Meld. St. 21 (2020–2021)

Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden

Til innholdsfortegnelse

2 Hinder for kvalitet og økt fullføring i VGO

Figur 2.1 

Figur 2.1

I et internasjonalt perspektiv har videregående opplæring (VGO) i Norge mange sterke sider. Ifølge Perspektivmeldingen har Norge i internasjonal sammenheng høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og et høyt utdanningsnivå. Mulighetene til å forme egne liv er jevnere fordelt enn i de fleste andre land, forskjellene er mindre, og forskjeller går i mindre grad i arv.1 Én av årsakene er at utdanning fremmes gjennom universell tilgang til gode, offentlige skoler og gratis høyere utdanning. Norge har også en godt utviklet lærlingordning. Økt bruk av arbeidsplassbasert læring og lærlingordninger har vært høyt på agendaen i EU de siste årene.

Samtidig deler Norge utfordringer med andre land. EU har som mål at andelen som slutter i opplæring, skal være under 10 prosent. Norge ligger akkurat under 10 prosent, og på gjennomsnittet i EU. Det er også en generell trend at færre unge oppnår yrkeskompetanse, noe som kan føre til mangel på arbeidskraft.2 I de følgende fem delkapitlene gjør vi nærmere rede for utfordringer i det norske utdanningssystemet.

2.1 VGO er i for liten grad tilpasset elever med svake faglige forutsetninger

Tidligere skoleprestasjoner er den enkeltfaktoren som har størst direkte innvirkning på om elevene fullfører. Et uttrykk for tidligere skoleprestasjoner er grunnskolepoeng, som er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet fra grunnskolen. Elevenes grunnskolepoeng danner grunnlag for opptak til VGO. Figur 2.2 viser at det er en klar sammenheng mellom antall grunnskolepoeng og om elevene fullfører og består VGO.

Figur 2.2 Gjennomføring i VGO, etter grunnskolepoeng, todelt utdanningsprogram og fullføringsgrad.  2013–2019

Figur 2.2 Gjennomføring i VGO, etter grunnskolepoeng, todelt utdanningsprogram og fullføringsgrad. 2013–2019

Kilde: SSB 2021

En stor andel av elever med få grunnskolepoeng fullfører ikke VGO i løpet av fem/seks år etter at de begynte opplæringen.3 Av elevene som mangler eller har under 30 grunnskolepoeng, er det bare omtrent fire av ti som fullfører.4

Det er flere elever med få grunnskolepoeng som starter på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene enn på de studieforberedende.Dette kan derfor forklare hvorfor andelen som fullfører VGO, er større blant elever på studieforberedende enn blant elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Det er to grupper som skiller seg ut blant elever med færre grunnskolepoeng: gutter og elever som har innvandret.

Det er relativt store kjønnsforskjeller i antall grunnskolepoeng elevene oppnår, og dermed oppstår det også forskjeller mellom kjønnene i andelen som fullfører. Stoltenbergutvalget fant at 11 prosent av guttene hadde under 30 grunnskolepoeng, mens dette gjaldt 4,5 prosent av jentene i 2012-kullet.5 OECD har funnet at ingen OECD-land har så store kjønnsforskjeller i fullføring som Norge.6 Av elevene som startet i VGO i 2013, hadde nærmere 82 prosent av jentene fullført etter fem år. Dette gjaldt omtrent 74 prosent av guttene. Forskjellene har ligget stabilt på rundt 10 prosentpoeng siden 2000-tallet, i guttenes disfavør. Å endre telletidspunktet for fullføring til etter 6 år for de yrkesfaglige løpene har minsket avstanden litt, siden det er er flertall av gutter som går yrkesfaglige utdanningsprogram.7

Etterkommere av innvandrere gjør det relativt bra i det norske utdanningssystemet og norskfødte jenter med foreldre som har innvandret, fullfører i nesten like stor grad som øvrige elever. Elever som selv har innvandret til Norge, særlig de som har innvandret seint i barndommen, har større utfordringer.8 De har i gjennomsnitt 5,2 færre grunnskolepoeng enn resten av befolkningen.9 Dette skyldes i stor grad språklige og faglige utfordringer, kort botid og at mange har lite skolegang fra hjemlandet.10 I dag er det slik at barn og unge som kommer til Norge i løpet av grunnskolen, plasseres på det trinnet de aldersmessig hører hjemme, og de anses for å ha fullført grunnskolen når de går ut av 10. trinn. Fullført grunnskoleopplæring gir rett til VGO. Dermed er det flere som begynner i VGO etter kort tid i grunnskolen og med lite grunnskoleopplæring fra hjemlandet. 1. januar 2021 bodde det omtrent 16 000 personer i aldersgruppa 13–20 år med mindre enn fire års botid i Norge.11 Figur 2.3 viser at både elever som selv har innvandret, og norskfødte med innvandrerforeldre fullfører og består i mindre grad enn resten av ungdomskullet.

Figur 2.3 Andel personer som har fullført VGO innen fem/seks år fra 2009–2013-kullet. Innvandrerbakgrunn.

Figur 2.3 Andel personer som har fullført VGO innen fem/seks år fra 2009–2013-kullet. Innvandrerbakgrunn.

Kilde: SSB 2021

Både gutter som selv har innvandret eller har foreldre som har innvandret, har imidlertid ekstra utfordringer i det yrkesfaglige løpet. Søkere med innvandrerbakgrunn får i mindre grad lærekontrakt enn øvrige søkere. Som nevnt over har gode karakterer og lavt fravær betydning for å få læreplass, men disse to faktorene forklarer bare delvis forskjellene mellom innvandrere og øvrige. Norskfødte gutter med innvandrerforeldre har tolv prosentpoeng lavere sjanse, mens gutter som selv har innvandret har åtte prosentpoeng lavere sjanse enn øvrige elever når man sammenligner elever med like karakterer og likt fravær. 12

Elever med svake norskferdigheter har gode formelle rettigheter til å få språkopplæring. Men tilsyn, NOU-er og andre rapporter har pekt på at utdanningssystemet ikke ivaretar disse rettighetene godt nok.13 Dette betyr at mange minoritetsspråklige elever ikke får den særskilte norskopplæringen de trenger, selv om de har krav på den. Flere peker på at dette er et særlig stort problem i VGO.14 Noen steder får elever som har svake norskferdigheter, mange timer særskilt norskopplæring, andre steder får elever færre timer enn de har krav på eller ingen særskilt norskopplæring i det hele tatt.

Fra skoleåret 2020–2021 har Kunnskapsdepartementet fastsatt at engelsk i sin helhet legges til Vg1 og norsk til Vg2 for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Endringen ble gjort for at elevene skulle få flere timer i faget samlet på ett år, i stedet for strekt over to år. Opplæring i samisk går fortsatt over to skoleår. Tilbakemeldinger fra sektoren kan tyde på at endringene slår uheldig ut for elever med svake norskferdigheter.

En annen problemstilling er at regelverket om tilbudet for elever med svake norskferdigheter, gir stort rom for skjønnsmessige vurderinger. Det trenger ikke å være en ulempe i seg selv, men rommet for skjønn kommer ikke alltid disse elevene til gode. Noen elever får tospråklig fagopplæring, mens andre steder får elever på samme faglige nivå ikke et slikt tilbud. Noen steder tilbyr kommuner og fylkeskommuner innføringstilbud, 0.-klasse eller kombinasjonsklasse, andre steder begynner elevene i ordinær VGO. 15 Dette er beskrevet i en rekke rapporter, og blir også uttrykt i ulike høringer, som under høringen av de nye læreplanene, og i innspill til opplæringslovutvalget og Liedutvalget.

Det er frivillig for fylkeskommunene å tilby innføringstilbud og kombinasjonsklasser. Dette betyr at ikke alle elever som har behov for det, får et tilbud. Det er også frivillig for elevene å delta hvis fylkeskommunene mener at de trenger et tilbud. Fylkeskommuner og skoler forteller at det kan være vanskelig å få elever som har behov for ekstra støtte, til å takke ja. Rambøll har pekt på at dersom målsettingen er å gi et likeverdig tilbud til elever som har behov for mer grunnskoleopplæring, er det behov for tydeligere og felles retningslinjer og kriterier.16

Det finnes imidlertid lite kunnskap, nasjonalt og internasjonalt, om hva slags tilbud som virker best for denne målgruppa. Før det eventuelt kan utarbeides felles retningslinjer og kriterier for opplæringstilbudet til nyankomne elever, må kunnskapsgrunnlaget styrkes. På oppdrag fra departementet har NIFU og Fafo gitt sine anbefalinger om hvordan datatilfanget og informasjonsgrunnlaget kan bedres.17

Å utvide retten til VGO vil være et tiltak for at VGO skal være bedre tilpasset elever som har et svakt faglig grunnlag. Kapittel 3 inneholder flere grep for at disse elevene skal få en bedre start etter grunnskolen.

2.2 Elevene er ikke godt nok studieforberedt

De studieforberedende utdanningsprogrammene har høy andel som fullfører sammenlignet med yrkesfagene. 80 prosent av elevene fullfører på normert tid, og 87 prosent fullfører i løpet av fem år. De fleste elevene som har oppnådd studiekompetanse, går videre til studier i høyere utdanning.18

Det er en klar sammenheng mellom karakternivået fra VGO og grunnskole og det å fullføre et studium.19 Karakterer fra VGO har også mye å si for frafall fra studier.20 Det er også en klar sammenheng mellom karakterer og studentenes oppfatning av hvor godt forberedte de er til høyere utdanning: Jo høyere karaktersnitt studentene har fra VGO, jo bedre forberedt oppfatter de at de er.21

Til tross for dette samsvarer ikke nødvendigvis den faglige kompetansen og arbeidsmåtene som elevene har tilegnet seg gjennom VGO, med det som forventes i høyere utdanning. Nye studenter og ansatte på universiteter og høyskoler ser ut til å være enige om hvilken kompetanse de nye studentene mangler for å være godt forberedt til å studere. Dette er et gjennomgående funn i forskningen på temaet. Dette dreier seg blant annet om å forstå fremfor å kunne gjengi kunnskap, og evne til å kunne fordype seg og konsentrere seg over tid. Forskning viser blant annet følgende utfordringer:

  • Elevene har lite trening i å lese store mengder kompleks tekst.

  • Mange har svake ferdigheter i akademisk eller faglig skriving.

  • Elevene har mangelfulle ferdigheter i kritisk tenkning.

  • Høyere utdanning stiller høyere krav til selvstendighet i arbeidsmåter. 22

På spørsmål om VGO forberedte dem til høyere utdanning svarer studentene «moderat til lavt.» Ferdigheter som kritisk tenkning, selvstendig læring og spesielt akademiske skriveferdigheter og tekstforståelse skårer forholdsvis lavt. Studentene mener videre at de er «moderat godt» forberedt på samarbeid med andre og til nivået på teoretisk kunnskap i studiene. 23

Å være tilstrekkelig studieforberedt handler om å ha lært seg det som kreves for å kunne studere. Det har ikke vært foretatt en overordnet vurdering av hvordan fag- og timefordelingen bør se ut for å gi god studiekompetanse. Å være tilstrekkelig studieforberedt handler om å ha lært seg det som kreves for å kunne studere. NIFU viste i sin rapport om de studieforberedende utdanningsprogrammene at lærere og studenter mener at VGO preges av svært mange fag, og at elevenes arbeid er rettet mot å oppnå best mulig karakter på prøver og til eksamen. Hyppige prøver i mange fag bidrar til å svekke muligheten for å utvikle dybdeforståelse, konsentrasjon og tid til å øve i et fag. NIFU stiller derfor spørsmål om de studieforberedende utdanningsprogrammene gir elevene tilstrekkelige muligheter til å fordype seg i fag og temaer. Bredden av både fag og temaer gjør det vanskelig å fordype seg nok.24

Liedutvalget har den samme vurderingen. Mange obligatoriske og små fag hindrer fordypning og øker sjansen for overfladisk læring. Mange elever opplever også at særlig Vg1 studiespesialisering er en repetisjon av grunnskolen, og at det er lite motiverende. I tillegg har særlig elevene på Vg1 studiespesialisering få valgmuligheter sammenlignet med andre elever. Det er mye som tyder på at å kunne velge fag selv har betydning for elevenes motivasjon.

For at elevene skal bli bedre studieforberedt, må innholdet i VGO være mer rettet mot å oppnå de ferdighetene og den kompetansen som er nødvendig i høyere utdanning. Kravene vi stiller til et bestått vitnemål, må også harmonere bedre med hvilken kompetanse vi ønsker at elevene skal oppnå.

Det er mye som tyder på at kompetansebehovene i fremtidens arbeids- og samfunnsliv i mindre grad vil være knyttet til spesifikke fag. Ifølge en oppsummering av ulike kompetanserammeverk drives kompetansebehovene i dagens samfunn av endringer på arbeidsmarkedet, og av at det er et større behov for å støtte enkeltindivider til å mestre sitt eget liv i en kompleks verden.25 Også teknologiutviklingen gir nye premisser for utdanning, kunnskapsutvikling og læring. Oppsummeringen fant tre kategorier av kompetanser som er verdsatt i arbeids- og samfunnslivet:

  • Grunnleggende kompetanse: Fagkompetanse og digital kompetanse faller innunder dette kompetanseområdet. Teknologiutviklingen vil føre til endrede forventninger til både hva som skal læres, og hvordan.

  • Metakompetanse: Dette omfatter tilnærmingsmåter til tenkning og læring og kompetanser som kommunikasjon og samarbeid, kreativitet og innovasjon og kritisk tenkning og problemløsning.

  • Livskompetanse: Dette omfatter sosial og kulturell bevissthet, evne til å leve i verden, etisk og emosjonell bevissthet, kulturell bevissthet og kompetanse og jobbkompetanse og lokalt og globalt borgerskap.

Felles for de fleste ferdighetene som beskrives, er at de læres gjennom fag, men ikke er knyttet til et fag alene. Mange av disse ferdighetene har vært vektlagt i norske læreplaner i det siste århundret. Fagfornyelsen og de nye læreplanene som ble innført fra høsten 2021, har som mål at opplæring i større grad skal svare på fremtidens kompetansebehov. I fornyelsen av læreplanene var målet at fagene skulle få mer relevant innhold og tydeligere prioriteringer, og at sammenhengen mellom dem skulle bli bedre. Kritisk tenkning og refleksjon kommer tydeligere frem i kompetansemålene, og det er innført tre tverrfaglige temaer: demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring.

En annen problemstilling med de studieforberedende utdanningsprogrammene er, som nevnt, at kravene til å oppnå et vitnemål fra VGO ikke nødvendigvis samsvarer med hva det vil si å være studieforberedt. Den vanlige veien til opptak ved universiteter og høyskoler er generell studiekompetanse, se boks 2.1.

Boks 2.1 Generell studiekompetanse

Generell studiekompetanse er den vanlige veien til høyere utdanning og er også opptakskrav ved en del høyere yrkesfaglig utdanning. Kunnskapsdepartementet fastsetter kravet i universitets- og høyskoleloven med forskrifter. I dag er kravet for å oppnå generell studiekompetanse at søkeren har enten:

  • vitnemål fra bestått treårig VGO som gir studie- eller yrkeskompetanse. Vitnemål blir skrevet ut til de elevene som har fullført og bestått VGO med de kravene til fagsammensetning og timefordeling som departementet fastsetter i et årlig rundskriv;

eller

  • fylt 23 år i løpet av opptaksåret og kan dokumentere minimum fem års fulltids arbeidserfaring og/eller utdanning.

Begge alternativene krever bestått opplæring i fellesfagene

  • norsk med 393 timer

  • engelsk med 140 timer

  • matematikk med 224 timer

  • naturfag med 140 timer

  • samfunnsfag med 84 timer

  • historie med 169/140 timer

Generell studiekompetanse kan også oppnås gjennom

  • fullført VGO ved Steinerskolen

  • fullført godkjent toårig fagskoleutdanning

  • fullført universitets- eller høyskolestudium

  • fullført godkjent utenlandsk utdanning

Det er mulig å få opptak til studier uten å ha generell studiekompetanse. Det er den enkelte utdanningsinstitusjonen som da vurderer om søkere har kvalifikasjoner som er likeverdige med de fastsatte kravene for opptak. Noen universiteter og høyskoler tilbyr spesielt tilrettelagte studier for søkere som ikke har generell studiekompetanse (Y-veien).

Hvis det norske systemet med generell tilgang til høyere utdanning skal fungere, må det ha legitimitet blant universiteter og høyskoler. Omtrent 40 prosent av studiene i Samordna opptak har imidlertid spesielle opptakskrav, for eksempel regjeringens krav om minimum karakteren 4 for å kvalifisere for lærerutdanning eller krav om bestemte programfag til for eksempel medisinstudiet og teknologiske utdanninger. Dette krever at elever i VGO tidlig velger hvilke studier de ønsker å sikte seg inn mot. Det bidrar også til at mange må ta opp fag som privatister for å kunne starte på studiet de ønsker. Dette indikerer at det er nødvendig med både en revisjon av innholdet i VGO og en gjennomgang av opptaksregelverket i høyere utdanning.

Kravene i fag- og timefordelingen er med få unntak ufravikelige for at elevene i VGO skal få vitnemål som gir generell adgang til høyere utdanning. Eksamensgruppa har pekt på at Norge virker å ha en spesielt streng praksis for hva som kreves for et godkjent vitnemål.26

Likevel er det er ulike krav til ulike elevgrupper, alt etter hvilken vei de har valgt gjennom VGO. For eksempel har elevene på de fem studieforberedende utdanningsprogrammene ulikt totaltimetall og ulike muligheter til å velge programfag og fordypning. Elever som oppnår generell studiekompetanse gjennom påbygging, trenger ikke å ha fremmedspråk, geografi eller religion og etikk. Det betyr for eksempel at elever på studieforberedende som ikke får studiekompetanse fordi de stryker i fremmedspråk, kunne fått studiekompetanse gjennom å velge et yrkesfaglig utdanningsprogram og deretter påbygging.27 Disse variasjonene viser at det ikke er et konsekvent system som forklarer hvorfor noen fag er obligatoriske og andre ikke.

I dag har elever som begynner på yrkesfag, mulighet til å oppnå studiekompetanse gjennom et påbyggingsår, enten etter Vg2 eller etter fullført fagbrev. Det har lenge vært stilt spørsmål ved om elever som har tatt påbygging, er like godt forberedt som andre elever til videre studier.

Undersøkelser tyder på at studenter med bakgrunn i de studieforberedende utdanningsprogrammene opplever å være mer studieforberedt enn studentene med bakgrunn i påbygging til generell studiekompetanse.28 Et flertall av påbyggelevene som starter i høyere utdanning, ender imidlertid opp med en grad innen fem år, vist i figur 2.4. Ifølge SSB er det ikke store forskjeller mellom påbyggelever og blant øvrige elever som begynner i høyere utdanning, når det gjelder å fullføre en grad. Dette gjelder særlig studenter som har gått påbygging etter å ha oppnådd yrkeskompetanse.

Figur 2.4 Andel av elever som har begynt i høyere utdanning som har oppnådd en grad etter fem år, etter utdanningsprogram

Figur 2.4 Andel av elever som har begynt i høyere utdanning som har oppnådd en grad etter fem år, etter utdanningsprogram

Kilde: SSB 2020

Regjeringens tiltak for at elevene skal bli bedre studieforberedt, er beskrevet i kapittel 5 og 6. I kapittel 7 omtales blant annet lærerkompetanse og internasjonalisering.

2.3 Fagopplæringen dekker ikke elevenes, lærlingenes og arbeidslivets behov godt nok

SSBs siste rapport om sysselsetting og arbeidsstyrke frem mot 2040 viser at Norge vil ha for få arbeidstagere med yrkesfaglig bakgrunn fra VGO i årene som kommer. Etterspørselen er størst for fagutdanning rettet inn mot industri, bygg og anlegg og håndverk, helsefagarbeidere og sykepleiere.29 Tall fra NAV viser også at det er et stort behov for fagutdannet arbeidskraft i de samme bransjene.30 Samtidig som det er mange bransjer som mangler arbeidskraft, er det mange unge og voksne som ikke får læreplass.

Tabell 2.1 Tabell 1.1 Overganger fra yrkesfaglig Vg2. Andel elever

Utdanningsprogram

Andel elever som begynte på påbygging

Andel elever som ble lærlinger

Andel elever som begynte i Vg3 i skole

Andel elever som begynte på yrkesfaglig Vg3

Andel elever som ikke hadde progresjon

Alle yrkesfag

22,7

43,8

1,8

7,5

24,2

Bygg- og anleggsteknikk

9,9

66,2

1,5

0,6

21,9

Design og håndverk

20,3

25,8

3,5

12,1

38,3

Elektrofag

14,3

44,4

1,8

22,1

17,3

Helse- og oppvekstfag

41,3

28,6

1,6

7,9

20,6

Naturbruk

36,5

28,2

0,4

16,8

18

Restaurant- og matfag

10,1

53,3

2

1,4

33,2

Service og samferdsel

22,3

41,6

1,7

0,5

33,8

Teknikk og industriell produksjon

4,1

64,2

2,1

2,5

27,2

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2021

Det er fortsatt usikkert hvordan den pågående koronapandemien vil påvirke fag- og yrkesopplæringen på lang sikt. På kort sikt er det allerede tydelig at pandemien gjør situasjonen vanskelig for lærlinger og dem som søker læreplass. Det er blant annet en liten nedgang i antall nye lærekontrakter i 2020 sammenlignet med 2019. Mange lærlinger har vært eller er permitterte og har fått et opphold i opplæringen sin. I april 2020 var rundt 4 400 lærlinger permitterte. I midten av februar 2021 var tallet sunket til i underkant av 500. Lærlinger på restaurant- og matfag er fremdeles hardest rammet. 17 prosent av alle lærlinger fra dette utdanningsprogrammet var permitterte. Det er særlig kokkfaget som er hardt rammet. Det er imidlertid verdt å merke seg at antallet nye lærekontrakter i 2020 er høyere enn det var for noen år siden, og det er grunn til å håpe at nedgangen er midlertidig.

Utgangspunktet for å utdanne mange fagarbeidere er godt. Norge har i motsetning til mange andre europeiske land en godt etablert lærlingordning og et system for trepartssamarbeid. De aller fleste fagarbeidere opplever at opplæringen har gitt dem et godt grunnlag for å gjøre den jobben de har i dag.31 De siste årene har det også vært omtrent like mange som har søkt seg til yrkesfag og studieforberedende på Vg1.

Til tross for det gode utgangspunktet får noen elever utfordringer med det videre utdanningsløpet. Noen kommer seg ikke videre fordi de ikke får læreplass, og noen velger løp som gir generell studiekompetanse. Tabell 2.1 viser hvordan elever beveger seg videre i utdanningsløpet etter Vg2. Etter Vg2 er det bare 55 prosent av elevene som går videre i et yrkesfaglig løp. Resten velger påbygging til generell studiekompetanse eller går ikke videre i løpet. Det kan for eksempel innebære at de gjør et omvalg, tar opp fag eller står helt utenfor utdanning.

Figur 2.5 viser at cirka fire av ti personer som starter i fag- og yrkesopplæringen, har tatt fag-eller svennebrevet eller oppnådd yrkeskompetanse med vitnemål i løpet av seks år.32 Det er med andre ord en differanse mellom antallet som går inn i opplæringen, og antallet som kommer ut med den sluttkompetansen opplæringen skal levere. Forskjellene er minst i de tradisjonelle utdanningsprogrammene teknikk og industriell produksjon, elektrofag og bygg- og anleggsteknikk.

Figur 2.5 Andel elever som har fullført og bestått med yrkeskompetanse etter seks år med oppnådd fag eller svennebrev eller vitnemål. 2013–2019

Figur 2.5 Andel elever som har fullført og bestått med yrkeskompetanse etter seks år med oppnådd fag eller svennebrev eller vitnemål. 2013–2019

Kilde: SSB 2021

I de følgende avsnittene gjør vi rede for noen av grunnene til at fag- og yrkesopplæringen ikke dekker elevenes eller arbeidslivets behov godt nok.

Ikke alle fag- og svennebrev er verdsatt i arbeidslivet

De som fullfører fag- og yrkesopplæringen med fag- eller svennebrev, har relativt høy sysselsetting. 82 prosent av de som besto fag- eller svenneprøven i 2018 og 2019, var i arbeid i november året etter. Praksiskandidater, som er personer som har tilstrekkelig arbeidserfaring til å gå opp til fagprøve uten læretid, er den gruppa som i størst grad er i jobb, hele 96 prosent. Av dem som fikk fag- eller svennebrev som lærling, var 75 prosent i arbeid året etter, mens 18 prosent var i utdanning.33

En ny rapport viser at tilgangen til faste stillinger og heltidsarbeid varierer for ulike lærefag. I bygg og anlegg og teknikk og industriell produksjon oppgir ni av ti faglærte at de er fast ansatt i heltidsstillinger. I restaurant- og matfag gjelder dette for to av tre, mens i helse og oppvekst er det bare én av tre som er i fast heltidsarbeid.34

Dette bekrefter tidligere forskning, som har vist at arbeidsmarkedet for ungdom består av tre forholdsvis stabile og klart definerte segmenter. I den første gruppa er fagarbeideren en tydelig yrkeskategori, og rekrutteringen gjennom lærlingordningen er god. Dette gjelder primært for det som i arbeidslivet omtales som håndverks- og industrifagene. I den andre gruppa er det etterspørsel etter fagarbeidere, men rekrutteringen til virksomhetene skjer i mer begrenset grad gjennom lærlingordningen. Det gjelder innenfor helse- og sosialsektoren, transportvirksomhet og deler av industrien. En tredje gruppe omfatter store deler av servicenæringen, særlig detaljhandel. Her er behovet for fagkompetanse uklart, fagarbeidere har en svak plassering i virksomhetenes arbeidsdeling, og arbeidskraft rekrutteres i liten grad gjennom lærlingordningen. Lærefagene i denne kategorien gir en svakere yrkesidentitet.35

Mange unge uten læreplass, samtidig mangler bedrifter lærlinger

Flere elever på yrkesfag fullfører og består, og antallet nye lærekontrakter har økt med 24 prosent i perioden fra 2012 til 2019. I samme periode har også en større andel av dem som søker læreplass, fått innvilget kontrakt, før det kom en nedgang i koronaåret 2020. Regjeringen har satt i gang flere tiltak som har bidratt til denne utviklingen, blant annet økt lærlingtilskuddet, innført krav om bruk av lærlinger i offentlige anbud, innført en merkeordning for godkjente lærebedrifter, laget en målrettet strategi for å øke antallet lærlinger i offentlig sektor og økt utstyrsstipendet for elevene på yrkesfag. Fra høsten 2020 ble den nye tilbudsstrukturen innført, og skolene tok i bruk nye læreplaner i felles- og programfag.

Samtidig er det fortsatt for mange som står uten læreplass. Mangelen på læreplasser i overgangen fra Vg2 til lære er et strukturelt hinder for fullføring. Mens elever på studieforberedende utdanningsprogrammer tas inn til et sammenhengende treårig løp, er ungdommer i fag- og yrkesopplæringen avhengige av å bli valgt ut av en bedrift. I 2020 fikk 76 prosent av alle søkere læreplass. Det betyr at 6 900 søkere ble stående uten kontrakt, og det får konsekvenser for veien deres videre. Andelen elever som fullfører selv om de ikke har fått læreplass, er 31 prosentpoeng lavere enn blant dem som får læreplass. Figur 2.6 viser at det er flest som får læreplass i de tradisjonelle håndverksfagene.

Figur 2.6 Andel søkere som får læreplass fordelt på utdanningsprogram

Figur 2.6 Andel søkere som får læreplass fordelt på utdanningsprogram

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2021

Det er sammensatte årsaker til at ikke alle som søker, får læreplass. Utdanningsdirektoratet har undersøkt hva som er de vanligste årsakene, og har kommet frem til fem overordnede hindringer:

  • Antallet skoleplasser samsvarer ikke med tilgjengelige læreplasser.

  • Samarbeidet i formidlingsprosessen er ikke godt nok. Manglende samarbeid mellom aktører som fylkeskommune, skole og opplæringskontor kan være et hinder for elevens mulighet til å få læreplass.

  • Søkerne oppleves ikke som kvalifiserte eller er ikke klare for overgangen til lære. Det kan både handle om skoleprestasjoner og fravær, og om elevens modenhet og motivasjon for å bli lærling.

  • Bedrifter mangler motiver for å bli lærebedrift og ansette lærlinger. Dette kan handle om alt fra at de ikke har behov for å rekruttere nye ansatte, at de mangler tradisjon for å ta inn lærlinger og til at de mangler tid og personell som kan stå for opplæringen.

  • Bedriftene opplever rammevilkårene som lite gunstige, eller inntaket av lærlinger påvirkes av andre faktorer i arbeidsmarkedet.36

Som vist tidligere i kapittelet får søkere med innvandrerbakgrunn i mindre grad lærekontrakt enn øvrige søkere. Også når det kontrolleres for både karakterer, fravær, foreldrenes utdanningsnivå, fylke og utdanningsprogrammer, ser vi at gutter med innvandrerbakgrunn har lavere sjanse for å få lærekontrakt enn øvrige gutter.37

Alternativet til læreplass er ikke godt nok

Elever som ikke får læreplass, skal få tilbud om Vg3 i skole. Det er imidlertid en liten andel av søkere som ikke får læreplass, som takker ja til tilbudet. Dette til tross for at Vg3 i skole gir en mulighet til å fullføre den utdanningen de har begynt på. Selv om det er få som begynner, økte antall elever i Vg3 i skole fra 312 til 1 304 fra 2011 til 2020.

Det har gjentatte ganger, senest i Liedutvalgets rapport, blitt pekt på svakheter ved tilbudet.38 Vg3 i skole blir ansett som mangelfullt av elever, fylkene og partene i arbeidslivet. Det skyldes både rammene for tilbudet og organiseringen av det. Vg3 i skole varer ofte i ett år, mens lærlinger har to års læretid før de går opp til fagprøven. Tilbudet kommer også sent i gang, noe som fører til at elever får et lengre opphold i opplæringen sin mellom Vg2 og Vg3. I forbindelse med Samfunnskontrakt for flere læreplasser som ble innført i 2012, ble det satt i gang et forsøk med en forsterket alternativ Vg3 i skole. Det innebar blant annet at det ettårige tilbudet ble forlenget til 18 måneder. Evalueringen av forsøket viste at dette var gunstig for elevenes muligheter til å bestå fag-/svenneprøven.39

Av dem som begynte på Vg3 i skole i 2015, hadde 61 prosent fullført innen fem år, mot 86 prosent av lærlingene. 62 prosent var i arbeid året etter. 16 prosent var i utdanning, mens nærmere 22 prosent var utenfor arbeid og utdanning. Elever som ikke får læreplass, har lavere fullføringsgrad og er i mindre grad sysselsatt senere enn dem som får læreplass.

Studiekompetanse er attraktivt for mange som starter på yrkesfag

Tabell 2.2 Oversikt over elever som går løp som kvalifiserer for generell studiekompetanse på yrkesfaglige utdanningsprogram, skoleårene 2011–2012 og 2019–2020

Påbygging etter Vg2 på yrkesfag

Studiekompetansegivende løp, 3 år, på yrkesfaglig utdanningsprogram

Påbygg til studiekompetanse etter oppnådd fag-/svennebrev

Fireårig løp for studie- og yrkeskompetanse, YSK/TAF

2011

2019

2011

2019

2011

2019

2011

2019

I alt

9383

6683

310

2428

500

2524

643

1397

Bygg- og anleggsteknikk

690

393

0

0

36

104

113

248

Design og håndverk

828

393

0

43

57

213

0

0

Elektro- og datateknologi

908

677

43

352

37

166

67

75

Helse- og oppvekstfag

3371

3361

220

1708

194

1192

90

297

Medier og kommunikasjon

765

60

0

0

11

8

0

0

Naturbruk

258

298

16

90

18

96

15

59

Restaurant- og matfag

443

186

0

1

47

153

0

49

Service og samferdsel

1510

985

0

216

73

409

7

354

Teknikk og industrifag

610

330

31

18

27

183

351

315

Kilde: SSB 2021

Til tross for god søkning ender mange av elevene på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene opp med studiekompetanse. Stadig flere ender dessuten opp med både studie- og yrkeskompetanse. De siste årene har mange fylkeskommuner innført lokale tilbud til elever som ønsker å oppnå studiekompetanse gjennom et yrkesfaglig løp.40 Andre populære lokale tilbud er TAF og YSK, som gir både studie- og yrkeskompetanse.41 Tabell 2.2 viser at antallet elever som velger enten et lokalt TAF- eller YSK-tilbud, et lokalt tilbud om studiekompetanse gjennom et yrkesfaglig løp eller påbygging etter fullført fagopplæring, har økt betydelig i perioden 2011–2019.

I 2014 ble det innført en rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fagopplæring. I årene etter har antallet søkere etter Vg2 gått ned, mens stadig flere har søkt påbygging etter fullført fagopplæring.

De ulike veiene bort fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer kan resultere i at færre ender opp med yrkeskompetanse enn søkningen til de yrkesfaglige utdanningsprogrammene skulle tilsi. Samtidig er det grunn til å spørre hva resultatet ville blitt dersom disse veiene ble stengt. Det er en internasjonal trend at mange unge ønsker seg høyere utdanning, og i et arbeidsliv der alle skal lære hele livet, er det en fordel om befolkningen har alternativer for å kunne gjøre det. For mange elever er det et bevisst valg å ta en yrkesfaglig vei til studiekompetanse. Det kan gi gode praktiske erfaringer som gir et bedre utgangspunkt for videre utdanning og arbeid.

Struktur og innhold er ikke tilstrekkelig tilpasset mangfoldet av lærefag

De yrkesfaglige utdanningsprogrammene ender opp i lærefag og yrker som krever svært ulik kompetanse. Likevel har alle yrkesfagelevene de samme fellesfagene med likt omfang og mye likt innhold. Fellesfagene har vært utformet slik at det skal være enkelt å bytte hovedløp og oppnå studiekompetanse i løpet av normert tid.

Dagens 2+2-modell med to års opplæring i skole etterfulgt av to års læretid i bedrift ble innført med Reform 94. Modellen er godt forankret i fag med lange tradisjoner for læretid, og en stor andel av søkerne får læreplass i disse fagene. I andre fag fungerer ikke modellen like godt. Selv om hovedmodellen har bred støtte, er det ulike syn og en økende etterspørsel etter å prøve ut alternativer til modellen. Slike endringer er ikke nødvendigvis enkle å gjennomføre, noe erfaringene fra forsøk med vekslingsmodeller kan være et eksempel på. Evalueringen av forsøket viser at det er delte syn på hva som bør være opplæringsmodellen i et fag, innad i fagmiljøene, og at det er utfordrende å tilby ulike opplæringsmodeller i samme fag. Alt i alt er erfaringene fra vekslingsmodellene likevel positive.42

Det er et stort omfang av små lærefag, med få deltagere, på Vg3. Utdanningsdirektoratets statistikk for nye lærekontrakter i 2020 viser at 80 prosent av alle lærekontrakter tegnes i 30 fag. Det er også flere programområder på Vg2 som kan karakteriseres som små. Dette kan føre til at undervisningen på Vg1 og Vg2 ikke blir relevant i utdanningsprogrammer som leder frem til fag som har få felleselementer. Det kan føre til utfordringer i fylkeskommunenes dimensjonering, og det kan føre til at det blir vanskeligere å orientere seg i tilbudsstrukturen.

Kapittel 3, 4 og 5 inneholder tiltak for at fag- og yrkesopplæringen skal svare bedre på elevens og arbeidslivets behov. Fag- og yrkesopplæring i et internasjonalt perspektiv er omtalt i kapittel 7 sammen med lærerkompetanse.

2.4 VGO er i for liten grad tilpasset den mangfoldige elevgruppa

De fleste barn og unge i Norge trives og har god psykisk helse. Undersøkelser av livskvalitet viser at det store flertallet er fornøyd med livet sitt.43 Ungdata viser for eksempel at 90 prosent av ungdommene trives på skolen. Andelen som er fornøyd med skolen de går på, er høyest i Vg1, før den gradvis synker igjen.44

Elevundersøkelsen viser også stabilt gode resultater for hvordan elevene i Vg1 opplever trivsel, støtte fra læreren, læringskultur og mestring. Resultatene er noe lavere for for eksempel motivasjon, elevdemokrati og underveisvurdering.45

Samtidig er det mange som av ulike årsaker trenger ekstra støtte og oppfølging. Elever med behov for særskilt tilrettelegging får generelt lite råd og bistand ved overgangen til VGO. Det samme gjelder ved overgangen fra VGO til videre utdanning eller arbeid.46

Dette kapittelet skal ikke leses som en uttømmende liste over elevgrupper som har behov for mer oppfølging, men det lister opp noen eksempler. Elever kan tilhøre flere grupper samtidig, og behovet for særskilt tilrettelegging kan endre seg gjennom opplæringsløpet.

Elever som er sårbare for negativt stress

Nyere teorier om stress legger til grunn at stress oppstår når en person opplever at omgivelsenes krav og forventningene overstiger egen kapasitet.47 Stress kan være helt normalt og en nødvendig reaksjon for å gjenvinne balansen, men langvarig stress kan ha alvorlige helsekonsekvenser.48

Forskning på stress i skolen tar utgangspunkt i at økt omfang av vurdering i skolen bidrar til mer negativt skolestress, men det mangler fortsatt empirisk forskning som bekrefter hypotesen.49 Selv om det er begrenset kunnskap om hva slags stress unge opplever i forbindelse med skolen i dag, finnes det likevel en del forskning.

Negativt skolestress skyldes først og fremst et vedvarende prestasjonspress med mange arbeidsoppgaver og høyt arbeidstempo i hverdagen, og bekymringer for fremtiden og muligheter for videre utdanning og karriereutsikter. I tillegg opplever ungdommene liten grad av kontroll over det hverdagslige og vedvarende arbeidspresset i skolen. Det skolerelaterte stresset er størst mot slutten av ungdomstrinnet og mot slutten av videregående.50

Flere studier antyder at skolestress fungerer som en risikofaktor for psykiske plager, og at jenter ser ut til å oppleve mer prestasjonsrelatert stress i skolen enn gutter.51 Skolestress målt blant elever på Vg1 økte mye rundt årtusenskiftet, men har vært stabilt i senere målinger. Det er store kjønnsforskjeller. I Ungdata 2019 oppga 25 prosent av de unge at ønsket eller forventingen om å gjøre det bra på skolen, fører til mye eller svært mye stress. Blant jenter på Vg3 svarer 19 prosent at de har opplevd så mye stress og press at de har hatt problemer med å takle det. 8 prosent av guttene på Vg3 har opplevd det samme.52

I en systematisk kunnskapsoversikt med 33 studier fra 28 land avdekkes et mønster som viser at stress i skolen kan komme fra en opplevd ubalanse mellom krav og forventninger. I tillegg peker studiene på at opplevelsen av å ha altfor mange ting som skal gjøres samtidig, og ikke se noen ende på arbeidet, virker stressende. Elevene trenger hjelp til å sortere og prioritere og til å forstå forholdet mellom arbeidsinnsats og resultater i form av karakterer og tilbakemeldinger.53 Samtidig som skolen kan forårsake stressrelaterte plager, kan den også hjelpe til med å bøte på situasjonen. Sosiale relasjoner er viktige for barn og unge, og de kan virke som en buffer mot stress.

Ifølge den samme studien er det særlig fire faktorer skolene kan gjøre noe med: (1) ha stor oppmerksomhet om sin kjerneaktivitet, undervisningen. Engasjerende undervisning hvor elevene føler seg utfordret, aktive, glade og kompetente, motvirker negativt stress. (2) skape et godt læringsmiljø hvor de kan være trygge og utforskende. Støttende relasjoner har stor betydning for barn og unge, og kan virke som en buffer mot stress. (3) forsøke å unngå stor arbeidsbelastning over lang tid i alle fag og emner. Skolen må hjelpe elevene til å lære hvordan de skal planlegge, sortere og prioritere. (4) bidra til å unngå at det utvikles en stresskultur blant elevene, blant annet ved å være svært bevisst hvordan prestasjonsforventninger kommuniseres.54

Elever med psykiske plager og lidelser

Det er mange årsaker til manglende fullføring av skoleløpet som ikke er direkte skolerelaterte. Det kan handle om levekårsutfordringer, psykososiale plager, helseutfordringer og språklige utfordringer. I en undersøkelse blant elever i Akershus oppgir 40 prosent av elevene at manglende fullføring skyldes forhold som ligger utenfor skolen, og psykiske plager blir oppgitt som den hyppigste årsaken til frafall blant disse ungdommene.55

Mange opplever kortvarige eller langvarige psykiske plager i løpet av ungdomstiden. Det er også en del som får diagnostisert psykiske lidelser, som er mer alvorlig enn psykiske plager, i løpet av barndommen og ungdomstiden. Blant elevene på Vg3 rapporterer 14 prosent av guttene og 33 prosent av jentene om at de har mange psykiske plager.56 I Ungdata 2019 oppgir 12 prosent av elevene i VGO psykologen som en av helsetjenestene de hadde brukt det siste året, og over flere år har det vært en økning i selvrapporterte psykiske plager i Ungdata-undersøkelsen. Særlig har økningen vært stor hos unge jenter. Det er uklart hvorvidt dette betyr at flere tenåringsjenter nå er deprimerte.57 Det kan synes paradoksalt at psykiske plager og lidelser blir vanligere når det store flertallet rapporterer god livskvalitet og trivsel. Det er derfor behov for mer kunnskap om forekomsten av psykiske plager og lidelser hos ungdom.

Å definere økende psykiske plager som et problem er en balansegang av flere årsaker. For det første er det krevende å skille mellom positivt og negativt stress og press. For det andre er det mange som hevder at økt oppmerksomhet om psykiske plager kan føre til at reaksjoner som tidligere ville vært definert som normale, blir sykeliggjort. Til slutt er det ikke nødvendigvis forhold ved skolen som skaper problemene, og de kan derfor ikke nødvendigvis løses gjennom endringer i skolen. Forskning og statistikk tyder imidlertid på at det er reelt at psykiske plager og lidelser er økende. Alle skoler og alle lærere har elever som strever psykisk og som derfor kan trenge tilrettelegging av opplæringen i kortere eller lengre perioder – og skolen kan bidra til at elevene har det bedre og mestrer, til tross for at de strever.

Figur 2.7 

Figur 2.7

Elever med behov for spesialundervisning

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning.58

Andelen elever med spesialundervisning i VGO er omtrent fire prosent, og betydelig lavere enn på 10. trinn. Forskning tyder på at struktur, organisering og innhold ser ut til å redusere behovet for spesialundervisning i videregående. Mindre klasser på yrkesfag gjør det lettere å tilrettelegge opplæringen. Mange videregående skoler jobber godt med tilpasset opplæring, for eksempel ved at flere får tilbud om kortvarige kurs når de henger etter.59

NOU 2019: 23 Ny opplæringslov har flere forslag til endringer i rettighetene til elever som har behov for spesialundervisning. Blant annet at individuelt tilrettelagt opplæring innføres som ny betegnelse på spesialundervisning, å videreføre retten til individuelt tilrettelagt opplæring og å presisere i loven at det som hovedregel bare er personer som er ansatt i lærerstilling, som kan gi individuelt tilrettelagt opplæring. Disse forslagene omtales og vurderes i høringsnotatet til ny opplæringslov som sendes til høring i løpet av sommeren 2021.

Elever med nedsatt funksjonsevne

Norge ratifiserte FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i 2013. Våren 2019 svarte Norge FN-komiteen om oppfølgingen av konvensjonen. I rapporten fra høringen pekes det på at Norge, til tross for en positiv utvikling, fremdeles har utfordringer med inkludering av elever med nedsatt funksjonsevne.60 Det er bekymringsfullt at en stor andel av spesialundervisningen i norsk skole utføres av lærere/personale uten tilstrekkelig kompetanse om spesialundervisning, og at elever med nedsatt funksjonsevne i for stor grad blir tatt ut av klassefellesskapet når de får undervisning. Komiteen løfter også frem behovet for å sikre bedre inkludering med høy kvalitet og å styrke universell utforming av skolebygg.

I en studie fra 2014 ble utdanningsnivået og yrkesaktiviteten til et utvalg personer med fysiske funksjonsnedsettelser kartlagt. 64 prosent av personene i utvalget hadde grunnskole som høyest fullførte utdanning – mot kun 17 prosent i befolkningen for øvrig.61 Konsekvensen av dette er at svært mange unge med nedsatt funksjonsevne ikke kvalifiserer seg til høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Dermed ender de opp med dårligere yrkesutsikter og større risiko for utenforskap.

Blant unge med nedsatt funksjonsevne finner vi unge med utviklinghemminger. Personer med utviklingshemming tilhører også en svært heterogen gruppe mennesker. I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap vises det til at elever med utviklingshemming generelt møtes med for lave forventninger og et for lavt læringstrykk gjennom hele skoleløpet. Elever med utviklingshemming har sjelden samme valgfriheten i utdanningsvalg som andre elever.62

Mange elever med utviklingshemming går på programfagene restaurant- og matfag, naturbruk, bygg og anleggsteknikk og design og håndverk, men det er likevel flest elever med utviklingshemming på utdanningsprogrammet studiespesialisering. Hele 30 prosent av elevene tilhører det utdanningsprogrammet. Ofte er det ikke samsvar mellom det utdanningsprogrammet de tilhører, og det tilbudet de får.Forventningene til hva elevene kan lære, er basert på holdninger til elevgruppa og i mindre grad koblet til elevens forutsetninger og evner. Manglende muligheter i arbeidslivet bidrar til lave forventninger og et lavt læringstrykk sett i sammenheng med målene i læreplanene.63

Elever med barnevernserfaringer

Barn med barnevernserfaring har det ofte vanskeligere på skolen enn andre barn. Færre fullfører VGO eller høyere utdanning. Samtidig er det å mestre skole og utdanning en av de sterkeste beskyttelsesfaktorene for utsatte barn og unge. Skole og opplæring for barn i barnevernet har derfor over flere år vært et sentralt innsatsområde for regjeringen. Barne- og familiedepartementet har fra 2014 gjennomført en satsing for å skape en bedre tilpasset skole- og utdanningssituasjon for barn i barnevernet. Satsingen har som mål å øke oppmerksomheten om og prioriteringen av skole og utdanning for barn i barnevernet, og også å styrke samarbeidet mellom barnevern og skole.

Fylkeskommunene har plikt til å ha inntak til VGO etter utløpet av søknadsfrister for ungdom som blir plassert i fosterhjem eller barnevernsinstitusjoner. Fylkeskommunene har i slike tilfeller også plikt til å ha inntak etter at skoleåret har begynt, når dette er forsvarlig.64

Tiltak for at elever som har andre utfordringer enn de faglige som kan påvirke opplæringen, er drøftet i kapittel 3.

2.5 VGO er ikke godt nok tilpasset voksne

Ifølge NOU 2018: 13 er fire av ti voksne (25–54 år) som ikke har fullført VGO, uten arbeid. Over tid har flere også blitt uføretrygdet. Forskjellene mellom dem med og dem uten fullført VGO har økt kraftig i de siste 15 årene. Dette viser at fullført VGO har fått større og større betydning for tilknytningen til arbeidslivet. Antallet voksne som til enhver tid står uten fullført VGO i årene fremover, vil i stor grad bestemmes av fullføringsgraden blant ungdom og hvor mange som fullfører VGO i voksen alder. Utviklingen påvirkes også av hvor mange av innvandrerne som har lavt utdanningsnivå.

Nesten 500 000 personer i alderen 25–59 år har ikke fullført grunnskole- eller VGO, eller de har ukjent utdanning. Omtrent en tredel av disse er innvandrere. Dette er en aldersgruppe der mange har lang tid igjen i arbeidslivet. Det betyr at denne situasjonen vil vare i mange år fremover hvis vi ikke forbedrer systemet.65

I perioder med stigende arbeidsledighet er sannsynligheten for å miste jobben størst for dem som mangler VGO. Dette har nylig vist seg i økingen i arbeidsledige og permitterte som følge av koronapandemien. I mars 2020 var det en klar overrepresentasjon blant nye ledige av personer med lav inntekt, lav utdanning og lavinntekts familiebakgrunn.66

I tillegg blir det stadig færre jobber hvor det er tilstrekkelig med kun grunnskole. Nye krav til kompetanse og raskere endringer gjør at også de med fullført VGO vil ha behov for å fornye kompetansen. Behovet forsterkes av at flere fremover vil måtte stå lenger i arbeid.

Det er relativt få voksne som deltar i VGO, sammenlignet med den mulige målgruppa på 500 000. I skoleåret 2018–2019 var det 16 100 deltagere over 25 år i videregående skoler eller på voksenopplæringssentre.

Livsoppholdsutvalget fant at mange voksne uten fullført VGO, ikke mangler så mye for å kunne fullføre. Figur 2.8 viser at det er omtrent 7 500 av dem som fylte 25 år i 2016, som har lite igjen fordi de allerede minst har fullført Vg2. Denne gruppa har trolig ett år eller mindre igjen for å oppnå kompetanse fra videregående nivå.

Figur 2.8 Avstand til fullføring ved 25 år, majoritetsbefolkningen

Figur 2.8 Avstand til fullføring ved 25 år, majoritetsbefolkningen

Kilde: NOU 2018: 13

Etterspørselen etter VGO er langt lavere enn hva som er nødvendig for å nå ambisjonene om økt deltagelse i arbeidslivet. En sentral barriere har vært muligheten til å kombinere utdanning med å betale utgiftene som voksne gjerne har. Lånekassens utdanningsstøtteordninger har først og fremst vært rettet mot unge elever og studenter.

Undersøkelser viser at bare halvparten av dem som begynner i grunnskoleopplæring for voksne, fullfører. Tilsvarende lave gjennomføring finner vi blant deltagerne i VGO.67 Både kommunene og fylkeskommunene oppgir manglende faglige og språklige forutsetninger som den viktigste årsaken til den lave gjennomføringen.

I dag er verken innholdet i eller organiseringen av opplæring for voksne tilpasset den sammensatte målgruppa.

Innvandrere utgjør en større del av deltagerne enn tidligere, uten at tilbudet nødvendigvis tilpasses denne gruppa.68 Mange flyktninger og andre grupper av innvandrere har liten eller ingen skolebakgrunn, og de har en lang vei å gå før VGO er aktuelt, da de først må gjennomføre norskopplæring og grunnskoleopplæring for voksne. Helsemessige utfordringer og store omsorgsoppgaver kan også være hindre for deres motivasjon for å delta i formell opplæring. Nyankomne innvandrere som deltar i introduksjonsprogrammet, har sikret livsoppholdet, men programtiden er begrenset. For en voksen som har lite skolebakgrunn, er det derfor ikke så realistisk å gjennomføre fag- og yrkesopplæringen innenfor rammene av introduksjonsprogrammet, selv om dette er målsettingen for flere enn i dag i den nye integreringsloven.

Mange av dem som mangler VGO som voksne, har mange negative skoleerfaringer fra både ungdomsskolen og VGO. Det skal derfor mye til for å bringe dem tilbake til det formelle utdanningssystemet. Det handler både om motivasjon og tro på egne evner, men også om at de har svak kompetanse i flere av fagene.69

Et kjennetegn på vellykkede tiltak for de voksnes læring er at opplæringen tar utgangspunkt i den voksnes livssituasjon, og at den tilpasses læringsbehovene og de vanlige utfordringene som den voksne opplever i arbeidet eller i privatlivet, for eksempel oppfølging av egne barn.70 Opplæringen må også gjøre det mulig å kombinere utdanning med arbeid. Fagbrev på jobb er et eksempel på en etterspurt og godt brukt ordning for voksne som allerede er i et arbeidsforhold og som trenger å formalisere kompetansen sin. Praksiskandidatordningen fungerer også godt for voksne som ønsker å formalisere kompetansen de har oppnådd i arbeidslivet.

Det finnes lite forskning på hvilke undervisningsmetoder som er mest egnet for voksne. Metodene som benyttes for å lære grunnleggende ferdigheter til barn, er imidlertid ikke egnet. Underveisvurdering ser ut til å være særlig viktig for voksne fordi forholdet mellom hva de kan og ikke kan, varierer mer hos voksne enn hos barn og unge. Ett og samme individ kan streve med å utføre en relativt enkel oppgave, men ikke ha noen problemer med en annen og mer avansert oppgave. Kunnskap om hvordan underveisvurdering gis til voksne, er derfor sentralt for å bidra til effektive opplæringsløp. Dette kan også gi den voksne en økt motivasjon for videre læring.71

Det er også en utfordring for innholdet i opplæringen at voksne skal følge de samme læreplanene for grunnskoleopplæringen som barn og unge. Læreplanene for grunnskolen er laget med et utgangspunkt i at de skal ivareta barns utvikling og modning. Dette er hensyn som i liten grad ivaretar voksnes behov, og det gjør det vanskelig å få til en god tilpasset opplæring. Det bidrar også til at voksne som ikke har fullført grunnskolen, får unødvendig lange løp for å fullføre VGO.

Figur 2.9 

Figur 2.9

En annen grunn til at mange voksne får lange løp, er at systemet er lagt opp på en sekvensiell måte. For å ha rett til VGO må voksne ha bestått norsk grunnskoleopplæring eller ha tilsvarende fra hjemlandet. Voksne som med dagens regelverk må ha både grunnskole og VGO, og ofte også norskopplæring, ender opp med lange løp – noe som er lite effektivt for samfunnet og i tillegg demotiverende for den enkelte. Hvis voksne ikke lykkes med å fullføre et fag, må de ta hele faget på nytt igjen på et senere tidspunkt. Avbrudd i utdanning er vanlig blant voksne, og det er derfor avgjørende med fleksibilitet og mulighet til å vende tilbake til opplæringen uten å måtte starte på nytt. For å gjøre noe med dette problemet må det bli enklere å få dokumentert hvilken kompetanse voksne har fra før, og hva de mangler for å kunne få ønsket sluttkompetanse.

Regjeringens tiltak for å bidra til å løse dette problemet er hovedsakelig beskrevet i kapittel 4.

Fotnoter

1.

Meld. St. (2020–2021).

2.

OECD 2019.

3.

Perlic mfl. (2020).

4.

2013-kullet.

5.

NOU 2019: 3.

6.

Borgonovi og Maghnouj (2018).

7.

NOU 2019: 3.

8.

Instebø (2021).

9.

IMDI (2019).

10.

Bakken og Hyggen (2018).

11.

Utvalget inkluderer nyankomne fra følgende områder: Øst-Europa unntatt EU-land, Afrika, Asia med Tyrkia, Sør- og Mellom-Amerika.

12.

Utdanningsdirektoratet (2019a).

13.

NOU 2010: 7, Utdanningsdirektoratet (2014a), Rambøll (2016).

14.

NOU 2010: 7.

15.

Rambøll (2014).

16.

Rambøll (2016).

17.

Lødding mfl. (2020).

18.

En del går også videre til fagskoleutdanning. Denne problemstillingen handler om dem som går videre til studier ved universiteter- og høyskoler – da hovedvekten av fagskoleutdanninger har fag- eller svennebrev som opptakskrav.

19.

Hovdhaugen mfl. (2013).

20.

Hovdhaugen (2019).

21.

Studiebarometeret (2018).

22.

Lødding og Aamodt (2015).

23.

Studiebarometeret (2018).

24.

Lødding og Aamodt (2015).

25.

Erstad mfl. (2014). Forskningsgjennomgangen har vurdert fire synteserapporter som til sammen har gått gjennom 28 prosjekter.

26.

Eksamensgruppa ble opprettet av Utdanningsdirektoratet, blant annet for å sammenstille kunnskapsgrunnlaget om eksamen og vurdere hvilken betydning fagfornyelsen og den teknologiske utviklingen bør ha for eksamensordningen, og foreslå mulige/eventuelle endringer.

27.

Elever med opplæring i samisk er fritatt fra opplæring i fremmedspråk.

28.

NOU 2019: 25.

29.

Cappelen mfl. (2020).

30.

NAVs bedriftsundersøkelse (2020).

31.

Andersen mfl. (2020).

32.

SSB (2020).

33.

Utdanningsdirektoratet (2020a).

34.

Andersen mfl. (2020).

35.

Olsen mfl. (2008), Høst og Michelsen (2010), Høst mfl. (2012).

36.

Utdanningsdirektoratet (2019b).

37.

Utdanningsdirektoratet (2019a).

38.

NOU 2018: 15.

39.

Aspøy og Nyen (2015).

40.

Meld. St. 20 (2012–2013).

41.

Yrkes- og studieforberedende kompetanse (YSK) og Tekniske og allmenne fag (TAF).

42.

Bjørnset mfl. (2018).

43.

Suren mfl. (2018).

44.

Bakken (2020).

45.

Utdanningsdirektoratet (2020b).

46.

Wendelborg mfl. (2017).

47.

Norsk helseinformasjon (2021).

48.

Lillejord mfl. (2017).

49.

Eriksen mfl. (2017).

50.

Bakken (2020).

51.

Sletten og Bakken (2016).

52.

Bakken (2019).

53.

Lillejord mfl. (2017).

54.

Lillejord mfl. (2017).

55.

Markussen og Seland (2012).

56.

Bakken (2018).

57.

Sletten og Bakken (2016).

58.

Opplæringsloven § 5-1.

59.

Markussen mfl. (2019).

60.

Komitéen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2019).

61.

Finnvold (2014).

62.

Wendelborg mfl. (2017).

63.

Wendelborg mfl. (2017).

64.

Forskrift til opplæringsloven § 6-8.

65.

NOU 2018: 13.

66.

Bratsberg mfl. (2020).

67.

Dæhlen mfl. (2013).

68.

Leirvik og Staver (2019).

69.

Tønseth (2019).

70.

Windisch (2015).

71.

Windisch (2015).

Til dokumentets forside