukturen. Avinor har rapportert at antall flypassasjerer er redusert med 62 prosent i 2020 sammenliknet med 2019. For fjerde kvartal i 2020 var nedgangen i antall flypassasjerer 71 prosent sammenliknet med 2019. Figur 8.12 viser fallet i flytrafikken og tre prognoser for utviklingen framover.

Figur 8.12 Status og utvikling for flytrafikk

Figur 8.12 Status og utvikling for flytrafikk

Synstolking: Graf som viser faktisk utvikling i antall flypassasjerer siden 2010, og tre ulike prognoser – lav, middels og høy – for årene fram til 2024. Veksten i antall flypassasjerer fra 2010 til 2019 var jevn. Antallet falt kraftig fra 2019 til 2020. Alle tre framtidsprognoser anslår at passasjernivået vil ta seg opp igjen mot 2024. Middelprognosen anslår at antall passasjerer i 2024 vil være om lag på 2019-nivå, med rundt 50 millioner terminalpassasjerer.

Kilde:  Avinor

Usikkerheten knyttet til omfang og lengde av pandemien gjør at prognosene for utviklingen i flytrafikken er svært usikre. Avinor anslår at flytrafikken kan komme tilbake på 2019-nivå i løpet av tre til fire år. Utviklingen i utenlandstrafikken er trolig mest usikker. Utsiktene i norsk økonomi er relativt gode, og det norske markedet vil også i framtiden være attraktivt. Samtidig er det usikkerhet knyttet til endringer i reisemønster og reisevaner, for eksempel om økt bruk av digitale møter vil medføre permanent lavere etterspørsel etter flyreiser blant forretningsreisende, jf. omtale i kapittel 2.

Flyselskapene har generelt hatt lave fortjenestemarginer over tid. Flere selskaper har også hatt høy gjeld og tatt stor risiko. Fallet i etterspørsel etter flyreiser har gjort situasjonen finansielt svært krevende for de fleste. Ved inngangen til planperioden er regjeringens mål at flytilbudet i Norge over tid skal være godt. På kort sikt, til markedet normaliserer seg, er hovedmålet at det eksisterer et tilstrekkelig flytilbud innenlands.

8.6.3.2 Regjeringens tiltak for luftfarten

I valg av tiltak og virkemidler i 2020 og 2021 har regjeringen lagt vekt på å opprettholde et tilbud som dekker det nødvendige transportbehovet.

Stortinget har gjennom 2020 vedtatt omfattende tiltak for å opprettholde et flytilbud i hele landet. Viktige tiltak i pakken har vært etablering av en lånegarantiordning på til sammen 6 mrd. kroner til flyselskaper med norsk driftstillatelse, omfattende kjøp av flyruter, betydelig støtte til Avinor og støtte til ikke-statlige lufthavner. Flyselskapene ble også gitt midlertidig fritak for betaling av lufthavnavgifter til Avinor i en periode, samt midlertidig fritak for betaling av flypassasjeravgift til staten. For FOT-rutene har staten kompensert selskapene (i hovedsak Widerøe) for bortfallet av inntekter, korrigert for reduserte kostnader. Til sammen er det brukt nær 14 mrd. kroner i 2020 på tiltak rettet mot den norske luftfartssektoren. Andre generelle tiltak av betydning for luftfarten er redusert merverdiavgift på transport, redusert arbeidsgiveravgift, utsatt skatt samt endringer i permitteringsregelverket.

Regjeringen har i januar 2021 lagt fram nye tiltak for luftfarten, blant annet er det foreslått inntil 1,5 mrd. kroner til mulig deltagelse i et hybridlån til flyselskapet Norwegian. En eventuell deltagelse fra statens side vil skje på markedsmessige vilkår og forutsetter blant annet at Norwegian får godkjent og gjennomfører selskapets samlede rekonstrueringsplan langs de linjer som er kommunisert til markedet. Til sammen har Stortinget bevilget nær 7 mrd. kroner til midlertidige tiltak rettet mot luftfartssektoren i 2021.

Vi vil nå trolig gå inn i en periode med endringer i luftfarten. Fallet i etterspørselen, overkapasitet, dårlig økonomi hos aktørene, flyselskapenes jakt på nye forretningsmuligheter og den relative attraktiviteten til det norske innenriksmarkedet bidrar til dette. Utenlandske flyselskap viser tiltakende interesse for det norske markedet, og nye aktører er i ferd med å etablere seg.

Noen av disse selskapene baserer driften på en forretningsmodell med til dels lavere lønns- og arbeidskostnader enn selskapene som har betjent det norske innenlandsmarkedet før pandemien. Kostnadsbesparelsene ved forretningsmodellen ser i stor grad ut til å være avhengig av at de utenlandske selskapene kan basere driften sin fra land med et generelt lavere kostnadsnivå enn Norge, eller som innebærer et lavere rettighetsnivå for flygende personell. Ulikhetene i forretningsmodellene kan skape konkurransemessige fordeler for noen flyselskap, og det kan gi personell som flyr i Norge et rettighetsnivå som bryter med hva vi er vant til.

Regjeringen er opptatt av rettferdig og sunn konkurranse mellom aktørene i luftfarten. Regjeringen er derfor i ferd med å innhente en utredning av de rettsforholdene som er særlig viktig for de kostnadene som er knyttet til bruk av flygende personell. Utredningen vil blant annet omfatte reglene om utsendte arbeidstakere, om det er tillatt å la personellet være selvstendig næringsdrivende, allmenngjøring av tariffavtaler, hva som skal til for at norsk rett skal komme til anvendelse på ansettelsesforhold, og om norske og internasjonale arbeidstilsynsmyndigheter bør samarbeide tettere for å sikre konkurranselikhet og etterlevelse av eksisterende regler.

Regjeringen vil følge nøye med på utviklingen i luftfarten framover. Konkurransetilsynet er bedt om å følge særlig med på om det norske luftfartsmarkedet fungerer godt og er basert på sunn konkurranse.

Koronapandemien innebærer også en mulighet til å styrke arbeidet med å utvikle luftfarten i utslippsvennlig retning. Hovedtrekkene i regjeringens klimapolitikk for luftfarten er presentert i Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, og innebærer at luftfarten oppfyller sin del av Norges klimaforpliktelser. Norges komparative fortrinn skal brukes til aktivt å fremme utvikling av klimavennlig luftfart og Norge bidrar til å styrke felleseuropeiske og internasjonale klimaforpliktelser.

Regjeringen vil bidra til at norsk luftfart fortsatt utvikler seg med høy nasjonal kompetanse, sterke fagmiljøer, høy sikkerhet og at dette gir de reisende og næringslivet gode, sikre flytilbud i årene framover. Regjeringen vil legge til rette for anstendige lønns- og arbeidsvilkår.

8.6.3.3 Luftfartens omstilling til lavutslippssamfunnet

Regjeringen vil legge til rette for at luftfarten skal omstilles til lavutslippssamfunnet. Dette er en viktig forutsetning for at vi skal kunne fortsette å reise. Klimaplanen varsler at innenriks luftfart, både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig, vil stå overfor en karbonpris som gradvis skal økes til 2000 kroner pr. tonn CO2 i 2030, målt i faste 2020-kroner. For kvotepliktig luftfart skal det tas hensyn til kvoteprisen slik at den samlede prisen på utslipp ikke skal overstige 2000 kroner pr. tonn CO2-ekvivalenter målt i faste 2020-kroner i perioden 2021–2030, med mindre kvoteprisen alene blir høyere. Utslippene kan reduseres gjennom blant annet energieffektivisering og stadig modernisering av flyflåten, mer effektiv bruk av luftrommet, innfasing av bærekraftig biodrivstoff og på lang sikt gjennom introduksjon av nye flytyper med lave eller ingen utslipp. Regionale flyruter innenlands er sikret gjennom offentlige kjøp, der praksisen er at større avgiftsendringer blir kompensert. Dette omfatter særlig mindre ruter på Nord-Vestlandet og i Nord-Norge. Økt CO2-avgift vil derfor ikke svekke tilbudet på de minste rutene i distriktene.

Regjeringen varsler i klimaplanen at det skal legges til rette for en rask innfasing av lav- og nullutslippsfly. Det skal være enkelt og attraktivt for innovatører å benytte Norge som en arena for testing og utvikling av lav- eller nullutslippsfly. Gjennom Enova og andre virkemidler vil aktører i luftfartsindustrien kunne få tilskudd til forskning, innovasjon og innfasing av utslippsreduserende teknologi. Klimapolitikken for transportsektoren er nærmere omtalt i kapittel 6.1.

8.6.3.4 Særlige tiltak gjennom eierrollen i Avinor

Fallet i flypassasjerer i 2020 har rammet Avinor sterkt. Da Samferdselsdepartementet i en periode fritok flyselskapene for plikten til å betale avgifter til Avinor bidro dette, sammen med lav trafikk, til et betydelig inntektstap for Avinor i 2020. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020 bevilget Stortinget nærmere 4,3 mrd. kroner for å kunne gi tilskudd til Avinor i 2020. Avinor fikk samtidig også utbyttefritak og avdragsfrihet for et eldre lån fra staten i 2020. Målet med tiltakene var å legge til rette for at Avinor fortsatt skulle kunne opprettholde et nødvendig tilbud, og samtidig egenkapitalkravet i vedtektene, og at selskapet skulle kunne gjennomføre igangsatte investeringer og investeringer som ikke kunne utsettes uten betydelige kostnader. Tilskuddet skulle også legge til rette for omstilling, med mål om at Avinor så raskt som mulig skulle drive i økonomisk balanse. Tilskuddet til Avinor ble utbetalt som driftstilskudd i tre deler. Det viste seg nødvendig å utbetale 3,6 mrd. kroner av den samlede tilskuddsrammen på nærmere 4,3 mrd. kroner i 2020.

Det har også vist seg nødvendig å tilføre midler til Avinor i 2021. Det ble i Prop. 79 S (2020–2021) foreslått bevilget 2 750 mill. kroner for å ta høyde for støtte i første halvår 2021. Videre ble det varslet at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett dersom det er behov for ytterligere bevilgninger i 2021.

Regjeringen har siden den tiltrådte i 2013 lagt vekt på at Avinor skal drive effektivt, og har fulgt dette opp gjennom eierstyringen av selskapet. Gjennom tiltakene som har vært nødvendige i forbindelse med pandemien, ønsker regjeringen å legge til rette for ytterligere omstilling for å sikre langsiktig lønnsomhet i Avinor. I forbindelse med utbetalingene av de første støttebeløpene til Avinor stilte Samferdselsdepartementet tydelige forventninger om at styret i Avinor skulle utarbeide en omstillingsplan som skulle medvirke til effektiv drift, riktige investeringer og langsiktig lønnsomhet i selskapet. Ved forslag til bevilgning om støtte til Avinor for første halvår 2021, jf. Prop. 79 S (2020–2021), er det lagt til grunn at Avinor vurderer ytterligere grep for å redusere underskuddet og fremme langsiktig lønnsomhet i selskapet, herunder vurderer frigjøring av kapitalverdier som ikke er kritiske for flyplassdriften.

Avinor satte i 2013 i gang et kostnadsreduksjonsprogram med mål om å gradvis redusere driftskostnadene. I 2018 var de årlige driftskostnadene redusert med 600 mill. kroner sammenlignet med referansebanen. I 2020 etablerte Avinor et nytt kostnadsreduksjonsprogram, hvor målet er å raskest mulig komme tilbake til en finansielt forsvarlig drift. Konsernets kostnader og investeringer skal være tilpasset trafikkvolumet og inntektsnivået som er forventet etablert etter pandemien. Innenfor lufthavnvirksomheten og stabs- og støttefunksjonene har programmet et mål om en årlig kostnadsreduksjon i området 725–1 225 mill. kroner fra og med 2022 sammenliknet med faktiske driftskostnader i 2019. Innenfor flysikringstjenesten er en årlig kostnadsreduksjon i nivå 375 mill. kroner fra og med 2024 sammenliknet med faktiske driftskostnader i 2019.

8.6.4 Strategi for norsk luftfart

I NOU 2019: 22 Fra statussymbol til allemannseie foreslås det at regjeringen utarbeider en strategi for norsk luftfart. I Innst. 194 S (2020–2021) har Stortinget bedt regjeringen legge fram en stortingsmelding om en nasjonal luftfartsstrategi, hvor ambisjonene er å trekke linjene for en helhetlig og bærekraftig utvikling i norsk luftfart. Regjeringen vil arbeide videre med en strategi for norsk luftfart, og herunder komme tilbake med vurderinger knyttet til spørsmålet om båndlegging av areal for en tredje rullebane på Oslo lufthavn Gardermoen.

Fotnoter

1.

TØI-rapport 1713/2019. Inndeling i BA-regioner 2020

2.

Menon-publikasjon nr. 52/2019 Effektmåling av nasjonale turistveier. Lokaløkonomiske effekter av de nasjonale turistveiene Senja og Gaularfjellet

3.

Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskaping

4.

DNV GL (2020): Kartlegging av innenlands bulktransport – del 2. Rapportnr. 2020-0097

5.

32 kommunale havner eller havneterminaler er i dag utpekt som stamnetthavner. Disse havnene har imidlertid ingen særskilt status etter den nye havne- og farvannsloven, som trådte i kraft 1. januar 2020. Staten har nå ansvar for utbedringer som gjøres av hensyn til sikkerhet og framkommelighet for den alminnelige ferdselen i hele farvannet, også i innseilingen til havner eller havneterminaler.

6.

Automatiserte system for godshåndtering og trafikkavvikling i havner.

7.

Klima- og miljødepartementet styrer Enova på et overordnet nivå gjennom fireårige styringsavtaler. Gjennom den nye avtalen for perioden 2021–2024 er Enova spisset som teknologi- og klimavirkemiddel.

8.

Godstransport – et oppdatert kunnskapsgrunnlag fra transportvirksomhetene januar 2020

9.

Road Alliance er et samarbeidsforum mellom EU/EØS-land som har sammenfallende interesser på veitransportområdet, foruten Norge bestående av, Danmark, Frankrike, Hellas, Italia, Luxembourg, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike. Belgia og Nederland er observatører.

10.

Effektpakker for kombitransporten (konteinertransport som bruker flere transportmidler) er samlede tiltak for å oppnå en tilbudsforbedring, og kan bestå av tiltak for forbedring i for eksempel infrastruktur og rutemodeller.

11.

Meld. St. 9 (2020–2021) Mennesker, muligheter og norske interesser i nord

12.

Utgitt av Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner i 2014.

13.

Jf. DSBs rapport Samfunnets kritiske funksjoner (KIKS) og lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven).

14.

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/strategi-for-samfunnssikkerhet-i-samferdselssektoren/id2460094/

15.

Norwegian Computer Emergency Response Team er koordinerende enhet for IKT-sikkerhetshendelser i Nasjonalt cybersikkerhetssenter, og skal håndtere alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur.

16.

Som et ledd i utøvelsen av ansvaret for nasjonal sivil transportberedskap leder departementet Rådgivende forum for sivil transportberedskap som består av representanter fra transportmyndighetene, landsforeninger innen transport og fylkeskommunene.

17.

Som del av Totalforsvarsprogrammet (2016–2020) har SD ledet prosjektet «Transport i totalforsvaret». Prosjektet har som mål å kartlegge status og identifisere behov for å videreutvikle transportsystemene ut ifra NATOs forventninger, samt å videreutvikle transportsektorens evne til å støtte Forsvaret i krise og krig med hensyn til transportinfrastruktur og –tjenester (lufthavner, lostjeneste, mv.) og transportressurser (fly, lastebiler, mv.). Prosjektets framdriftsplan for 2020 ble påvirket av koronasituasjonen. Arbeidet fortsetter derfor i 2021, når situasjonen tillater det.

18.

Haugesund lufthavn eies av Avinor og drives på kontrakt av lokale aktører, og er derfor ikke omfattet av ordningen med samfinansiering. De ikke-statlige lufthavnene på Stord, Notodden og Ørland eies av fylkeskommunale og kommunale aktører, og har tidligere mottatt årlige tilskudd fra staten. Tilskuddsmidlene til de ikke-statlige lufthavnene er nå overført til fylkeskommunene. Torp lufthavn Sandefjord eies av kommunale, fylkeskommunale og private aktører og har tidligere ikke mottatt årlige statlige tilskudd.

Til dokumentets forside