Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 15

Pressepolitikk ved et tusenårsskifte— Dagspresseutvalgets innstilling

Til innholdsfortegnelse

6 Pressestøttens mål og begrunnelse

Pressestøttens begrunnelse

Det er over 30 år siden pressestøtten ble innført i Norge. Da støtten ble innført i 1969 var hovedhensikten å hindre avisnedleggelser i samme omfang som man hadde opplevd i Sverige og Danmark. Fra pressestøttens innføring og fram til i dag har det vært gjennomført utredninger, politisk behandling og administrativ oppfølging. De sentrale dokumentene er innstillingene fra Stat- og pressekomitten av 1966 og Dagspresseutvalgene av 1972,1980 og 1992 samt de stortingsmeldingene som er utarbeidet på grunnlag av disse innstillinger, og som er omtalt i kapittel 2.

Utvalget legger til grunn at den innretning støtten har hatt etter behandlingen av innstillingen fra Dagspresseutvalget av 1992, i hovedsak har hatt politisk og bransjemessig tilslutning. Utvalget viser spesielt til den begrunnelse som 1992-utvalget bygde på.

I kapittel 5 peker utvalget på en del av de endringer som har skjedd i medielandskapet siden 1992. Etter utvalgets oppfatning rokker ikke disse endringer ved det hovedfundamentet som produksjonsstøtten hittil har bygd på.

I tillegg til å vise til tidligere begrunnelser, vil utvalget spesielt peke på avisenes rolle for å ivareta ytringsfriheten og avisenes rolle i samfunnsdebatten, som vesentlige begrunnelser for en fortsatt produksjonsstøtte.

6.1 Avisene og ytringsfriheten

Ytringsfrihetskommisjonen ble oppnevnt 23. august 1996 med mandatet å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i Norge. Et hovedpunkt var å se ytringsfriheten i lys av samfunnsutviklingen: nye medier, et stadig mer omfattende informasjonstilbud som internasjonaliseres, et mediebilde med en tendens i retning av konsentrasjon på eiersiden. Kjernepunktet i kommisjonens arbeid skulle være en revisjon av grunnlovsvernet med utgangspunkt i en analyse av forholdene som påvirker den reelle ytringsfriheten.

Kommisjonen skulle også vurdere om grunnlovsvernet bør utvides til forhold som i dag ikke er vernet av Grunnloven. Her nevnes spørsmålet om informasjonsfrihet. Kommisjonen skulle dermed se på om det skal slås fast i Grunnloven at allmenheten skal sikres innsyn i forvaltningen saksdokumenter (offentlighetsprinsippet).

Kommisjonen skulle også se på en nærmere avgrensning av grunnlovsvernet i forhold til andre grunnleggende rettigheter og verdier. Dette med bakgrunn i at dagens grunnlovsbestemmelse har vært kritisert for å innskrenke ytringsfriheten.

Særlig er det ønskelig, het det i mandatet, at kommisjonen foretar en prinsipiell drøftelse i forhold til vernet om enkeltmenneskets verdighet og integritet og injurievernet, og om vernet av integritet og ære overhodet bør skje innen straffelovens rammer.

Kommisjonen skulle også se det nasjonale grunnslovsvernet i sammenheng med Norges internasjonale forpliktelser, særlig på menneskerettighetsområdet.

Utformingen av en ny grunnlovsbestemmelse måtte ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon.

Ytringsfrihetskommisjonen leverte sin utredning på Eidsvoll og i Eidsvoldsbygningen 22. september 1999. Kommisjonen hadde 16 medlemmer, ledet av professor Francis Sejersted.

6.1.1 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Paragraf 100 i Grunnloven har i dag denne ordlyden:

"Trykkefrihed bør finde Sted.

Ingen kan straffes for noget Skrift, av hvad Inhold det end maatte være som han har ladet trykke eller udgive, med mindre han forsætligen og aabenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mot Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand, mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyldninger mod Nogen. Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte."

Kommisjonen foreslår slik ny ordlyd til Grunnlovens § 100:

«Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være klart foreskrevet i Lov. Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at en Paastand er usand, naar den er fremsat i agtsom god Tro.

Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.

Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kan benyttes kun i den Udstrækning det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendigt.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale."

Kommisjonen går inn for omfattende endringer i Grunnlovens § 100 med dette forslaget. "Trykkefrihet bør finde Sted" er erstattet med "Ytringsfrihet bør finde sted". Kommisjonen mener ytringsfriheten vil få et bedre vern med den nye bestemmelsen sett i forhold til de tre prosessene ytringsfriheten skal stå vakt om, nemlig sannhetssøking, demokrati og enkeltmenneskets frie meningsdannelse. Disse tre prosessene forutsetter tvangsfri kommunikasjon, og ytringsfriheten vil dermed ikke bli et abstrakt prinsipp, men en praktisk realitet.

"Kommisjonens hovedsynspunkt er at Norge skal være et åpent samfunn der den enkelte har frihet til å ytre seg og holde seg informert. En opplyst, aktiv og kritisk offentlighet er demokratiets grunnvoll. Dette fastslås i forslagets 1. ledd med ordene «Ytringsfrihed bør finde Sted". For ordens skyld gjøres oppmerksom på at ordet «bør" skal leses som «skal" på moderne norsk".

Ytringsfriheten står derfor også over eller gir forrang i forhold til både injurielovgivning, forbudet mot kjønnsdiskriminerende reklame, og vernet av minoritetsgrupper.

Forslagene

Forslagene skal altså sees i lys av at ytringsfrihet og fri debatt styrker demokratiet. Derfor skal ingen kunne stilles rettslig til ansvar for påstander og ytringer som er framsatt i god tro, selv om disse i ettertid viser seg å være usanne. Dette vil gi en friere offentlig debatt, mener kommisjonen.

Frimodige ytringer

Kommisjonen vil videreføre dagens bestemmelse om at " Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte". Bestemmelsen, som omfatter alle ytringer av allmenn interesse, setter grenser både for rettslig sanksjonerte inngrep og private avtalebaserte inngrep i ytringsfriheten.

Forbud mot sensur

Forhåndssensur unntatt for å beskytte barn og unge skal ikke være tillatt. Kommisjonen går inn for at dagens forbud mot forhåndssensur av trykt skrift utvides til alle ytringer uavhengig av medium. Dette innebærer at filmsensuren for voksne avskaffes.

Regler som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom, kan bare opprettholdes i den utstrekning de er begrunnet i tekniske forhold.

Det skal heller ikke på forhånd kunne legges ned forbud mot demonstrasjoner bare på grunn av demonstrasjonens innhold.

Offentlighetsprinsippet grunnlovfestes

Kommisjonen foreslår at borgernes informasjonskrav overfor forvaltning og domstoler grunnlovfestes.

Offentlighetsprinsippet styrkes ved forslaget om at Stortinget og dets organer, som til nå har vært unntatt offentlighet, åpnes for innsyn. Unntak for dokumenter og møter kan bare vedtas når særlig tungtveiende hensyn tilsier dette. Kommisjonen foreslår også et eget klageorgan for dem som nektes innsyn.

Kommisjonen vil myke opp reglene for taushetsplikten for ansatte. Den som sier fra om forhold hun eller han mener er kritikkverdige, skal ikke kunne straffes. Offentlig ansatte skal ikke pålegges taushetsplikt i strid med den nye grunnlovsparagrafen.

Blasfemiparagrafen oppheves, og kommisjonen går inn for en mer liberal pornolovgivning. Kommisjonen vil også stramme inn på adgangen til å begrense ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet.

6.1.2 Ytringsfrihetens begrunnelser

Kapittel 2 begrunner kravet om ytringsfrihet, og kommisjonen gjennomgår de ulike typer ytringer og forutsetninger for disse. Ytringsfriheten er et moderne begrep fra opplysningstiden og fremover. Det er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom en offentlig og en privat sfære.

Det er viktig å være oppmerksom på at ytringsfrihet er et moderne begrep, og at den i et historisk perspektiv snarere er unntaket enn regelen. Ytringsfrihet har ikke vært og er ikke noen selvfølge. Ytringsfriheten begrunnes normalt ved henvisning til tre prinsipper som korresponderer med de tre karakteristiske trekk ved opplysningstiden: sannhetsprinsippet, autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.

Sannhetsprinsippet

Det første innebærer at sannhet nås gjennom meningsutveksling der fremsatte påstander kan korrigeres i konfrontasjon med andre meninger:

"Nettopp i et moderne samfunn der det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til kompliserte spørsmål av politisk, samfunnsmessig og kulturell art, kan det med stor styrke sies at det ofte er viktig at vi prøver å luke ut de mindre gode oppfatninger ved feilbarlig felles fornuftsbruk, altså ved forskning og drøftelse i det offentlige rom der vi etter fattig evne prøver å skille de mindre godt belagte oppfatninger fra de oppfatninger som er bedre belagt."

Autonomiprinsippet

Idealet om fri meningsdannelse som ytringsfrihetskommisjonen foreslår innført i Grunnlovens § 100 henger nøye sammen med forestillingen om det myndige menneske. Det betyr at det må være visse forutsetninger til stede for at den enkelte kan fungere som autonomt individ i det åpne samfunn.

"Slik vårt samfunn er institusjonalisert med den allmenndannende skole og den løpende meningsutveksling i det offentlige rom, er ethvert voksent menneske å anse som "myndig" i den forstand begrepet her er brukt. De grunnleggende forutsetninger for fri meningsdannelse er til stede."

Demokratiprinsippet

Åpenhet og kritikk er noe av de viktigste ved demokratiet. Kommisjonen diskuterer tre sider ved denne åpenheten spesielt: Informasjonsfriheten, den offentlige meningsutveksling og offentlighet som kontroll. Informasjonsfrihet er retten til uhindret å holde seg orientert fra tilgjengelige kilder. Dette innebærer at det må være offentlighet om viktige samfunnsprosesser, makten må ha et ansikt. Dernest offentlig kontroll av så vel privat som offentlig makt.

"Ytringsfriheten og da ikke minst åpenheten er et konstituerende element ved demokratiet. Den må diskuteres, men den kan ikke i seg selv gjøres til gjenstand for demokratisk votering. Demokratiets grenser går ved dets mulighet til å oppheve seg selv. Ytringsfrihet, rett til kritikk av politiske aktører og individers og minoriteters rettigheter er en av de ting som må sikres konstitusjonelle garantier. Det vil si at det er områder der det skal være vanskelig å innføre endringer at slike skal skje bare ved kvalifisert flertall. Det vil si at endringen kan blokkeres ved et mindretall. Også dette er en del av det vanlige demokratibegrep i et moderne samfunn".

6.1.3 Ytringsfrihetens vilkår i det offentlige rom

Kapittel fire handler om ytringsfrihetens vilkår i forhold til det offentlige roms institusjoner som skoler, universitet og ikke minst kanalene ut i det offentlige rom, mediene:

"Hele systemet representerer en form for "public service". Det er et sentralt samfunnskonstituerende system. Det er ikke mulig å tenke seg et moderne liberalt samfunn uten et mangfold av kanaler ut til offentligheten og et uavhengig mediesystem. Det at det er en "Public service" innebærer en forpliktelse for det offentlige eller for kollektivets organ til å legge til rette for at et slikt system kan utvikles og betjene de formål som er satt av samfunnet."

Denne public-service-siden av mediesystemet kommer klart frem ved de ulike støtteordninger som staten har satt i verk som pressestøtte, innkjøpsordning og momsfritak, framholder kommisjonen. Den mener det ikke er noen motsetning mellom det å være et public-service-organ som er støttet av det offentlige, og det å være uavhengig. Kommisjonen viser her til universitetene, som nesten helt ut er offentlig finansiert, og som ser offentlig finansiering som en garanti for uavhengighet.

Kommisjonen utelukker ikke at det finnes situasjoner der det offentlige kan trekke tilbake støtteordninger, men det bør bare skje dersom det er helt klart at de allmenne formål ikke betjenes, som den sier.

De mange utredningene om mediesystemet ser kommisjonen som en stadig pågående reforhandling av samfunnskontrakten, og at systemet ennå ikke har funnet sin form. Et tegn på det samme er debatten om pressen; kommisjonen mener det hadde vært en fordel om den hadde vært mer konstruktiv enn til nå.

Den mener mediesystemets utvikling siden 1970 i det alt vesentlige har vært en positiv utvikling. Et sentralt trekk i denne prosessen har vært å synliggjøre redaktørfunksjonen.

Kommisjonen drøfter hvordan vi kan få garantert uavhengighet, åpenhet, mangfold av ytringer og en dialektisk meningsbryting.

"Garantier for dette mangfold ligger for det første i de institusjonaliserte normer som styrer kanalvokterne. De må gå til oppgaven med ydmykhet idet de ser på seg selv som det åpne samfunns representanter. Positive normative føringer av denne art synes å være utbredt, men det er ikke nok. Det neste prinsipp er institusjonelt mangfold av typer voktere og i eierstrukturene. Det er kun ved denne type mangfold at man kan forvente seg at den nødvendige kritikk kan tre i funksjon. Hvordan dette institusjonelle mangfold bør se ut, er et viktig spørsmål. Regler som forhindrer for sterk eierkonsentrasjon i mediene synes å være et rimelig grep. En eller annen form for pressestøtte og støtte til tidsskrifter og bokutgivelser er også et rimelig grep."

Kommisjonen understreker at den dermed ikke går nærmere inn på spørsmålet om mangfold krever mange aviser, eller om internt mangfold kan ivareta det samme.

Kommisjonen sier at medienes dobbelte rolle som arenaer og aktører er delikat, og at den fordrer et rimelig klart skille mellom redaktørfunksjonen og journalistfunksjonen.

Dobbeltfunksjonen som arena og aktør aktualiserer også identitetsproblemet i mediene. Kommisjonen mener mange av mediene, ikke minst de største, i dag har en uklar aktøridentitet som gjør det vanskelig å forholde seg til dem. Dette er relevant også i forhold til spørsmålet om mangfold bør baseres på mange enheter eller innenfor den enkelte enhet.

"Spørsmålet er altså hvordan arenaene bør være institusjonalisert for at det skal være mulig å identifisere aktørene. En slik identifikasjonsmulighet er viktig for at leserne skal forholde seg selvstendig kritisk til informasjoner og kommentarer. Spørsmålet er ikke lett besvart. Det synes imidlertid ønskelig å få noe klarere forhold enn i dag."(s. 59)

Kommisjonen påpeker videre at det er av den største viktighet for ytringsfriheten at kanalene er strukturert slik at det sikres god informasjon, mangfoldige ytringer og meningsbrytninger. Her står redaktørinstituttet sentralt, men i siste instans er det offentliges ansvar å legge forholdene til rette for at det eksisterer et institusjonelt grunnlag for offentlig meningsutveksling. Dette kan skje gjennom reguleringer og støtteordninger og direkte initiativ av forskjellig slag.

6.1.4 Trusler mot medienes uavhengighet

Medienes mangfold og uavhengighet er truet både innenfra og utenfra, sier kommisjonen. De indre truslene kommer fra mediene selv og henspiller både på uklarheten som aktør, men også på tendenser til dreining mot "journalisme". De ytre truslene er tre: det offentlige med sine sanksjonsmidler, eierne med sine økonomiske krav og kildene med sine økonomiske sanksjoner.

Truslene fra det offentlige

Kommisjonen viser til at det offentlige også etter 1814 var den største trussel mot ytringsfriheten. Man måtte være varsom med å kritisere samfunnsautoritetene. Men det var også slik at det offentlige fikk et positivt ansvar for å legge til rette for offentlig samtale, blant annet ved å gi portoreduksjon. Det offentliges rolle ble – som det er det i dag tvetydig.

"På den ene siden ser vi de aktive tiltak for å bygge ut infrastrukturen slik at vi kan få en fri og utvungen informasjon og meningsutveksling. På den annen side ser vi stadig nye uttrykk for det offentliges paternalistiske bekymring og kontrollbehov." (s. 64)

Dette skjedde da nye medier som film og kringkasting dukket opp, det har vist seg i debatten om momsfritak og medieombud, og i ny straffelovsparagraf med fotoforbud ved pågripelse. Forslaget om forbud mot å navngi siktede i straffesaker er et annet eksempel.

Truslene fra eierne

Når statens positive rolle i forsvaret for ytringsfriheten er blitt aktualisert, er det fordi den private makt i den senere tid har mobilisert, mener kommisjonen. Den viser til eierskapskonsentrasjonen som et første element.

"Det er vanlig å se på eierkonsentrasjonen som en trussel mot ytringsfriheten idet den vil kunne undergrave det helt essensielle mangfold som bør karakterisere den offentlige kommunikasjon."

Kommisjonen mener for det andre at kommersialiseringen av store deler av mediefeltet er et problem, og at det har kommet inn en økonomisk logikk som var mindre fremtredende tidligere. Tradisjonelt var eierne mer interessert i det som kom til uttrykk i mediene enn hva de tjente på dem. I dag er tendensen den motsatte.

"Situasjonen er ennå langt fra kritisk idet det blant annet synes som det finnes eiere med interesse for å skape gode aviser, eller altså simpelthen i å tjene ytringsfriheten. Uansett krever situasjonen årvåkenhet."

Når det gjelder debatten om moms på løssalgsavisene, er det nok slik at den demonstrerer problemet, mener kommisjonen, men understreker samtidig at det er langt igjen til dette er en rimelig eller nødvendig reform.

"Tvert imot er det kommisjonens mening at momsfritaket bør opprettholdes fordi det (sammen med andre støttetiltak) understreker mediesystemets preg av "public service". Slike ordninger legger føringer og forpliktelser på systemet ut over eierinteressene: – Det er lov å tjene penger på mediene, men da skal de også ta sitt moralske valg alvorlig. Styrken i dette systemet, garantien for så vel mangfold som anstendighet, ligger ikke minst i at det er et blandingssystem med innebygde spenninger." (s. 65).

Kildenes makt

Den tredje trusselen mot ytringsfriheten er kildenes makt. Kildenes økonomiske makt er trolig større enn eiernes økonomiske makt, blant annet fordi den er skjult og ofret mindre oppmerksomhet, mener kommisjonen. Her sikter kommisjonen blant annet til de senere års utvikling, der stadig mer informasjon har blitt en vare en må betale for å få tilgang til. Profesjonaliseringen av kildene, eller institusjonaliseringen av en PR- og informasjonsindustri som har som siktemål å kommunisere gjennom overtalelser og påvirkning, er et annet trekk.

"Bak kildenes profesjonalisering ligger en økende erkjennelse av viktigheten av å ha et "godt image" i offentligheten. Det betyr altså at man ønsker en kontroll med form og vinkling på de informasjoner som kommer ut, men naturligvis også at man kan ønske å legge lokk på visse saker eller informasjoner, holde tilbake informasjon. Profesjonaliseringen betyr at finansielt sterke aktører i økende grad bruker store midler på systematisk å forme og sile informasjon. Forsøk på uavhengig, undersøkende journalistikk overfor finansielt sterke og velorganiserte institusjoner kan bli vanskelig og tidkrevende."

Det er ikke lett å si noe om hvilken av de tre trusler mot mediemangfoldet og den uavhengige journalistikken som er den største, mener kommisjonen. Når situasjonen likevel ikke er håpløs, er det kanskje fordi det skapes et spenningsfelt ved at truslene kommer fra forskjellige kanter, og at dette gir en mulighet til å bevege seg noenlunde fritt i forhold til den enkelte trussel.

6.1.5 Informasjonssamfunnet

Kommisjonen slår fast at den nye digitale teknologien representerer en forutsetning for omfattende endringer i måten å kommunisere på, og at dette er en utvikling som på langt nær nærmer seg slutten.

På den andre siden, sier kommisjonen, er det ikke grunn til å ha overdreven tro på det revolusjonerende i en slik utvikling fra et samfunnsmessig synspunkt. Det er ikke noe nytt i det at det utvikles et interaktivt nettverk. Tvert imot var dette karakteristisk for det 19. århundre, med nye tekniske hjelpemidler som telegraf, telefon, jernbane og damskip, som man kunne møtes på, reise med og kommunisere gjennom. Enda viktigere var nettverket av nye foreninger og organisasjoner der svært mange var med, og som bød på informasjon og kommunikasjon på både lokalt, regionalt og riksplan.

Likevel byr Internett på omfattende endringer, ikke minst fordi det er et internasjonalt medium. Med Internett er også muligheten der for å opprette sin egen kanal utenfor de etablerte kanaler ut til offentligheten. Muligheten for å bli sin egen redaktør er interessant ut fra et ytringsperspektiv, problemet er likevel om man får lesere. Fordelen med det etablerte systemet er en viss grad av garanti for at ytringen blir lest eller mottatt.

Kommisjonen sammenlikner her med telefonen, som har vært en typisk teknologi for interaktiv kommunikasjon, men som henvendte seg – ikke til et større publikum, men til avgrenset kommunikasjon med en eller få mottakere. Det dreier seg altså om en begrenset kommunikasjonsform som fra første stund har skapt problem fordi den ikke foregikk i det offentlige åpne rom, men i et lukket kretsløp, og dermed er å var å regne for privat kommunikasjon.

"Det er altså grunn til å spørre hva slags medium Internett er. Er ytringer i dette medium ytringer i det offentlige rom? Og hva er forutsetningene for å kunne fungere interaktivt i sosiale og politiske prosesser på nettet? I dag er det snakk om forutsetninger som ekskluderer mange. Det kan endres etter hvert. Mer alvorlig er kanskje kommunikasjonens halvprivate karakter... Egentlig er det spørsmål om hvordan kommunikasjonen på Internett kan samvirke med den etablerte for kommunikasjon snarere enn om nettet vil erstatte de gamle kommunikasjonsformer. Så langt er det grunn til å hevde at ytringsfrihetens vilkår er bedret ved den nye teknologi." (s. 72)

Informasjonsfrihet

I mandatet til ytringsfrihetskommisjonen het det at den skulle vurdere om informasjonsfrihet skal vernes av Grunnloven. Om dette sier kommisjonen at det i dag er vanlig å se informasjonsfriheten – retten til å motta informasjoner som kilder frivillig gir fra seg – som en del av ytringsfriheten. Slik er det også i Den europeiske menneskerettskonvensjon, der informasjonsfriheten er vernet i artikkel 10 om ytringsfrihet, der det heter at man ikke bare skal ha frihet til å meddele, men også motta "opplysninger og ideer". Kommisjonen mener informasjonsfriheten er en naturlig del av ytringsfriheten, og foreslår at den grunnlovsfestes.

Informasjonsplikt

Om informasjonsplikten sier kommisjonen at det kan være grunn til å spørre om den offentlige informasjonspolitikk tjener eller hemmer den demokratiske prosess, eller hva det offentliges formål egentlig er.

Kommisjonen slår fast at uten informasjonsplikt hos det offentlige vil informasjonsfriheten kunne degenere til spillfekteri. Aktiv informasjonsplikt er ikke allment grunnlovfestet, heller ikke er aktiv informasjonsplikt nedfelt i en allmenn lov for statsforvaltningen i motsetning til i kommuneloven, – selv om informasjonsplikt er nedfelt i en rekke enkeltbestemmelser. Kommisjonen understreker at i grunnlovsforslagets 6. ledd er hele det offentliges informasjonsprosjekt gitt en samlet grunnlovsmessig basis og begrunnelse.

6.1.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget understreker Ytringsfrihetskommisjonen påpekning av åpenhet og offentlighet i stat og samfunnet for øvrig og har merket seg sjette ledd i kommisjonens grunnlovsforslag, som understreker at retten til å bli informert også er en sentral del av ytringsfrihetsbegrepet.

Utvalget merker seg at kommisjonen stiller spørsmål ved hvem som er kanalvokterne, det vil si de som bestemmer hva som skal komme på trykk eller til uttrykk i forlagene, tidsskriftene, avisene og andre steder. Hvilke hensyn er det som styrer de valg de kontinuerlig må ta? Hva er det vi ikke får meddelt gjennom de etablerte kanaler? Tjener systemet hensynet til sannhet, autonomi og demokrati? Hvordan kan vi få garantert uavhengighet, åpenhet, mangfold av ytringer og en dialektisk meningsbrytning?

Utvalget mener, i likhet med kommisjonen, at garantiene for dette mangfoldet for det første ligger i de normer som styrer kanalvokterne. De må se på seg selv som det åpne samfunns representanter. Men det er ikke nok. Det er også viktig med institusjonelt mangfold av typer voktere og i eierstrukturene. Det er kun ved denne type mangfold at man kan forvente at den nødvendige kritikk kan tre i funksjon. Hvordan dette institusjonelle mangfoldet bør se ut, er derfor et viktig spørsmål. Regler som hindrer for sterk eierkonsentrasjon i mediene, synes å være et rimelig grep. Utvalget merker seg at kommisjonen går inn for en eller annen form for direkte pressestøtte og støtte til tidsskrifter og bokutgivelser.

Utvalget registrerer også at kommisjonen mener eierkonsentrasjonen innen mediene foreløpig ikke er kritisk i forhold de overordnede mål som er omtalt foran. Utvalget merker seg også at kommisjonen mener momsfritaket for avisene bør opprettholdes, og at Internett styrker ytringsfriheten.

6.2 Avisene og samfunnsdebatten

Høsten 1998 lanserte Verdikommisjonen det som ble kalt en "utfordring til pressen": å gjennomføre et prosjekt hvor medienes egen virksomhet vurderes opp mot de kjente idealene om pressens samfunnsrolle i Vær Varsom-plakaten. Den konkrete utfordringen gikk til pressens etterutdannings- og forskningssenter, Institutt for Journalistikk (IJ) i Fredrikstad. IJ tok på seg denne oppgaven, bl.a. gjennom å organisere en bredt sammensatt arbeidsgruppe av debattanter som kunne levere kritiske innspill til den offentlige debatten om pressens samfunnsrolle og verdier. Hovedkonklusjonene ble presentert høsten 1999, bl.a. gjennom et bilag til fagbladet Journalisten 8. oktober 1999.

Prosjektet ble ledet av medieforsker Sigurd Allern, som på bestilling fra Dagspresseutvalget har laget et sammendrag av den delen av undersøkelsen som er relevant i forhold til utvalgets mandat.

Allerns notat er gjengitt i vedlegg 3.

Et hovedelement i prosjektet er en innholdsanalyse av norske aviser, et forskningsprosjekt med Allern som ansvarlig. Ti aviser ble valgt ut til å være med i undersøkelsen: VG, Dagens Næringsliv, Vårt Land (alle Oslo), Adresseavisen (Trondheim), Haugesunds Avis, Oppland Arbeiderblad (Gjøvik), Nordlands Framtid og Nordlandsposten (begge Bodø), samt tredagersavisene Helgelands Blad (Sandnessjøen) og Hordaland (Voss). Prinsippet for utvelgelsen har vært ønsket om å gi et allsidig bilde av "Presse-Norge". Det er derfor valgt aviser av ulike typer (løssalgsavis/abonnementsaviser), ulik spredning (riks-, region, distrikts- og mindre lokalavis), forskjellig eierskap (Schibsted, Orkla, A-pressen og lokalt eid) og ulik redaksjonell profil (omnibusavis/nisjeavis/meningsbærende avis).

Hovedelementet i prosjektet er en kvantitativ innholdsanalyse av de ti avisene. Sentrale variabler i denne undersøkelsen er avisenes sjangervalg, stoffprioritering og kildevalg, omfanget av stoff som tar opp "overgep og forsømmelser", og medienes kjønnsbilder.

Undersøkelsen viser at andelen annonseplass i de undersøkte avisene i gjennomsnitt er 30 prosent, og de fleste lokalavisene ligger nær dette snittet. Adresseavisen ligger på 46 prosent, mens riksavisene VG og Dagens Næringsliv har en annonsedel på litt under 20 prosent. I Vårt Land er annonseandelen rundt 12 prosent.

Det redaksjonelle areal (cm 2) per dag er i snitt 33 000. Adresseavisen er høyest med 48 000, foran Nordlands Framtid og VG med 42 000. Nordlandsposten har også relativt stort redaksjonelt areal, noe som får Allern til å konkludere med følgende:

"Dette viser at aviskonkurransen har mange elementer og at redaksjonell satsing ut over det ressursene skulle tilsi er ett av dem. Den mest nærliggende forklaringen her er selvsagt den skarpe aviskonkurransen i Bodø, som har pågått i hele etterkrigstida, og der redaksjonell stasing og produktutvikling har vært et viktig element for begge (Høst 1996: 145-146, Morlandsstø 1999: 28)."

Siden Bodø-avisene Nordlands Framtid og Nordlandsposten er de eneste avisene i undersøkelsen som er i direkte konkurranse med hverandre, er observasjonene i forhold til disse avisene spesielt interessante i en diskusjon om lokal aviskonkurranse og produksjonsstøtten. Bodø er en av byene i Norge som har lokal aviskonkurranse, og Nordlandsposten får produksjonsstøtte.

Allerns undersøkelse viser at den viktigste stofftypen (hovedsjangeren) i avisene er nyheter, som i gjennomsnitt utgjør 53 prosent. Noe i overkant av halvparten av artiklene hører hjemme blant de klassiske nyhetsområder som dekkes av innenriksredaksjonen: Politikk og offentlig forvaltning, økonomi og næringsliv, helse, utdanning og miljø, trafikkforhold og ulykker, kriminalitet og rettsvesen. Prioriteringen av internasjonalt stoff ligger på rundt ti prosent. Mest utenriksstoff finnes i de nasjonale avisene samt Adresseavisen. Men flere av lokalavisene gir også regelmessig internasjonal informasjon.

Det konkluderes med at kommentarstoffet spiller en viktig rolle i avisene. Med unntak for de to minste avisene i undersøkelsen er kommentarstoffet en synlig del av avisen. Avisenes kommentarer er i stor grad konsentrert om økonomi/næringsliv, politikk og internasjonale forhold.

Debatten har en fast og sentral plass i de ti avisene. Adresseavisen gir plass til flest debattinnlegg, i gjennomsnitt 15 per dag. I Bodø-avisene trykkes det i gjennomsnitt seks innlegg per i dag i hver avis, "hvilket samlet betyr at det er større rom for debatt enn i byer av tilsvarende størrelse, men med bare en avis", oppsummerer Sigurd Allern.

I en tilleggsstudie har Allern sett på hvilke konkrete saker som på samme dag var oppslag på forsidene i de ti avisene. Det er også gjort en gjennomgang av hvilke nyhetssaker de to Bodø-avisene hadde på samme dag på innenriksfeltet.

Undersøkelsen viser at VG, Dagens Næringsliv og Vårt Land i løpet av seks avisdager hadde til sammen 124 saker på førstesidene sine. Men selv om alle tre avisene kommer ut i Oslo og henvender seg til riksdekkende publikum, var ikke én av sakene felles. Noe av årsaken ligger i at de tre avisene velger sakene i forhold til sin redaksjonelle profil og markedsorientering.

Allerns konklusjon er:

"Det belyser også betydningen av at det finnes flere typer riksaviser. Når en slik avis dør, "dør" også det offentlige virkelighetsbilde den prioriterer og representerer."

Når det gjelder de to Bodø-avisene, er det registrert 58 ulike førstesideoppslag i den aktuelle perioden. Bare sju prosent er om samme sak i de to avisene. Det er også registrert "sidetopper" (den mest markerte nyhetssaken på siden) inne i avisene. Av 182 sidetopper var det bare fire prosent som var felles. Av samtlige artikler/notiser på innenriksfeltet (i alt 601)var seks prosent knyttet til samme nyhetssak, det vil si at 94 prosent var "eksklusive" for den ene eller andre avisen.

Allern konkluderer slik:

"Selv om de to avisene kommer ut i samme by, og konkurrer på samme felt, velger de altså i svært stor grad ulike konkrete nyhetssaker og nyhetspersoner. Selvsagt kan de også følge opp hverandres saker på andre dager, noe som ikke framgår av dette utvalget. Men ettersom redaksjoner ugjerne tar i "gammelt stoff", for ikke å si konkurrentens saker, hører sannsynligvis dette til unntakene.....

Hvis avisene ble slått sammen (eller en av dem gikk konkurs), er det lite som tilsier at det redaksjonelle volumet ville øke i den avisen som overlevde (det er som nevnt allerede nå svært høyt). I praksis ville en fusjon eller nedlegging derfor bety at en betydelig del av det som i dag er en del av det offentlige virkelighetsbildet i Bodø og Salten ville forsvinne, dvs. at nyhetsterskelen vil bli høyere og kildenettet innskrenket."

Når det gjelder hele undersøkelsen, har Sigurd Allern denne oppsummeringen:

"Materialet viser etter mitt syn at oppgaver som samfunnsinformasjon, kulturstoff, kommentar og debatt har en sentral plass i norske aviser. Pressen, inkludert de små lokalavisene, er seriøse og engasjert på et bredt felt. Dette er viktig og positivt, selv om andre deler av innholdsanalysen viser at kildeutvalget er eliteorientert og mannsdominert, og at innslaget av enkildejournalistikk er relativt høyt. På enkelte områder (ikke forsidene) preger en slik samfunnsmessig stoffprioritering også VG, den største og mest omdiskuterte representanten for "løssalgskulturen" i Norge. "Tabloidisering på norsk" handler – litt spissformulert – i første rekke om fotball, fotball og fotball. Og selvsagt om løssalgsavisenes forsidefokusering på krimstoff, ulykker, underholdning og kjendiser.

Konklusjonen er at "tabloidiserings"-hypotesen, framsatt som en påstand om typiske riks-, storby- og lokalaviser i Norge, er blitt svekket gjennom denne undersøkelsen."

Utvalgets vurdering

Utvalget bemerker at undersøkelsen gir et tidsbilde fra dagens virkelighet. Det vises til at undersøkelsen omfatter ti av landets aviser med ulik bakgrunn.

Undersøkelsen viser:

At aviser uansett type har stort innslag av samfunnsinformasjon, kultur og debatt.

  1. At ulike aviser har ulik prioritet og innfallsvinkler på saker.

  2. Dette underbygger både avisens sentrale demokratiske funksjon og betydning av avismangfold.

6.3 Drøfting av pressepolitikkens mål

6.3.1 Gjeldende mål for medie- og pressepolitikken

De overordnede mål for mediepolitikken

De overordnede målene for mediepolitikken i Norge er formulert rundt behovet å for å sikre den enkelte ytringsfrihet, og et variert medie- og informasjonstilbud til alle. I tillegg har mediepolitikken hatt som overordnet mål at norsk språk og kulturell identitet skal styrkes. I den siste mediemeldingen, Media i tida, er de overordnede målene formulert slik:

  • Å sikre ytringsfridomen som den grunnleggjande føresetnaden for eit levande demokrati

  • Å sikre sakleg og allsidig informasjon til alle som bur i landet

  • Å styrkje norsk språk og kulturell identitet

  • Å sikre at folk får eit kvalitativt godt og allsidig medietilbod innanfor dei ulike mediegruppene

Disse overordnede målene for mediepolitikken er senere gjentatt i budsjettproposisjoner og utdypet i mediepolitiske redegjørelser, senest ved statsråd Anne Enger Lahnsteins redegjørelse i Stortinget 28. mai 1999.

De pressepolitiske mål

Hovedprinsippene for den offentlige pressepolitikken i Norge ble sist drøftet i forbindelse med innstillingen fra det forrige dagspresseutvalget, (NOU:1992: 14, Mål og midler i pressepolitikken) og i den påfølgende stortingsmeldingen, Media i tida. Meldingen konstaterte med referanse til Dagspresseutvalget at dagspressen hadde så spesielle funksjoner i forhold til andre medier at det måtte være en samfunnsoppgave å skape rammevilkår som medvirker til at dagspressens funksjoner ikke blir svekket.

De overordnede målene for pressepolitikken ble formulert slik:

  • Å medverke til å halde oppe eit høgt aviskonsum

  • Å medverke til at det kan komme ut aviser på dei fleste stader der det er grunnlag for det

  • Å medverke til at det kan givast ut riksspreidde meiningsberande aviser

  • Å medverke til lokal aviskonkurranse på flest mogleg stader

På oppdrag fra Finansdepartementet gjennomgikk Statskonsult i 1997 de statlige støtteordningene for pressen. Bakgrunnen for Statskonsults gjennomgang var arbeidet med forbedret styring, resultatorientering og kontroll med statlige tilskuddsordninger. Statskonsult skulle blant annet se på måter som ytterligere sikrer at pressestøtten blir brukt i henhold til målsettingene med den.

Statskonsult pekte i sin rapport som ble avgitt i januar 1998, blant annet på en del dilemmaer og uklarheter som etter Statskonsults mening hemmet muligheten for å lykkes med ordningen. Dette skyldtes først og fremst uklarheter i forhold til betydningen av og det innbyrdes rangforholdet mellom målene for pressepolitikken, uklare definisjoner av støtteberettigede aviser og et uavklart forhold til avisenes økonomi.

Kulturdepartementet drøftet på denne bakgrunn i St. prp. Nr 1 (1998-99) s. 100 og 101 hovedmålene og uttalte:

"Av hensyn til pressens uavhengighet bør myndighetene i minst mulig grad gripe aktivt inn i avismønstret. Siktemålet med pressestøtten bør derfor være å opprettholde grunnlaget for utgivelse av de forskjellige kategoriene av aviser som utgjør det differensierte pressemønster i Norge.

Kulturdepartementet anser det ikke som mulig å ivareta den nødvendige treffsikkerhet i støtteordningen uten at det legges vekt på avisenes økonomiske stilling ved tildeling av støtte. For å begrense uheldige incentiv-virkninger og mulighet for omgåelse av vilkår knyttet til avisenes økonomi, er det satt i gang en utredning av § 4 i forskrift om produksjonstilskudd til dagsaviser.

Dagens mål rettet mot konkurranse, dvs målene om riksspredte meningsbærende aviser og lokal aviskonkurranse, foreslås satt sammen til ett mål om å opprettholde alternativer til de ledende avisene på lokalt og nasjonalt nivå. Målet bør begrenses til å omfatte daglig aviskonkurranse, da det er denne typen konkurranse som må anses å være av særlig betydning for meningsbrytning og debatt. Presiseringen vil gjøre det klarere hvilke typer konkurransen skal omfatte, og gi grunnlag for klarere definisjoner av støtteberettigede aviser i forskriftene for pressestøtten."

Det ble for øvrig foreslått at aviskonsum skulle tas ut som hovedmål for pressepolitikken. Ellers ble hovedtrekkene i pressestøtten foreslått videreført.

Departementet la følgende hovedmål og resultatmål til grunn for 1999:

  1. Opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser

    1.1Opprettholde grunnlaget for utgivelse av dagsaviser

    1.2Opprettholde grunnlaget for utgivelse av samiske aviser

    1.3Opprettholde grunnlaget for utgivelse av innvandrerpublikasjoner

  2. Opprettholde grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende daglige avisene lokalt og nasjonalt

    2.1Opprettholde grunnlaget for utgivelse av lokale nummer to-aviser

    2.2Opprettholde grunnlaget for utgivelse av riksspredte nummer- to-aviser

  3. Bidra til anvendt medieforskning og etterutdanningsvirksomhet for redaksjonelle medarbeidere.

  4. Det skal gjennomføres gode og kostnadseffektive utdanningstiltak

  5. Det skal gjennomføres kvalitativt gode og kostnadseffektive forsknings- og utviklingsprosjekt

Departementet uttalte videre at når det ikke er utarbeidet kvantitative resultatmål for hovedmål 1 og 2, har dette sammenheng med den særskilte karakteren pressestøtten har, som bl.a. innebærer at staten av hensyn til pressens redaksjonelle frihet i minst mulig grad bør gripe aktivt inn i pressemønsteret. For øvrig ble hovedtrekkene i pressestøtten foreslått videreført, og det ble varslet ytterligere oppfølging av Statskonsults rapport.

I forbindelse med at produksjonstilskuddet ble redusert med 30 millioner kroner for 1999, ba Stortinget om at det ble nedsatt et nytt utvalg som skulle "vurdere alle komponenter som utgjør pressens rammevilkår og hvor pressestøtten også sees i en mediepolitisk helhetssammenheng". Regjeringen oppnevnte nærværende utvalg 16.04.99.

I St. prp. nr.1. (1999-2000) ble de overnevnte omformulerte målene for pressepolitikken foreslått videreført. I budsjett-innst S nr. 2 (1999-2000) uttalte kulturkomiteens flertall at det ikke skulle gjøres endringer i budsjettet:

"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, vil vise til den utviklingen som skjer innenfor presseområdet, og er bekymret for den økonomiske utviklingen som generelt er på området, men spesielt for de pressestøttemottakende avisene. Komiteen ser derfor fram mot behandlingen av innstillingen for det utvalget som nå arbeider med pressens rammebetingelser, og vil derfor ikke gjøre endringer i årets budsjett."

6.3.2 Utvalgets oppgave

Om målene heter det i utvalgets mandat:

"Med utgangspunkt i det overordnede målet om å sikre ytringsfriheten som forutsetning for et levende folkestyre skal utvalget foreta en samlet vurdering av offentlige politikkområder med betydning for pressens rammevilkår; herunder pressestøtten, statens annonsepolitikk og merverdiavgiftssystemet. I denne sammenheng skal utvalget:

Vurdere de pressepolitiske målene på bakgrunn av de overordnede målene for mediepolitikken og pressens betydning for orientering og demokratisk deltakelse i befolkningen".

Som det fremgår av mandatet, er utvalget bedt om å vurdere om gjeldende mål for pressepolitikken bør opprettholdes eller endres, blant annet i lys av utviklingen av andre medier, eierendringene i pressen og den løsere tilknytningen mellom avisene og partiene. Utgangspunktet skal som nevnt være de overordnede målene for mediepolitikken og pressens betydning for orientering og demokratisk deltakelse i befolkningen. Spørsmålet er med andre ord om behovet for "differensiert" dagspresse eller et "mangfold" i pressemønsteret omtrent som i dag er like viktig som tidligere, og om det skal søkes opprettholdt. Utvalgets skal i det følgende drøfte om pressepolitikken har virket, og om nye utviklingstrekk tilsier en endring i gjeldende mål.

Statskonsult har som nevnt i sin rapport 1998:2 pekt på at de gjeldende målene for pressepolitikken var uklare. De endringene i målene som fremgår av budsjettproposisjonene for 1999 og 2000, oppfatter utvalget som en imøtegåelse av denne kritikken, samtidig som målene for den pressepolitikk som er ført siden 1992, er videreført, jf. at dette også fremgår av utvalgets mandat.

Utvalget har ellers merket seg at høyt aviskonsum ikke er opprettholdt som selvstendig mål. Likeledes er hovedmålet om lokal aviskonkurranse på flest mulig steder endret til et resultatmål om å opprettholde grunnlaget for at det kan utkomme alternativer til de ledende avisene lokalt og nasjonalt.

Utvalget forstår hovedmålet om å opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser sammenholdt med de to resultatmålene slik at grunnlaget for å utgi de forskjellige kategoriene av aviser som utgjør det differensierte pressemønsteret i Norge, skal søkes opprettholdt om lag som i dag. Det vil si at den samlede pressestøtte, som i denne sammenheng er et virkemiddel, skal understøtte og fremme måloppnåelsen.

6.3.3 Er målene oppfylt?

Utvalget konstaterer uten videre at Norge har et høyt daglig aviskonsum, verdens høyeste per innbygger. Mål om fortsatt høyt aviskonsum, som frem til siste budsjettproposisjon og -behandling har vært et hovedmål for pressepolitikken, er altså oppfylt.

Norge har også et meget høyt antall aviser i forhold til befolkningen, med forholdsvis god geografisk spredning. Tallet på nasjonale nummer en-aviser og såkalte riksspredte meningsbærende nummer to-aviser er i hovedsak det samme som i 1992. Med forbehold om forverret økonomi for enkelte som følge av reduksjonen i produksjonsstøtten må derfor også målet om å bidra til at det kan utgis riksspredte meningsbærende aviser, kunne sies å være oppfylt.

På landsdelsnivå er også situasjonen uendret, i større byer om lag den samme. Flere daglige nummer to-aviser har riktignok gått inn. På den andre siden har vi fått flere lokale fådagersaviser, slik at konkurransemålet er ivaretatt, om enn på en annen måte enn tidligere.

Utvalget konstaterer videre at det har vært en dynamisk utvikling i avisbransjen. Det har vært nedleggelser særlig blant nummer to-avisene. Tallet på nummer to-aviser har gått ned fra 31 til 9 i perioden 1970–99. Steder med lokal dagsaviskonkurranse har gått tilbake fra 21 til åtte i samme periode.

Men nye aviser har kommet til. Mange nye lokalaviser har oppstått, mens andre er lagt ned. Norske avistall og opplagstall er høye. Om lag 80 prosent av det norske avisopplaget omfattes av aviser som ikke mottar produksjonsstøtte. Antall steder der det kommer ut aviser, har økt.

Men unntak av målet om lokal dagsaviskonkurranse er etter utvalgets syn derfor de overordnede mediepolitiske og de pressepolitiske hovedmålene oppfylt. Dette gjelder så vel mangfold som kvantitet og spredning. Statskonsult skriver i sitt sammendrag av rapporten at pressestøtten på mange måter er et effektivt virkemiddel når det gjelder pressepolitikkens mål om eksternt avismangfold, det vil si antallet aviser innen ulike avisgrupper, og at støtten treffer temmelig presist aviser med svak økonomi.

6.3.4 Uttalelser om pressepolitikkens mål og begrunnelse

Dagspresseutvalget inviterte sommeren 1999 alle interesserte instanser til å komme med synspunkter på pressepolitikkens mål og begrunnelse og virkemiddelpolitikken. Utvalget har mottatt 24 uttalelser. Her gjengis noen kommentarer fra disse (i alfabetisk rekkefølge):

A-pressen påpeker at avisenes er i en spesiell situasjon i forhold til andre massemedier fordi de er en offentlig arena for bred informasjon, samfunnskritikk og for dialog mellom enkeltmennesker og interessegrupper. De er den viktigste garanti for åpne beslutningsprosesser både i det offentlige og private rom, mener A-pressen:

"Lokalavisene har en særstilling fordi terskelen for deltakelse i det offentlig her er spesielt lav. Lokalavisene er fellesarena for nesten alle mennesker i en kommune eller et distrikt. Dette fundamentet for demokratisk og kulturelt fellesskap er av stor betydning og viktig å videreføre....

Avisen stimulerer til lesing, som igjen er bra for annen litteratur. For et sårbart språksamfunn som vårt, er det en kvalitet i seg selv i en stadig mer globalisert og digitalisert tid. Avisens unike bredde er også viktig. Intet annet medium favner flere store og små begivenheter i løpet av et døgn enn avisen. Hva skulle være rammen om lokalsamfunnets liv og sjel, om ikke lokalavisen var der? Hvem skulle rapportere fra alle de store og små begivenheter som i sum er selve livet i alle landets bygder og grendelag? Hvem skulle på unikt og detaljert vis dokumentere vår samfunn for ettertiden?

En rekke steder er nummer to-aviser lagt ned, og vi har fått lokale monopoler. Vi vil peke på disse lokale avismonopolene som problematiske for de kvalitative mål vi bør legge for nyhetsformidling og den offentlige meningsdannelse i Norge. Vi ser det som et demokratisk problem at for eksempel avistilbudet i Trondheim by utelukkende er det nyhetsbilde, de beskrivelser og skildringer, og de tanker, ideer og holdninger som slippes på trykk i stedets eneste gjenværende dagsavis. Får vi en sammenhengende kjede av slike avismonopoler fra nord til sør, blir Norge et fattigere land å leve i, med dårligere kår for kreativitet, meningsbrytning og åndelig vekst.

Lokal aviskonkurranse er den beste garanti for aviskvalitet. Slik virker pressestøtten dobbelt for å opprettholde avislesingen i Norge: både ved at den holder liv i aviser som ellers ikke hadde eksistert, og ved at den driver fram økt kvalitet på de som ellers hadde fått monopol. Økt konkurranse gir økt kvalitet, som igjen gir flere lesere til avisene, i kamp med andre medier...

Avismangfold, i motsetning til avismonopol, er også den beste garanti for differensiert journalistikk. Mange har hevdet at den nøytrale journalistikkens objektivitet har gitt et indre mangfold i mediene, og slik overflødiggjort ytre mangfold. Det tror vi er en feilslutning. Bare ytre mangfold gir den tilstrekkelig garanti for balanse og likeverdighet mellom ulike synspunkter og nyanserte vinklinger...

Det indre mangfold er en myte, like mye som myten om nøytral journalistikk. Enten man vil eller ikke, og uansett partipolitisk løsrivelse, er journalistikken subjektiv og verdiladet. Ytre mangfold er eneste garanti for at samme fenomen kan belyses av journalistikk med ulike verdimessige ståsteder."

Forum for meningsaviser (de riksspredte meningsbærende avisene):

"Selv om den gammeldagse partipresse ikke lenger råder grunnen, representerer norske aviser fortsatt rollen som bærer av ideer, og er seriøse fora for brytning av ideologi og politikk. Vår gruppe aviser fungerer spesielt sterkt på dette området. Det er aviser som ved siden av daglig nyhetsformidling, prioriterer kommentar, kultur, debatt og analyse. Vi oppfatter at vi har en særs viktig funksjon i forhold til den løpende nasjonale debatten som foregår i Stortinget, i mellom de politiske partiene, omkring den offentlige forvaltningen, i Kirken og rundt andre bevegelser og viktige organisasjoner. Ingen av våre aviser har satset på kommersiell underholdnings- eller spekulasjonsjournalistikk, men søkt å opprettholde troverdigheten – blant annet for å kunne spille en seriøs rolle i samfunnsdebatten."

Landslaget for Lokalaviser viser til hovedmålene for pressepolitikken og kommenterer:

"Lokalavisene er viktige for fleire av desse målsetjingane. Mange lokalaviser er med på å auka aviskonsumet, og dei medverkar i høgste grad til målet om at det skal koma ut aviser på flest mogleg stader. Fådagersavisene er både eit supplement og ein konkurrent til dei store dagsavisene.

Dei lokale fådagersavisene har ein viktig funksjon med å sjå samfunnet frå distrikta sin ståstad, medan dagsavisene har utgangspunkt i byane. Lokalavisene representerer språkleg mangfald ved at eit flertal er redigerte på nynorsk. Den viktigaste funksjonen til lokalavisene er å styrkja lokalt demokrati, fremje lokal kultur og skape lokal identitet."

Norske Avisers Landsforening (NAL) minner om at det i Skandinavia er en tradisjon for å lage aviser for hele befolkningen – ikke aviser innrettet bare mot høystatusgrupper eller bare mot lavstatusgrupper:

"Fra andre land vet vi at befolkningsgrupper med lav utdanning, dårlig økonomi og lav deltakelse i organisasjons- og kulturliv er blant de som ikke leser aviser, eller sjelden leser aviser. Svekket avislesing starter gjerne ved at en større del av de unge ikke blir rekruttert som avislesere og forblir ikke-avis-lesende hele livet.

En utvikling i denne retning ville ha alvorlige skadevirkninger for det norske demokratiet og for befolkningens leseferdighet. Synkende valgdeltakelse viser at det er viktig å stimulere til politisk deltakelse og debatt. Det er avisene som er det suverent viktigste og beste forum for nyhetsformidling, meningsbrytning og samfunnskritikk.

Funksjonell analfabetisme er allerede i ferd med å bli en problem, og nedgang i avislesing vil dramatisk øke problemets omfang. På en gjennomsnittsdag leser halvparten av befolkningen ikke annet enn aviser. Av den totale tid folk bruker til å lese, utgjør avislesing i dag 60 prosent. Lavere avislesing vil med andre ord svekke bedriftskulturen i betydelig grad."

NAL viser til at de offentlige rammebetingelser etter 1997 er utfordret:

"Dette vil svekke samfunnsdebatten, demokratiprosessene og rettssikkerheten. Det vil svekke norsk skriftkultur i en tid med sterkt kulturpress utenfra.

Den offentlige pressepolitikkens oppgave er å hindre at markedskreftene alene bestemmer hvor det kan gis ut aviser. Den offentlige pressepolitikkens virkemidler er dermed en forsikring for at det også skal kunne utkomme aviser som det under en ren markedstenkning ikke ville være økonomisk lønnsomt å utgi. "

Norske Avisers Landsforening viser til at totalkonsumet av avis falt da Avisa Trondheim gikk inn.

Tabell 6.1 Lesertall

  1995 1996 1997
Adresseavisen 129 000 130 000 133 000
Avisa Trondheim 39 000
Sum 168 000 130 000 130 000

Tabell 6.2 Opplagstall

  1994 1997 1998
Adresseavisen 89 516 93 539 88 802
Avisa Trondheim 13 182
Sum 102 698 93 539 88 802

Ut fra disse tallene trekker NAL følgende konklusjon:

"Dette er et generelt fenomen som er bekreftet gjennom lignende eksempler i Sverige. Det er altså ikke slik at de som leser avis, automatisk begynner å lese konkurrenten hvis avisen går inn. Ved avisdød forsvinner dessuten selvsagt en annen redaksjonell synsvinkel og samfunnsdebatten blir fattigere. Det er i denne sammenheng viktig å huske at nummer to-avisene satser på å være et reelt alternativ til den dominerende avisen, ikke bare et supplement slik tilfellet er for de små lokalavisenes del."

NAL kommenterer også de bemerkninger Statskonsult hadde til pressestøttens mål:

"Statskonsult anbefaler for det første i sin rapport klarere definisjon av mål for aviskonsumet. Men det er ikke ønskelig at staten setter konkrete mål for aviskonsumet. Statens oppgave må være å sikre gode og stabile rammebetingelser for pressen, og så overlate til samspillet mellom pressen og leserne å avgjøre hvordan aviskonsumet utvikler seg, og fordeler seg mellom avisene. Det vil kreve en statlig styring som ikke er forenlig med prinsippene om fri presse, dersom staten skal sette konkrete mål for aviskonsumet og følge slike mål opp med konkrete virkemidler...

Målene for den offentlige pressepolitikken er formulert av Kulturdepartementet til bruk i statsbudsjettet og har ikke vært gjenstand for organisasjonsmessig behandling i NAL. Vårt syn er imidlertid at målene i de offentlige dokumentene er tilstrekkelig presise til sitt formål: Å gi departementet mulighet til å vurderer om pressepolitikken virker etter hensikten..."

Når det gjelder målet om lokal aviskonkurranse, sier NAL:

"All aviskonkurranse er i virkeligheten lokal. VG og Dagbladet er ikke størst noe sted i landet, men nr. 2, 3, 4 eller 5. Det er alltid en eller flere aviser som selger flere eksemplarer lokalt. Målet med konkurranse er alltid at leserne og annonsørene skal ha et valg. Aviser med ulik verdiforankring og ulikt redaksjonelt, politisk eller geografisk ståsted gir lesere og annonsører mulighet til å velge. Derfor er det ikke avisene, men avisleserne og avisannonsørene som tjener på en pressepolitikk som bidrar til at det finnes et mangfold av konkurrerende riks-, region- og lokalaviser.

Det er derfor ingen motsetning mellom å stimulere alle aviskonkurranse og samtidig bestrebe seg på å ta vare på de gjenværende nummer to-avisene som utkommer daglig."

Norsk Grafisk Forbund tar utgangspunkt i at ytringsfriheten er en forutsetning for et levende folkestyre:

"De største truslene mot mangfoldet i mediene er kommersialisering, økt eierkonsentrasjon og svekkede rammevilkår, herunder nedbygging av støtten for den trykte presse.

Den teknologiske utvikling med digitalisering av bilde, lyd og tekst, herunder distribusjon over nett, representerer trusler, men også muligheter for trykte og elektroniske medier, både til utvikling av eksisterende medier og til nyskaping, særlig Internett.

Å vise til Internett som alternativ informasjonskilde, som har vært uttalt fra enkelte politiske hold, er et feilgrep. Store grupper i befolkningen vil grunnet alder, utdanningsbakgrunn, økonomi og andre forhold i overskuelig framtid ikke kunne benytte seg av Internett som noe reelt alternativ til den informasjon og kommunikasjon de hittil har hatt tilgang til gjennom den trykte presse."

Norsk Journalistlagviser til nyere forskning som forteller at det er mediene – ikke partiene – som er velgernes viktigste kilde til informasjon og meningsdannelse. De politiske partiene, som tidligere synliggjorde urett og overgrep i forbindelse med kampen om samfunnsmakt, har mistet sin dagsordenfunksjon. Rollen er i stor grad overtatt av mediene, mener NJ:

"I demokratiet organiseres kampen mellom samfunnsinteressene på en offentlig arena, der alle borgere har ytringsfrihet og kan delta med sine synspunkter. Ideelt sett er det gjennom den levende samfunnsdebatten i presse og kringkasting at befolkningen i dag skal få bakgrunn for å danne seg sine egne meninger og treffe valg som berører egne liv og andres....

For å utøve bedre journalistikk, kjemper vi for frihet fra børslogikkens kortsiktige svingninger og kontroll. Eiernes strategi er annerledes: En av dem har uttrykt at det er et mål å komme i monopolsituasjon på utgiverstedene, og vil ha en slutt på produksjonsstøtten. Det var et uttrykk for et ønske om profittmaksimering, ikke et ønske om å øke journalistikkens kvalitet.

Ikke bare eierskap stiller journalister og redaktører overfor store faglige og etiske utfordringer. Journalistikken er i kraftig endring. "Industrialisering" er et ord som kan beskrive det som skjer. Vi ser også at grensene mellom medietyper viskes ut. Større endringer i mediestrukturen er i vente, som følge av den teknologiske og medieøkonomiske utviklingen.

Skal bunnlinjen alene bestemme hvilke redaksjonelle ressurser som skal settes inn, øker kommersialiseringen på bekostning av den grundige og kritiske, informative journalistikk. Skal krav til avkastning og markedet alene avgjøre hvilke mediebedrifter som har livets rett, svekkes ytringsmangfoldet – og derved demokrati og deltakelse....

For det redaksjonelle produkt er konkurranse viktig. Ulike valg av stoffområder, forskjellige vinklinger og presentasjonsform skaper meningsmangfold. Konkurranse om nyheter skjerper journalister til å bli mer årvåkne, kritiske og grundige. Derfor er det viktig ikke bare å bygge opp under lokalaviser, men også støtte de få gjenværende nummer to-avisene."

Orkla Dagspresse A/S setter grunnleggende spørsmålstegn ved dagens pressestøtteordning. Orkla mener at dersom ordningen overhodet skal opprettholdes, bør det skje en vesentlig revisjon både av ordningens begrunnelse og innretning. Etter Orklas oppfatning bør momsfritaket for aviser prioriteres som det vesentlige og mest effektive offentlige virkemiddel for å stimulere til mangfold og variasjon i norsk presse.

Orklas kritikk av pressestøtten oppsummeres i tre hovedpunkt:

1 Foreldet begrunnelse

"Den prinsipielle plattformen for dagens pressestøtteordning ble meislet ut for 30 år siden. Senere har mediebildet endret seg vesentlig. For 30 år siden var opprettholdelse av minst to, helst enda flere aviser, på hvert utgiversted ansett som en avgjørende forutsetning for å sikre meningsmangfold. Den gang var det 30-40 steder i Norge med lokal aviskonkurranse. I dag er det 8 slike steder tilbake. Dette reflekterer en endring i avisenes rolle og i publikums valg av aviser: Publikum etterspør i stadig mindre grad aviser av ulik politisk holdning. Samtidig har e den enkelte avis i dag en langt større ambisjon om å reflektere hele det politiske meningsmangfoldet.

Ettersom det bare er en håndfull steder tilbake med lokal aviskonkurranse i Norge, vil lokal aviskonkurranse i seg selv ikke kunne være noen vesentlig strategi for å opprettholde meningsmangfold – såfremt man da ikke forventer en re-etablering av lokale nummer to-aviser i større omfang, noe som virker svært urealistisk.

2 Konkurranse mot nye medier

Den gang pressestøtten ble etablert hadde norske aviser sammen med NRK en total dominans i all nyhetsformidling. Innenfor reklamemarkedet hadde avisene en tilsvarende dominans. På denne bakgrunnen ble det naturlig å utforme en mediepolitikk som primært skulle stimulere til konkurranse mellom avisene, og med statsstøtte bygge ut lokale konkurranseposisjoner.

I dag er bildet for avisbransjen fullstendig annerledes. Både i fjernsyn og radio har utviklingen vært betydelig, særlig de siste 6-8 årene. Og i de aller nærmeste årene som ligger foran oss vil utviklingen i elektronisk publisering antagelig representere tilsvarende endringer. Avisenes stilling som informasjonsformidler blir på denne måten sterkt utfordret.

Samtidig innebærer de mange nye aktørene at avisenes inntektsgrunnlag svekkes tilsvarende. Fra å være nærmest alene som reklamekanal for 30 år siden, har avisene i dag bare en halvpart av reklameomsetningen i Norge. En ytterligere utfordring er på abonnementsområdet, hvor vi må regne med at abonnentenes betalingsvilje vil bli svekket i årene framover – under presset av fremveksten av nye gratismedier, internett, fjernsyn, radio, gratisaviser.

For 30 år siden var den mediepolitiske hovedutfordringen å stimulere til konkurranse mellom avisene, og om nødvendig subsidiere konkurransen gjennom konkurransevridende tiltak. I dag må hovedutfordringen ikke være å styrke konkurransen innad i avisbransjen, men å sikre avisenes samlede overlevelsesevne i konkurransen med nye medier. Dette gjør man ikke gjennom bransjeinterne konkurransevridende tiltak.

3 Uheldig konsern-konkurranse

En av de kontroversielle sidene ved pressestøtten har vært at en stor andel spesielt har kommet A- pressen til gode. Dette gjelder særlig pressestøttens flaggsak, nemlig støtten til lokale nummer to-aviser. Per i dag er dette hovedsakelig en støtte til A-pressen. Etter vår oppfatning er det en uforholdsmessig og uforståelig andel av pressestøtten som har denne innretningen.

Det er bemerkelsesverdig at de store aviskonsernene i dag er aktører i samtlige områder hvor vi har lokal aviskonkurranse. Den siste uavhengige nr 2-avisen var avisen Samhold på Gjøvik, som ble nedlagt i fjor. (Hvis man da ikke betrakter Porsgrunds Dagblad som en nr.2-avis – men den er jo nå også blitt konserntilknyttet).

I praksis er all lokal aviskonkurranse i Norge i dag ledd i en strategisk kamp mellom aviskonsern. Dette bør i seg selv innebære at det settes spørsmålstegn ved denne delen av pressestøtten. Blant annet i Østfold gir dette seg svært spesielle utslag. Der er A-pressen eier i syv av ni aviser; Orkla dagspresse eier de to siste: A-pressens aviser har 60 prosent av fylkesopplaget; Orkla Dagspresses aviser har 40 prosent. I et annonsemarked som blir stadig mer integrert på fylkesplan har A-pressen en nummer 1-posisjon. Til tross for sin dominerende posisjon i Østfold mottar A-pressen årlig omkring 8 millioner kroner i pressestøtte som under bygger posisjonen der.

Oppsummering: Vi har med dette gitt noen synspunkter på dagens pressestøtteordning. Når det ¦gjelder forslag til endringer i dagens ordning, vil vi utover den generelle skepsis vi har uttrykt, spesielt anbefale at Dagspresseutvalget vurderer endringer i støtten innrettet mot lokale nummer to-aviser. Er det riktig at denne støtten til et meget begrenset antall aviser skal være en hoveddel av pressestøtten? Er det riktig å prioritere en stimulering av konkurransen mellom aviser i stedet for å stimulere avisenes konkurransekraft i forhold til andre og nye mediekanaler? Finnes det et langsiktig markedsmessig grunnlag for å utgi flere aviser på ett utgiversted utenfor de to-tre største byene i Norge?"

6.3.5 Dagspresseutvalget av 1992

Dagspresseutvalget fra 1992 delte begrunnelsen for pressestøtten i tre forskjellige nivåer:

"Det øverste, mest generelle nivået dreier seg om pressens oppgaver for demokratiet og for samfunnet som helhet, og om forholdet mellom pressen og andre medier. Målsettingene på mellomnivå beskriver hvilken pressestruktur som best fyller disse oppgavene. Her har de forskjellige utredningene samlet seg om begrepet "differensiert dagspresse". Dette begrepet kan virke diffust, men har gjennom de forskjellige utredningene fått en presis betydning. Det tredje, mest konkrete nivået gjelder de praktiske målene for pressestøtten. Her har det viktigste målet vært å hindre avisdød. Et annet mer generelt, men likevel konkret siktemål har vært "å bidra til å lette de økonomiske vilkår for pressen som helhet og for de mange ulike typer aviser i vårt land (St.meld. nr 34 (1975-76)".

Det vises også til at stats- og pressekomiteen i 1966 understreket at "et demokratisk styresett er i praksis utenkelig uten den meningsbrytning, ideutvikling og kritikk, som inngår som et vesentlig ledd i all redaksjonell avisvirksomhet". Tilsvarende begrunnelser er sentrale i alle senere begrunnelser for pressestøtten.

Dagspresseutvalget av 1992 la særlig vekt på følgende forhold:

Den offentlige pressepolitikken må ta utgangspunkt i dagspressens sterke sider, først og fremst de oppgaver dagspressen løser bedre enn andre medier, mente utvalget. Men også samspillet mellom dagspressen, radio og fjernsyn er viktig fordi dette samspillet gir et bedre resultat enn om oppgaven skulle være dekket av ett medium alene.

Utvalget la i denne sammenhengen vekt på tre forhold:

1 Dagspressens egenart som trykt nyhets- og informasjonsmedium

Det første dreier seg om dagspressens egenart som trykt nyhets- og informasjonsmedium, der avisene med sin hovedvekt på skriftspråket har større evne til å formidle komplisert informasjon og har vesentlig større kapasitet enn andre medier. Derfor kan avisene formidle et bredere utvalg av nyheter og gi en grundigere dekning av enhver sak. Samtidig er avisene uovertrufne når det gjelder den offentlige debatt i kraft sin kapasitet og hyppighet.

Avismediets fortrinn er blant annet knyttet til selve leseprosessen. Ved avislesing har leseren full kontroll over hastigheten, og det er mulige å gå tilbake i teksten for å forstå innholdet og huske informasjonen bedre. Dette øker sannsynligheten for at stoffet blir forstått.

Radio og fjernsyn har ikke en tilsvarende nedre grense for oppmerksomhet. Det viser seg da også at en del av seingen foregår med lav oppmerksomhet.

Selve formidlingskapasiteten gir også avisene et fortrinn, mente det forrige dagspresseutvalget. Den verbale informasjon i en halvtimes nyhetssending er ikke større enn at den fint får plass på en normal avisside i helformat. Det gir store begrensninger både i antall saker og i dybden på hver sak. Avisene gir en helt annen mengde og utfordringen for leseren blir ofte å gjøre valg. Den store plassen gir også avisene muligheter for å gi kommentar- og bakgrunnsartikler og plass for analyse. På den måten bidrar avisene til å skape oversikt og forståelse.

2 Avisenes politiske, journalistiske og samfunnsmessige tradisjon

Utvalget viste til at grunnlaget for den sterke tilknytningen mellom presse og avis ble lagt rundt århundreskiftet. Imidlertid er talerørfunksjonen nå nesten borte, men fortsatt prioriterer avisene samfunnspolitisk stoff. Frem til avpartifiseringen hadde Norge en parlamentarisk pressetradisjon hvor avisenes viktige oppgave var å skaffe tilslutning til partienes og deres politikk.

Utvalget oppsummerte at avisene ikke lenger er partiorganer, men har et grunnsyn som er i nært slektskap med deres respektive tidligere partier. Avpartifiseringen har ført til at avisene er mye friere i forhold til partiene enn tidligere.

3 Vårt varierte og desentraliserte avismønster.

Det tredje forholdet det forrige utvalget la vekt på, er at det norske samfunn er preget av geografisk og administrativ desentralisering, med mange og små kommuner. Det norske avismønsteret er godt tilpasset denne desentraliserte kommunestrukturen. Alle landets kommuner dekkes regelmessig av minst en avis. Når noe viktig har stått i lokalavisen, kan man anta at de fleste innbyggerne i kommunen er kjent med innholdet. Nærheten med kommunen og innbyggerne er utvilsomt en viktig forutsetning for at det norske avissystemet har en sterk stilling.

Gjennom sin nærhet til leserne har de lokale avisene stor betydning for lokalkulturen og vedlikeholdet av den lokale identitet. Lesing av lokalaviser betyr ikke bare at man holder seg informert om lokale nyheter og følger med i den lokale debatten, det er i seg selv uttrykk for lokal tilhørighet.

Et annet utrykk for lokalavisens rolle er at mange lokalaviser har et stort antall utenbys abonnenter, folk som bruker lokalavisen for å holde kontakten med hjemkommunen.

Pressens politiske funksjoner

Det forrige utvalget konstaterte også at det viktigste grunnlaget for den offentlige pressepolitikken hele tiden har vært at en vil støtte opp under dagspressens politiske funksjoner, bidra til at avisenes fortrinn kommer den politiske meningsdannelsen til gode. Det vises her til inndelingen i den svenske presseutredningen i 1972 som siden har hatt en sentral rolle i den mediepolitiske tenkning, nemlig en inndeling i tre grunnleggende politiske funksjoner: informatørfunksjonen, kritikerfunksjonen og forumfunksjonen:

"Informatørfunksjonen består i at leserne får tilstrekkelig kunnskap om det som skjer til å gjøre seg opp en mening. Denne funksjonen omfatter hele spekteret av reportasjer, både om politiske forhold og alt som kan defineres som nyheter. I tillegg til dette kommer bakgrunnskunnskap og kommentarstoff som gjør hendelsene mulige å forstå. I informatørfunksjonen ligger også nødvendige meldinger i katastrofesituasjoner, og at viktige samfunnsaktører kommer med utspill og forslag.....

Kritikerfunksjonen eller overvåkingsfunksjonen omfatter pressens kritiske arbeid med å avdekke misforhold i samfunnet. Her er det avgjørende at pressen har tilstrekkelig autoritet og distanse til mektige organisasjoner og personer, slik at kritikkverdige forhold kan avdekkes.... I denne funksjonen forstår pressen seg gjerne som den lille manns forsvarer i møte med mektige organisasjoner og offentlige institusjoner. Begrepet "den fjerde statsmakt" henspiller særlig på denne funksjonen.

Forumfunksjonen innebærer at aktører med ulikt syn kommer til orde i avisen, både gjennom leserinnlegg og selvstendige utspill. Det blir regnet som god presseskikk at alle syn får komme til orde, også de som strider mot avisens egen linje eller politiske oppfatning. Når avisene går inn i et omstridt tema og lar ulike syn komme til orde, ivaretar avisene forumfunksjonen.."

Avisenes betydning for kulturen

Om avisenes betydning for kulturen sa det forrige Dagspresseutvalget:

"Avisenes egenskaper som seriøst informasjonsmedium og som forum for offentlig samtale, gjør dem også til viktige redskaper for kulturen. På den ene siden spiller de en viktig rolle for kulturlivet, både nasjonalt og lokalt, gjennom omtaler, anmeldelser og ved å være et forum for kulturdebatten. På den andre siden er de i seg selv en del av den norske skriftkulturen gjennom sin bruk av språket og ved avislesingens betydning for språkoppfatning og språklig evne."

Jo Bech-Karlsen skrev i boken Kulturjournalistikk (1991) at norsk kulturjournalistikk begynte med Henrik Wergeland, ble foredlet med A. O. Vinje og fikk vind i seilene med Bjørnstjerne Bjørnson. Dersom denne forenklingen har noe for seg, kan det utvides med påstanden: Norsk journalistikk begynte som kulturjournalistikk.

At forbindelsen var så nær, skyldes for en stor del at 1800-tallets diktere så på avismediet som et naturlig forum å uttrykke seg gjennom, påpeker utvalget. Uten avismediet er det vanskelig å se hvordan bildekunst, litteratur, film, teater og musikk kunne fungere i forhold til større grupper. I lokalavisene omtales kulturell innsats og deltakelse selv om arrangementene ikke har nasjonal betydning.

Avisene spiller også en rolle for et enda videre kulturbegrep, nemlig for det som binder samfunnet sammen og skaper lokal eller nasjonal identitet. Alle samfunn forutsetter at det finnes et sett av kulturelle mønster det enkelte mennesker kjenner og fungerer innenfor. Avisenes informatør- og forumfunksjon er derfor ikke begrenset til politikken, det er også en kulturell funksjon.

Tidligere dagspresseutvalg har understreket det internasjonale presset mot Norge som et lite språksamfunn. En sterk presse representerer en motvekt mot begge disse tendensene. Vår høye grad av avislesing sikrer at praktisk talt hele befolkningen leser noe hver eneste dag, og fordi avisene stort sett blir produsert lokalt og behandler lokale emner, er det relativt lite utsatt for internasjonal påvirkning. Den daglige bruken av språket som skjer rundt i over 200 avisredaksjoner, og den virkningen journalistspråket har for leserne, blir derfor oppfattet som et viktig bidrag til løpende vedlikehold av den norske skriftkulturen.

6.3.6 Bør målene endres

Utvalget vil i det følgende drøfte noen forhold, som er diskutert i tidligere kapitler, og som har betydning for måldiskusjonen.

6.3.6.1 Eierskap

Frem til 1990-tallet var eierskapet i norske aviser vært forholdsvis stabilt, mens 90-tallet var kjennetegnet av en betydelig eierkonsentrasjon. Tre store eiergrupperinger skiller seg ut, i kraft av sine eierandeler av totalopplaget. Schibsted, A-pressen og Orkla eide i 1998 71 aviser, eller ca. en tredjedel, av det samlede antallet aviser, mot 45 i 1990. De tre konsernenes samlede eierandel av norsk dagspresse var i 1998 61 prosent mot 51 ti år tidligere.

Ifølge "Dagspressen" eide de tre konsernene høsten 1999 helt eller delvis 105 aviser. De ti største avisgrupperingene har samlet sett 76 prosent av det totale dagspresseopplaget. De tre store aviseierne er også store eiere innen kringkasting.

Utvalget kan ikke se at denne utviklingen til nå har hatt vesentlig innvirkning på avisenes redaksjonelle innhold og funksjon. Utvalget har heller ikke fått seg forelagt materiale som skulle underbygge en eventuell slik påvirkning, men utvalget erkjenner at en slik vurdering i stor grad må bli basert på skjønn.

Det kan ikke sees bort fra at den økte kommersialiseringen vil kunne komme til å påvirke det redaksjonelle innhold. Det vil derfor være minst like viktig som før at det finnes avisbredde utenfor konsernene, enten ved at avisene er organisert som selveiende stiftelser, eller der eierne ikke har økonomisk avkastning som sitt formål med investeringen.

Etter utvalgets vurdering har den økte eierkonsentrasjonen ikke medført endringer i avisenes rolle. Men utvalget vil peke på at den sterkere eierkonsentrasjon gjør det minst like viktig som før at det fortsatt er aviser utenfor de store konsernene for å beholde et mangfold også på eiersiden. Dette er også vurderingene til Ytringsfrihetskommisjonen.

Endringer i eierforholdene kan imidlertid påvirke den kommersielle konkurransen mellom avisene, for eksempel gjennom annonsesamarbeid, og dermed avisers økonomi, som igjen indirekte kan påvirke pressestrukturen. Endringer i eierforholdene og medieselskaps børsnotering har antakelig ført til større krav til avkastning på investert kapital i enkelte aviser.

Gjennom løsrivelsen mellom parti og presse som har funnet sted på 1990-tallet, har deler av pressen fått eiere som ikke lenger har ideologiske, men først og fremst kommersielle hensikter med eierskapet, selv om det her vil være mange unntak Det er en nærliggende hypotese at kommersielle eierhensikter endrer måten eierne håndterer eierskapet på. Ett interessant forhold som berøres av dette, er selvsagt muligheten for redaksjonell frihet, som utvalget tidligere har pekt på.

Et annet forhold er imidlertid hvordan bedriftsøkonomiske hensyn spiller inn på muligheten til å drive en aktiv pressepolitikk. Hvor lenge vil for eksempel et konsern være villig til å eie en avis som balanserer på kanten av konkurs – slik tidligere eiere med politiske interesser syntes villige til? På hvilket punkt vil det være viktigere for eieren å berge verdiene som ligger i avisen, fremfor å tære på ressursene i tider da for eksempel annonsetilfanget reduseres? Hvilke krav til lønnsomhet er det konserneiere eller øvrige eiere har, og hvor går grensen for når et eierskap ikke lenger er interessant?

Utvalget konkluderer ikke, men viser til at en slik drøftelse også har betydning for hvorvidt pressepolitikken har muligheter for å lykkes.

6.3.6.2 Konkurranse fra andre medier

Internett

Den vesentligste endringen i tilgangen på informasjon i de senere årene er utviklingen av Internett. Internett innebærer en enorm økning av informasjonstilfanget. Blant annet gir nettet tilgang til et stort antall aviser både i Norge og fra hele verden. Dette øker avisenes betydning som informasjonskilde. Internett innebærer mulighet til en kontinuerlig oppdatert nyhetsformidling. Dette skjer dels ved at avisene har sine egne nettutgaver, dels ved egne nettaviser.

Til nå kan det ikke sees at avisenes papirutgaver mister opplag på grunn av Internett. Nettutgaver kan videre gi avisene en positiv profileringseffekt. Enkelte har spådd at Internett etter hvert vil erstatte de trykte avisene. Utvalget vurderer ikke dette som aktuelt i nær fremtid. De undersøkelser som har vært gjort til nå, tyder på at de som er de flittigste avislesere på Internett, også er de største forbrukerne av tradisjonelle aviser. Andelen husstander som har tilgang til Internett, øker daglig.

Etter utvalgets vurdering vil ikke Internett de nærmeste årene endre avisenes rolle og betydning i samfunnet på en slik måte at det gir grunnlag for å endre de pressepolitiske målene nå. Utvalget anser det imidlertid sannsynlig at Internett vil overta en del av de tradisjonelle annonsene i avisene, noe som kan få økonomiske følger. Det samme vil skje dersom Internett-tilgang reduserer abonnement og løssalgskjøpere av papirutgavene. Derfor vil Internett få betydning for virkemidlene som skal til for å oppfylle de pressepolitiske målene.

Utvalget mener de økte valgmulighetene, det nye mangfoldet som medieutviklingen innebærer for den enkelte, er positivt. Utvalget mener også brukernes reaksjoner i forhold til de økte valgmuligheter den nye medievirkeligheten innebærer, kan få betydning for avisene. Utvalget har registrert at det advares mot at nettsamfunnet kan komme til å forverre situasjonen for gjennomsnittsbefolkningen og øke den sosiale polariseringen.

Utvalget ser at grunnlaget for en slik bekymring kan være til stede, men konstaterer samtidig at Internett hele tiden tiltrekker seg nye brukere i nye aldersgrupper. I denne sammenhengen ser utvalget med bekymring på at avisene kan være i ferd med å miste unge lesergrupper til sine papirutgaver.

Fjernsyn og radio

Vi har på nittitallet hatt en betydelig økning i antall fjernsyns- og radiokanaler som er tilgjengelige for størstedelen av befolkningen. Dette har da også medført at den gjennomsnittlige daglige tid folk bruker på fjernsyn er økt fra 2,0 timer i 1992 til i underkant av 2,5 timer i 1999, og for radio fra 2,2 timer til 2,4 timer. Tiden brukt til avislesning er bare redusert fra 0,7 til 0,6 timer per dag i denne perioden. Det økte tilbudet av fjernsyn og radio har derfor økt den samlede daglige tid brukt på medier, uten at tiden brukt til daglig lesing av aviser er gått vesentlig ned. Den nedgangen som er skjedd, er kommet i de yngre aldersgruppene. Utvalget vil understreke at en viss nedgang i den gjennomsnittlige tid brukt på avislesning ikke nødvendigvis uttrykker at avisene er blitt mindre viktige som informasjonskilder i den stadig hardere konkurransen om folks tid.

Norge har det høyeste aviskonsum i verden per innbygger, tett fulgt av Japan, men langt foran de neste landene på lister, Finland, Sverige og Sveits. Avisopplaget var i 1998 større enn noen gang med 3,165 mill eksemplarer. Andelen av befolkningen, som er avislesere er også imponerende høyt. Andelen som leser aviser i hele befolkningen er gått svakt ned på nittitallet, men er fortsatt på 89 prosent i 1998. Nedgangen er størst i de yngre aldersgruppene, mens den har økt i gruppen 65–79 år. Likevel leser 76 prosent i gruppen 15–19 år en avis på hverdager.

Etermediene er viktige nyhetsformidlere og bidrar til opplysning og debatt. Landet sett under ett erstatter de likevel ikke de sentrale funksjoner avisene har når det gjelder bakgrunnsstoff og kommentarer som kan belyse aktuelle hendelser og sette dem inn i sammenheng, når det gjelder kritisk å overvåke politiske institusjoner, næringsliv og organisasjoner, når det gjelder å formidle kunnskap om og innsikt i viktige samfunnsspørsmål både internasjonalt, nasjonalt og lokalt, og når det gjelder å være en arena for offentlig debatt.

Et viktig moment er også at aviser både sentralt og lokalt i betydelig grad er viktige informasjonskilder for etermediene, både fjernsyn og radio, ikke bare når det gjelder deres nyhetsformidling, men også for innslag med debatt og kommentarer. Avisenes betydning for formidling av informasjon, kunnskap, innsikt og forståelse er derfor vesentlig større enn de rene lesertallene gir uttrykk for. Samtidig følger pressen opp, supplerer og kommenterer, det som bringes i radio og fjernsyn. Dette samspillet er en viktig del av det totale mediebildet og er ikke blitt mindre viktig med fremveksten av et stort antall nye kanaler i radio og fjernsyn.

6.3.6.3 Konkurransenivået

Forskningsleder Sigurd Høst viser i sin oppsummering av den lokale aviskonkurransen at Norge har en variert lokal avisstruktur med både storbyaviser, store og mellomstore lokale dagsaviser og lokale fådagersaviser. Den største avisen i den enkelte kommune har vanligvis mer enn 50 prosent husstandsdekning. Det har blitt færre steder med tradisjonell lokal dagsaviskonkurranse i de siste 30 årene. Den varierte avisstrukturen gjør at de fleste områder likevel har mer enn en lokal avis.

Det har blitt flere lokale fådagersaviser i de siste årene, og dette har blant annet ført til at konkurransen mellom lokale dagsaviser og lokale fådagersaviser er blitt mer vanlig. Lokale fådagersaviser er mest vanlig på Vestlandet, og veksten i denne type aviser de siste 30 årene har ikke bidratt til å utjevne disse forskjellene.

Høst konkluderer med at normaltilstanden i det norske avissystemet er at det finnes en eller annen form for lokal aviskonkurransen, ikke et lokalt monopol. Utvalget ser det som et mål at en slik konkurransesituasjon i hovedsak opprettholdes. Det er i tråd med de pressepolitiske mål å stimulere mangfold. Den statlige pressestøtten er et viktig virkemiddel i så måte.

6.3.7 Pressen og ytringsfriheten

Ytringsfrihetskommisjonen har foreslått en ny § 100 om ytringsfrihet. Siste avsnitt i denne paragrafen foreslås å lyde:

"

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale."

Kommisjonen grunngir sitt forslag slik under overskriften "Statens ansvar for borgernes faktiske ytringsmulighet.":

"I grunnlovsforslagets 6. ledd påpekes statens ansvar for å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Med dette blir statens ansvar for individers og gruppers faktiske ytringsmulighet synliggjort. Vedlikehold og utvikling av det offentlige rom løftes fram som et viktig offentlig ansvar, i tråd med hva som lenge har vært erkjent av den norske stat. Det kan her vises til det offentliges finansiering av allmennskolen og universitetene, det offentliges støtte til kunst og medier på norsk og minoritetsspråk og offentlig støtte til organisasjoner m.m. Videre kan det vises til allmennskringkasternes særlige oppgaver og forpliktelser, samt regler mot monopolisert eierskap av massemedier."

Det viktige ved sjette ledd i kommisjonens grunnlovsforslag er at den så sterkt understreker at retten til å la seg informere også er en sentral del av ytringsfrihetsbegrepet. Utvalget slutter seg til kommisjonen når den legger vekt på avisenes betydning for ytringsfriheten.

Etter utvalgets mening vil avisene fortsatt ha en spesiell stilling innen mediesystemet når det gjelder formidling av nyheter og informasjon, både i bredde og grundighet.

Avisene står fortsatt i en særstilling når det gjelder å kommentere og analysere aktuelle hendinger, politiske, samfunnsmessige, kulturelle og andre samfunnsmessige forhold. Avisene er fortsatt et viktig forum for meningsbrytning og offentlig debatt, både sentralt og lokalt. Gjennom det store antall aviser er man sikret at samfunnsspørsmål av alle slag blir belyst ut fra en rekke forskjellige innfallsvinkler og utgangspunkt. De er også en av de viktigste kilder til dokumentasjon om det som skjer i vårt eget samfunn og i verden rundt oss.

Sett fra forbrukernes side står de trykte avisene enn så lenge i en særstilling i forhold til etermediene ved at de kan "konsumeres" til den tid og på det sted som passer leseren best.

Utvalget erkjenner imidlertid at den teknologiske utviklingen tar så store sprang i et så hurtig tempo at denne analysen om kort tid kanskje ikke vil ha samme gyldighet. En sammensmeltning av de ulike mediene kan komme til å forrykke de trykte avisenes posisjon som nyhetsmedium.

En annen viktig side ved avisene er deres demokratiske funksjon som en sentral informasjonskilde for beslutningstakerne i samfunnet, i politiske organer, i forvaltningen, i næringsliv og organisasjoner.

Utvalget er enig med den svenske Pressutredning av 1994, som skriver at det er nødvendig med både et indre og et ytre mangfold innen dagspressen for å gi de beste forutsetningene for en allsidig debatt og meningsdannelse og for å gi leserne valgfrihet. Det er en risiko for at et redusert ytre mangfold også kan medføre en reduksjon i utbudet av meninger.

6.3.8 Utvalgets vurdering

I mandatets punkt 1 heter det at utvalget skal:

"Vurdere de pressepolitiske målene på bakgrunn av de overordnede målene for mediepolitikken og pressens betydning for orientering og demokratisk deltakelse i befolkningen".

Utvalget viser til at mediesektoren i større grad enn tidligere er en konkurransearena hvor de generelle økonomiske lover virker. Samtidig er det viktig å understreke at avisene har en egenverdi, i kraft av sine samfunnsoppgaver, som gjør at avisdrift ikke uten videre kan sammenliknes med annen næringsvirksomhet.

Nye elektroniske medier har skapt nye arenaer som også dekker deler av forbrukernes behov for kunnskap og informasjon. I tillegg åpner disse mediene for interaktivitet. Dette har skapt et mer dynamisk mediebilde: Det kan ikke utelukkes at den nye medieutviklingen vil endre de ulike mediers karakter på en slik måte at kan bli aktuelt på nytt å vurdere de pressepolitiske mål i løpet av forholdsvis kort tid.

I et stadig mer mangfoldig mediebilde er det spesielt grunn til ha fokus på barn og unges mediebruk. Det kan se ut som avislesingen er på vei ned hos den yngste generasjonen. Dette kan være et forbigående fenomen. Dersom den totale lesing opprettholdes ved bruk av andre medier, behøver heller ikke denne utviklingen å være negativ. Men dersom denne trenden varsler at tid avsatt til lesing hos de unge totalt sett går ned, er dette bekymringsfullt. Utvalget mener at dette er en tendens som må tas alvorlig og foreslår derfor tiltak som kan stimulere avisene til å fokusere på en produktutvikling som gjør avisene mer attraktive for barn og ungdom.

Utvalget har merket seg at i hovedmål 1: "Pressepolitikken skal bidra til å opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser" er målet om et fortsatt høyt aviskonsum tatt ut. Utvalget ser at målformuleringen om høyt aviskonsum kan oppfattes som upresis. Utvalget ser også at det i en målformulering om fortsatt høyt aviskonsum kan ligge et incitament til konservering av et gitt pressemønster framfor nyskapning.

Med vårt internasjonalt høye aviskonsum, og med den tid som daglig i gjennomsnitt anvendes til avislesning, er det åpenbart at avisene fortsatt har en sentral funksjon når det gjelder å holde befolkningen informert om det som skjer i samfunnet, lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Avisene er også sentrale når det gjelder debatt om viktige lokale, nasjonale eller internasjonale samfunnsspørsmål, og for at den enkelte skal kunne utøve sine demokratiske funksjoner på et velinformert grunnlag. Etter utvalgets vurdering har derfor ikke den økte mediekonkurransen på 90-tallet endret avisenes rolle og betydning på en slik måte at det tilsier en endring i de pressepolitiske målene. Utvalget mener også at avisene vil ha en tilsvarende viktig rolle og betydning i årene fremover.

Utvalget forstår hovedmålet om å opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser, sammenholdt med de to resultatmålene, slik at grunnlaget for å utgi de forskjellige kategoriene av aviser som utgjør det differensierte pressemønsteret i Norge, skal søkes opprettholdt om lag som i dag. Det vil si at den samlede pressestøtte, som i denne sammenheng er et virkemiddel, skal understøtte og fremme måloppnåelsen.

Utvalget vil peke på at det ikke finnes noen objektiv norm for hva som er "riktig" aviskonsum og et "riktig" antall aviser. Hittil har samfunnet ansett det viktig å stimulere til et høyt aviskonsum nasjonalt og til lokale aviser flest mulig steder, til aviskonkurranse og til at det kommer ut aviser med en kulturell, politisk, religiøs, geografisk eller næringsmessig forankring som kan gjøre avismønsteret mest mulig differensiert.

Dagens pressemønster er resultat av en historisk utvikling. Mønsteret ville blitt annerledes hvis vi hadde kunnet laget en ideell pressestruktur fra bunnen av. En slik problemstilling er imidlertid uaktuell. Om vi ser bort fra lokalaviser og særlig fådagers aviser, er ingen av de større avisene som er lagt ned, blitt erstattet. Bare en ny dagsavis, Finansavisen, har overlevd. For andre enn lokalaviser vil avisstrukturen være avhengig av skjebnen til de aviser som allerede finnes.

Målene – utvalgets anbefaling

1 De overordnede mål for mediepolitikken

Utvalget slutter seg til de overordnede målene for mediepolitikken:

  • Å sikre ytringsfridomen som den grunnleggjande føresetnaden for eit levande demokrati

  • Å sikre sakleg og allsidig informasjon til alle som bur i landet

  • Å styrkje norsk språk og kulturell identitet

  • Å sikre at folk får eit kvalitativt godt og allsidig medietilbod innanfor dei ulike mediegruppene

2 De overordnende mål for pressepolitikken:

Utvalget foreslår ny tekst som inngang til de overordnede målene for pressepolitikken:

"De overordnede målene skal sikre hensyn og krav til ytringsfrihet og til pressens betydning for orientering og demokratisk deltakelse i befolkningen, samt ivareta hensynet til de norske skriftsspråkene og norsk kultur.

De overordnede pressepolitiske målene skal bidra til å oppfylle befolkningens behov for kunnskap og informasjon på måter som ivaretar krav til kvalitet, mangfold, tilgjengelighet og pris og slik at effektiv ressursbruk sikres."

Utvalget slutter seg til de gjeldende overordnede mål med noen tillegg som er markert i kursiv:

  1. Opprettholde grunnlaget for utgivelse av aviser

    1.1Opprettholde grunnlaget for utgivelse av dagsaviser og lokale fådagersaviser

    1.2Opprettholde grunnlaget for utgivelse av samiske aviser

    1.3Opprettholde grunnlaget for utgivelse av innvandrerpublikasjoner

  2. Opprettholde grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende daglige aviser lokalt, regionalt og nasjonalt.

  3. Bidra til anvendt medieforskning og etterutdanningsvirksomhet for redaksjonelle medarbeidere.

    3.1Det skal gjennomføres gode og kostnadseffektive utdanningstiltak

    3.2Det skal gjennomføres kvalitativt gode og kostnadseffektive forsknings- og utviklingsprosjekt.

    3.3 Det skal stimuleres til avislesning blant barn og unge.

Til toppen
Til dokumentets forside