NOU 1999: 3

Organisering av børsvirksomhet m.m.

Til innholdsfortegnelse

21 Klageordninger, børsers sanksjonsmuligheter og forholdet til forvaltningslovgivningen

21.1 Børsers virksomhet – forholdet til forvaltningslovgivningen

21.1.1 Innledning – dagens ordning

Kjernen i børsers virksomhet er å organisere kursnotering av finansielle instrumenter. I tilknytning til dette, og som viktig del av definisjonen av børsvirksomhet, tar børsen beslutninger som angår utstedere av verdipapirer og børsmedlemmer. Dette gjelder særlig avgjørelser av søknader om opptak av verdipapirer til offisiell notering og godkjennelse av nye medlemmer, samt suspensjon og opphør av børsnotering og medlemskap. Spørsmålet her er om børsen er og vil være underlagt lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) som helhet – om børsens generelt og som sådan må anses som et forvaltningsorgan – eller bare når den treffer visse beslutninger om forhold som nevnt.

Dersom børsen utøver forvaltningsmyndighet vil det bety at forvaltningslovens saksbehandlingsregler, samt uskrevne forvaltningsprinsipper kommer til anvendelse på virksomheten eller den del av virksomheten som omfattes, se nærmere nedenfor. Også offentlighetsloven vil tilsvarende komme til anvendelse.

Som bakgrunn for drøftelsen vises det til kapittel 8.4 om det offentliges myndighet og oppgaver vedrørende børsen.

Forvaltningsloven § 1 lyder:

«Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.»

Lov av 19. juni 1970 nr 69om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) har et tilsvarende virkeområde.

Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) til c) inneholder følgende definisjoner:

«I denne lov menes med:

  1. vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter);

  2. enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

  3. Forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer;»

Hverken forvaltningsloven eller børsloven gir direkte svar på om børsens virksomhet omfattes av loven. Til det generelle spørsmål om børsens status uttalte Børslovutvalget (NOU 1985:33 side 46) at De fleste grunner taler imidlertid for å anta at børsen ikke er et forvaltningsorgan ...... Samtidig er det uttrykkelig forutsatt i forarbeidene til børsloven at enkelte av de vedtak børsen treffer må anses å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I Ot prp nr 83 (1986-87) side 90 heter det:

«Departementet ser det imidlertid heller ikke som nødvendig å foreta noen drøftelse av om børsen er et forvaltningsorgan eller ikke i rettslig forstand. Enkelte av de vedtak børsen treffer må anses å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven under enhver omstendighet. Videre vil etter departementets oppfatning børsforskriftene i formell forstand være forskriftsvedtak etter forvaltningsloven § 2c). Disse synspunkter er for øvrig i tråd med Justisdepartementets uttalelse i forbindelse med høringsbehandlingen av utredningen.»

Forutsetningen ble fulgt opp av Finanskomitéen, jf Innst O nr 20 (1987-88) side 16.

Børslovens forutsetning om at enkelte av børsens avgjørelser er enkeltvedtak videreførte lovgivers uttrykkelige forutsetninger i forbindelse med innføring av forvaltningsloven. Før vedtakelsen av forvaltningslovens ikrafttredelseslov gikk forvaltningen gjennom særlovgivningen for å rydde bort saksbehandlingsregler som ville være overflødige etter at forvaltningsloven trådte i kraft. Forholdet til børsloven er behandlet i Ot prp nr 27 (1968-69) side 71 første spalte, hvor en bestemmelse i børsloven av 1931 om at avgjørelser truffet av børskomitéen kunne påklages til departementet ble foreslått opphevet som unødvendig ved siden av klagereglene i forvaltningsloven. I proposisjonen heter det:

«Handelsdepartementet gjør innledningsvis merksam på den forutsetning som er lagt til grunn, nemlig at når det gjelder avgjørelser som omhandlet ... nedenfor, dvs. avgjørelser som treffes av en børskomité, er disse etter forvaltningsloven å betrakte som enkeltvedtak truffet av et forvaltningsorgan..

Forslaget fikk Justisdepartementets tilslutning, og ble vedtatt uten merknader fra Justiskomitéen.

Uavhengig av lovgivers uttrykkelige forutsetninger kunne det stilles spørsmål om ikke børsens avgjørelser kunne anses å være privatrettslige disposisjoner, og ikke utøvelse av offentlig myndighet, og således falle utenfor forvaltningsloven. Børslovutvalget uttalte om dette i relasjon til beslutninger om opptak til notering og medlemskap (NOU 1985:33 side 47):

«Etter utvalgets vurdering taler de beste grunner for at slike avgjørelser må betraktes som utøvelse av offentlig myndighet etter forvaltningsloven.».

Utvalget viste for øvrig til A. C. Stray Ryssdals avhandling Børsliv og børslov som er vedlagt utvalgets utredning (NOU 1985:33 side 130 flg). Dersom det ses bort fra lovgivers forutsetninger var det Ryssdals konklusjon at spørsmålet kunne være tvilsomt, men at de beste hensyn nok talte for å la reglene omenkeltvedtak komme til anvendelse. Han la på den ene siden vekt på at Oslo Børs nærmest var en statlig beskyttet monopolinstitusjon, at myndighetene har grunnlagt børsen gjennom egen lov, at børsens inntekter i lang tid er blitt brakt til veie ved beskatning, at noteringsvirksomheten har et svært offentlig preg og at det er behov for de rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven gir en part. På den annen side påpekte han særlig at børsen har en uavhengig og selvstendig stilling, og at børsens ekspertise i børsspørsmål nettopp kan tilsi at et det ikke er hensiktsmessig med klagerett og overprøvning av børsens beslutninger.

Basert på lovgivers forutsetninger er det således lite tvilsomt at børsens avgjørelser av blant annet søknad om børsnotering, søknad om børsmedlemskap, strykning og suspensjon av finansielle instrumenter fra notering samt ileggelse av sanksjoner, anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Generelle regler gitt av børsen, f eks handelsregler etter børsloven § 4-6, er å anse som forskrift etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Reglene om børsens beslutninger må derfor også leses som en avgrensning av børsens beslutningsfrihet (rettslige kompetanse). Dette synes også å ha preget utformingen av børsloven.

For enkeltvedtak betyr dette at forvaltningslovens regler om saksforberedelse gjelder med blant annet krav om varsling av parter og begrunnelse for vedtak, rett for parter til å uttale seg og partsinnsyn i sakens dokumenter. I tillegg til de lovfestede saksbehandlingsregler gjelder blant annet ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper hvor børsens skjønn kan underkjennes av klagenemnden og domstolene ved myndighetsmisbruk som vilkårlighet, usaklig forskjellsbehandling eller utenforliggende hensyn, eller dersom det er anvendt feil faktum. Etter offentlighetsloven vil enhver kunne få innsyn i børsens saksdokumenter når den treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

Videre vil berørte med rettslig klageinteresse kunne påklage børsens vedtak, i den utstrekning dette ikke er særskilt unntatt. Eksempelvis er det etter uttrykkelig bestemmelse i loven ikke klageadgang ved suspensjon av finansielle instrumenter og børsrepresentanter, jf børsloven §§ 4-11 annet ledd og 3-3 tredje ledd, og underkjennelse av kurser i kursnoteringen, jf § 4-6 første ledd. Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Etter børsforskriften kapittel 26, jf børsloven § 6-4, er en egen klagenemnd oppnevnt av Kongen. Børsklagenemnden er klageorgan for børsens avgjørelser, se kapittel 8.5. Før regler om Børsklagenemnden ble innført var det i forarbeidene og i samsvar med tidligere praksis og lovgivers forutsetning, departementet (Handels-, senere Finansdepartementet) som var ansett som overordnet organ og derved klageorgan.

21.1.2 Vil børsens virksomhet etter forslaget til ny lov være omfattet av forvaltningsloven?

Utvalget foreslår at den sentrale del av myndighetenes innflytelse over børsen skjer via regler om eksternt tilsyn og en konsesjonsordning. Etter forslaget vil således børsen kunne organiseres som allmennaksjeselskap eller som selveiende institusjon hvor det offentlige ikke oppnevner egne representanter i børsers ledelse i egenskap av å være offentlig myndighet, jf også kapittel 18.3.2.

Departementet eller andre offentlige organer vil heller ikke kunne instruere børser som overordnet forvaltningsorgan hverken i generelle spørsmål eller i enkeltsaker. Det er videre lagt opp til at børsens inntekter ikke skal være i form av beskatning eller lov- og forskriftsbestemte avgifter, men fastsettes av børsen som en del av de alminnelige forretningsvilkår. Den offentlige innflytelse og det offentlige preg som ville trekke i retning av å anse børsen som et forvaltningsorgan etter forvaltningsloven vil etter forslaget være redusert betydelig.

Utvalget legger også opp til at det skal være lettere å etablere alternative børser, enn etter gjeldende lov. For utvalget er det dessuten sentralt å skille dagens børs fra en rekke av de myndighetsoppgaver børsen har i dag, for å styrke børsers fokus på drift av selve markedsplassen.

På denne bakgrunn er det etter forslaget for det første ikke naturlig å anse børser som forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 1. Dessuten kan det stilles spørsmål om beslutninger om blant annet opptak, suspensjon og strykning av finansielle instrumenter og opptak og opphør av børsmedlemskap skal kunne anses som privatrettslige avtaler som børser kan inngå i kraft av sin privatrettslige autonomi. Det vil i tilfelle ikke være avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet som er omfattet av forvaltningsloven. Børser vil da kunne fastsette standardavtaler med vilkår knyttet til notering eller medlemskap som gir børsen myndighet overfor avtalepartene, på samme måte som en bank i kraft av privat autonomi avgjør hvem som kan være lånekunde, og med standardvilkår som gir banken myndighet til å avslutte låneforholdet ved mislighold.

På den annen side vil brukerne av børser, det vil si utstedere og verdipapirforetak, fortsatt kunne ha et behov for de rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven gir en part. I den grad én børs fortsatt kan forventes å ha en tilnærmet monopolstilling, vil denne børsens avgjørelser kunne ha stor økonomisk betydning for såvel utstedere, verdipapirforetak og investorer. For eksempel vil børsens nektelse av å oppta et verdipapir til notering, kunne bety at verdipapiret blir vanskelig å omsette, som kan gi lavere omsetningsverdi og derved tap for utsteder og investor.

At en tilbyder av varer eller tjenester utgjør et faktisk monopol, fører imidlertid ikke i seg selv til at virksomheten omfattes av forvaltningsloven. Både for offentlige og private monopoler gjelder visse begrensninger. Etter konkurranseloven av 11. juni 1993 nr 65 § 3-10 kan Konkurransetilsynet gripe inn mot enhver form for misbruk av dominerende stilling på et marked. Blant annet kan det gripes inn dersom tilbyder stiller usaklige eller urimelige vilkår for forretningsforbindelse. Et vedtak kan gå ut på å nedlegge forbud, påbud eller gi tillatelse på vilkår, eller foreta prisregulering. I tillegg gjelder visse uskrevne regler om kontraheringsplikt for monopoler, jf Echoff, Forvaltningsrett, Oslo 1994 side 328, som nevner rutegående transportmiddels plikt til å ta med passasjerer som eksempel.

Børsens forretningsvilkår kan dessuten bli ansett som ugyldige eller gjort til gjenstand for revisjon av børsens brukere etter privatrettslige regler. Blant annet kan urimelighetsreglene i avtaleloven § 36 og pristiltaksloven av 11. juni 1993 nr 66 § 2 få anvendelse både på urimelige/høye priser og urimelige forretningsvilkår.

Enkelte av børsens avgjørelser og regler vil være omfattet av direktiver som Norge er forpliktet til å følge i medhold av EØS-avtalen. Det nærmere innhold av direktivene er omtalt i kapittel 12 ovenfor. Noen av direktivene inneholder bestemmelser om hva slags organer som skal treffe avgjørelser og gi regler.

Etter direktivet om samordning av vilkårene for opptak av verdipapirer til offisiell notering på en fondsbørs (opptaksdirektivet, Rdir 79/279/EØF, se kapittel 12.2.3), skal medlemsstaten påse at verdipapirer ikke blir tatt opp til notering uten at direktivets vilkår er oppfylt, og at utstedere av verdipapirer underlegges direktivets plikter, jf artikkel 3. Om hvem som kan beslutte opptak til notering angir artikkel 9 at:

«1. Medlemsstatene skal utpeke den eller de nasjonale myndigheter som har kompetanse til å treffe avgjørelse om opptak av verdipapirer til offisielle notering på en fondsbørs som er beliggende i eller utøver virksomhet på deres territorium, og påse at dette direktiv gjennomføres. De skal underrette kommisjonen om dette og angi den eventuelle myndighetsfordelingen.

2. Medlemsstatene skal påse at vedkommende myndighet har de nødvendige fullmakter til å utføre sine oppgaver.»

Etter børsprospektdirektivet (Rdir 80/390/EØF, se kapittel 12.2.5) skal medlemsstatene påse at opptak til offisiell børsnotering betinges av at det offentliggjøres et prospekt som skal kontrolleres og godkjennes av den myndighet som er utpekt av medlemsstaten, jf artikkel 18 jf artikkel 3. Medlemsstaten skal også underrette kommisjonen om hvilken myndighet som er utpekt.

Tilsvarende regler om vedkommende myndigheter finnes i direktivet om samordning av kravene til prospekt når verdipapirer legges ut til offentlig tegning.

Etter investeringstjenestedirektivets (ISD) (Rdir 93/22/EØF) definisjon av regulert marked skal markedet karakteriseres ved at det finnes bestemmelser som vedkommende myndigheter har gitt eller godkjent, se også i kapittel 12.2.2. Reglene skal etter artikkel 1 nr 13 fastlegge

  1. vilkårene for hvordan markedet skal virke,

  2. vilkårene for adgang til markedet,

  3. når opptaksdirektivet (79/279/EØF) får anvendelse, de vilkår for opptak til notering som der er fastsatt

  4. og vilkårene som et finansielt instrument skal oppfylle for at det kan omsettes på markedet når opptaksdirektivet ikke får anvendelse

Medlemsstatene skal etter artikkel 22 utpeke de vedkommende myndigheter som skal ivareta de ulike oppgaver direktivet fastsetter, og skal underrette kommisjonen om dette og hvordan oppgavene er fordelt.

Etter ISD skal de utpekte myndighetene være offentlige myndigheter eller organer, anerkjent etter nasjonal lovgivning eller anerkjent av offentlige myndigheter som er uttrykkelig bemyndiget til dette etter nasjonal lovgivning. Hverken opptaksdirektivet eller børsprospektdirektivet inneholder slike uttrykkelige karakteriseringer av vedkommende myndighet.

For at børser skal ha slik kompetanse som angitt i disse direktivene må dette altså besluttes uttrykkelig av det offentlige. At myndighetenes tildeling av kompetanse bygger på et offentligrettslig grunnlag, gir slike beslutninger og regler et betydelig mer offentlig preg, selv om bruk av kompetansen foregår som ledd i en kommersiell virksomhet og den utøvende myndighet er et privat rettssubjekt.

Justisdepartementets Lovavdeling har antatt at typegodkjenning foretatt av privat rettsubjekt som er godkjent av det offentlige som såkalt meldte organ, er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Spørsmålet gjaldt gjennomføring av de såkalte produktdirektivene etter EØS-avtalen, hvor medlemsstatene gjøres ansvarlig for å melde inn hvilke organer som har rett til å foreta typegodkjenning. Justisdepartementets uttalelse er gjengitt i Matheson/Woxholth: Lovavdelingens uttalelser, supplementsutgave 1997, side 183. Departementet finner at forholdet er et grensetilfelle mellom privat tjenesteytelse og myndighetsutøvelse, men legger vekt på at organets avgjørelser presumptivt vil være av stor betydning for næringsutøvere og at typegodkjennelsen på grunn av tilknytningen til EØS-avtalen må bygge på offentligrettslig grunnlag. Det er i tillegg vist til at det i juridisk teori er lagt til grunn at A/S Norske Veritas treffer enkeltvedtak når det utsteder sjødyktighetsssertifikat etter sjødyktighetsloven.

Det må etter dette antas at avgjørelser truffet i henhold til kompetanse som tildeles børser som vedkommende organ i medhold av ovennevnte direktiver, anses som enkeltvedtak eller forskrift i henhold til forvaltningsloven i den utstrekning det er bestemmende for rettigheter eller plikter for private personer (forvaltningslovens § 2 bokstav a).

Med det system som er valgt, hvor direktivkrav inkorporeres gjennom lov og forskrift, og hvor børser kan ha nærmere regler i form av forretnings- eller standardvilkår, vil bare myndighet utøvet med hjemmel i lov eller forskrift være omfattet av forvaltningsloven. For børsers øvrige virksomhet vil derfor ikke forvaltningsloven gjelde, herunder børsens forretningsvirksomhet og eventuelle regler eller forretningsvilkår som børsen måtte fastsette. Eksempelvis vil børsers regler om beregning av indekser eller fastsettelse av pris for ulike tjenester heller ikke reguleres av forvaltningslovens saksbehandlingsregler m m.

Særlige spørsmål knytter seg til anvendelse av overtredelsesgebyr overfor utstedere og børsmedlemmer ved brudd på børsens regler, som vil bli behandlet særskilt nedenfor.

Tildeling av offentlig myndighet til privat rettsubjekt antas etter tradisjonell lære å kreve særskilt lovhjemmel, jf Eckhoff op. cit. side 224.

At visse deler av børsens virksomhet er å anse som enkeltvedtak innebærer at visse av forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder, med mindre det gis særskilt unntak eller spesialregler. Blant annet gjelder klagerett, krav om varsling av parter, habilitetsregler, partsoffentlighet og krav til begrunnelse. Etter offentlighetsloven vil som hovedregel børsers saksdokumenter være offentlige i den utstrekning de utøver forvaltningsmyndighet. Disse reglene vil imidlertid bare for saksbehandling og vedtak i de konkrete saker som anses som enkeltvedtak, og ikke generelt for børsens øvrige virksomhet, saker, styrearbeid m v.

Det foreslås at de viktigste unntakene fra klageretten som gjelder etter gjeldende lov videreføres. Det vil si suspensjon av finansielle instrumenter fra notering, jf børsloven § 4-11, første gangs suspensjon av børsmedlem, jf børsloven § 3-2, og avgjørelser under kursnoteringen, jf børsloven § 4-6 første ledd.

Som klageorgan foreslås videreført dagens ordning med en særskilt børsklagenemnd der medlemmene oppnevnes av Kongen, jf kapittel 21.3.

Utvalget forutsetter at hverken departementet eller Kredittilsynet vil ha noen instruksjonsmyndighet eller omgjøringsadgang av børsers forvaltningsavgjørelser. Kredittilsynet vil imidlertid ha visse beføyelser i kraft av å være tilsynsmyndighet, jf kapittel 24.

21.2 Særlig om børsers sanksjoner – overtredelsesgebyr

Reglene om børsers sanksjoner overfor sine brukere lov foreslås videreført også i ny lov, jf kapittel 20.4.8. Enkelte særlige spørsmål reises i forbindelse med lovligheten av at børser kan ilegge overtredelsesgebyr ved eventuell omgjøring til aksjeselskap med forretningsmessig formål. Øvrige sanksjoner som strykning og suspensjon av instrumenter fra notering, samt opphevelse eller suspensjon av børsmedlemskap er omhandlet i kapitlene 20.4.4 og 20.4.5. Offentligrettslige sanksjoner ved overtredelse av loven og forskrifter i medhold av den som det ikke er tillagt børser, er omhandlet i kapittel 24.

Etter dagens børslov § 6-3 kan børsen pålegg børsnotert selskap å betale et overtredelsesgebyr til børsen på inntil 10 ganger årlig kursnoteringsavgift ved brudd på børsloven eller børsforskriften etter nærmere regler i børsforskriften. Også børsmedlemmer og børsrepresentanter kan ilegges slikt gebyr, hvor den øvre grense er fastsatt i børsforskriften. De nærmere regler er gitt børsforskriften kapittel 25.

Spørsmålet om adgang for børsen til ilegge overtredelsesgebyr ble opprinnelig reist i forbindelse med innføringen av Børs 2 der Oslo Børs i utkast til standardavtale med de noterte foretak foreslo inntatt slik bestemmelse. Handelsdepartementet, med støtte av blant annet Justisdepartementet, fant imidlertid at slik klausul ikke kunne inntas uten lovhjemmel, jf NOU 1985:33 side 73.

Børsens hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ble innført med børsloven av 1988. Børslovutvalget vurderte, men foreslo ikke en slik bestemmelse på grunn av tvil om overtredelsesgebyr måtte anses som straff som etter Grunnloven § 96 som bare kan ilegges etter dom (NOU 1985:33 side 74). Etter innstilling fra Finanskomitéen (Innst O nr 90 (1987-88) side 20) ble det likevel innført slikt overtredelsesgebyr etter mønster av tilsvarende ordning ved Stockholms Fondbörs. Komitéen la vekt på viktigheten av at brudd på reglene bør kunne møtes med sanksjonstiltak fordi slike brudd kan få store skadevirkninger.

Børsen har ved flere anledninger ilagt overtredelsesgebyr overfor såvel utstederforetak som børsmedlemmer som har brutt børslov eller børsforskrift. En rekke av disse har vært overprøvet av Børsklagenemnden etter klage, men vedtakene har ikke blitt prøvet for domstolene. Det har ikke vært reist innsigelser om at overtredelsesgebyr er i strid med Grunnloven § 96. Selv om overtredelse av børslov og børsforskrift er straffesanksjonert, er det ikke kjent at det er ilagt straff for overtredelser.

I norsk forvaltningsrett finnes enkelte andre eksempler på hjemmel for ileggelse av tilleggsavgifter og gebyr, ved brudd på betalingsplikter og lovovertredelser f eks overlastgebyr og parkeringsgebyr etter vegtrafikkloven og tilleggsskatt/avgift etter lignings- og avgiftslovgivningen, samt overtredelsesgebyr etter kringkastingsloven av 4. desember 1992 nr 127 § 10-3.

Etter sistnevnte lov kan Statens medieforvaltning ilegge gebyr til staten etter nærmere regler gitt av Kongen, ved overtredelse av lovens regler om reklame, sponsing m m. Gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg. Lovhjemmelen ble vedtatt etter at Kulturdepartementet etter prinsipielle betenkninger fra blant annet Justisdepartementet, likevel ikke valgte å fremme slikt forslag. Til Kulturdepartementets høringsnotat der overtredelsesgebyr var foreslått, bemerket Justisdepartementet at det på ingen måte kunne utelukkes at domstolene vil betrakte den skisserte ordning som straff i forhold til Grunnloven § 96. I høringsuttalelsen ble det fremhevet at en gebyrordning uten grunnlag i en primær betalingsplikt, ikke uten videre kunne sammenlignes med tilleggsavgifter etter skatte- og avgiftslovgivningen. Også i forhold til andre gebyrordninger forelå det spesielle begrunnelser. Det heter blant annet at Gebyrordningen etter børslovgivningen kan i noen grad ses under samme synsvinkel som selvdømmeordninger i foreningsforhold, jf Ot prp nr 99 (1992-93) side 16. Når familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i Innst O nr 34 (1993-94) likevel foreslo lovhjemling av overtredelsesgebyr ble det lagt vekt på behovet for effektive sanksjonsmidler. Forholdet til Grunnloven § 96 er ikke drøftet i innstillingen.

I tillegg til det forvaltningsrettslige grunnlag (lovhjemmel), vil overtredelsesgebyr dels hjemles privatrettslig som vilkår i standardkontrakt. Det vises blant annet til ordninger med private kontrollgebyrer ved ulovlig parkering på privat grunn og for reisende med offentlige kommunikasjonsmidler uten gyldig billett. Som nevnt i Justisdepartementets høringsuttalelse til endringer i kringkastingsloven, må overtredelsesgebyr i noen grad kunne ses under samme synsvinkel som selvdømmeordninger i foreningsforhold. De betenkninger departementene hadde i forbindelse med ovennevnte kursnoteringsavtale vil ikke være like relevante når avtaleklausuler om gebyr ved overtredelse av regelverket, vil kunne kjennes ugyldige av en domstol dersom de er i strid med avtaleloven av 31. mai 1918 nr 4 § 36.

Overtredelsesgebyr vil kunne anvendes ved brudd på børsens regelverk enten regelverket tjener til oppfyllelse av lov (eller direktiver), eller stiller krav utover dette. For verdipapirmarkedet må det være hensiktsmessig at børser har effektive virkemidler for håndhevelse av sitt regelverk, uten at konsekvensene er så store som ved strykning av instrumenter eller eksklusjon av børsmedlemmer. Kun for de aller groveste tilfellene må det antas å være aktuelt med straff. Disse hensyn må gjelde selv om børsen etter eventuell omdannelse vil få et mindre offentligrettslig preg. For en børs som drives etter forretningsmessige prinsipper vil markedsaktørenes tillit være viktig. Det må derfor legges til grunn at børsen anvender sin sanksjonsmyndighet i tråd med formålet. Dernest vil alle sider av børsens vedtak om overtredelsesgebyr etter forslaget kunne prøves av Børsklagenemnden. Klagenemnden vil således kunne nedsette gebyrer, og vil også kunne oppheve ilagte gebyrer selv om det forsåvidt foreligger overtredelser, men hvor klagenemnden likevel ikke anser at det bør ilegges gebyr.

21.3 Klagenemnd og klagebehandling

Vedtak fattet av børsen som er gjenstand for klage kan påklages til Børsklagenemnden, som er en særskilt frittstående klageinstans opprettet i medhold av børsloven § 6-4. Gjenstand for klage er avgjørelser som etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b anses som enkeltvedtak, det vil si avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bestemmende for rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer. Etter de gjeldende regler kan dette være beslutninger vedrørende opptak av verdipapirer til notering, opptak av nye børsmedlemmer, ileggelse av sanksjoner og ulike avgjørelser i forbindelse med emisjonskontroll og tilbudsplikt. Enkelte avgjørelser er unntatt fra klageadgangen etter børsloven. Dette gjelder blant annet suspensjon av verdipapirer, jf børsloven § 4-11 annet ledd, avgjørelse av tvister som oppstår under kursnoteringen, jf § 4-6 første ledd og retten til å delta i kursnoteringen for andre enn børsmedlemmer, jf § 4-1. Børsforskriften kapittel 26 inneholder nærmere regler om klagenemnden. Det vises til nærmere beskrivelse av Børsklagenemnden i kapittel 8.5.

At børsen er tillagt enkeltvedtakskompetanse betyr blant annet at forvaltningsloven stiller krav om klageadgang, jf forvaltningsloven § 28. Inntil reglene om Børsklagenemnden ble innført var departementet (Handels – og senere Finansdepartementet) klageorgan for vedtak truffet av børsen.

Utvalget viser til at ordningen med en særskilt klagenemnd synes å ha fungert på en hensiktsmessig måte. At klagenemndens avgjørelser ikke har vært gjenstand for søksmål kan tyde på at avgjørelsene i sin alminnelighet er respektert. De særlige saksbehandlingsregler som gjelder for klagenemnden etter børsforskriften kapittel 26 sammen med forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler synes også å gi en betryggende og rask saksbehandling. Utvalget viser til at de nærmere regler om Børsklagenemnden var resultatet av en egen utredning av en gruppe nedsatt av Finansdepartementet, hvor deler også ble behandlet som endring av børsloven, jf Ot prp 54 (1988-89) og Innst O nr 81 (1988-89). Utvalget foreslår i tråd med dette at reglene om børsklagenemnd videreføres i ny børslov, se lovutkastet kapittel 7.

Utvalget foreslår at det skal være én børsklagenemnd, felles for alle børser. Alternativet til en slik ordning ville være at hver børs ble pålagt å etablere en egen klagenemnd, og hvor det eventuelt i loven ble stilt særskilte krav til medlemmenes uavhengighet og kompetanse. Det vises til de prinsipper som ligger til grunn for den nå lovfestede ordning med disiplinærnemnder i Sverige, jf kapittel 13.2. Utvalget antar imidlertid at en felles klagenemnd gjennom sine avgjørelser kan bidra til enhetlig praksis mellom børser.

På samme måte som i gjeldende lov foreslås at det gis en forankring av ordningen lov, og med hjemmel til å fastsette de nærmere regler i forskrift. Reglene om at departementet oppnevner nemnden, og om nemndens stilling i tilfelle sivilt søksmål, foreslås videreført i loven. Etter børsloven § 6-6 kan således søksmål mot vedtak fra en børs ikke reises før klageadgangen er utnyttet, dog slik at klagenemnden i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra dette. Etter bestemmelsen er fristen for å reise søksmål seks måneder fra det tidspunkt klagen er avgjort eller tillatelse til søksmål er gitt. Eventuelt søksmål reises mot vedkommende børs, og staten kan på ethvert trinn tre inn i saken som hjelpeintervenient og kan etter avtale med børsen overta saken. Se lovutkastet § 7-3. De særskilte saksbehandlingsregler som er gitt i børsforskriften kapittel 26 foreslås videreført i forskrift, jf lovutkastet § 7-3 tredje ledd og redegjørelsen i kapittel 8.5 ovenfor.

Børsklagenemndens virkeområde vil som i dag være enkeltvedtak fattet av børser, og som er gjenstand for klage, jf lovutkastet § 7-1.

Det foreslås at de unntak fra klageretten som er fastsatt i gjeldende børslov, jf ovenfor, videreføres i den nye loven.

Som nevnt i kapittel 20.3 vil børser kunne ha forretningsvilkår som er strengere enn hva som følger av loven eller forskrift i medhold av loven, med mindre noe annet særskilt fremgår. Dette gjelder for eksempel vilkår for opptak til notering, hvor børsen kan fastsette strengere krav f eks om minste kursverdi, spredning av aksjer eller den tid virksomheten skal ha bestått for kunne børsnotere sine aksjer. Å skille mellom regler fastsatt i forretningsvilkår og skjønn utøvet i medhold av lov- eller forskriftsbestemmelser, vil kunne være vanskelig. Det legges derfor opp til at så lenge en avgjørelse anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 skal den kunne påklages til klagenemnden. Klagenemnden må da nødvendigvis prøve om vedtaket er lovlig uansett om klagen i utgangspunktet refererer seg til vedtakets forhold til lov eller forskrift eller børsens egne forretningsvilkår.

Børsklagenemnden kan i klagesak prøve alle sider av vedtak som er gjenstand for klage, jf børsforskriften § 26-1 og forvaltningsloven § 34 annet ledd. Dette omfatter såvel prøving av vedtakets lovlighet som det skjønn børsen er tillagt. Når børser etter utvalgets forslag er forutsatt å få en mer uavhengig stilling i forhold til det offentlige, og det vil kunne opprettes flere børser, kan det stilles spørsmål om børsklagenemnden fortsatt bør kunne overprøve alle sider av børsens skjønn. Det vises til at dette skjønnet normalt vil kunne preges av børsens forretningsstrategi o l. Utvalget antar imidlertid at de beste grunner taler for å videreføre dagens ordning i hovedtrekk. Det bør likevel kunne forutsettes at der hvor børsen innenfor det skjønn som utøves har lovlig adgang til å vektlegge forretningsmessige eller strategiske hensyn, vil det normalt ikke være plass til en overprøving av dette fra klagenemndens side. Forutsetningen må for øvrig være at skjønnsutøvelsen ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling, eller fremstår som vilkårlig, urimelig eller usaklig eller begrunnet i utenforliggende hensyn.

Børsklagenemndens kostnader dekkes i dag av Oslo Børs. Finansdepartementet fastsetter medlemmenes godtgjørelse, jf børsforskriften § 26-4. Som nevnt i kapittel 8.5 kan klageren pålegges å dekke utgiftene knyttet til den aktuelle sak. Utvalget foreslår i hovedsak en videreføring av disse bestemmelsene. Det foreslås imidlertid at utgiftene til drift av klagenemnden skal fordeles forholdsmessig mellom de børser og autoriserte markedsplasser hvis vedtak kan påklages til klagenemnden, se lovutkastet § 7-2 første ledd. Etter forslaget vil klagenemnden fastsette fordelingsnøkkelen.

I samsvar med gjennomgangen av autoriserte markedsplasser i kapittel 22 nedenfor, foreslår utvalget at de ovennevnte regler om klagenemnd også skal omfatte avgjørelser truffet av autoriserte markedsplasser i den utstrekning de anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd, jf ovenfor.

Til dokumentets forside