5 Effektivisering av statlige anskaffelser

Som anført under kapittel 3 utgjør de samlede offentlige anskaffelser årlig om lag 150 milliarder kroner, tilsvarende 16 prosent av BNP. Med den store betydning anskaffelsene har for samfunnsøkonomien, er effektiv ressursbruk ved anskaffelsene særdeles viktig. Det gjelder såvel for det offentliges forbruk som for næringslivets leveranser. For det regelverk som utvalget foreslår, er det derfor en overordnet målsetting at regelverket på en bedre og mer effektiv måte er tilpasset dagens behov og framtidige utfordringer, slik at unødig ressursbruk hos myndighetene og næringslivet unngås.

Utvalget vil imidlertid sterkt understreke at de spørsmål som mest hensiktsmessig finner sin løsning i et regelverk, og som således er omfattet av utvalgets forslag, ikke på langt nær dekker alle forhold som må ivaretas for at størst mulig verdiskapning skal sikres gjennom den offentlige anskaffelsesvirksomhet. Det foreslåtte regelverk inneholder hovedsakelig krav som skal sikre at anskaffelser så langt som mulig skjer etter konkurranse, og at utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skjer på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Disse krav omfatter bl a prosedyrer som skal sikre forutberegnelighet og gjennomsiktighet i konkurransen. Dette er forhold som Norge er forpliktet til å regulere i henhold til internasjonale avtaler. Kravene er også viktige for å sikre effektive offentlige anskaffelser. Imidlertid utgjør disse forhold kun ledd i en mer omfattende verdikjede hvor det er andre ledd som kan ha minst like stor betydning når det gjelder å sikre størst mulig verdiskapning, slik at samfunnet får mest mulig igjen for hver krone som brukes i de offentlige anskaffelser.

Selv om utvalget ikke fremmer konkrete forslag utover regelverket vil utvalget understreke at størst mulig effektivitet i de statlige innkjøp forutsetter kontinuerlige forbedringsprosesser i alle ledd i verdikjeden. Utvalget finner det derfor riktig å gjennomgå følgende viktige innkjøpsfaglige problemstillinger som må vektlegges for å sikre verdiskapningen gjennom alle ledd i den totale forsyningskjede: kapittel 5.1 gir en beskrivelse av de ulike fasene i en anskaffelsesprosess. I kapittel 5.2 vil viktige faktorer for effektivisering av anskaffelser gjennomgås. Kapittel 5.3 beskrives, regelverkets rolle i effektiviseringen av offentlige anskaffelser. Kapittel 5.4 gir en beskrivelse av Program for statlige innkjøp (1994-1996). Kapittel 5.5 omhandler etikk og kapittel 5.6 beskriver leverandørutvikling i forbindelse med statlige anskaffelser.

5.1 Beskrivelse av anskaffelsesprosessen

I dette kapittelet gis det en kortfattet oversikt over ulike stadier i en anskaffelsesprosess. Det tas sikte på å gi en generell fremstilling, dvs angi de stadier og prosesser som er felles for ulike typer anskaffelser. Fremstillingen gjelder i prinsippet uavhengig av størrelsen på den enkelte anskaffelse, men for mindre kjøp er ikke alle beskrevne prosesser like aktuelle. Som det går frem av figuren nedenfor kan prosessen deles i tre hovedfaser; først strategiutvikling, og deretter en implementering av strategien, som består av henholdsvis kontraktsetablering og kontraktsoppfølging.

Kilde: Statoil

Det er i første rekke kontraktsetableringsfasen som er dekket av nasjonalt og internasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser. Men grunnlaget for en mest mulig effektiv anskaffelse legges primært i strategiutviklingsfasen, ved utforming av behovsverifikasjon og spesifikasjon. Senere vil mulighetene for å påvirke f eks pris og kvalitet for øvrig være liten. Likeledes vil miljøaspektet ved en anskaffelse være tilnærmet bestemt ved angivelse og spesifisering av behovet.

Disse tre fasene er noe nærmere beskrevet under avsnittene 5.1.1 til 5.1.3 nedenfor. Som figuren over viser, må det under alle fasene pågå kontinuerlige prosesser. Dette gjelder markedsovervåkning, tverrfaglig samarbeid, kompetanseutvikling og planlegging. Med utgangspunkt i den konkrete anskaffelse må det videre pågå prosesser for å sikre kontinuerlig forbedring, såsom resultatvurdering, eventuelle forbedringstiltak på grunnlag av resultatvurderingen og erfaringsoverføring. Disse prosesser er nærmere omtalt under avsnitt 5.1.4 nedenfor.

5.1.1 Strategiutforming

Strategiutvikling i en anskaffelsesprosess tar utgangspunkt i at det er definert et behov. Det eller de behov som en virksomhet måtte ha definert, kan ivaretas enten gjennom bruk av egne ressurser eller gjennom bruk av eksterne ressurser. Virksomheten må først foreta «kjøpe/gjøre selv-vurderinger» som i seg selv er av stor strategisk betydning for virksomheten. Utvalget skal ikke her gå nærmere inn på denne type vurderinger 1, men legger i det følgende til grunn at det er definert behov som forutsettes ivaretatt gjennom anskaffelse eksternt.

Strategiutviklingsfasen omfatter behovsverifikasjon, spesifikasjon av den ønskede leveranse, analyse av de aktuelle markedssegmenter og fastsettelse av kriterier for henholdsvis utvelgelse av kvalifiserte anbydere (utvelgelseskriterier) og tildeling av kontrakten (tildelingskriterier). I tillegg kommer eventuell prekvalifisering i samsvar med de fastsatte utvelgelseskriterier.

En god behovsverifisering er avgjørende for å gjøre en riktig anskaffelse. Brukerne må selv bidra til å definere sine behov, men samtidig er det viktig å se helheten med fokus på virksomhetens totalbehov. Dette innebærer bl a at kostnader knyttet til andre deler av virksomheten også må hensyntas.

Det er produktets ønskede ytelse over tid som bør verifiseres. Produktet med de laveste livssykluskostnader vil ofte gi det beste kjøpet. En anskaffelse som ikke holder ønsket kvalitet vil over tid måtte repareres hyppigere og kanskje utrangeres tidligere, noe som medfører høyere driftskostnader og eventuelle kostnader i forbindelse med nye anskaffelser.

I enkelte tilfeller kan brukernes behov tilfredsstilles av andre typer produkter eller løsninger enn de som benyttes i dag. Det er derfor viktig ikke å låse seg til spesielle produktløsninger eller leverandører. «Hvordan dekke behovet?» kan være et spørsmål om å bruke litt fantasi og være villig til å prøve noe nytt. Dersom anskaffer har spesielle behov som ikke kan dekkes av produkter som finnes på markedet, kan man etablere kontakt med en bedrift og sammen inngå en forsknings- og utviklingskontrakt, jf kapittel 5.6 om leverandørutvikling.

Når behovene er verifisert, må den ønskede anskaffelse spesifiseres. Det er svært viktig at spesifikasjonen blir utformet på en riktig måte, bl a slik at leverandøren får en best mulig forståelse av oppdragsgiverens virkelige behov. Det er derfor en forutsetning at man har vurdert det reelle behovet før spesifikasjonen lages. Nasjonalt og internasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser setter for øvrig rammer for fastsettelse av spesifikasjoner, med sikte på at de ikke skal ha en konkurransevridende virkning.

Når en innkjøper skal vurdere hvilken spesifikasjonsform som er mest hensiktsmessig, må vedkommende bl a basere seg på markedsanalyser. Spesifikasjonen skal utformes slik at den gir grunnlag for størst mulig konkurranse fra mulige leverandører. I utgangspunktet bør derfor for detaljerte spesifikasjoner unngås. Detaljspesifikasjoner fører lett til dyrere anskaffelser, fordi slike spesifikasjoner utelukker mange leverandører og løsninger, og fordi de begrenser nytenkning og innovasjon. Se for øvrig figur 5.2.

Ytelsesspesifikasjon vil generelt gi de laveste kostnadene totalt sett. Oppdragsgiver angir behovet; hvilken ytelse som ønskes. Det er så opp til leverandøren å komme med gode forslag til løsninger. Videre må leverandøren ta på seg ansvaret for at løsningen fungerer i henhold til de spesifiserte behovene. Ved hurtig teknologisk utvikling, er det nødvendig å bruke ytelsesspesifikasjon for å få tilgang på nye systemer, materialer og produksjonsteknologi. Dette kan gi bedre løsninger for oppdragsgiver, samtidig som leverandørenes utviklingsmuligheter og kompetanse utnyttes fullt ut.

Kilde: Interpro

God markedskunnskap er ikke bare nødvendig ved utarbeidelse av spesifikasjoner, men er også en forutsetning for å kunne bestemme riktig prosedyre for kontraktsetablering (se avsnitt 5.1.2 nedenfor), for å kunne fastsette riktige utvelgelseskriterier og for å kunne foreta eventuell prekvalifisering. Viktigheten av at det gjennomføres gode markedsanalyser i forkant av en anskaffelse må derfor understrekes.

5.1.2 Kontraktsetablering

Fasen kontraktsetablering omfatter prosedyrene prekvalifisering, forespørsel, evaluering, forhandlinger og kontraktsinngåelse. Nasjonalt og internasjonalt regelverk beskriver prosedyrer som skal følges i denne fasen for å sikre konkurranse og ikke-diskriminering. Det kan velges mellom 4 prosedyrer (etter nærmere regler):

• Åpen anbudskonkurranse

• Begrenset anbudskonkurranse

• Kjøp etter forhandling

• Direkte kjøp

Hovedregelen er at leverandøren skal velges med utgangspunkt i en reell konkurranse blant kvalifiserte deltakere. Nasjonale produkter og leverandører kan ikke favoriseres.

Når innkjøperen går ut med en forespørsel bør de verifiserte behov reflekteres fullt ut i forespørselen. Kriteriene må angis på en slik måte at det gis mulighet for sammenligning av leverandørenes forslag slik at de beste produktene og de beste leverandørene blir valgt. Innkjøperen bør på forhånd ha tenkt ut hvilke krav som skal settes til produktet og til leverandøren. I regelverket for offentlige anskaffelser angis detaljerte bestemmelser for hvordan anskaffelsesprosedyrene skal foregå.

Når oppdragsgiver har gjort sitt valg av leverandør kan kontrakten underskrives. Kontrakten er den endelige avtale som skal styre forholdet mellom kunde og leverandør. Kontrakten må derfor være i samsvar med verifisert behov og laveste kostnad. Videre må den gjenspeile forespørselen og tilbudet.

Leverandører som ikke har nådd opp i konkurransen, har rett til å bli orientert om hvor de kom til kort, i henhold til EØS-regelverket. Det er viktig også å se denne fasen som en mulighet for oppdragsgiveren til å skape en forståelse blant leverandørene for hvilken vekt som tillegges ulike forhold ved tilbudet. Dette kan bidra til bedre leverandører i framtiden. Videre vil denne orienteringen være til hjelp for lokale og nasjonale bedrifter, spesielt små og mellomstore bedrifter.

5.1.3 Kontraktsoppfølging

Når leverandør er valgt og kontrakt underskrevet, kommer kontraktsoppfølgingsfasen. Denne omfatter implementering av kontraktens bestemmelser, samarbeid med leverandøren, avtale om og implementering av eventuelle endringer i den opprinnelige kontrakt, resultatmåling, garantistyring og endelig avslutning av kontraktsforholdet.

Det bør legges vekt på bruk av gode, balanserte kontrakter for å sikre effektive anskaffelser. Bruk av standardkontrakter vil i mange tilfeller kunne være arbeidsbesparende fordi man slipper å fastlegge regler fra gang til gang. Videre kan bruken av standardkontrakter fremme forutberegnelighet og være konfliktforebyggende.

Oppfølgingsfasen er i liten grad omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Det er derfor nødvendig at virksomheten utarbeider egne oppfølgings- og rapporteringssystemer, bl a for å sikre at leveransen er i samsvar med det som står i kontrakten. Det er også viktig gjennom resultatmåling å registrere hvorvidt anskaffelsen skjer i samsvar med de etablerte forutsetninger; dette har bl a betydning for framtidige forbedringer, se avsnitt 5.1.4 nedenfor.

5.1.4 Kontinuerlige prosesser

Som nevnt ovenfor, må det under alle fasene i anskaffelsesprosessen pågå en rekke kontinuerlige prosesser. Dette gjelder markedsovervåkning, tverrfaglig samarbeid, kompetanseutvikling og planlegging. Med utgangspunkt i den konkrete anskaffelse må det pågå arbeid for å sikre kontinuerlig forbedring, så som resultatvurdering på grunnlag av utført resultatmåling, eventuelle forbedringstiltak på grunnlag av resultatvurderingen, og tiltak for å sikre erfaringsoverføring.

Markedsovervåking

Ved at virksomheten holder seg løpende orientert om relevante produkter og tjenester som tilbys i markedet, markedstrender og prisutvikling, teknologiutvikling, struktur, kompetanse og kapasitet, vil virksomhetens evne til å gjøre de mest effektive anskaffelser styrkes. Dette skaper en kompetanse som vil gi bedre nytte av de konkrete markedsanalyser som må foretas i forhold til den enkelte anskaffelse.

Tverrfaglig samarbeid

Det kreves et nært og omfattende samarbeid mellom alle enheter og personer som er deltakere og medspillere i den totale anskaffelsesprosessen dersom en skal få til mest mulig effektive anskaffelser i samsvar med de strategiske forutsetninger.

Kompetanseutvikling

En forutsetning for å få til effektivitet i alle ledd av de totale forsyningskjeder er at det utvikles best mulig virksomhetsforståelse og kunnskap om beste praksis. Generelt må det antas at kompetansenivået på dette området både i det offentlige og i det private næringsliv i Norge har et klart forbedringspotensiale, og at dette er et område som det må satses tungt på. Det vises til nærmere omtale av kompetanse under pkt 5.2.3.

Planlegging

Gode planleggingsprosesser er nødvendige for å sikre en best mulig strategiutvikling i forhold til de enkelte anskaffelser. Det vil også kunne gi et godt grunnlag for en dialog med leverandørene med henblikk på at disse skal kunne innrette seg etter framtidige behov i markedet. Videre forutsetter kunngjøringsforpliktelsene etter regelverket rimelig god planlegging.

Resultatvurdering

Resultatmåling er en del av kontraksoppfølgingen, se avsnitt 5.1.3 ovenfor. Hensikten med denne målingen er at en får resultater som kan sammenholdes med de opprinnelige strategiske forutsetninger. Eventuelle negative avvik kan skyldes at det har vært gjort feil underveis, eller at de strategiske forutsetningene ikke var realistiske. Resultatvurderingen må ta i betraktning erfaringer fra andre anskaffelser, og vil danne grunnlag for mulige forbedringstiltak.

Forbedringstiltak

Aktuelle forbedringstiltak må identifiseres på grunnlag av den foretatte resultatvurdering. Det kan være aktuelt med tiltak i forhold til den aktuelle anskaffelse hvor måling har funnet sted. Minst like viktig er det med tiltak i forhold til framtidige anskaffelser, hvor vunnet erfaring må legges til grunn i strategiutviklingen. Dersom det er hos leverandøren det bør foretas forbedringer, bør dette bringes videre til denne.

Erfaringsoverføring

Det er særdeles viktig at det etableres systemer som sikrer at erfaringer som gjøres av den enkelte medarbeider i virksomheten samles inn, systematiseres, analyseres og gjøres tilgjengelig. Erfaringene bør også bringes videre til leverandøren dersom det antas at disse vil være til nytte for utviklingen av bedre produkter.

5.2 Viktige tiltak for effektivisering

Utvalget mener at effektive anskaffelser forutsetter at alle fasene i anskaffelsesprosessen gjennomføres mest mulig profesjonelt. Erfaringsmessig vil det imidlertid være mye å hente inn av effektivitetsgevinster ved å fokusere mer på enkelte forhold ved anskaffelsesprosessen enn på andre. Man kan derved unngå de største fallgruvene, og oppnå bedre og billigere anskaffelser. Blant faktorer som synes å ha stor betydning for effektiviteten ved anskaffelser er følgende:

• Organisering

• Forsyningsstrategisk tenkning

• Kompetanse

• Behovskartlegging og spesifikasjon

• Livssykluskostnader

I det følgende gjennomgås hvert av disse punktene særskilt.

5.2.1 Organisering av anskaffelsesfunksjonen i virksomhetene

Ansvaret for innkjøpsvirksomheten i staten er i utgangspunktet desentralisert til de enkelte virksomheter. Dette er i tråd med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen i retning av mål- og rammestyring. Det enkelte fagdepartement har i tråd med vanlige styringsprinsipper et overordnet ansvar for at egne og underliggende etaters anskaffelser skjer på mest mulig effektiv måte innenfor vedtatt budsjett. Dette innebærer blant annet at fagdepartementene har et særskilt ansvar for at systemer og rutiner innenfor sin sektor fungerer godt.

Fagdepartementet og den enkelte statlige virksomhets ansvar for økonomistyringen i virksomhetene består av hhv et Økonomireglement (fastsatt ved kgl res 26. januar 1996) og utdypende bestemmelser ved Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996). Herunder er krav til rutiner for virksomhetenes innkjøp i forbindelse med bl a bestilling, varemottak/tjenesteleveranse, håndtering av faktura m v, fastsatt i kapittel 9 i Funksjonelle krav

For å sikre effektive anskaffelser er det viktig ha gode planleggingsprosesser. For å få dette til er det en forutsetning at organiseringen av arbeidet i virksomhetene er innrettet mot dette. Det er et lederansvar å sørge for en hensiktsmessig organisering. I valg av organisasjonsmodell for innkjøpsfunksjonen bør det være styrende at effektivitet fordrer profesjonalitet. Det er f eks fullt ut mulig å sentralisere de strategiske funksjonene samtidig som avrop/rekvirering foregår desentralt, dersom en slik organisering anses formålstjenlig.

Innkjøpsfaget er i utvikling, og det stilles stadig større krav til virksomhetenes innkjøpsfunksjon. Tverrfaglighet og samarbeid på tvers sikrer en balansert vektlegging av såvel tekniske som kommersielle forhold. Tverrfaglige innkjøpsteam har derfor blitt mer vanlig, spesielt ved store, kompliserte anskaffelser.

Utvalget ønsker å påpeke at en hensiktsmessig organisering av innkjøpsfunksjonen vil være en viktig forutsetning for effektivisering av statlige anskaffelser. Utvalget vil derfor anbefale at større oppmerksomhet blir rettet mot dette viktige området både fra sentrale myndigheter og de enkelte statlige virksomheter.

5.2.2 Forsyningsstrategisk tenkning

Det totale antall innkjøpere i staten er ikke kjent, men Program for statlige innkjøp 2 har anslått at det finnes mer enn 100 000 personer innenfor offentlig sektor som foretar anskaffelser hvorav ca. 20 000 foretar større anskaffelser. Det store antall beslutningstagere kan være et hinder for økt effektivitet, bl a fordi det som synes rasjonelt fra den enkelte innkjøpers ståsted ikke alltid vil være det i et helhetlig perspektiv. En overordnet, helhetlig tilnærming til innkjøpsområdet kan bygge på en forsyningsstrategisk tilnærming. Begrepet forsyningsstrategi kan defineres som følger:

En overordnet organisering av anskaffelsesvirksomheten fra behov identifiseres, behov tilfredsstilles til produkt fases ut.

Program for statlige innkjøp undersøkte hvordan departementene arbeider med innkjøp i dag. Resultater fra undersøkelsen viser at en relativt stor andel av budsjettet går til innkjøp både i departementene og i etatene (henholdsvis ca 30 og 50 prosent). Departementene styrer innkjøpsområdet gjennom budsjett- og virksomhetsplanarbeidet. Departementene har valgt forskjellige måter å organisere innkjøpsvirksomheten på, men det er en overvekt av desentral organisering. I varierende grad er det utarbeidet en strategi for innkjøpsvirksomheten.

Kilde: Planleggings- og samordningsdepartementet

Det overordnede målet med forsyningsvirksomhet i offentlige sektor er å produsere tjenester med tilstrekkelig kvalitet til lavest mulig totalkostnad på kort og lang sikt, samtidig som ressursbruken ved selve innkjøpsvirksomheten holdes nede. Forsyningsvirksomheten skal støtte opp under virksomhetens hovedmål.

I forbindelse med arbeidet med forsyningsstrategien er det nødvendig å vurdere hvilke oppgaver som skal utføres i egen organisasjon, og hvilke oppgaver som skal overlates til andre leverandører. Forsyning omfatter også analyse av arbeidsomfang, samt analyse og beslutning om organisering av innkjøpsfunksjonen, avtaletyper og antall leverandører ved kjøp av ulike varer og tjenester.

Kilde: SNF

Tabellen over gir en summarisk oversikt over forsyningsperspektivet og innkjøpsperspektivet 3. En forsyningsstrategi kan bidra til å bygge bro mellom de overordnede mål og ønsker, og de praktiske hensyn som tas av den enkelt innkjøper/rekvirent.

Utvalget anbefaler at de enkelte statlige virksomheter implementerer en forsyningsstrategi som støtter opp under virksomhetens hovedmål.

5.2.3 Kompetanse

En forutsetning for effektive anskaffelser er at virksomheten har nødvendig kompetanse på innkjøpsområdet. Undersøkelser i regi av Program for statlige innkjøp viser at en stor del av innkjøpere i staten har utdanning på høyskole- og universitetsnivå, men i liten grad innkjøpsfaglig spesialisering 4. Statlige innkjøpere har gjennomgående mer kompetanse enn sine kolleger i privat sektor. Det er varierende grad av profesjonalitet i innkjøpsfunksjonen.

Det synes både å være behov for opplæring av statlige innkjøpere og å øke det teoretiske kunnskapsnivået hos lederne for å heve bevisstheten og den strategiske forståelsen av problemstillinger som er knyttet til statlige anskaffelser. Ved mer kompliserte prosjekter trengs breddekompetanse til krevende ledelses- og samordningsoppgaver, dvs ledere som bl a har kjennskap til både tekniske og kommersielle problemstillinger.

En forutsetning for å hente ut effektiviseringspotensialet er kompetente innkjøpsmiljøer med høy profesjonalitet. Både innkjøpskompetansen og profesjonaliteten varierer i statlige virksomheter. Det er nødvendig å satse bredt på kompetanseutvikling på innkjøpsområdet både for å utvikle faget, men også for å skaffe høyt kvalifiserte medarbeidere til dette området på sikt. Statskonsult har, i regi av Program for statlige innkjøp, satt i gang tiltak for å heve kompetansen hos innkjøpere, innkjøpsledere og ledere av virksomheter. Likeledes er det satt i verk tiltak for å øke forskning og undervisning omkring innkjøpsrelaterte problemstillinger ved norske universiteter og høyskoler.

Utvalget legger stor vekt på nødvendigheten av økt kompetanse for å oppnå effektive statlige anskaffelser. Økt innkjøpsfaglig kompetanse er også en viktig forutsetning for at regelverket skal bidra til en slik effektivisering.

5.2.4 Behovskartlegging og spesifikasjon

En forutsetning for en vellykket anskaffelse er at virksomheten setter av tid og ressurser til en grundig behovsverifisering. Dersom man anskaffer et produkt som ikke tilfredsstiller virksomhetens behov, er det en mager trøst at man har fått det billig. Når behovet er kartlagt må en spesifikasjon utformes på en slik måte at virksomhetens behov blir gjort forståelig for potensielle leverandører. I mange tilfeller vil det beste være å spesifisere hvilken ytelse man har behov for. Leverandørene vil så velge ut den løsningen som de mener er den beste utfra bedriftens forutsetninger. Denne metoden vil normalt føre til den mest kostnadseffektive løsningen.

Standardisering av anskaffede varer og tjenester med sikte på å redusere antall varianter kan medføre store besparelser. Standardisering vil bidra til mindre lager og ukurans, færre og større kjøp, forenklet anskaffelsesprosess og administrativ oppfølging og ikke minst redusert behov for opplæring der dette måtte være aktuelt. Reduksjon i antall komponenter, utstyr og systemer vil også gi lavere drifts- og vedlikeholdskostnader.

Etter utvalgets oppfatning vil grunnlaget for en effektiv anskaffelse i stor grad legges tidlig i anskaffelsesprosessen. Når behovet er definert og spesifikasjon er foretatt, vil kvalitet og kostnader for en stor del være bestemt. Utvalget vil derfor anbefale at virksomhetene setter inn større ressurser i planleggingen av den enkelte anskaffelse.

5.2.5 Livssykluskostnader

Ved en anskaffelse er det viktig å ta hensyn til totalkostnader over levetiden av det som kjøpes, som for eksempel vedlikeholds-, drifts- og utrangeringskostnader. Ved å velge produkter og tjenester som over tid gir lavere kostnader kan man ofte oppnå store besparelser.

Større fokus på livssykluskostnader vil også gjøre det lettere å velge miljøeffektive alternativer. Miljø og kvalitet henger ofte sammen ved at kvalitet ofte innebærer lengre levetid og dermed mindre ressursforbruk. Et miljøeffektivt produkt vil som oftest ha lavere energiforbruk, noe som også reflekteres i lavere livssykluskostnader for produktet.

Utvalget mener at en betydelig effektivisering av statlige anskaffelser kan oppnås på sikt ved at virksomhetene retter oppmerksomheten mot livssykluskostnadene ved den enkelte anskaffelse fremfor ensidig å fokusere på innkjøpskostnaden. Utvalgets syn er nedfelt i forslaget til nytt anskaffelsesregelverk.

5.3 Regelverkets rolle i effektivisering av offentlige anskaffelser

Som anført innledningsvis i dette kapittel dekker utkastet til regelverk ikke på langt nær alle forhold som må ivaretas for at størst mulig verdiskapning skal sikres gjennom den offentlige innkjøpsvirksomhet. Utkastet inneholder i første rekke prosedyrer fra man går ut med en forespørsel til kontrakten er inngått.

Den strategiske fasen som omhandler behovsverifisering skjer uavhengig av regelverket, mens spesifikasjonsfasen i noen grad omhandles i regelverket. Oppfølgingsfasen omfattes heller ikke av regelverket.

Av de kritiske faktorene for effektivisering av anskaffelser er det bare spesifikasjon og livssykluskostnader som omhandles eksplisitt i regelverket. Når det gjelder organisering av innkjøpsvirksomheten og kompetanse om innkjøpsfag og forsyningsstrategi, blir disse områdene ikke omhandlet i regelverket. Utvalget vil påpeke at innsats på disse områdene kan gi store effektivitetsgevinster og bedre kvaliteten på offentlige anskaffelser. Dette er bl a gjort i regi av Program for statlige innkjøp, som omhandles nedenfor.

5.4 Program for statlige innkjøp

I forbindelse med statsbudsjettet for 1994 etablerte Regjeringen et tre-årig program for statlige innkjøp. Formålet med programmet var å iverksette tiltak som kan bidra til å effektivisere og profesjonalisere den statlige innkjøpsvirksomheten, samtidig som det tas nødvendig hensyn til kvalitet og miljøpåvirkning av produktene. Felles for alle tiltakene i programmet har vært at de retter seg mot utfordringer som staten har i forbindelse med å utøve en kostnadseffektiv og profesjonell innkjøpsvirksomhet, og de muligheter næringslivet ser for å kunne øke verdiskapningen i Norge i samarbeid med statlige kunder. Planleggings- og samordningsdepartementet har hatt ansvaret for programmet i nært samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet, Miljøverndepartementet, Statskonsult og Statens forvaltningstjeneste. Det er totalt brukt 14,2 mill kroner over programmet til ca 60 prosjekter i tre-års perioden. I tillegg kommer de ressursene som deltagerne selv har lagt ned.

En viktig erfaring fra arbeidet med innkjøpsprogrammet synes å være at innkjøpsområdet bør vies større oppmerksomhet fra ledelsen, både organisatorisk og ressursmessig på alle nivåer i forvaltningen. Staten brukte ca 58 milliarder kroner på innkjøp i 1995, mens lønnskostnadene var på 35 milliarder kroner samme år. Det er mye lettere for virksomhetene å påvirke innkjøpsutgiftene enn f eks personalkostnadene. Samtidig bruker de fleste virksomheter betydelig mer ressurser på personalfunksjonen enn innkjøpsfunksjonen.

I anbefalingen fra Program for statlige innkjøp 5 vises det til at programmet har hatt et høyt aktivitetsnivå og bidratt til å øke den politiske såvel som faglige oppmerksomheten om området. Programmet blir vurdert som vellykket, og antas å ha bidratt til økt effektivitet og profesjonalitet i statlig innkjøpsvirksomhet. Det er imidlertid ikke realistisk å ta ut effektiviseringspotensialet i løpet av så kort tid. Det fremtidige arbeid på dette felt bør sees i et ti-års perspektiv. En evaluering 6 av Program for statlige innkjøp viser også til gode resultater av programmet til tross for relativt små bevilgninger, men peker på behovet for å videreføre tiltakene.

Gjennom innkjøpsprogrammet er det erfart at det er behov for mer forskning på innkjøpsområdet. Kunnskap om hva som fører til en vellykket anskaffelse er i liten grad systematisert. Teorien er ikke tilstrekkelig utviklet, og det foreligger i liten grad empirisk forskning. Mye av den kunnskapen som finnes er akkumulert innenfor private konsulentselskaper, og er derfor ikke i utgangspunktet offentlig tilgjengelig.

Anbefalingen fra Program for statlige innkjøp understreker at det fortsatt er nødvendig å satse bredt på kompetanseutvikling på innkjøpsområdet. En forutsetning for å hente ut effektiviseringspotensialet er kompetente innkjøpsmiljøer med høy profesjonalitet. Både innkjøpskompetansen og profesjonaliteten varierer i statlige virksomheter. Profesjonalitet og kompetanse er også en viktig forutsetning for at offentlig sektor skal kunne inngå i samarbeid med næringslivet om utvikling av nye produkter og tjenester, ikke minst på IT-området.

Elektronisk oversendelse av kunngjøringer om offentlige anskaffelser kan effektivisere det offentlige innkjøpsmarkedet både i Norge og innen EØS-området for øvrig. Innkjøpsprogrammet anbefaler at det etableres en nasjonal internettbase i tilknytning til Norsk Lysingsblad for alle norske innkjøp uavhengig av om kunngjøringene skal trykkes i Lysingsbladet eller ikke. Denne basen vil fungere som et nasjonalt elektronisk videresendingspunkt, et «National entry point», for alle norske kunngjøringer som skal til TED, EUs anbudsdatabase. Databasen kan også videreutvikles til en sentral, nasjonal database for offentlig innkjøpsinformasjon.

Av konkrete resultater fra de prosjekter som innkjøpsprogrammet har finansiert, kan nevnes at det tidlig i innkjøpsprogrammet ble etablert et samarbeid om bilinnkjøp mellom fire ulike etater. Det anslås at en samordning av disse etatenes bilkjøp kan gi årlige innsparinger på ca 100 mill kroner. Det er nå nedsatt et permanent bilutvalg, hvor Forvaltningstjenesten koordinerer arbeidet. Den nye avtalen for felles bilinnkjøp er inngått med 11 statlige etater, og antatte besparelse pr år i forhold til dagens avtale ligger mellom 50 og 70 mill kroner.

Det har vært samarbeidet med 13 etater om kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling på innkjøpsområdet. De fleste av disse prosjektene vil gi størst resultater på sikt, etter at innkjøpsprogrammet er ferdig. Imidlertid kan det vises til en del kortsiktige resultater som allerede er oppnådd, som f eks at en etat fikk 50 prosent prisreduksjon på en varegruppe ved å bytte leverandør, og en annen oppnådde betydelige årlige besparelser ved å endre en avtale. Man kan også på sikt forvente effekter for næringslivet. Spesielt vil prosjektene føre til at etatene blir mer krevende og profesjonelle overfor leverandørmarkedet etterhvert som man får bedre oversikt over innkjøpsbehovene.

Program for statlige innkjøp har også gitt støtte til tiltak for videreutvikling av forsyningsfaget. Et tiltak som innkjøpsprogrammet ser på som et meget viktig bidrag i så måte, er et initiativ som er kommet fra miljøet ved Norge Handelshøyskole, Bergen kommune og et utvalg store norske bedrifter om å etablere programmet Satsing i Forsyning med oppstart høsten 1996. Hensikten er å øke den nasjonale kompetansen innen fagfeltet gjennom utdanning, prosjekter og nettverksbygging. Satsing i Forsyning administreres av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) i Bergen.

De konkrete resultatene fra programmet foreligger i en egen resultatrapport 7.

5.5 Etikk

Etikk er læren om normer for adferd og handlinger. De etiske normene ligger til grunn for lovgivningen, mens moralnormer virker inn på den praktiske anvendelsen av regelverket. En grunnleggende norm i såvel forvaltningsretten som forvaltningsetikken er at offentlige tjenestemenn ikke skal la seg lede av personlige sympatier, antipatier eller av tanke på egen vinning. Mange av de forvaltningsrettslige reglene, som regler om myndighetsmisbruk, inhabilitet og gaver i tjenesten er et utslag av dette prinsippet. De viktigste regler som har tilknytning til de etiske normer finnes i offentlighetsloven, forvaltningsloven, tjenestemannsloven, lov om verdipapirhandel og regelverket for offentlige anskaffelser.

Vektlegging av etikk er et lederansvar og må utvikles i organisasjonen. Det er viktig å bygge opp etisk holdning og integritet blant medarbeiderne i virksomheten slik at det ikke danner seg en kultur for mindre etisk opptreden. Det kan være formålstjenlig å utarbeide egne etiske retningslinjer som et ledd i virksomhetens strategi. Dette kan bidra til å avklare hvilke etiske områder/gråsoner som må avklares nærmere i virksomheten.

Uetisk opptreden i form av f eks korrupsjon kan ha store økonomiske konsekvenser. Korrupsjon i forbindelse med offentlige innkjøp kan føre til dårligere og/eller dyrere produkter. Uklare regler for adferd og uetisk opptreden vil generelt kunne vanskeliggjøre samarbeid og samhandling med f eks leverandører, og dermed bidra til mindre effektive markeder. Uetisk opptreden i offentlig forvaltning vil også gi samfunnsskadelige ringvirkninger i form av redusert tillit til offentlige myndigheter og rettsapparatet.

Etisk opptreden er derfor svært viktig ved offentlige anskaffelser. Flere regler i lov- og forskriftsforslaget, særlig formålet, de grunnleggende prinsippene og bestemmelsene om tjenestemenns adgang til å delta i konkurransen må anses som et utslag av ønsket om etisk opptreden i forbindelse med offentlige anskaffelser. Kommunenes sentralforbund, i sitt forslag til normalinstruks, har tatt inn en egen bestemmelse om etiske regler for folkevalgte og tjenestemenn som jobber med anskaffelser. Disse reglene er imidlertid mer detaljerte enn utvalgets forslag når det gjelder å sette etiske rammer for arbeidet med anskaffelser.

Likebehandlingsprinsippet, som går igjen flere steder i lov- og forskriftsforslaget, er et utslag av ønsket om etisk opptreden hos innkjøperne. Dette går både på det ikke skal tas utenforliggende hensyn, f eks ved å legge vekt på uetiske forhold som smøring og bestikkelser ved valg av leverandør og det at leverandørene skal konkurrere på like vilkår. Sistnevnte vil bl a si at leverandører som kan tilby lavere pris eller gunstigere vilkår fordi de ikke følger de lover og regler som man er forpliktet til å følge, ikke bør få inngå i kontrakter om offentlige anskaffelser. Dette forhold er også delvis fanget opp av reglene om avvisning på grunn av forhold ved leverandøren.

Det er også viktig at det offentlige ikke benytter svart arbeidskraft selv, samt at leverandører til det offentlige ikke benytter svart arbeidskraft. Dette hensynet er fanget opp i kravet til likebehandling og god forretningsskikk i oppdragsutvalgets forslag til lov. Utenom kravet til skatteattest gir imidlertid ikke utvalgets forslag regler som fanger opp bruk av svart arbeidskraft. Dette må således bekjempes med andre virkemidler.

Kravet til åpenhet i hele anskaffelsesprosessen stiller også krav til etisk opptreden. All informasjon som kommer fra oppdragsgiveren skal være korrekt og objektiv. Dette innebærer videre at det ikke skal tas beslutninger under anskaffelsesprosessen som det vil være behov for å skjule i ettertid. Det er videre uheldig dersom møteprotokoller fra møtene der kontraktstildelingen blir besluttet unntas fra offentlighet. Dette kan skape mistanke om uetisk opptreden fra beslutningstakerne.

Kravet til forretningsmessighet, som går igjen både i det statlige og det kommunale anskaffelsesregelverket, innebærer at det kun er økonomiske vurderinger som skal legges til grunn ved gjennomføring av konkurransen og valg av leverandør. Det må i tillegg kreves at offentlige oppdragsgivere holder en høy forretningsetisk standard. I dette ligger blant annet at offentlige oppdragsgivere ikke må misbruke posisjonen som store innkjøpere.

Også i internasjonale fora er etikk på dagsordenen. OECD vurderer å fremme forslag om at selskaper som har vært innblandet i korrupsjon og bestikkelser, ikke bør få leveranser til det offentlige.

5.6 Leverandørutvikling i staten

5.6.1 Staten som krevende kunde

Norges internasjonale forpliktelser på området offentlige anskaffelser forutsetter at det skjer en ikke-diskriminerende konkurranse om oppdrag til statlige etater. Som det vil fremgå av dette kapitlet, er det ikke noen motsetning mellom dette og et mål om å utvikle norske bedrifter i retning av å bli mer konkurransedyktige leverandører til staten spesielt, og mer konkurransedyktige i nasjonale og internasjonale markeder generelt.

Regelverket for statlig anskaffelsesvirksomhet (REFSA) ga tidligere åpning for at anskaffelser til staten kunne brukes som et virkemiddel innen nærings-, sysselsettings- og distriktspolitikken. Tidligere ble det åpnet for en begrensning av konkurransen til fordel for norske bedrifter. Selv om denne favoriseringen av norske leverandører bare unntaksvis ble praktisert, gav regelverket en klar åpning for en slik diskriminering.

Som følge av at Norge har sluttet seg til et internasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser, skal nå næringslivet i hele EØS-området kunne konkurrere på like vilkår om oppdrag i andre medlemsland. I EU-området foretas det offentlige anskaffelser for omlag 5500 milliarder kroner årlig. Den nye WTO-avtalen på området offentlige anskaffelser (GPA) forsterker utfordringene ytterligere. Gjennom WTO-avtalen åpnes anskaffelser for ca 2400 milliarder kroner årlig for konkurranse.

Åpningen av det offentlige anskaffelsesmarkedet internasjonalt innebærer en vesentlig endret situasjon, som representerer betydelige utfordringer for næringslivet. I denne situasjonen er det viktig at statlig sektor opptrer som profesjonell og krevende kunde. Ved en bevisst holdning til anskaffelsesprosessen og med en aktiv leverandørutvikling innenfor rammen av gjeldende nasjonalt og internasjonalt regelverk, kan statlige virksomheter bidra til en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser og til utvikling av et mer konkurransedyktig næringsliv.

Våre internasjonale forpliktelser på området gir adgang til samarbeid mellom offentlige virksomheter og næringslivet så lenge dette ikke undergraver konkurransen om selve anskaffelsen. Tidlig informasjon i forkant av større anskaffelser vil f eks kunne bidra til at flere norske leverandører kan gi konkurransedyktige tilbud når selve anskaffelsen skal gjøres. Etatene vil videre kunne få flere tilbud å velge mellom, noe som gir større muligheter til å oppnå rimeligere og bedre anskaffelser.

5.6.2 Aktiv leverandørutvikling

Leverandørutvikling kan defineres som «innsatsen fra oppdragsgivernes side for å utvikle leverandørene slik at de bedre er i stand til å møte de behov oppdragsgivere stiller i tilknytning til anskaffelser».

Begrepet aktiv leverandørutvikling kan innebære mange ulike aktiviteter fra den statlige virksomhets side - alt fra rutiner for informasjon om planlagte anskaffelser til mer omfattende organisasjonsmessige tilpasninger. Nedenfor følger en del eksempler på hva leverandørutvikling kan innebære av ulike aktiviteter.

Med aktiv leverandørutvikling menes blant annet å:

• være krevende kunde

• gi tidlig informasjon om planlagte anskaffelser

• bruke offentlige forsknings- og utviklingskontrakter

• gi tilbakemelding til tapende anbydere

• benytte en anskaffelsesprosedyre som også passer for små- og mellomstore bedrifter

• utpeke en person som skal ha ansvar for kontakt med næringslivet

• informere næringslivet om FoU-trender, standardisering, osv.

• informere næringslivet om regelverket på området offentlige anskaffelser

• medvirke i markedsfremstøt på eksportmarkedet

Å være krevende kunde innebærer at den statlige etaten stiller profesjonelle krav til sine leverandører. Dette kan f eks innebære at det stilles krav til produktets/enes kvalitet, leveringssikkerhet, leveringstider osv Det forutsettes også at etaten selv opptrer profesjonelt ved utvelgelsen av leverandører og bruker kriterier som er klare og entydige. Erfaringer viser at statlige etater som opptrer som krevende kunder kan bidra til å øke konkurranseevnen hos sine leverandører.

Tidlig informasjon om anskaffelsesplaner gir næringslivet tid til å forberede seg i forhold til fremtidige anskaffelser. Spesielt ved teknisk avanserte anskaffelser er det viktig at næringslivet får tidlig informasjon. Tidlig generell informasjon om anskaffelsesbehov, og om hvilke krav som sannsynligvis vil bli stilt, kan bidra til å styrke mulighetene for konkurransedyktige tilbud fra norske bedrifter. Man kan imidlertid ikke gå ut med en så detaljert informasjon om framtidige anskaffelser, at dette får karakter av forhåndskunngjøring. Nødvendig kunngjøringer forutsettes å skje i henhold til regelverk for offentlig anskaffelsesvirksomhet.

Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-kontrakter) kan være et nyttig virkemiddel både for statlige oppdragsgivere og for næringslivet. En OFU-kontrakt er en avtale mellom en offentlig virksomhet og en bedrift om utvikling av et produkt/eller en løsning som skal kunne dekke et anskaffelsesbehov i etaten. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond vil etter nærmere regler kunne dekke opp til en tredel av utviklingskostnadene. Bruk av OFU-kontrakter forutsetter at oppdragsgiver har en langsiktig planleggingshorisont, slik at anskaffelsesbehovet identifiseres så tidlig at det er rom for utvikling av en ny løsning/eller nytt produkt. Hovedregelen er at når utviklingsprosjektet er ferdig, skal en påfølgende anskaffelse kunngjøres på vanlig måte.

Tilbakemelding til tapende anbydere om hvorfor de ikke nådde opp i konkurransen er viktig. Dette kan bidra til å kvalifisere disse ved senere leveranser. Forskriftene på området offentlige anskaffelser, som ble utarbeidet da EØS-avtalen trådte i kraft, gir tapende anbydere en del rettigheter vedrørende slik informasjon. Denne begrunnelsesplikten er blitt enda strengere etter at forskriftene har blitt tilpasset WTO-avtalen. Det er for øvrig adgang til å gi mer informasjon enn det forskriftene krever (jf kapittel 10).

Ved å benytte en anskaffelsesprosedyre som også gir små- og mellomstore bedrifter bedre mulighet til å delta, vil etaten kunne oppnå større konkurranse og lavere pris på sine anskaffelser. Dette kan f eks gjøres ved at hovedkontrakter deles opp i delkontrakter. En slik framgangsmåte vil ikke være i strid med forskriftene så lenge man sørger for fri konkurranse om delkontraktene og ellers følger forskriftenes bestemmelser. Alternativt kan det i kunngjøringen opplyses om at det er anledning til å gi anbud på deler av kontrakten.

Statlige virksomheter kan ha nytte av å utpeke en person som skal ha ansvar for kontakt med næringslivet - såkalte industrikontakter. Industrikontaktene skal for det første være et kontaktpunkt i etatene for næringslivet. For det andre bør industrikontaktene være oppdatert på næringslivets kompetanse med tanke på bruk av forsknings- og utviklingskontrakter. For det tredje bør industrikontaktene sørge for informasjon/motivasjon internt om de muligheter som ligger i et samarbeid med næringslivet.

Det er viktig at statlige etater gir informasjon om utvikling innenfor teknologi og standardisering til næringslivet. Mange statlige etater baserer sin virksomhet på svært avansert teknologi, og besitter en teknologisk kompetanse som er viktig i forhold til markedet. Mange etater deltar i internasjonale fora hvor nye trender/ny teknologi drøftes. Denne type informasjon kan det være svært viktig for næringslivet å få ta del i.

Statlige virksomheter vil kunne stimulere til økt konkurranse om anskaffelser ved å gi informasjon om regelverket på området statlig anskaffelsesvirksomhet.

Over 95 prosent av bedriftene i Norge er små eller mellomstore bedrifter. Et gjennomgående trekk ved denne type bedrifter er liten administrasjon og problemer med å bygge opp og vedlikeholde tilstrekkelig kompetanse på nasjonalt og internasjonalt regelverk.

Statlige oppdragsgivere kan eventuelt vurdere å medvirke i markedsfremstøt på eksportmarkedet. Dette kan f eks skje ved at de inviterer utenlandske søsteretater på besøk for bl a å demonstrere produkter og løsninger som er nyutviklet. Deltakelse på messer m v som referansekunde ville kunne være nyttig. Virksomhetene vil ellers kunne ha kommersielle interesser av å delta i markedsføringsfremstøt, som følge av royalty knyttet til tidligere utviklingsprosjekter.