Del 1
Innledning og sammendrag

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Leder (person, stilling, bosted):

• Trygve Myrvang, administrerende direktør Norges Råfisklag, Tromsø.

Medlemmer, alfabetisk ordnet (person, stilling, bosted):

• Claire Armstrong, førsteamanuensis Norges fiskerihøgskole, Tromsø.

• Hilde Rødås Johnsen, saksbehandler Norges Kystfiskarlag, Flakstad.

• Sigurd Larsen, seniorpartner Tromsø Consulting Group, Tromsø.

• Jørn Lian, direktør Skagerakfisk, Kristiansand.

• Linda Nøstbakken, forsker Samfunns- og Næringslivsforskning, Bergen.

• Audun Maråk, administrerende direktør Fiskebåtredernes Forbund, Ålesund.

• Christen Mordal, direktør Fiskeri- og Havbruksnæringens landsforening, Lørenskog.

• Gerhard Olsen, fisker, Måsøy.

• Oddlaug Osmundsvåg, førstekonsulent Vågsøy trygdekontor, Vågsøy.

• Geir Tommy Pedersen, rådgiver Sametinget, Karasjok.

• Wenche Pedersen, informasjonssjef Finnmark fylkeskommune, Vadsø.

• Jan Skjærvø, generalsekretær Norges Fiskarlag, Trondheim.

• Helle Stensbak, rådgiver Landsorganisasjonen, Oslo.

• Bente Aasjord, rådgiver Kvinneuniversitet Nord, Steigen.

Sekretær (person, stilling, bosted):

• Øystein Hermansen, forsker Norges fiskerihøgskole, Tromsø.

I tillegg har sekretariatet hatt bistand fra:

• Bent Dreyer, seniorforsker Fiskeriforskning, Tromsø.

• Svein Ove Haugland, direktør Norges Råfisklag, Tromsø.

1.2 Mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. januar 2006 og ble gitt følgende mandat for arbeidet:

Strukturpolitikk for fiskeflåten har vært gjenstand for politisk behandling en rekke ganger de siste tiårene, jf. gjennomgangen i St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten. I meldingens kapittel 4 Politiske mål for strukturpolitikken i den norske fiskeflåten de siste 20 år, er det tatt inn en kortfattet gjennomgang av stortingsmeldinger mv. som har behandlet strukturpolitikken fra ulike innfallsvinkler, helt fra St.meld. nr. 92 (1982-83) Om retningslinjer for fiskeripolitikken.

Det har i den samme perioden vært bred tverrpolitisk enighet blant skiftende regjeringer og Storting om at fangstkapasiteten må tilpasses tilgjengelig ressursgrunnlag. Kapasitetstilpasning i fiskeflåten bidrar til en bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene, gir en økonomisk bærekraftig flåte og gir grunnlag for langsiktig lønnsomhet i flåten. Den politiske enigheten om nødvendigheten av kapasitetstilpasning har gitt fiskerinæringen stabile politiske rammebetingelser, men det er fortsatt overkapasitet i flere fartøygrupper i den norske fiskeflåten sett i forhold til ressursgrunnlaget. 

De senere år har noen av virkemidlene for å redusere overkapasiteten blitt endret, og nye strukturtiltak har blitt innført. Disse endringene har imidlertid ikke hatt tilsvarende bred politisk støtte som tidligere.

Diskusjonene rundt disse endringene har blant annet utløst en diskusjon om privatisering av ressursene og aktualisert spørsmålet om tidsbegrensning ikke bare av strukturkvoter, men også av konsesjoner og andre typer tillatelser som gis i medhold av fiskerilovgivningen. Diskusjonen har således dels vært en rent praktisk diskusjon omkring effekten av ulike ordninger; hva er nødvendig for å oppnå den struktureffekt man mener det er behov for, og hvilke konsekvenser gir strukturordningene innenfor rammen av disse reglene. Diskusjonen har imidlertid også vært en mer prinsipiell diskusjon om de underliggende og langsiktige konsekvensene for reguleringssystemet og synet på eier- og disposisjonsretten over fiskeressursene, når strukturordningene utformes slik de nå er.

Regjeringen ønsker å føre videre denne diskusjonen, sammen med en gjennomgang av strukturtiltakene, for å legge grunnlaget for en framtidig politikk som har bred legitimitet både politisk, i fiskerinæringen og i samfunnet for øvrig.

Regjeringens mål er at kyst- og fiskeripolitikken skal bidra til langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskaping for hele samfunnet og samtidig bidra til rettferdig fordeling av ressursene. Regjeringen ser det som en styrke at næringen har en struktur der aktørene varierer i størrelse. Regjeringen vil legge til rette for en fiskeflåte som bidrar til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten, og som kan sikre industrien helårig stabil tilgang på råstoff.

Regjeringen vil derfor sette ned et utvalg som skal vurdere hvordan de nåværende strukturtiltakene virker i forhold til de konkrete målsettingene om å sikre fiskeressursene som felles eiendom, å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom. Utvalget skal fremme forslag til hvordan strukturpolitikken kan utformes for å ivareta disse målene. Utvalget skal også vurdere de nærings- og samfunnsøkonomiske fordeler og ulemper ved konkrete forslag til endringer.

Strukturtiltakene

Strukturtiltakene omfatter i dag

• kondemneringsordningen for fartøy i kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling under 15 meter,

• strukturkvoteordningen for fartøy i kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling over 15 meter, og

• strukturkvoteordningen for fartøy i havfiskeflåten.

Kondemneringsordningen fungerer på tradisjonell måte, ved at det etter søknad utbetales et kondemneringstilskudd fra det såkalte Strukturfondet som forvaltes av Innovasjon Norge. Fondet finansieres dels gjennom statlige bevilgninger og dels av næringen gjennom en egen Strukturavgift på førstehåndsomsetning av fisk. Det vises til forskrift av 30. juni 2003 om strukturavgift og strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten.

Strukturkvoteordningene både for kystflåten og havfiskeflåten innebærer at dersom eieren oppgir alle deltakeradganger/konsesjoner for et fartøy og kondemnerer dette, vil rederiet kunne få tildelt forhøyet kvote for et gjenværende fartøy som har adgang til å delta i samme fiskeri(er). I kystflåten tilsvarer kvoteforhøyelsen 80% av kvoten for det uttatte fartøyet, mens avkortingen på 20% går tilbake til reguleringsgruppen og bidrar til å styrke kvotegrunnlaget for samtlige fartøy i gruppen. Det vises til forskrift av 7. november 2003 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten. I havfiskeflåten varierer detaljene og begrensningene i ordningen noe fra gruppe til gruppe, selv om hovedvilkåret for tildeling av strukturkvote er det samme også her. Det vises til forskrift av 4. mars 2005 om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten.

Strukturkvoteordningen for kystflåten ble innført høsten 2003, med kvotemessig effekt fra 2004, etter behandlingen av St.meld. nr. 20 (2002-2003), og innebar en helt ny ordning i kystflåten. Strukturkvote­ordningen for havfiskeflåten ble innført i mars 2005, og erstattet da de tidligere enhetskvoteordningene fra 2000, 2001 og 2002 for ulike grupper i havfiskeflåten. Forskjellen fra enhetskvoteordningen ligger i at denne inneholdt en forhåndsfastsatt tidsbegrensning ved at forhøyet kvote – enhetskvote – bare kunne tildeles i inntil 13 eller 18 år. Tildeling av strukturkvote er ikke underlagt en tilsvarende forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Utvalget skal vurdere effekten av disse strukturtiltakene, i forhold til målene om

• å sikre fiskeressursene som felles eiendom,

• å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og

• å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom,

og fremme forslag til en strukturpolitikk som ivaretar disse målene, samtidig som den bidrar til en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget.

Utvalget skal herunder

1. vurdere hvilke konsekvenser strukturordningene har hatt for de ulike fartøygruppene i kystfiskeflåten og fremme forslag til fremtidige ordninger innen de ulike gruppene. Utvalget skal herunder vurdere hvorvidt det bør være en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen. Videre skal utvalget

   1. vurdere forholdet mellom strukturkvoteordningen, driftsordningen, jf. forskrift av 7. november 2003 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten kapittel 2, og kondemneringsordningen.

   2. utrede hvilke konsekvenser driftsordningen og kondemneringsordningen har hatt for kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling under 15 meter og fremme forslag til fremtidige ordninger for disse gruppene, og herunder vurdere hvorvidt det bør innføres strukturkvoteordninger i disse gruppene. Forslagene kan være ulike for gruppen 10-15 meter og gruppen under 10 meter.

   3. vurdere om det fastsatte kvotetaket i dagens strukturkvoteordning for kystfiskeflåten er satt til et slikt nivå at dette bidrar til å oppfylle målene nevnt ovenfor, og eventuelt foreslå endringer i kvotetaket.

2. vurdere hvilke konsekvenser strukturkvoteordningen har hatt for de ulike gruppene i havfiskeflåten, og fremme forslag til fremtidige ordninger innen de ulike gruppene i havfiskeflåten. Utvalget skal herunder vurdere hvorvidt det bør være en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen, og om de fastsatte kvotetakene for hver enkelt gruppe er satt til et slikt nivå at disse bidrar til å oppfylle målene nevnt ovenfor og eventuelt foreslå endringer i kvotetakene.

3. utrede spørsmålet om hvordan strukturtiltakene bør være finansiert;

   1. selvfinansiert av de som benytter seg av strukturtiltakene

   2. kollektivt finansiert innenfor den enkelte fartøygruppe gjennom avgifter, fond e.l.,

   3. kollektivt finansiert av fiskeflåten som helhet gjennom avgifter, fond e.l.,

   4. utelukkende offentlig finansiert,

   5. i fellesskap av det offentlige og næringen, eller

   6. en kombinasjon av disse alternativene.

Spørsmålene ovenfor skal omfatte en samfunnsøkonomisk analyse, og utvalget skal vurdere de nærings- og samfunnsøkonomiske fordeler og ulemper ved konkrete forslag til endringer. Hvis utvalgets forslag til finansiering av strukturtiltakene innebærer endret ressursbruk for det offentlige, skal det i samsvar med utredningsinstruksen av 18. februar 2000 også utredes alternativer basert på uendret ressursbruk.

Dersom utvalget ser behov for det, kan det også utrede andre problemstillinger knyttet til strukturordningene som det måtte se som relevante i forhold til utredningsoppgavene nevnt ovenfor, og fremme forslag vedrørende disse problemstillingene.

Utvalget bes om å avgi sin innstilling innen 15. august 2006.

Konsekvensvurdering

Utvalget skal utrede økonomiske, administrative, distriktsmessige og andre vesentlige konsekvenser av de forslag som fremmes i samsvar med Utredningsinstruksen av 18. februar 2000 og Moderniseringsdepartementets veiledning til Utredningsinstruksen, og i dialog med Orakel-gruppen for konsekvensutredninger i Nærings- og handelsdepartementet. Dersom noen av utvalgets forslag vil medføre endret ressursbruk for det offentlige, skal det også utredes alternativer til dette eller disse forslagene basert på uendret ressursbruk. Eventuelle lovforslag fra utvalget skal bygge på anbefalingene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse.

1.3 Spørsmål om mandat

Flertallet i utvalget hadde behov for ytterligere klargjøring av mandatet og sendte 31. januar 2006 brev til Fiskeri- og kystministeren. Utvalget mottok svar på forespørselen datert 20. februar 2006. Brevene er tatt inn som vedlegg 8 og 9 til rapporten.

1.4 Forståelse av mandat

For å sikre at utvalget har en mest mulig felles forståelse av begreper og problemstillinger er det nødvendig med definering og avklaring. I tillegg til selve problemstillingen, vil også målene utvalget skal vurdere strukturordningene ut fra avklares.

Strukturpolitikken kan ikke vurderes løsrevet fra resten av fiskeripolitikken, men må spesielt sees i sammenheng med internasjonale avtaler, bærekraftsperspektivet, urfolks rettigheter, rettferdig fordeling og bosetting langs hele kysten. Utvalget mener derfor at utvalget ikke bare skal vurdere strukturvirkemidlene isolert, men som en del av en helhetlig fiskeripolitikk.

1.4.1 Fiskeflåte tilpasset ressursgrunnlaget

Overkapasitet er et sentralt problem i verdens fiskerier. Dette kan være en trussel mot bærekraft i fiskeriene, samt gi redusert lønnsomhet for fiskeflåten. Mandatet slår fast at overkapasitet er et problem i flere fartøysegmenter i den norske fiskeflåten. Det er derfor nødvendig med en nedbygging av kapasiteten i disse segmentene.

1.4.2 Fiskeressursene som felles eiendom

Samfunnsdebatten om rettigheter til fiske har blitt forsterket på grunn av innføringen av strukturvirkemidlene utvalget er bedt om å vurdere. Et av hovedargumentene blant kritikerne er at rettighetene er, eller er i ferd med å bli, privatiserte, og at samfunnet dermed gir fra seg styringsmuligheter i forhold til fordeling av fiskeressursene.

Spørsmålet om felles eiendom kan gis en snever juridisk tolkning, der fraværet av private eiendomsrettigheter tilsier at godet er felles. Utvalget tolker imidlertid målet slik at det også inkluderer andre forhold som påvirker myndighetenes praktisk-politiske muligheter for forvaltning.

Begrepet «fiskeressursene» krever avklaring. I utgangspunktet kan man tenke seg at dette bare inkluderer fisken i vill tilstand, ettersom fiskeren oppnår eiendomsrett når fisken er fanget. Utvalget legger en bredere tolkning til grunn, der begrepet også anses å omfatte den fysiske råderetten til å fangste på den ville fisken.

Disse bredere tolkninger indikeres i mandatets tekst der det pekes på at innføringen av strukturvirkemidlene har utløst en prinsipiell diskusjon om eier- og disposisjonsretten over fiskeressursene. Regjeringens mål tolkes av utvalget som at man ønsker å sikre at fiskeressursene kommer samfunnet som helhet til gode, og at fiskeressursene skal være fellesskapets og dermed ikke eid av private. Dette betyr at fellesskapet, gjennom myndighetene, må ha muligheter for styring av bruken av ressursen, og at aktører ikke skal kunne ha eiendomsrett til andeler av produksjonen. Fellesskapet må ha muligheter til å endre sine prioriteringer, som følge av endrede forutsetninger eller endrede politiske oppfatninger.

Utvalget er også kjent med at samenes og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark er under utredning.

1.4.3 Flåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten

Målet om aktivitet langs hele kysten gir mange tolkningsmuligheter, og det er også her vanskelig å finne gode indikatorer for måloppnåelsen. Med ordet «aktivitet» forstår vi økonomisk virksomhet som springer ut fra fisket; foredling, salg og distribusjon. I tillegg kommer mer indirekte virkninger i industrier som er leverandører til, og yter service til, både flåte og industri. «Langs hele kysten» tolker vi som alle kommunene med vesentlig bosetting ved havet og som tradisjonelt har stor andel av sysselsettingen knyttet til fiskeriaktivitet.

Sett i sammenheng forstår utvalget formuleringene og begrepene i dette målet slik at strukturtiltakene og strukturpolitikken skal bidra til å styrke det økonomiske grunnlaget for tradisjonelle fiskerikommuner.

1.4.4 Moderne, variert og lønnsom flåte

Utvalget legger til grunn at en moderne fiskeflåte består av fartøy som har en økonomisk akseptabel fornyingstakt. Dette gjelder også for utstyret om bord knyttet til fiskeleting, selve fangsten og behandlingen av den. Utstyret må være utformet slik at det gir god kvalitet og at mattrygghet ivaretas. Alderen på utstyret er ikke nødvendigvis en god indikator på evnen til å ivareta disse hensyn. I tillegg må det fysiske arbeidsmiljøet for mannskapet være ivaretatt på en god måte. En moderne fiskeflåte oppfyller mål for bærekraft, både i forhold til ressursforvaltning og forurensning av omkringliggende miljø. Som indikator på dette har man lenge benyttet flåtens gjennomsnittlige alder. Dette fanger imidlertid ikke opp ombygginger og oppgraderinger.

En variert fiskeflåte kan være en flåte sammensatt av fartøy av ulike størrelser, som beskatter forskjellige bestander og som benytter forskjellige redskaper. Dette betyr at strukturpolitikken ikke bør gi for sterke incentiver til ensretting, men gi rom for forskjellige tilpasninger.

Fiskerinæringen er en næring preget av svingninger som i stor grad ligger utenfor fiskerienes kontroll. Det gjelder både på inntektssiden (ressursgrunnlag og priser) og på utgiftssiden (oljepris og renter). En lønnsom flåte må være i stand til å tåle disse svingningene.

At fiskeflåten skal være lønnsom er et aspekt det har vært fokusert sterkt på i den senere tids fiskeripolitikk. Lønnsomhet er imidlertid ikke et enhetlig begrep, ettersom det kan måles på flere måter, avhengig av hvilket utgangspunkt man har. I hovedsak tenker en da på samfunns- og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Normalt er bedriftsøkonomisk lønnsomhet en forutsetning for en sunn og levedyktig industri. Aktørene vil være tilfreds med en akseptabel avkastning for både arbeid og kapital. I forhold til samfunnsøkonomi er bildet noe mer komplekst, ettersom man må inkludere eksterne effekter av driften.

Sett i sammenheng med den øvrige fremstillingen tolker vi dette målet i retning av at det er fokus på å bedre den bedriftsøkonomiske lønnsomheten.

1.4.5 Vurdere konsekvenser av strukturordningene

Utvalget er bedt om å vurdere effektene av strukturordningene i forhold til regjeringens forannevnte mål for fiskeripolitikken. Det er derfor nødvendig å utvide analysen av konsekvenser til også å inkludere mer indirekte forhold i både fiskeflåten, ressursforvaltning og samfunnet, samt forhold rundt eiendomsrettighetsspørsmål.

1.5 Utvalgets arbeidsmetode

Utvalget har hatt seks møter over to dager, og ett endagsmøte i perioden det har fungert. Møtene er i hovedsak benyttet til avgrensning av hvilke tema som skal analyseres, presentasjon av materiale utarbeidet av sekretariat og utvalgsmedlemmer, samt gjennomgang og diskusjon av skriftlige bidrag til rapporten. I tillegg har utvalget invitert flere eksterne interessenter til å bidra med muntlige og skriftlige innspill til utvalget. Muntlige presentasjoner er gitt av Sør-Norges Trålerlag, Finansnæringen Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Kystfiskegruppen, Sjømannsforbundet, Vestlandsrådet, Naturvernforbundet, Lofotrådet, Vesterålen regionråd, en representant fra fiskeindustri og en representant fra Gruppe II i torskefiskeriene. I tillegg har utvalget fått en rekke skriftlige innspill, og sekretariat og utvalg har hatt muntlige diskusjoner med en rekke aktører. Utvalget vil takke for engasjement og innsats fra alle som har bidratt. Innspillene deres har vært svært nyttige i debatten.

Fiskeridirektoratet og Fiskeri- og kystdepartementet har vært svært behjelpelige med å skaffe til veie det nødvendige datamateriale for utvalget.

På oppdrag fra utvalget har Norges fiskerihøgskole gjort en utredning knyttet til spørsmålet om fiskeressursene som felles eiendom.

1.6 Sammendrag og oversikt over utvalgets forslag

1.6.1 Innledning og mål

Fiskerirelatert virksomhet er av fundamental betydning for bosetting og sysselsetting i mange samfunn, hovedsaklig langs kysten. Nærheten til ressursene gir befolkningen i kyst-Norge naturlige fortrinn i å drive fiskeri. En sunn utvikling av næringen er også avhengig av at ressursgrunnlaget forvaltes bærekraftig, en tilstrekkelig økonomisk avkastning på kapitalen og en arbeidsgodtgjørelse på nivå med andre bransjer.

Et av hovedmålene i fiskeripolitikken er å sikre at fiskeressursene kommer kystbefolkningen i Norge til gode. Samtidig krever Norges rolle som forvalter av flere fiskebestander at fangstkapasiteten tilpasses ressursgrunnlaget for å sikre at utnyttelsen av ressursene er bærekraftig.

Sammen med bærekraftperspektivet, var bedring av lønnsomheten og rasjonell drift viktige mål da strukturtiltakene ble innført. Lønnsom drift av både fartøy og annen relatert industri er helt nødvendig for å trygge bosetting og arbeidsplasser på kysten. Samtidig betyr innføringen av tiltakene at sysselsettingen i fangstsektoren vil falle, ettersom tiltakene søker å redusere fangstkapasitet og antall driftsenheter.

I mange kystsamfunn er fiskerinæringen bærebjelken, og reduksjoner i omfang vil kunne true samfunnenes eksistensgrunnlag. Det kan derfor oppstå konflikt mellom målet om rasjonell og lønnsom drift, i forhold til målet i utvalgets mandat om at aktivitet langs hele kysten skal sikres. Effektivitets og lønnsomhetshensynene kan også stå i konflikt med målet om fiskeressursene som felles eiendom.

Den norske fiskeflåten er sammensatt av mange ulike fartøystørrelser som anvender forskjellig fangstteknologi, drifter på ulike fangstfelt og har ulike kombinasjoner av fisketillatelser. Det innebærer blant annet at behovet for strukturtiltak og effektene av tiltak kan være forskjellige i ulike flåtegrupper. Målet om en variert flåte krever også at de kapasitetsreduserende virkemidler ikke gir ensretting av flåten.

Utvalget har hatt begrenset tid til sitt arbeid og har vært nødt til å begrense analysene. Samtidig har det vært utvalgets intensjon å fremskaffe det nødvendige tallmaterialet for å vurdere effekten av virkemidlene. Virkemidlene har vært tilgjenglige i kort tid. Dette gjør det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om de mer langsiktige effektene.

Utvalget er kjent med at regjeringen har nedsatt et utvalg, som har som hovedoppgave å utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Før en slik avklaring har funnet sted finner ikke utvalget grunnlag for å vurdere utvalgets forslag i forhold til urfolksrettigheter.

1.6.2 Overkapasitet

Overkapasitet er et fenomen som er svært fremtredende innen fiskeriene på verdensbasis. Fundamentale drivere for at overkapasitet oppstår er fri adgang, ressursrente, teknologisk utvikling og subsidier til investering og drift.

Overkapasitet gir økt risiko for at forvaltningen av fiskeriene ikke er bærekraftig. Dette kan på sikt true både fiskebestandene, lønnsomheten, sysselsettingen og bosettingen langs kysten. I kvoteregulerte fiskeri, som i Norge, medfører problemet svakere lønnsomhet, og gir sterke incentiver til ulovlig fiske. Redusert lønnsomhet betyr at flåten blir mer utsatt for svingninger i kvoter, og risiko for ulovlig fiske medfører et stort og kostbart kontrollbehov.

1.6.3 Funn i analyser

Kapasitetseffekt

Et av de viktigste motivene for strukturordningene var å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Oversikten over bruken av ordningene viser at et relativt stort antall fartøy i de fleste fiskeri er tatt ut gjennom strukturkvote- og kondemneringsordningen. Tallmaterialet viser at fartøyene som tas ut, i gjennomsnitt er eldre fartøy og har lavere mo­torkraft. Reduksjonen i den tekniske kapasiteten blir dermed noe lavere enn antallet fartøy skulle tilsi. På den annen side virker dette positivt i forhold til at man sitter igjen med en mer moderne flåte.

Et kjent problem fra slike kapasitetsreduserende tiltak er at de ofte har blitt benyttet til å kjøpe ut latent kapasitet. Utvalgets analyser viser at torsketillatelsene som er tatt ut hadde høy utnyttelsesgrad, noe som tilsier at det i stor grad er reell kapasitet som tas ut. Ordningene har med andre ord ikke i stor grad trukket latent kapasitet ut av fiske i kystflåtens torskefiskerier. I de pelagiske fiskeriene og reke sør for 62°N fant utvalget at de uttatte fartøyene i varierende grad hadde utnyttet kvotene, og en relativt stor andel hadde lav utnyttelse. For disse gruppene indikerer resultatene at deler av de uttatte tillatelsene har vært latent kapasitet.

At strukturordningene har gitt ulik effekt i ulike fartøygrupper har sannsynligvis sammenheng med hvor lenge gruppene har vært lukket, samt forholdet mellom ressurstilgang og kapasitet i gruppene.

Strukturkvotene kan spesielt gi problematiske utslag i fiskeri som reguleres med en maksimalkvote for alle fartøy, og i fiskeri med åpne grupper, eksempelvis fisket etter reke i sør.

Aktivitet langs hele kysten

Analysene viser at betydelige regionale forskyvninger har funnet sted i den geografiske tilhørighet til kvotene i kystflåten. Noen kommuner taper kvoteandeler i alle fiskerier, noen øker sine rettigheter i alle fiskerier, mens noen ser ut til å bli mer spesialiserte ved å redusere innenfor hvitfisk og øke innen pelagisk og vice versa.

For torskefisket i kystflåten er det bare mindre endringer mellom fylker, mens det er større endringer på kommunenivå. Spesielt kommuner med svært få fartøy har solgt ut alle sine kvoteandeler. I pelagisk sektor har det funnet sted en geografisk forskyvning til vestlandsfylkene, mens øvrige fylker har redusert sin andel. Utvalget finner ut over dette ingen sterke indikasjon på geografisk konsentrasjon ettersom kvotemessig både store og små kommuner øker og reduserer sine andeler. For makrell i kystnotgruppen viser resultatene en viss konsentrasjon mot fylkene Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, mens øvrige fylker reduserer sin andel.

Med hensyn på eierskapskonsentrasjon i kystflåten finner utvalget at strukturordningene gir økt konsentrasjon av eierskap. Antall deltageradganger blant fartøyene mellom 15 og 28 m lengde er redusert med om lag 31 %. Dette innebærer en betydelig økning i eierkonsentrasjonen, selv om man tar høyde for at en del av fartøyene hadde samme eier før strukturering. Man ser også tendenser til at andre interesser, som fiskeindustri og kommuner, kommer inn på eiersiden i fartøy.

For flåten under 15 m er det tatt ut om lag 8 % av deltageradgangene. Effekten av kondemneringsordningen er altså noe mindre med hensyn på kapasitetsreduksjon. Denne vil naturlig nok avhenge sterkt av midlene som gjøres tilgjengelig.

I havflåten har noen få enheter samlet mange fartøy og store kvoteandeler, og bidrar dermed til økt eierkonsentrasjon. I torsketrålerflåten, for eksempel er konsentrasjonen stor, da to aktører kontrollerte 9,6 % av førstehåndsverdien fra norske fiskerier i 2005, og dermed en betydelig større andel av gruppekvoten. I pelagisk del av havfiskeflåten er det først og fremst sterk geografisk konsentrasjon.

Resultatene viser at det er bare er mindre endringer med hensyn på eierskapsform og -struktur. Kystflåten under 15 m lengde er nesten utelukkende eid gjennom ulike former for enkeltmannsvirksomheter. I kystflåten over 15 m er en større andel eid gjennom flerpersonskonstellasjoner. Andelen fartøy som er eid delvis gjennom andre firma har økt fra 17 til 21 % i perioden strukturordningene har virket. Sett i forhold til det betydelige kapitalbehovet som har oppstått i forbindelse med kjøp av strukturkvote, er denne økningen relativt liten.

Utvalget har ønsket å undersøke hvordan strukturordningene har påvirket næringens evne til å beholde og rekruttere arbeidskraft. Selv om utvalget ikke har gjennomført empiriske studier av dette, tyder flere forhold på at ordningene kan gjøre fiske mer interessant, både for ungdom og andre. Økt driftsgrunnlag muliggjør modernisering og bedring av arbeidsmiljø. Kvotegrunnlaget gjør det mer interessant lønnsmessing, og fartøyene kan i større grad benytte avløserordninger og gi en helårlig arbeidsplass. Dette gir rom for planlegging av fritid og kombinasjon med familieliv. Disse forholdene taler for at fartøy med bedre kvotegrunnlag vil stå sterkere i konkurransen om arbeidskraften fremover.

Generelt antas det at de gjenværende fartøyene vil få et bedre grunnlag for å rekruttere ungdom inn som mannskap. Imidlertid vil tilgangen på erfarne mannskaper være høy på grunn av reduksjon i sysselsettingen på fartøy som tas ut av fiske. Dette kan gjøre det vanskeligere for ungdom å få plass på kort sikt.

Rekruttering dreier seg ikke bare om rekruttering av mannskap, men også av fartøyeiere. Strukturkvoter og kondemneringsordningen medfører at fartøyene med fisketillatelser får en høyere verdi. Høy pris gjør etableringsbarrierene høyere for yngre som vil kjøpe eget fartøy, og for yngre generasjoner som vil overta familieselskaper. Kapitalbehovet kan medføre at fiskereierskapet til flåten vannes ut.

Den tilgjengelige indikatoren for arbeidsledighet blant fiskere indikerer en nedgang i arbeidsledige fiskere. Dette kan ha sammenheng med den gunstige perioden norsk økonomi er inne i, med lav arbeidsledighet. For Norge som helhet representerer dermed ikke nedgangen i sysselsetting noe samfunnsøkonomisk problem. For enkeltkommuner vil nedgang i sysselsettingen knyttet til fiske kunne medføre betydelige omstillingsproblemer. Små fiskeriavhengige kystsamfunn er spesielt sårbare for bortfall av fiskeriarbeidsplasser fordi de har en mer ensidig næringsstruktur enn større samfunn. Dette illustrerer konflikten mellom målet om kapasitetsreduksjon og opprettholdelse av sysselsetting.

Moderne, variert og lønnsom flåte

Som indikator på moderniteten i flåten har utvalget brukt gjennomsnittsalder i ulike flåtegrupper. Selv om resultatene er noe varierende i de ulike gruppene, er det en klar tendens til at alderen i flere av fartøygruppene faller i perioden ordningene har virket. Siden denne perioden har vært kort, er det rimelig å anta at denne effekten i all hovedsak relaterer seg til at eldre fartøy tas ut av fiske.

Store deler av fiskeflåten har i flere år vist svake økonomiske resultater. Et av hovedargumentene for innføringen av strukturordningene var at disse skulle bedre lønnsomheten i driften for de gjenværende fartøyene. Grunnlagsmaterialet utvalget har hatt tilgjengelig er for tynt med hensyn på tidsperspektivet og antall observasjoner, til å trekke sikre konklusjoner om hvilken effekt ordningene har hatt for lønnsomheten i flåten. Et annet forhold som begrenser konklusjonene er at lønnsomheten i flåten påvirkes av mange faktorer som utvalget ikke har hatt anledning til å analysere. Utvalgets analyser indikerer likevel, i tråd med teori, at forbedringen i lønnsomhet er moderat. På grunn av den høye betalingsvilligheten for kvoter vil grunnrenten i fiskeriet realiseres hos selger av kvote, og ikke direkte for samfunnet.

Fiskerressursene som felles eiendom

Fisketillatelser er et begrenset gode, som gir mulighet til å høste av naturressursene i havet. Det er viktig at fordelingen av kvoter oppfattes som legitim og rettferdig. Innkreving og fordeling av en ressursrenteavgift kan i et slikt perspektiv bidra til en sterkere oppfatning av fiskeressursene som felles eiendom.

Strukturtiltak ovenfor fiskeflåten har vært et tema som har vært sentralt politisk behandlet en rekke ganger de siste 20 årene. Det har vært bred politisk enighet om at fangstkapasiteten må tilpasses ressursgrunnlaget. Tidligere strukturordninger, som kondemnering og enhetskvoter, har derfor hatt bred politisk tilslutning fra sentralt hold. Innføringen av strukturordningene som utvalget har evaluert, la grunnlaget for en tung debatt blant politikere på både kommune- og fylkesnivå og andre. Denne debatten var spesielt fremtredende i de nordnorske fylkene, og indikerer at ordningene savnet legitimitet også på regionalpolitisk nivå i disse områdene. På bakgrunn av den politiske uenigheten i Stortinget om strukturkvotene, kan man si at dette virkemidlet ikke har hatt den samme brede politiske legitimitet som de foregående ordningene.

En naturlig konsekvens av ordningene er at fangsttillatelsene konsentreres på færre personer. Dette bildet ble forsterket, da ordningene viste seg svært attraktive, og ble tatt i bruk av mange fartøy. Fisketillatelsene, og dermed den potensielle verdiskapningen, samles på færre hender. Fartøyeier som selger fartøy og kvote får store verdier, mens tidligere mannskap ikke får del i gevinsten. Verdier fordeles også mellom regionene kvotene handles mellom. For mange er økt konsentrasjon og slike fordelingseffekter ikke forenlig med begrepet felles eiendom, og ordningene har følgelig svekket deres oppfatning av fiskeressursene som fellesskapets eiendom.

Andre knytter begrepet felles eiendom til hvordan inntektsstrømmene fra fellesressurser fordeles. Fortjenesten av fisket har hittil kun tilfalt private aktører som har hatt slike rettigheter. Dersom et slikt perspektiv legges til grunn, kan det heves at realisering av fiskeressursene som felles eiendom krever at avkastningen fra fiske fordeles i hele samfunnet, og ikke bare blant fiskerne med rett til å høste av fellesressurser. Innkreving og fordeling av en ressursrenteavgift kan bidra til en sterkere oppfatning av fiskerressursene som felles eiendom.

1.6.4 Forslag til tiltak

Forvaltningen av fiskeriene krever et komplekst regelverk, og innebærer i stor grad økonomisk fordeling mellom regioner og personer. Dette medfører at man må se hele fiskeripolitikken i sammenheng. Det blir derfor en utfordring å utforme en fiskeripolitikk som ivaretar tilstrekkelig bærekraft og lønnsomhet, og som samtidig oppleves rettferdig og hensiktsmessig av de fleste.

Med bakgrunn i utvalgets mandat, effektene av strukturordningen som er avdekket og de overordnede fiskeripolitiske målsetningene, har utvalget anbefalinger til tiltak for videre strukturpolitikk. Forskjellig vektlegging av målene i mandatet, samt ulikt syn i utvalget på viktige årsakssammenhenger, leder til at utvalget er delt i tre grupper som presenterer ulike forslag til helhetlige tiltak. En del av forslagene er det bred enighet om blant medlemmene, mens andre har varierende grad av tilslutning.

Forslag med allmenn tilslutning

• Utvalget mener at eierskapet til flåten fortsatt bør være hos aktive fiskere, og at deltagerlovens prinsipper er gode. Spesielt i forbindelse med kapitalbehovet som skapes av strukturkvotekjøp, har man sett indikasjoner på at lovens intensjoner omgås gjennom stråselskaper, aksjonæravtaler og avtaler mellom långiver og fisker. Utvalget understreker derfor at deltakerloven må praktiseres i henhold til intensjonene.

  Et flertall av utvalget, med 8 medlemmer, foreslår i tillegg at det vurderes å høyne kravet til aktive fiskeres andel av eierskapet til fiskefartøy og kravet om nasjonalt eierskap til fiskefartøy til 2/3.

• Finnmarksmodellen fungerer i torskefiskeriene, og deler fiskeflåten inn i ulike lengdegrupper. For den lengdemessig minste gruppen av fartøy går grensen i dag ved 10 m. Et bredt flertall av utvalget foreslår å endre lengdegrensen til 11 m. Dagens kvoteandel til fartøyene mellom 10 og 11 meter følger fartøyene etter en nærmere vurdering av kvoteutnyttelse.

• Bruk av ulike virkemidler for kapasitetsreduksjon kan føre til at aktører som kjøpes ut av de lukkede fiskeriene velger å etablere seg i åpne fiskeri. Det vil kunne ha negative effekter for driftsgrunnlaget for fiskerne i disse gruppene. Utvalget er enig i at dette i størst mulig grad bør unngås. Det bør derfor ikke være tillatt å benytte fartøy større enn 15 m i åpne grupper. Denne regelen skal ikke ha tilbakevirkende kraft.

• Utvalgets medlemmer ønsker at det utarbeides klare regler som setter grenser for hvor store fangstrettigheter enkeltaktører kan ha for å unngå at konsentrasjonen av rettigheter blir for stor. Utvalget foreslår en maksimal grense på 10 % av gruppekvoten i de reguleringsgrupper der det ikke allerede er fastsatt strengere krav. For små fiskeri bør det gjøres unntak fra begrensningen.

• Et samlet utvalg foreslår at dagens driftsordning fjernes.

• Et flertall av utvalget anbefaler at det legges til rette for samdrift mellom to tilnærmet like enmannsfartøy i gruppen av fartøy under 11 meter. Hensikten er å øke sikkerheten og legge til rette for rasjonell drift. Reglene for en slik ordning bør utformes slik at man sikrer at begge fiskere er aktive.

• Et samlet utvalg anbefaler at kondemneringsordningen videreføres ut perioden. Et flertall av utvalget anbefaler at de tilgjengelige midlene blir rettet inn mot gruppen mellom 10 og 11 meter. Et mindretall av utvalget går inn for at kondemneringsordningen sees i sammenheng med mindretallets ønske om å skjerme fartøy mindre enn 15 meter.

• Utvalget har stort sett sammenfallende syn når det gjelder finansiering av kondemneringsordningen. Ordningen bør finansieres gjennom en kombinasjon av offentlige midler og avgift på fangstverdien som definert i eksisterende forskrift.

• I mange tilfeller er det forskjell mellom fartøyets faktiske lengde og hjemmelslengde. Et samlet utvalg går inn for at det etableres regler som sikrer større grad av samsvar mellom disse.

Flertallsforslag

Debatten i utvalget har i stor grad dreid seg om varigheten av eventuelle strukturkvoter og om det skal innføres en ressursrenteavgift. Et flertall på 8 av utvalgets medlemmer anbefaler at strukturkvotene bør gis for en begrenset periode på 15 år. Samme medlemmer mener at det ikke bør innføres ressursrenteavgift. De resterende 7 medlemmer ser disse to elementene i sammenheng, og anbefaler at strukturkvotene gjøres tidsuavgrensede, samtidig som det innføres ressursrenteavgift i norske fiskeri.

• Medlemmene i utvalget er uenige i hvorvidt ordninger med strukturkvoter skal anbefales. Et flertall på 11 medlemmer anbefaler at det gis tillatelse for strukturkvoter i alle fartøygrupper, unntatt fartøy under 11 meter og kystmakrell under 13 meter.

• Utvalgets medlemmer er uenige om prinsippene som skal gjelde for hvor lenge ett fartøy kan eie strukturkvoter. Et flertall på 8 av utvalgets medlemmer anbefaler at dersom det åpnes for strukturkvoter, bør disse gis for en begrenset periode på 15 år. Når denne perioden er utløpt, anbefales det at strukturkvoten tilfaller den fartøygruppen kvoten er kjøpt fra. Dette prinsippet gis tilbakevirkende kraft, ved at strukturkvoter som er kjøpt før 19. oktober 2005, blir omfattet av en slik tidsavgrensning på det tidspunktet dette prinsippet innføres. De samme 8 medlemmer anbefaler at ressursrenteavgift ikke innføres i norske fiskeri.

• De 11 medlemmene som anbefaler bruk av strukturkvoter foreslår at fartøyene i kystflåten som har fisketillatelser både innenfor konvensjonell under 28 m og pelagiske fiskeri kan ha inntil en ekstra kvote innen hvert fiskeri, altså en dobling av hjemmelslengdekvoten innen hvert fiskeri. Samme medlemmer anbefaler at havflåten får samme kvotetak som definert i eksisterende forskrift. Strukturkvoter kjøpt før 19. oktober 2005 medregnes i kvotetakene.

• Et flertall av utvalget anbefaler at fartøy med ensidig fangstgrunnlag, eksempelvis bare innen torskefiskeriet, kan ha inntil to ekstra kvoter.

• For å redusere konsekvensene av at mange kvoter samles på ett fartøy, anbefales det også at myndighetene utreder en maksimalgrense på hvor mange strukturkvoter et fartøy totalt kan ha innen alle fiskeri.

• Utvalgets medlemmer som anbefaler bruk av strukturkvoter tilrår at omsetningen av strukturkvoter begrenses til å gjelde innen de definerte lengdegrupper i Finnmarksmodellen. De geografiske begrensningene i eksisterende forskrifter om strukturkvoter, for både kyst- og havflåten, anbefales videreført.

• Utvalgets medlemmer som anbefaler bruk av strukturkvoter anbefaler at strukturkvotene avkortes med 20 % i kystflåten. Avkortede kvoter tilfaller lengdegruppen som selger av kvote tilhører.

• Et samlet utvalg anbefaler at effektene av strukturkvotene evalueres etter 2 år. 8 av medlemmene foreslår at en slik utredning, i tillegg til effektene, også skal omfatte behovet for strukturkvoter. 7 medlemmer anbefaler at struktur-kvoteordningen ligger fast, og at endringer i hovedsak knyttes til kvotetak.

• Et flertall på 8 medlemmer anbefaler at dersom regjeringen velger å benytte distriktskvoter bør denne innrettes som en suppleringskvote, med vekt på å sikre politiske mål om aktivitet langs hele kysten. Mindretallet viser til at temaet ikke var drøftet i utvalget og avviser det som utenfor utvalgets mandat.

Mindretallsforslag

• Basert på analyseresultatene og de generelle erfaringene med ordningene, anbefaler et mindretall på 4 medlemmer at ordningen med strukturkvoter avvikles i kystflåten og ikke innføres i nye fartøygrupper.

• 7 av utvalgets medlemmer mener at strukturkvotene bør være tidsuavgrensede. Det forutsettes at det samtidig innføres en form for ressursavgift. Denne delen av utvalgets medlemmer påpeker at det må utredes hvilket nivå en slik avgift skal ha, og hvordan en slik avgift skal innkreves.

• Et mindretall, bestående av 4 medlemmer, mener det er nødvendig med en helhetlig gjennomgang og evaluering av norsk fiskeripolitikk i perioden fra og med 1990.

• Et mindretall, bestående av 4 medlemmer, ønsker en større samfunnsmessig kontroll med fordelingen av fisketillatelser. En samfunnsstyrt fordeling og omfordeling av kvoter vil bidra til en mer rettferdig fordeling av ressursene. Det anbefales at kystflåten, gjennom ulike virkemidler, tilføres kvoter fra havflåten.

• Et mindretall, bestående av 4 medlemmer, fremmer forslag om utredning og utprøving av nye forvaltnings- og reguleringsmodeller som regionale forvaltningsmodeller og Norges Kystfiskarlags Kystkvotemodell.

• Et mindretall, bestående av 4 medlemmer, anbefaler bruk av andre kapasitetsreduserende tiltak enn strukturkvoter. Dette kan være i form av atferdsreguleringer som områdebegrensninger, redskaps- og tekniske begrensninger, minstemål, tidsbegrensninger og kontraheringsstopp.

• Et mindretall, bestående av 4 medlemmer, mener at flåten under 15 meter må sees på spesielt, og skjermes mot reduksjoner i antall fartøy gjennom strukturordninger og kutt i ressursgrunnlaget. Det bør fastsettes garanterte minimumskvoter for denne gruppen.

2 Bakgrunn

2.1 Fiskerinasjonen Norge

Norge er en stor fiskerinasjon. Vi forvalter et havområde som er 6-7 ganger større enn fastlands-Norge. Det gir oss store muligheter, men også et betydelig ansvar i forhold til å sikre at fiskebestandene forvaltes bærekraftig. Svært mange av bestandene er delte mellom Norge og andre land, og muligheter og ansvar deles derfor mellom nasjonene gjennom årlige avtaler.

Om lag 93 % av all fisk, villfanget og oppdrettet, eksporteres til andre land. Norsk sjømat selges til om lag 160 forskjellige land, og med om lag 2000 ulike produkter har næringen bidratt til å gjøre Norge godt kjent i verden. Fiskeri og fiskeforedling er en sterkt globalisert bransje. Norske produkter opererer i skarp konkurranse med sjømat og annen mat fra andre nasjoner, og denne konkurransen skjerpes stadig.

Dette gjør norsk fiskerinæring konkurranseutsatt, og sterke politiske begrensninger vil kunne redusere konkurransekraften. Handelsbetingelser, utvikling i andre lands økonomi og et stadig større behov for å dokumentere prosesser knyttet til utøvelsen av fisket og fiskeriforvaltningen, er også sentrale elementer for utviklingen blant norske sjømatbedrifter.

I fiskeriavtaleforhandlinger med andre land er tilstedeværelse på havet en viktig faktor. Dette gjelder både for å bidra til at Norge beholder sin forvaltningsrett, og for å stå sterkere i det å forhandle om ressursandeler til Norge. Den norske fiskeflåten bidrar på denne måten også til at Norge styrker sin posisjon i forbindelse med andre interesser enn fiskeri.

Den norske fiskeflåten er blant de mest moderne og effektive i verden. Flåten er svært variert, og består av alt fra små sjarker under 10 m lengde til fabrikktrålere og ringnotfartøy over 90 m. Førstehåndsverdien på fangsten var i 2005 om lag 11,7 mrd kr. Fiskefartøyene står i et gjensidig avhengighetsforhold til fiskeindustrien og de øvrige leddene i verdikjeden. Endringer som legger til rette for kapasitetstilpasning i flåteleddet vil derfor ha betydning for driften i hele verdikjeden. Tilsvarende vil strukturendringer i fiskeindustrien kunne påvirke leveransemuligheter, råstoffutnyttelse og pris for fiskefartøyene.

Næringen utnytter en fornybar, biologisk ressurs og har sterke elementer av økonomisk fordeling mellom regioner og personer. Forvaltningen av et slikt system krever et svært detaljert og komplekst regelverk. Denne kompleksiteten har økt parallelt med utviklingen i næringen, og gjør det vanskelig å gjennomføre endringer i reguleringssystemet.

2.2 Produktivitetsøkning og adgangsbegrensninger

Antall fiskefartøy har gått jevnt nedover siden 1960-tallet. Nedgangen har vært sterkest for små, åpne fartøy, men også for større og overbygde fartøy har antallet falt. Størrelsen på både fartøy og motor har imidlertid økt. Parallelt med denne utviklingen har også antallet fiskere gått kraftig tilbake. Dette skyldes både næringsspesifikke forhold og andre samfunnsendringer. Bedre utdanningsmuligheter, fremvekst av alternative arbeidsplasser og produktivitetsforbedringer i norsk økonomi har bidratt til en formidabel forbedring i kjøpekraft. For å følge med i denne utviklingen har fiskerne blitt færre, noe som teknologisk betingede produktivitetsforbedringer i fisket har lagt til rette for. Gjennomgangen er ikke uttømmende, og flere av de nevnte årsakene henger sammen med hverandre.

Figur 2.1 gir en illustrasjon av produktivitetsutviklingen som har funnet sted i fiskeri med hensyn på arbeidskraft (Hersoug 2006 1 ). Selv om kvantum per fisker (hel- og deltid) påvirkes av totalkvoter og fangstsammensetningen, er det klart at produktiviteten har økt sterkt.

Frem til 1970-tallet var avgangen fra fiske ikke primært et resultat av nødvendig tilpasning til bestandsnivået. Myndighetene stimulerte også bare i liten grad til å redusere flåte og antall fiskere. Med kollapsen i sildebestanden og stopp i fisket i 1972 endret situasjonen seg, og det ble opprettet fond for å kjøpe fartøy ut av fiske. Dette ga fiskerne et nytt sett incentiver å forholde seg til, umiddelbar kjent økonomisk gevinst eller en usikker fremtidig fangstgevinst som følge av færre fartøy i fisket. Siden denne første statlige intervensjonen for å redusere fiskeflåtens størrelse har myndighetene benyttet ulike virkemidler til dette formålet. Virkemidlene har også hatt andre motiver, men kapasitetsreduksjon har alltid vært sentralt.

Frem til og med 1983 ga avtalen med Sovjetunionen åpning for å fortsette fisket med passive redskaper etter at den norske totalkvoten var oppfisket. I 1989 ble det for første gang nødvendig å stoppe kystflåtens fiske etter torsk. Fisket ble da stoppet allerede 18. april. Tilgjengeligheten var svært god og kvoten historisk lav.

Adgangsbegrensningen i kystflåtens torskefiske for 1990 var første gang dette virkemiddelet ble benyttet i norske kystfiskeri. Adgangen til å drive fiske ble lukket for fiskeri etter fiskeri ut over 1990-tallet. Dette gjorde mobiliteten i næringen mindre, sementerte aktørene i næringen og vanskeliggjorde rekruttering som fartøyeier. For å beholde ordinære kvoter, måtte fartøyene som regel tilfredsstille aktivitetskrav relatert til minimum fangstmengde. Mange fartøy har av ulike grunner ikke oppfylt kravene, mistet sine fisketillatelser og dermed redusert antall deltagere. Disse blir som regel henvist til å delta i en åpen og mindre attraktiv gruppe. Lukking var ment å være et midlertidig tiltak, men har blitt en av bærebjelkene i norsk fiskeriforvaltning.

2.3 Overkapasitet og struktur­ordninger

Til tross for disse ordningene har overkapasitet vært et tilbakevendende problem. Dette kan ha sammenheng med at fartøyene som ble tatt ut, gjennom ikke å oppfylle kravene til deltagelse, representerte den laveste fangstkapasiteten. Dette betyr at fangstkapasiteten ikke er proporsjonalt redusert med antall aktører.

Årsakene til at overkapasitet oppstår oppsummeres i kapittel 3, men ressursrente, fri adgang og teknologisk fremgang kan nevnes som viktige drivere. I tillegg har fiskerielementene i næringspolitikken, ved siden av å fremme kapasitetsreduksjon, også stimulert til kapitalisering av fiskeriene og satsing på større, mer effektive og mindre arbeidsintensive fartøy. Både kyst- og havflåten har over lang tid hatt tilgang på kapitalsubsidier gjennom statlige organer. Tilskuddsordningene fortsatte i stor grad også etter lukkingen av mange av de viktigste fiskeriene. Disse medvirket sannsynligvis til oppbygging av kapasitet, og kan således ha bidratt til problemene man står ovenfor i dag. Bruk av maksimalkvoter og flere flyttinger av dato for registrering av kvotedefinerende fartøylengde har også stimulert til kapasitetsøkning. Disse elementene har man i stor grad gått bort fra i dagens fiskeriforvaltning.

Overkapasitet kan ha alvorlige konsekvenser for fiskebestandene. Ettersom mange av bestandene er delt mellom flere stater, ble det iverksatt et internasjonalt samarbeid for å få kontroll over fiskekapasiteten. Arbeidet startet formelt med en arbeidsgruppe nedsatt av FAO i 1998. Gruppen skulle diskutere metoder for måling, kontroll og reduksjon av fiskekapasitet. Arbeidet ledet frem til en «International Plan of Action» for forvaltning av kapasiteten som ble tatt opp av FAOs fiskerikomité i 1999. Medlemmene møtes nå annethvert år for å rapportere status og diskutere tiltakene som er iverksatt.

De foreløpig siste virkemidlene som er tatt i bruk i Norge er strukturordningene som ble innført under regjeringen Bondevik II i 2003 og 2004. Et av elementene i ordningene var strukturkvoter. Disse åpnet for samling av kvoter på enkeltfartøy, noe som for kystfiskeflåten var nytt. Frem til innføringen av strukturkvoteordningen hadde kapasitetstilpasning i kystflåten hovedsakelig skjedd gjennom offentlig finansierte kondemneringsordninger og adgangsbegrensninger. Utfasingen av Hovedavtalen mellom staten og Norges Fiskarlag, bidro til at disse virkemidlene ble mindre aktuelle. Strukturkvoteordningen innebar at kapasitetstilpasningen ble privatfinansiert, og førte til økt omsetning av fartøy og fisketillatelser, samt sterkere konsentrasjon av fiskekvotene. Denne prosessen har intensivert debatten om privatisering av rettighetene til fiskeressursene.

Kapitalbehovet knyttet til kvotekjøp gir finansieringsbehov som kan hevdes å føre den reelle kontrollen over fartøyene over fra fiskerne selv og til andre aktører, eksempelvis fiskeindustri og eksterne kapitalinteresser. I tillegg har ordningene blitt kritisert for å ha negative samfunnseffekter, i form av redusert sysselsetting, med store konsekvenser for fiskeriavhengige samfunn.

Havfiskeflåten har hatt sammenlignbare strukturordninger i relativt lang tid, hovedsaklig i form av enhetskvoter. Disse var avgrenset til å gjelde i 13 eller 18 år. Enkelte segmenter i havflåten har også tidligere hatt tilgang på tidsuavgrensede sammenslåingsordninger. Enhetskvoteordningene ble i april 2005 erstattet med en strukturkvoteordning for havflåten. I likhet med ordningen for kystfiskeflåten var denne tidsuavgrenset, i likhet med kvotene fartøyene tildeles i kraft av å ha fisketillatelse. Endringen i prinsippet om varighet av strukturkvotene bidro til en ytterligere forsterkning av debatten om privatisering av fiskeressursene.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2003–2004 en undersøkelse for å kartlegge om forvaltningen av fiskeressursene var i samsvar med de fiskeripolitiske målene. Det har lenge vært et mål å redusere kapasiteten i fiskeflåten. Revisjonen konkluderer med at forvaltningens virkemidler har lagt for stor vekt på antall fartøy for å redusere kapasitet, og for lite på andre innsatsfaktorer. Dette har ført til at den tekniske kapasiteten har økt sterkt i både kyst- og havfiskeflåten. Dette kan bety at virkemidlene ikke har vært tilstrekkelige, eller ikke er praktisert på en god nok måte for å gi kapasitetsreduksjon. Undersøkelsen påpeker også at det kan se ut til at fartøyene blir mer homogene. Dette er i konflikt med målet om å opprettholde en variert flåtestruktur. Fra ulike hold er det uttrykt bekymring for at de nye strukturtiltakene har de samme svakhetene som Riksrevisjonen pekte på for de tidligere ordningene.

Etter regjeringsskiftet i 2005 innførte fiskeri- og kystministeren en midlertidig stopp i bruken av strukturkvoteordningene, og satte ned et offentlig utvalg for å nærmere analysere virkningene av denne, og undersøke om det finnes gode alternativer.

3 Kapasitet i fiskeri

3.1 Introduksjon

I følge FAO er langt de fleste fiskebestander i verdens hav fullt utnyttet eller overbeskattede. I 2003 ble det estimert at av fiskeressursene som overvåkes av FAO ble om lag 25 % overfisket, 50 % fullt beskattet og 25 % underutnyttet (FAO 2004 2 ). Disse grove parametrene demonstrerer at fiskeriene må forvaltes, og forvaltningen må gjøres gjennom virkemidler som gir en bærekraftig utnyttelse av ressursen.

Flere faktorer spiller inn i forklaringen av overfiske, men overkapasitet erkjennes som det viktigste problemet, og det anbefales at innsatsen settes inn for å kontrollere og begrense denne. De fleste industrialiserte lands viktige fiskerier forvaltes gjennom fangst- og innsatsreguleringer. Kvaliteten på kontrollsystemene som skal sikre at fangsten holdes innenfor kvoterammen er høyst varierende. Likevel preges ofte fangstleddet av overkapitalisering og unødig høy fangstkapasitet. I tillegg til å gi næringsaktørene unødvendig høye faste kostnader, representerer dette et økonomisk tap for samfunnet ved at ressurser som kunne vært anvendt andre steder bindes opp i fisket. Som eksempel på omfanget av problemet estimerte en global studie at fiskekapasiteten må reduseres med over 50 % for at inntektene skulle dekke de totale kostnadene (Garcia og Newton 1997 3 ).

Fenomenet overkapasitet er godt kjent fra andre næringer, og er godt beskrevet i forskningslitteraturen. Allerede i 1911 ble det publisert en artikkel som omhandlet økonomisk sløsing som følge av overkapasitet innen fiskeri (Warming 1911 4 ), og innen fiskeri var fangstkapasitet og overfiske hovedtema ved «London Conference on Overfishing» i 1947 (Kirkley & Squires 1999 5 ). Først på 1990-tallet ble problemet tatt opp for alvor av myndigheter og organisasjoner, og man har funnet at problemet er svært komplekst innenfor fiskeri. En god forståelse av problematikken og av de underliggende økonomiske drivkreftene er derfor helt nødvendig, både for å kunne måle kapasitet og for å komme frem til gode virkemidler for reduksjon av overkapasitet.

3.2 Definisjon av fiskekapasitet

Begrepet kapasitet er som introdusert godt kjent. Det benyttes imidlertid en rekke ulike definisjoner av kapasitet. Eksempelvis kan kapasiteten til et aluminiumssmelteverk måles som mengden aluminium som kunne produseres dersom fabrikken ble fullt utnyttet. Innen fiskeri er det noen faktorer som gjør beregninger av kapasitet mer komplekse, og dette har gitt opphav til en del uklarhet rundt definisjonen og implikasjonene av begrepet kapasitet. Den viktigste forskjellen er at en av de viktigste innsatsfaktorene, fiskebestanden, ikke er under produsentenes kontroll. Den kan i tillegg variere sterkt, og bruken er som regel gratis for fiskerne.

Den varierende og gratis innsatsfaktoren betyr at man innen fiskeri har introdusert flere begreper for måling av kapasitet enn i øvrig industri. Spesielt har man måttet skille mellom overkapasitet på kort og lang sikt, og gjøre tilpasninger av kapasitetsmålet fordi fiskebestandene varierer.

Definisjoner av kapasitet kan baseres på tekniske eller økonomiske kriterier. De økonomiske er å foretrekke, da de tar hensyn til fiskernes respons på markedsendringer og andre incentiver. Økonomisk kapasitet reflekteres gjennom kapitalen som er investert i fartøy og utstyr. Optimal størrelse på denne har man når det økonomiske resultatet maksimeres. Det er utviklet teori og økonometriske modeller for å måle økonomisk kapasitet. Hovedproblemet med disse metodene er at de krever gode data over inntekter og kostnadsstruktur i fisket. Disse data er oftest ikke tilgjengelige, og følgelig er de fleste studier av kapasitet basert på tekniske kapasitetsdefinisjoner. I Norge gir Fiskeridirektoratets årlige lønnsomhetsundersøkelse et bedre utgangspunkt for å gjennomføre slike studier.

De tekniske definisjonene har utgangspunkt i den norske økonomen Leif Johansens (1968) 6 arbeid. En arbeidsgruppe i FAO har definert kapasitet som den maksimale mengde fisk som kan fanges over en periode (år, sesong) dersom innsatsfaktorene utnyttes fullt ut, gitt bestandens biomasse og aldersstruktur og dagens teknologi . 7 Full utnyttelse av innsatsfaktorene vil noe forenklet bety at fartøyet er i drift hele perioden, bortsett fra under normalt vedlikehold. Med en slik statisk definisjon vil også faktorer som tilgjengelighet og vær legge rammer for beregningen av kapasitet.

Uansett definisjon kan man definere kapasitetsutnyttelse (CU) som den andelen av kapasiteten som faktisk utnyttes. I praksis kan dette måles gjennom CU = faktisk fangst / kapasitet. Overkapasiteten er da gitt ved 1 – CU. Arbeidsgruppen i FAO anbefaler å måle overkapasitet både ut fra dagens situasjon og i forhold til en fremtidig referansepunkt for bestandsstørrelsen. Slik vil man få estimater på både kortsiktig og langsiktig overkapasitet. Av disse er den langsiktige viktigst å fokusere på ettersom kortsiktig overkapasitet kan oppstå som følge av svingninger i bestanden.

Det fremtidige referansepunktet for fiskebestanden bør ideelt sett ta hensyn til både biologiske, økonomiske og sosiale parametere. Eksempelvis kan det være hvor det maksimale langtidsutbyttet fra bestanden oppnås (MSY). Dersom man anser at høy sysselsetting i fiske er viktig for det totale arbeidsmarkedet kunne man akseptere en noe høyere innsats, og dermed noe lavere langtidsutbytte.

Innen fiskeri skiller man gjerne mellom langsiktig og kortsiktig overkapasitet. Overkapasitet på lang sikt har man dersom en fullt utnyttet fiskeflåte har for stor kapasitet til å holde bestanden på ønsket nivå, eksempelvis MSY (maksimalt langtidsutbytte) eller MEY (maksimalt økonomisk langtidsutbytte). På kort sikt har man overkapasitet dersom flåten har for stor kapasitet i forhold til dagens fangstnivå.

Forskjellen mellom de to begrepene kan forklares ved hjelp av figur 3.1 Lang- og kortsiktig overkapasitet. Figuren viser fangsten fra en enkel Schaefer overskuddsproduksjonsmodell der vi har innsats og bærekraftig fangst på de to aksene. Den forventede fangst på lang sikt øker med økende innsats frem til innsatsen er lik K_MSY . Økt innsats ut over dette nivået, som vist med KA gir redusert likevektsfangst som følge av at bestanden utnyttes for hardt.

I tilfelle fiskeflåten er KA og ikke begrenses av kvoter vil likevektsfangsten ligge på YA. Den potensielle fangsten er MSY, men på grunn av overkapasitet realiseres ikke dette. I fisket benyttes det for høye nivå av alle innsatsfaktorene, fartøy, drivstoff og mannskap, for å oppnå en likevektsfangst som er lavere enn potensialet. Etter definisjonen betyr dette at vi har overkapasitet på lang sikt. Denne kan måles som forskjellen mellom KA og K_MSY .

I tilfelle fiskeflåten fortsatt er KA, men likevektsfangsten begrenses gjennom kvoter til MSY er vi i en situasjon der det kun er overforbruk av faste innsatsfaktorer som kapital. Da er vi i en situasjon med overkapasitet på kort sikt. Overforbruk av kapital kalles overkapitalisering. Figur 2.1 Norsk fangst, antall fiskere og fangst per fisker representerer en kraftig forenkling av utviklingen i en bestand. Samspillet i økosystemet og andre mer tilfeldige faktorer enn fiske påvirker rekruttering, dødelighet og vekst i stor grad, og betyr at bestand og fangst vil vise mye større variasjon enn den glatte kurven tilsier.

De aller fleste norske fiskerier forvaltes gjennom en totalkvote. I en situasjon hvor flåtens produksjon er begrenset oppad av TAC er det naturlig å vurdere kapasitet i et innsatsfaktorperspektiv. Det vil si at man undersøker hvor mye innsatsfaktorene kan reduseres og fortsatt oppnå samme fangst. Slik kan man finne nødvendig kapasitet innenfor hver gruppe og dermed den ønskede reduksjonen.

Særmerknader

Medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord anser at flåtens fangstbehov er en mer interessant størrelse i diskusjonen av kapasitet. Denne beskriver hvor stor fangst et fartøy trenger å fiske for å oppnå lønnsom drift. Et fartøy med store faste kostnader vil ha et høyere fangstbehov enn et mindre fartøy med lavere faste kostnader. Strukturkvoteordningen reduserer teknisk kapasitet gjennom at fartøy kjøper ut andre fartøy av fiske. Dette medfører at den investerte kapitalen i de gjenværende fartøyene øker, med påfølgende økte kapitalkostnader. Fangstbehovet vil derfor øke. Det presiseres at utvalget ikke har vurdert denne særmerknaden.

Grunnlaget for de tiltak utvalget er satt til å utrede er en forståelse av sammenhengen mellom fiskeflåte og ressursforvaltning som sier at overkapasitet fører til overfiske og redusert lønnsomhet. Internasjonal litteratur og internasjonale avtaler inneholder mange referanser til overkapasitet som forvaltningsproblem og henvisninger til teorien om allmenningens tragedie. Det finnes likevel ingen konsensus om hvordan kapasitet skal måles – eller i det hele tatt hva kapasitet er.

Kapasitet kan som vist defineres både ut fra tekniske og økonomiske kriterier. Med innføringen av enhetskvoter og strukturkvoter er ressurstilgangen ikke lenger gratis for fiskerne. Rettigheten er blitt en kapitalfaktor den enkelte aktør investerer i. Ressurskostnaden befinner seg med andre ord i kapitalregnskapet - ikke i driftsregnskapet. Ut fra dette kan kapasitet også beskrives som størrelsen på kapitalen som er investert i fartøy (fangstrettigheter) og utstyr. Denne økonomiske størrelsen definerer hvilket fangstbehov flåten har for å dekke kapitalkostnadene, og kan kalles fangstbehov. Den tekniske definisjonene som beskrevet i kapittel 3.2.1 beskriver derimot flåtens tekniske fangstevne. Siden de fleste fiskerier opplever svingninger i ressursgrunnlaget både av naturlige og menneskeskapte årsaker, må vi regne med at det i de fleste tilfeller tidvis vil være uoverensstemmelse mellom flåtens fangstevne og det tilgjengelige fangstgrunnlaget.

En del av problemene de fleste forvaltningsmyndigheter har med å styre og begrense kapasitet kan bunne i at man i virkeligheten snakker om to ulike definisjoner av kapasitet – fangstbehov og fangstevne – men at man i reguleringssammenheng behandler dem som én. Et eksempel på dette kan være enhetskvotene og strukturkvotene. Mekanismen i disse ordningene går ut på at fiskeren som blir igjen i fiskeriene kjøper ut fartøyet og fiskerettighetene til den som går ut. Dersom kapasiteten er størrelsen på kapitalen som er investert i fartøy, rettigheter og utstyr, forblir kapitalen, og kapitalkostnaden, tilstedeværende i fisket selv om fartøyet fysisk sett tas ut av fisket.

I en del sammenhenger brukes også begrepet overkapitalisering. Det brukes delvis synonymt med overkapasitet, men er i større grad en økonomisk term. Mens overkapasitet refererer til fangstevne, som definert av FAO, beskriver overkapitalisering de økonomiske investeringer som er gjort ut over det som er nødvendig og utover det ressursgrunnlaget kan forsvare.

Med dette etableres det en sammenheng mellom investeringer i flåten og investeringer i ressursene. For stor fangstevne i forhold til ressursene kan føre til økt press på ressursene, overfiske og ulovlig fiske fordi flåten er i stand til å fiske mer enn de fastsatte kvoter. Overkapitalisering fører til utgifter som kan føre til at flåten må fiske mer enn det som er ressursmessig forsvarlig for å kunne klare seg økonomisk, og beskriver et fangstbehov.

Det tilgjengelige fangstgrunnlaget for den norske flåten varierer til dels voldsomt. Det er derfor svært vanskelig å se for seg en politikk som skal kunne føre til en flåtestørrelse som «er tilpasset ressursgrunnlaget» dersom man med dette mener at det til enhver tid skal være sammenfall mellom flåtens fangstevne og de tilgjengelige kvotene.

I tillegg varierer fangstgrunnlaget sterkt mellom sesongene. Tilgjengeligheten vil variere med fiskens vandringer. Men fangstbarheten varier også med fiskens kvalitet gjennom året. Det er altså ikke likegyldig når på året man fisker. Årstiden vil påvirke kostnaden ved å ta opp fisken, avhengig av dens tilgjengelighet, og verdien av fisken, avhengig av kvalitetsvariasjoner gjennom året.

En annen faktor som problematiserer kapasitetsbegrepet er økt vektlegging av kvalitet. Bedre kvalitet krever bedre tid og mer plass – og ofte økte investeringer. Det vil si at en båt som eksempelvis kan fiske 40 tonn i året av høy kvalitet, kanskje kunne ha fisket 60 tonn av lavere kvalitet dersom hele båtens kapasitet var blitt utnyttet til volum i stedet for kvalitet.

Det er derfor en stor utfordring for fiskerisamfunnene og for forvaltningen å skape en flåte som er i stand til å forholde seg til disse endringene på en økonomisk og sosialt akseptabel måte. Svingningene i ressursgrunnlaget innebærer at flåten ikke har det samme ressursgrunnlaget fra år til år eller fra måned til måned. For å kunne utnytte ressursene i sesongene og i gode år må flåten ha overkapasitet i forhold til ressursgrunnlaget i dårlige år og i lavsesongene. Enhver fiskeflåte vil derfor i perioder måtte ha en fangstevne den på grunn av ressursforvaltning eller ressursenes tilgjengelighet ikke kan utnyttes.

Dette innebærer at fisket og dermed flåten - må være i stand til å høste mer intensivt i perioder av året og – like viktig – være i stand til å fiske lite eller ikke å fiske i andre perioder. På samme måte vil bestandenes størrelse og fiskens tilgjengelighet variere fra år til år. Vi kan ikke regne med å komme i en situasjon der det aldri vil være nødvendig å bygge opp igjen en bestand som har vært desimert enten på grunn av overfiske eller naturlige svingninger. Derfor er det ønskelig å ha en flåte som ikke kommer i unødig store økonomiske problemer ved at man velger å investere i ressursen, det vil si å redusere fiskepresset i en periode.

En flåte med store faste utgifter vil ha stort fast fangstbehov. De faste – fangstuavhengige – utgiftene er i stor grad utgifter knyttet til investeringer – rente, avskriving, forsikring. Høye fangstuavhengige utgifter vil ofte være kombinert med lave fangstavhengige utgifter. De fangstavhengige utgiftene, som kostnader knyttet til mannskap, drivstoff, agn, slitasje på bruk osv er knyttet til det å fiske – og vil variere med fangstaktiviteten.

Flåtens evne til å kunne tåle svingninger i ressursgrunnlaget og dermed i inntektsnivå, henger ikke bare sammen med nivået på utgiftene, men på hvordan disse utgiftene fordeler seg. En flåte med høye faste utgifter og lave fangstutgifter vil for det første ha et behov for jevn høy fangst for å dekke faste utgifter. En flåte med lave faste utgifter har større mulighet til å fiske lite i perioder, samtidig som intensiv fangst i perioder gir store lokale inntekter (siden den største fangstavhengige utgiften – mannskap – i stor grad er lokal).

Å gjøre investeringer for å redusere kostnaden per produsert enhet vil gi gevinst i de tilfellene der det er investeringsobjektet som utfører produksjonen. I et fiskeri der det er fangstevne nok til å ta opp de tilgjengelige ressursene er det imidlertid viktig å være klar over at det er havet – og ikke fiskeflåten – som står for produksjonen. Ser man flåten samlet, investerer man ikke i økt produksjon, men i økt høstingsevne av en samlet ressurs som er upåvirket av investeringen.

Dette fører lett til en situasjon som minner om allmenningens tragedie selv om man operer med lukkede fiskerier. Hver enhet i flåten investerer for å få ned driftsutgiftene. De faste utgiftene øker, og flåten samlet sett blir ute av stand til å tåle svingninger i ressursgrunnlaget.

Det er ikke bare svingninger i ressursgrunnlaget som vil påvirke økonomien i flåten. Oljepris og rentenivå vil svinge helt uavhengig av inntektene i fiskeriene. Det er imidlertid stor forskjell på hvor sårbare de forskjellige flåtegruppene er for disse svingningene.

Det er i dag fare for at både oljepris og rente stiger. I og med at det er de samme flåtegruppene som har store drivstoffutgifter og stor gjeld kan dette slå svært uheldig ut for deler av fiskerinæringen.

Alt dette innebærer at vi vil måtte leve med overkapasitet, og at overkapasitet er en forutsetning for å kunne utnytte ressursene. Samtidig må ikke fangstbehovet i form av investert kapital være for stort. Flåten må ha en struktur og en økonomi som gjør den i stand til å utnytte tilgjengelige ressurser og å fiske lite når vær, bestand og reguleringstiltak gjør dette ønskelig. Det vil si at den har større fangstevne enn fangstbehov. Det er derfor ikke uvesentlig hvilken utgiftstruktur flåten har.

Teknisk, økonomisk eller sosial fisker

Et viktig skille mellom fiskeri og andre produksjonsbaserte næringer er som nevnt at det er havet som produserer fisken – ikke fiskerinæringen. Når ressursene er fullt utnyttet kan ikke produksjonen økes gjennom økte investeringer. Mange land har derfor innført mekanismer for å begrense deltagelsen i fiskeriene. Adgangsbegrensning innebærer at man på et visst tidspunkt hindrer at nye aktører får slippe inn. Ofte begrunnes dette med teorien om allmenningens tragedie. Selv om lukkingen fører til at antallet deltagere holdes konstant eller reduseres, hindrer det ikke økte investeringer blant de som er igjen i fisket. Hardins artikkel om allmenningens tragedie beskriver hvordan hver rettighetshaver til et fellesbeite øker sin buskap; det som kan gi økt inntekt for hver enkelt fører til kollektiv ruin. Dette skjer uten at antall rettighetshavere til beiteressursen øker. På samme måte ser det ut til at hver enkelt reders investeringsvalg kan føre til økte fangstbehov i fiskeriallmenningen, selv om antallet rettighetshavere er regulert.

Innføringen av strukturordningene og måten de er utformet på bygger på en bestemt forutsetning om hvordan folk er og på hvilken bakgrunn de tar sine valg. Det er viktig å være klar over at dersom disse forutsetningene er mangelfulle eller feilaktige, vil tiltakene få begrenset effekt, ikke virke i det hele tatt eller virke mot sin hensikt. Garrett Hardins modell om allmenningens tragedie er basert på at en har å gjøre med rasjonelle aktører som foretar individuelle valg. Dette deler han med blant annet moderne spillteori som er et grunnlag for strukturtiltakene. Disse teoriene opererer med en type aktører som er uavhengig av sosiale forpliktelser og kollektive verdier. Det er viktig å være klar over at dersom brikkene i dette spillet – fiskerne – ikke opptrer og tar valg som forutsatt vil tiltakene ikke virke etter hensikten.

Mange har imøtegått påstanden om at fiskere eller andre aktører i en allmenningsbasert ressurshøsting nødvendigvis vil opptre kun ut fra sine snevre interesser som enkeltindivider (Leal (1996), Maurstad (1997), Crean og Symes (1996), McCay og Finlayson (1995), Jentoft (1987, 1989, 1991)). Et hovedpoeng har vært at erfaringer fra virkeligheten tilbakeviser årsakssammenhengene i «Allmenningens tragedie» .

De antagelser man har om menneskers handlemåte vil i mange tilfeller være bestemmende for hvilke reguleringsløsninger som kan være aktuelle. Jentoft drøfter blant annet hvordan forvaltningens fokus på enkeltindiver har påvirket fiskerisamfunn de siste tyve årene: «...Blant annet bidrar ressursforvaltningen med sitt individualistiske fokus til å svekke de sosiale fellesskapene, herunder de «indre» forvaltningsinstitusjonene» (Jentoft 1998:198). Han beskriver altså en selvoppfyllende profeti i et reguleringssystem som bidrar til å svekke fellesskapsansvar.

Flere bidrag fra forskningsmiljøet ved Universitetet i Tromsø fokuserer på sammenhengen mellom lokalsamfunn og næring, og understreker at vi må inkludere forståelsen av sosial eller kulturell bærekraft i forvaltningen av fiskeressursene. «Forvaltningssystemene fungerer ikke i et sosialt tomrom, og kan heller ikke designes som om de gjør det», understreker Jentoft (1998), og mener at man ikke bare kan se på den tekniske utformingen som forvaltningen skal fungere innenfor – den sosiale konteksten er viktig.

I sin doktoravhandling behandler Anita Maurstad innføringen av reguleringene i fiske i 1990: «Reglene er innført med basis i en idé om nødvendig kontroll av en fiktiv aktør – en aktør som fisker overalt hvor det er teknisk mulig og som derfor kun kan begrenses ved adgangs- og kvotereguleringer…... Det setter fiskerne i en ny situasjon av knapphet…... en viktig måte å løse dette på er altså å øke mobiliteten. Med det kan en si at de nye reguleringene bidrar til å skape den situasjon som Hardins modell forutsetter, nemlig at ressursene er fritt tilgjengelige» (i Bjørklund/red 1999:76) Videre skriver Maurstad «Løsningene som ble innført i 1990 bidro til å omforme en drift med «iboende ressursansvarlighet»» (Maurstad 1997:166).

Geir R. Karlsen (i Sagdahl 1998) har gjennom studier av strategivalg etter fartøykvoteordningen kommet fram til at man kan spore funn, som viser hvordan situasjonen etter 1990 har endret både valg av fangstløsning for fiskerne og holdning til yrket: «Imidlertid reiser den påvisbare forskjellen i intensitet mellom gruppene en annen problemstilling, siden en kan spørre seg om fartøykvotesystemet faktisk bidrar til å effektivisere fisket på en slik måte at det utvikler seg til en trussel mot torskestammen ...… En kan til en viss grad si at fiskerne opphøyer «effektivitet» som et normativt mål på grunn av redsel for å bli ekskludert, og at fartøykvotesystemet legitimerer effektivisering ... Økonomiske og kulturelle prosesser støtter opp om hverandre og skaper en intern dynamikk hvor normene omkring og målene med fisket endres fra å være basert på lokale standarder til mer universelle standarder for effektivitet og lønnsomhet».

3.3 Hvorfor overkapasitet?

Det er viktig å ha klart for seg at overkapasitet er resultatet av individuelle investeringsbeslutninger fra fiskerne. Disse opererer innenfor et sett med økonomiske, sosiale og politiske begrensninger og søker oftest å tilpasse seg best mulig slik at deres inntekt blir tilfredsstillende. Resultatet kan kollektivt bli overkapasitet og lav lønnsomhet.

En av de grunnleggende årsakene til at overkapasitet oppstår er fri adgang til utnyttelse av ressursene. For mange fiskerier ser man at myndighetenes første tiltak er fastsettelse av en totalkvote, eller å begrense bruken av fartøy og redskap for å sikre fiskebestanden. Dette kaller man regulert fri adgang. Innføring av slike begrensninger gir imidlertid fiskerne incentiv til å skaffe seg større fartøy og mer effektive redskaper, og forsterker dermed overkapasitetsproblemene.

For fiskerier der adgangen er lukket, og nye aktører ikke slipper til, er den teknologiske utviklingen hoveddriveren for økt overkapasitet. Dette vises klart i en studie av Fitzpatrick (1996) 8 , hvor den årlige fremgangen i fiskeeffektivitet ble estimert til 3 %. Alt annet likt betyr en slik produktivitetsutvikling at kapasiteten dobles i løpet av 23 år.

Mens det er vanskelig å begrense den teknologiske utviklingen, har man i mange land hatt sterke incentiver til kapasitetsøkning fra myndighetene i form av subsidier til investeringer. Disse var spesielt fremtredende i perioden da landene fikk utvidet sine økonomiske soner, men har også vært benyttet i mange land etter dette. Subsidier gis ikke bare til investering, og dermed økning i kapasiteten, men ulike tilskudd til drift bidrar også til å opprettholde overkapasiteten.

De nevnte årsakssammenhengene som leder til oppbygging av overkapasitet kan bygge på en forutsetning om fiskeren som individuelt økonomisk rasjonell aktør. Selv om antagelsen om individuelt rasjonelle aktører ikke nødvendigvis gjelder for alle fiskere, er det likevel rimelig å gå ut fra denne forutsetningen for totaliteten i norske fiskerier.

3.4 Konsekvenser av overkapasitet

I et fiskeri som ikke er kvoteregulert, vil overkapasiteten føre til økt fiskeinnsats og fiskedødelighet. Dette resulterer oftest i nedfiskede bestander og risiko for bestandskollaps, noe som er godt kjent fra fisket etter NVG-sild i Norge.

De aller fleste fiskeri i Norge er kvoteregulerte, og risiko for bestandskollaps som følge av overkapasiteten er dermed redusert. Overkapasitet i fiskeflåten har imidlertid også i slike fiskerier en rekke negative konsekvenser.

For en fartøyeier med ledig kapasitet vil det normalt gi økt lønnsomhet å utnytte mer av kapasiteten. Spesielt vil det i en situasjon hvor flåten bare er marginalt lønnsom være et sterkt press for økt fiske. Dette presset kan også komme fra foredlingsindustri og fra andre aktører for å opprettholde eller øke sysselsetting. Dette legger igjen press på en bærekraftig utnyttelse av ressursen, og medfører risiko for suboptimal forvaltning.

Det individuelle økonomiske incentivet gjør det mer attraktivt å drive ulovlig fiske, som har betydning for bestandsstørrelsen og for de øvrige deltagernes lønnsomhet. Problemene rundt utkast og bifangst, samt fangst av andre arter vil også forsterkes.

En av de viktigste innsatsfaktorene i fiske er naturressursen. I motsetning til andre næringer som er nødt til å betale for alle sine innsatsfaktorer krever oftest ikke fiskeressursen betaling. Dette danner grunnlag for ressursrente – avkastning ut over normal kompensasjon til innsatsfaktorene. Denne muligheten for ekstra avkastning vil eroderes bort, helt eller delvis, av kostnadene ved opprettholdelse av overkapasiteten.

Spesielt ved svingninger i bestand og kvote ser man ofte at en fiskeflåte med høy overkapasitet ikke er lønnsom. Denne svekkede lønnsomheten gir lav grad av fornyelse, og i ytterste konsekvens konkurs. Høy overkapasitet medfører at betalingsvilligheten for å skaffe seg større fiskegrunnlag blir svært stor. Dette kan ha negative konsekvenser for rekruttering av nye og yngre fiskere.

At fiskeriforvaltning er nødvendig for å unngå overutnyttelse av fiskebestandene, er allment akseptert. Det tidligere nevnte incentiv for økt utnyttelse av kapasiteten leder til et økt behov for forvaltning i form av kontroll med uttaket. Problemet vil også kunne overføres til bestander som hittil ikke har hatt behov for forvaltningskontroll, og dermed øke det totale forvaltningsbehovet.

3.5 Samfunnsøkonomisk teori om overkapasitet

Dette delkapitlet reflekterer en del av den samfunnsøkonomiske kunnskap og teori rundt løsning av overkapasitetsproblemet. I tillegg er det utarbeidet et notat der de grunnleggende fiskeriøkonomiske sammenhengene presenteres. Notatet er presentert som Vedlegg 1.

Som i de fleste næringer er fremtiden i fiske usikker; bestandsnivå, fangstkostnader og etterspørsel endrer seg. Den optimale størrelsen på kapitalen vil derfor endres med tiden. Endringer i kapasiteten tar oftest lang tid og kan bare gjøres i distinkte trinn. I fiskeri er kapasitetsreduksjon spesielt problematisk, da kapasiteten finnes i form av fartøy som har få alternative anvendelsesområder. Kapasiteten kan dermed vanskelig reduseres uten vesentlig verditap.

Fangstkapasitet er ikke et endimensjonalt konsept, og det er derfor vanskelig å regulere kapasitet ved å sette en øvre grense for fangstinnsatsen. Regulerer man kapasiteten langs en dimensjon, vil næringen kunne øke fangstinnsatsen langs andre, uregulerte dimensjoner. Denne substitusjonen mellom innsatsfaktorer kan illustreres gjennom utviklingen i antall fartøy og total motoreffekt i de samme fartøyene. Utviklingen er vist i tabell 3.1 Utvikling antall fartøy og motoreffekt. Fartøyene er her alle fartøy som er registrert i Fiskeridirektoratets merkeregister. Endring i motorkraft og antall fartøy er den relative endringen fra kolonnen foran. Resultatene viser at mens antall fartøy går kraftig ned, øker motoreffekten alle periodene, unntatt fra 2004 til 2005.

Så lenge det er eksternaliteter i fangstprosessen, vil den enkelte aktør ha incentiver til å øke fangstinnsatsen langs uregulerte dimensjoner inntil all ressursrente er sløst bort. Det er eksempler på at i fiskerier der antallet fartøyer i fisket er gitt, kan fangstkapasitet bygges ut ved at effektiviteten til hvert enkelt fartøy økes. Innfører man lengdebegrensninger, er resultatet gjerne bredere fartøy, større motorkraft, eller andre tilpasninger. Denne typen reguleringer kan redusere kapasiteten på kort sikt, men på lengre sikt vil næringen tilpasse seg reguleringene, slik at faktisk kapasitet igjen øker. Kapasitetsreguleringer bør derfor utformes slik at næringen selv har incentiver til å justere kapasitet og fangstinnsats til endringer i fangstgrunnlaget og endrede markedsforhold.

Problemet med at fangstinnsats kan økes langs uregulerte dimensjoner er innenfor fiskeriøkonomifaget kjent som regulert fritt fiske. Økonomisk litteratur foreslår minst tre ulike måter å takle problemet på. Den første måten er å innføre en avgift på fangst av fisk. Dette for å internalisere den samfunnsøkonomiske kostnaden av å fiske (eksternaliteten). Den enkelte fisker vil da tilpasse seg på en best mulig måte gitt driftskostnader, fangstinntekter og fangstavgift. Gitt at man klarer å sette en optimal fangstavgift, vil dette kunne fjerne kapasitetsproblemet. Til tross for forholdsvis mye omtale i økonomisk litteratur, har fangstavgift som virkemiddel for å få en mer optimal struktur i fiskerier fått liten praktisk anvendelse. Avgifter benyttes likevel i kombinasjon med kvoteregulering, eksempelvis i land som Sør-Afrika og Namibia, hvor Norge har bidratt i utformingen av fiskeriforvaltningen.

Den andre måten å slippe unna problemer med regulert fritt fiske er ved å gi fiskerne eiendomsretten til fangstrettigheter. Dersom hver enkelt har rett til å fiske en gitt kvote i løpet av året, vil man fjerne incentiver til å øke kapasiteten utover det som er nødvendig for å fiske kvoten. En ordning med fartøykvoter vil dermed kunne hindre at det bygges opp ytterligere overkapasitet. Individuelle kvoter vil derimot ikke gi næringen incentiver til å fjerne allerede eksisterende overkapasitet. Så lenge kvotene ikke er overførbare vil fiskebåteier ikke ta fartøy ut av fisket hvis fartøyets inntekter dekker kostnadene, siden dette vil medføre at man mister kvoten. Et system med overførbare kvoter vil gi aktørene både incentiver til å bygge ned eventuell overkapasitet og til å holde fangstkapasiteten på et riktig nivå fra et samfunnsøkonomisk ståsted.

Innenfor fiskeriøkonomisk litteratur argumenteres det av mange for individuelt overførbare kvoter (ITQ). Innefor et ITQ-system vil fiskere med kvote gjerne ha kvasi-eiendomsrett til en viss andel av totalkvoten. Dersom overkapasitet har ført til redusert lønnsomhet i næringen, vil kvoter kunne bli kjøpt og solgt inntil kostbar overkapasitet er borte. Man antar gjerne at de minst effektive fartøyene vil bli tatt ut av fiske mot at de mer effektive øker sin fangst. Eierne av fartøyene som går ut av fisket blir på den måten kompensert for tapet gjennom salget av fangstkvoten. Tapet består i de fremtidige nettoinntektene eieren kunne oppnådd i fisket. Hovedforskjellen mellom ITQ og ikke-overførbare kvoter er dermed at en fiskebåteier i sin vurdering av om han vil trekke båten ut av aktivt fiske ikke bare vurderer dette ut fra båtens driftsresultat. I et ITQ-system vil han også ta hensyn til alternativverdien andre har av å fiske hans kvote, slik denne kommer til uttrykk gjennom markedsverdien av fangstkvoten.

For at et ITQ-system skal fungere optimalt, må en rekke forhold være oppfylt. En må ha et velfungerende marked for fangstkvoter. Dette kan man legge til rette for ved blant annet å gjøre kvotehandler offentlig kjent (pris, kvantum, etc.). For at de fiskerne som faktisk er mest effektive blir igjen i fisket, er det også viktig at alle har tilgang til gode finansieringsordninger. Hvis ikke vil de mest effektive fiskerne kunne komme dårligere ut til fordel for eksempelvis kapitalsterke investorer. For det tredje bør innføringen av en slik ordning være langsiktig for å sikre næringen stabile rammevilkår. Copes (1986) 9 gjennomførte en kritisk gjennomgang av ITQ-regulering, og pekte på en rekke problemer som kan oppstå.

ITQ er benyttet i en rekke fiskeri i flere land. Ordningene har variert med hensyn på grad av omsettlighet, størrelse på fiskeriet, antall deltagere og flere andre karakteristika. Grafton (1996) 10 studerte noen ITQ-ordninger og evaluerte dem etter fire kriterier; økonomisk effektivitet, sysselsetting, overfiske og ressursrente. Resultatene viser at kapitalen investert i fiske faller, mens økonomisk resultat bedres, spesielt for de som tildeles gratis kvoter. Generelt øker konsentrasjonen av kvoter, både geografisk og på eiernivå. Med uttatte fartøy følger det generelt også reduksjon i sysselsetting.

Økonomifaget fokuserer ofte på samfunnsøkonomisk optimal tilpasning. Det vil si hvordan man kan utnytte de gitte ressurser på en best mulig måte. Spørsmålet om hvordan disse skal fordeles avgjøres oftest av politiske myndigheter. Man kan også merke seg at dersom man velger incentivbaserte løsninger i regulering av fiskeriene, dvs. ordninger som gir den enkelte aktør incentiver til selv å tilpasse fangstkapasiteten til markedsforhold og ressursgrunnlag, så vil ikke lenger måling av kapasitet være nødvendig.

3.6 Metoder for måling av kapasitet

Flere forskjellige metoder er benyttet i praktiske studier av kapasitet i fiskeri. I tillegg til økonometriske metoder presenterer Ward et. al. (2004) 11 fem hovedmetoder for måling av kapasitet. De fleste av disse er innsatsfaktorbaserte og benytter fysiske størrelser som tonnasje, motoreffekt, antall fartøy og fangst som basis for målingen. Dette skyldes sannsynligvis hovedsakelig at disse størrelsene er relativt lett tilgjengelige, eller at de er de eneste som er tilgjengelige.

Målet for beregningene er å finne den flåtestørrelsen som er nødvendig for å høste et gitt kvantum. Dette fordrer at man er i stand til å fastsette et potensielt langtidsutbytte fra en bestand, eksempelvis MSY. For enkelte bestander foreligger det beregninger av disse størrelsene, mens man for andre måtte benytte mer subjektive mål.

Den spesielle situasjonen i fiskeri og andre naturressursbaserte industrier, der man benytter innsatsfaktorer på en fornybar ressurs for å gi en mengde produkter, skaper problemer for definisjon og måling av kapasitet. Man står ofte ovenfor en situasjon der flåten utnytter flere bestander, samt at produksjonsmidlene er svært mobile. Sistnevnte gir problemer fordi det vil være varierende grader av latent kapasitet i flåten der noen velger å ikke utnytte kapasiteten, men kan aktivere denne svært raskt dersom vesentlige forhold endres. I tillegg påvirker enkeltpersonenes preferanser for avkastning og vurdering av egennytte fartøyets størrelse og utforming. Enkelte er tilfreds med en lav avkastning, og kan velge å holde et større fartøy enn nødvendig av bekvemmelighetshensyn.

De fleste fiskeri har varierende grad av sesongsvingninger i tilgjengeligheten, i tillegg til at bestanden og kvoten kan variere sterkt fra år til år. Disse faktorene kompliserer beregningene av kapasitet fra et innsatsfaktorperspektiv. Beregningene kompliseres ytterligere av at en fiskeflåte gjerne utnytter flere bestander og i flere fiskeri. Som respons på variasjoner i priser og tilgjengeligheter, kan flåten relativt lett bytte redskap og fiskeri. Tiltak for å redusere kapasiteten innen et fiskeri kan dermed bidra til å øke kapasiteten i et annet fiskeri, dersom flåten kan bytte redskap.

Flere faktorer tilsier at det er behov for en viss overkapasitet. Størrelsen på fiskebestandene svinger relativt sterkt fra naturens side. En flåte som kontinuerlig er tilpasset ressursgrunnlaget er derfor vanskelig å oppnå. For å være i stand til å høste eventuelle topper i bestanden bør man derfor ha en viss overkapasitet i flåten. Tilgjengelighet og kvalitet varierer også sterkt innen sesongene. Med en fiskeflåte som er sterkt avhengig av slike faktorer er det rasjonelt å ha en viss overkapasitet for å sikre at det ønskede kvantum fiskes opp. Også i en situasjon der man bygger opp bestanden for å nå det bestandsnivå som gir MSY, er det fornuftig å opprettholde en viss overkapasitet, slik at man kan utnytte de fremtidige større kvotene.

3.7 Overkapasitet i norsk fiskeflåte

På grunn av kompleksiteten i begrepet kapasitet og de måleproblemene man står ovenfor, er det bare publisert noen få studier av kapasiteten i forskjellige segmenter av den norske fiskeflåten. Gjennom Fiskeridirektoratets årlige lønnsomhetsundersøkelser er den norske flåtens inntekter og kostnader meget godt dokumentert. Derfor finner vi, i tillegg til studier som tar utgangspunkt i tekniske kapasitetsdefinisjoner, også studier med økonomiske utgangspunkt. En oversikt og oppsummering av resultatene fra en del av disse studiene er vist i vedlegg 2.

Studiene som er gjennomført innen temaet kapasitet i norsk fiskeflåte viser varierende resultater. I havflåten ser det spesielt ut til å være stor overkapasitet blant stortrålerne og reketrålerne. For de øvrige segmentene er det i mindre grad problemer knyttet til overkapasitet. Det kan samtidig være store forskjeller i kapasitetsutnyttelse mellom fartøyene i gruppene. Dette kan skyldes at enkelte har benyttet seg av strukturordninger, mens andre ikke har gjort dette, og dermed sannsynligvis har en vesentlig lavere kapasitetsutnyttelse.

I kystflåten er det vanskeligere å trekke konklusjoner på basis av studiene, ettersom disse mer indirekte beregner fangstpotensialet i forhold til referansekvoten. Beregningene av den tekniske kapasitetsutviklingen i denne flåten viser likevel en sterk økning. Antall fartøy i de ulike gruppene er imidlertid betydelig redusert siden disse undersøkelsene ble gjennomført.

Næringsaktørenes ønsker er en viktig indikator på kapasitetssituasjonen, ettersom få vil ha interesse av strukturordninger dersom det ikke er noen overkapasitet i flåten. Både fra Norges Fiskarlag og fiskere i media uttrykkes det behov for strukturordninger, og at fartøyene har stor overkapasitet. Norges Kystfiskarlags rapport om kystkvotemodellen (2004 12 ) erkjenner at det er behov for strukturtilpasninger i fiskeflåten som helhet.

Erfaringene fra strukturkvoteordningen, der en forholdsvis stor andel av kvotene ble samlet på færre fartøy (se kapittel 4), tilsier at det i disse gruppene var stor overkapasitet. I gruppen mellom 10 og 15 m har få fartøy gått ut av fiske, og det er rimelig å anta at overkapasitetsproblemet er sammenlignbart med gruppene som har hatt tilgang på strukturkvoter.

Store deler av kondemneringsmidlene har gått til uttak av fartøy under 10 m. Denne gruppen har de seneste årene ikke fisket hele sin gruppekvote av torsk. Selv om dette delvis kan forklares med dårlig tilgjengelighet, tyder det på at overkapasiteten ikke er stor i denne gruppen, og at strukturvirkemidler følgelig ikke er nødvendige.

Antall fartøy i kystflåten mellom 15 og 28 m har på kort tid blitt betydelig redusert gjennom strukturkvoteordningen. Det er derfor vanskelig å si hvordan kapasitetssituasjonen er i dag. Imidlertid er det gjennom strukturkvotene store forskjeller i kvotegrunnlag mellom lengdemessig sammenlignbare fartøy. Den tekniske kapasiteten varierer noe mellom fartøy, alt etter utstyr, motoreffekt og andre faktorer. Det er likevel rimelig å anta at fartøyene som ikke har forhøyet kvotegrunnlaget med strukturkvoter har en lavere kapasitetsutnyttelse, og at det følgelig fortsatt er grunnlag for å benytte strukturvirkemidler.

En faktor som kompliserer vurderingen av behovet for virkemidler for kapasitetsreduksjon, spesielt i kystflåten, er fartøyeiernes preferanser for tidsbruk, fartøy, avkastning og kapasitetsutnyttelse. Av arbeidsmiljø- og bekvemmelighetshensyn ønsker enkelte fiskere å ha et noe større fartøy enn strengt nødvendig. De ulike preferansene kan være med å forklare at lønnsomheten varierer sterkt mellom fartøyene, selv innen spesifikke fartøygrupper med om lag samme driftsgrunnlag. Preferansestrukturen kan dermed føre til at en fisker kan være fornøyd med dagens fangstmuligheter, selv om fartøyet teknisk og økonomisk har lav kapasitetsutnyttelse. Dette innebærer at kapasitetsstudier vil overestimere behovet for kapasitetsreduksjon fra fiskernes side, og kan forklare hvorfor ikke alle fartøyeiere vil benytte strukturkvoteordninger.

4 Beskrivelse av strukturordningene

4.1 Tidligere benyttede ordninger

I Norge har man benyttet seg av flere ulike tiltak for å redusere kapasiteten i fiskeflåten før de såkalte strukturordningene trådte i kraft. I første rekke har dette vært kondemneringsordninger, men også begrenset omsettbare kvoter har vært benyttet.

4.1.1 Kondemneringsordninger

Fra 1960 administrerte Statens Fiskarbank flere programmer for kondemnering av fiskefartøy både i hav- og kystflåten. For havflåten har midlene hovedsakelig vært benyttet til reduksjon av ringnot- og torsketrålerflåten. Fra 1960 til 1993 ble det som vist i tabell 4.1 Kondemnering av fartøy i havfiskeflåten 1960 - 1993, kondemnert 393 fartøy og benyttet 592 millioner kroner (nominelt). Det første kondemneringsprogrammet ble iverksatt for kystflåten i 1960. Frem til 2002 ble det her tatt ut 2843 fartøy for til sammen en kostnad på 514 millioner kroner som vist i tabell 4.2 Kondemnering av fartøy i kystflåten 1960 – 2002. For kystflåten har kondemneringsmidlene hovedsakelig blitt benyttet som tilskudd til flåtefornying. Midlene gikk da til bygging av nye fartøy, og har følgelig bidratt til kapasitetsekspansjon.

4.1.2 Enhetskvoteordninger

Deler av havfiskeflåten har etter opphør av kondemneringsordningene hatt tilgang til markedsbaserte kapasitetsreduserende virkemidler i form av såkalte enhetskvoter. Før disse trådte i kraft hadde de mindre torsketrålerne hatt tilgang til en ordning der kvotefaktorer kunne overføres tidsuavgrenset mellom fartøy.

Utvalgte fartøygrupper har hatt tilbud om enhetskvoteordninger i flere perioder. Deler av torsketrålerflåten fikk første gang anledning til å benytte slike ordninger først på 1980-tallet. Fra midten av 1990-tallet ble ordningen tilbudt hele torsketråler-, ringnot- og grønlandsreketrålflåten. Det ble deretter etablert nye enhetskvoteordninger for torsketrålflåten, ringnotflåten, grønlandsreketrålflåten og for konvensjonelle fartøy på eller over 28 m i 2000, seitrålerne i 2001 og industritrålerne i 2002.

De nye enhetskvoteordningene innebar at dersom et fartøy ble tatt ut av fiske, kunne kvoten i stedet tildeles for fiske med et annet (eller flere andre) fartøy tilhørende samme eller samarbeidende rederi. Denne ekstra kvoten ble tildelt for 13 år, alternativt 18 år dersom det uttatte fartøyet ble fysisk kondemnert.

I perioden ordningen var i kraft har antall fartøy i gruppene blitt kraftig redusert som vist i tabell 4.3 Antall uttatte og gjenværende fisketillatelser i deler av havflåten 1994 – 2004 (Fiskeri- og kystdepartementet 2004 13 ). Spesielt reduksjonen blant konvensjonelle fartøy på eller over 28 m lengde har vært sterk, og flåten er nesten halvert.

4.2 Nåværende ordninger

Dagens ordninger for kapasitetsreduksjon omfatter tre ulike ordninger basert på fartøystørrelse, og ble innført i perioden 2003-2005. Den minste kystflåten under 15 m har hatt tilgang til en kondemneringsordning, hvor næringen og staten har finansiert like store andeler. Kystflåten mellom 15 og 28 m har kunnet benytte seg av en strukturkvoteordning, hvor kvoter kan overføres mellom fartøy, gitt at ett av fartøyene kondemneres. I tillegg har hele kystflåten kunnet benytte seg av en driftsordning, som innebærer en begrenset kvoteutveksling mellom fartøy i samme reguleringsgruppe. Ordningene for kystflåten ble lagt fram for Stortinget i Stortingsmelding nr. 20 (2002-2003). Havfiskeflåten har hatt tilgang til en strukturkvoteordning basert på samme prinsipper som kystfiskeflåten, men med enkelte forskjeller. De ulike ordningene er nærmere omtalt i kapittel 4.2.1 til 4.2.4.

Etter regjeringsskiftet høsten 2005, ble muligheten for å benytte strukturkvoteordningene suspendert inntil videre. Kondemnerings- og driftsordningen ble ikke omfattet av den såkalte strukturpausen.

4.2.1 Kondemnering gjennom strukturfondet

I Fiskeri- og kystdepartementets forskrift 30. juni 2003, om strukturavgift og strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten, er det fastsatt at det skal betales en strukturavgift av brutto fangstverdi til et strukturfond. Avgiften gjelder all fangst som selges gjennom salgslagene, fangst som leveres i utlandet og når fisker selv overtar fangsten. Fondet skal benyttes til å utbetale kondemneringsstøtte til fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling under 15 m. Det stilles i forskriften vilkår om at fartøy som kan motta denne støtten må ha adgang til å delta i adgangsbegrensede eller konsesjonspliktige fiskeri. Kvoteandeler som på denne måten blir frigjort, skal fordeles i den reguleringsgruppen som det kondemnerte fartøyet tas ut fra.

4.2.2 Strukturkvoter kystflåten

Kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 15 og 27,99 m lengde med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskeri, har fra 1. januar 2004 hatt tilgang til strukturkvoter. Forskrift 7. november 2003, om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten, angir vilkårene for tildeling av strukturkvote. Vilkårene oppsummeres i følgende avsnitt.

Dersom et fartøy kondemneres kan kvoter i adgangsbegrensede fiskeri overføres til ett eller flere andre fartøy. I tillegg til at det kvoteavgivende fartøyet skal kondemneres, er det knyttet en rekke vilkår til overføringen.

• Fartøyet som skal tildeles strukturkvote må ha adgang til å delta i samme fiskeri.

• Strukturkvotene omfatter ikke hval, sel og kongekrabbe.

• Utveksling av kvote kan bare gjøres mellom fartøy som begge har hjemmelslengde mellom 15 og 20,99 m eller mellom 21 og 27,99 m. For fiskeri med annen gruppeinndeling etter lengde kan det gjøres unntak.

• For strukturkvote av torsk, hyse og sei må begge fartøyene ha vært registrert i samme fylke i minst ett år.

• Strukturkvoten gjelder for et år av gangen.

• Kvoten som overføres avkortes med 20 %, hvor avkortingen fordeles på alle fartøyene innen reguleringsgruppen.

• Et fartøy kan ikke tildeles mer enn det dobbelte av fartøyets egen kvote som strukturkvote, dvs. maksimalt tre kvoter til sammen.

4.2.3 Driftsordninger kystflåten

Gjennom samme forskrift som nevnt over har hele kystflåten adgang til å utveksle kvoter mellom fartøy. Dette var ment som en prøveordning for fartøy i fylkene Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane, men 16. april 2004 ble ordningen utvidet til å omfatte hele landet. Også for driftsordningen gjelder en rekke begrensninger:

• Hele kvoten må utveksles.

• Fartøyet som det overføres kvote fra kan ikke delta i fiske etter samme art i eventuelle åpne reguleringsgrupper.

• Eier av fartøy som det overføres kvote fra kan ikke delta i fisket etter samme art i åpne reguleringsgrupper med et annet fartøy.

• Kvoter på hval, sel og kongekrabbe kan ikke utveksles.

• Overføring av kvoter kan kun gjøres mellom fartøy som begge har hjemmelslengde under 10 m, mellom 10 og 14,99 m, mellom 15 og 20,99 eller mellom 21 og 27,99 m. Det kan gjøres unntak i fiskeri som er regulert med andre størrelsesgrupper.

• For utveksling av kvote for torsk, hyse og sei må begge fartøyene ha vært registrert i samme fylke i minst ett år.

• Utvekslingen gjelder for ett kalenderår.

• Kvoten for hvert fiskeslag kan ikke utveksles fra ett fartøy i mer enn tre av fem år. Imidlertid lempes det ikke på reglene i deltagerloven om at fartøy må benyttes til ervervsmessig fiske minst tre av fem år.

• Et fartøy kan ikke tildeles mer enn det dobbelte av fartøyets egen kvote gjennom driftskvoter.

4.2.4 Strukturkvoter havflåten

Gjennom forskrift 4. mars 2005 om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten, fikk havfiskeflåten tilgang til en strukturkvoteordning som erstattet tidligere enhetskvoteordninger.

Strukturkvoteordningen tillater som for kystflåten overføring av kvoter for enkelte fiskeslag fra et fartøy til et annet, eller fra et fartøy til flere andre fartøy. Tabell 4.4 Grupper og fiskeslag strukturkvoter viser hvilke grupper og fiskeri ordningen gjelder for.

Det stilles flere vilkår for å benytte strukturkvoteordningen.

• Både avgivende og mottakende fartøy må ha konsesjon eller deltageradgang i det aktuelle fiskeri.

• Avgivende fartøy kondemneres.

• Strukturkvotene tildeles for ett år av gangen.

• Alle tilleggskonsesjoner må oppgis.

For fartøyene som hadde benyttet seg av de tidsbegrensede enhetskvotene, ble det innført en frivillig overgangsordning der strukturkvoten ble avkortet med 7 % eller 5 % per år fartøyet hadde benyttet enhetskvoten, avhengig av varigheten på enhetskvoten.

For fartøy i torsketrålgruppen gjelder en del spesielle begrensninger:

• Tildeling av strukturkvote til fabrikktrålere fordrer at fartøyet som tas ut driver ombordproduksjon eller fryser fangsten om bord.

• Det kan ikke tildeles strukturkvote til fartøy registrert i Sør-Norge på grunnlag av uttak av fartøy som pr. 1.1.1996 var registrert i Nord-Norge. Forbudet gjelder ikke ombordproduserende fartøy.

• Et rederi eller sammenslutning av rederi kan ikke tildeles mer enn ni strukturkvoter, med mindre Fiskeri- og kystdepartementet gir tillatelse.

• Det kan ikke tildeles mer enn tre kvotefaktorer, inkludert fartøyets egen kvote, til ett fartøy. Denne begrensningen gjelder det enkelte fiskeslag.

For fartøy i ringnotgruppen gjelder også en del begrensninger:

• Strukturkvoten avkortes avhengig av hvor fartøyene er registrert

  • 5 % dersom uttatt og gjenværende fartøy er registrert i region A

  • 15 % dersom uttatt og gjenværende fartøy er registrert i region B

  • 5 % dersom uttatt fartøy er registrert i region B og gjenværende i region A

  • 40 % dersom uttatt fartøy er registrert i region A og gjenværende i region B

• Det kan ikke tildeles mer enn en kvote tilsvarende en basiskvote på 650 tonn, inkludert fartøyets egen kvote, for fiskeslag som reguleres ved basiskvoter. For øvrige fiskeslag kan det ikke tildeles mer enn en kvote tilsvarende to fartøy- eller maksimalkvoter, inkludert fartøyets egen kvote.

Region A er her Nord-Norge og Trøndelagsfylkene, mens region B er de øvrige fylkene. I denne forbindelse er det registreringen 1.1.1996 som gjelder.

For fartøyene med adgang til fiske med reketrål ved Grønland gjelder følgende begrensninger:

• Strukturkvote kan ikke tildeles fartøy registrert i Sør-Norge som følge av uttak av fartøy registrert i Nord-Norge med mindre minst 2/3 av kvoten tildeles fartøy registrert i Nord-Norge.

• Ett fartøy kan ikke tildeles mer enn 10 % av totalkvoten.

For fartøy med seitrålkonsesjon kan et rederi eller sammenslutning av rederi ikke tildeles mer enn 20 % av gruppekvoten for de enkelte fiskeri. Det kan heller ikke tildeles mer enn 2 kvotefaktorer for sei nord for 62° N og 2,5 kvotefaktorer for sei sør for 62° N til ett fartøy.

For fartøyene med adgang i gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 m gjelder følgende begrensninger:

• Dersom det tildeles strukturkvote til fartøy registrert i Sør-Norge med basis i uttak av fartøy registrert i Nord-Norge skal kvoten avkortes med 20 %. Dato for registrering er her 1.1.2000.

• Et rederi eller sammenslutning av rederi kan ikke tildeles mer enn 10 % av gruppekvoten.

• Det kan ikke tildeles mer enn tre kvotefaktorer for torsk og hyse og to kvotefaktorer for sei, inkludert fartøyets egen kvote, til ett fartøy

Fartøy i industritrålgruppen kan heller ikke tildeles mer enn 10 % av gruppekvotene i de enkelte fiskeriene fartøyene deltar i. Maksimal kvote er 630 basistonn eller to fartøy- eller maksimalkvoter.

5 Fiskeflåten – status og historikk

5.1 Flåtesegmenter og antall fartøy

De aller fleste norske fiskerier er lukkede og forvaltes gjennom fisketillatelser og kvoter. Fisketillatelsene er ofte definert ut fra fartøyets lengde og det fiskeredskap som benyttes. Den norske fiskeflåten består av en rekke flåtesegmenter som tildeles en gruppekvote, altså gruppens andel av den norske totalkvoten.

Dette delkapitlet skal gi en grov oversikt over sentrale utviklingstrekk i fiskeflåten i form av antall fisketillatelser og fartøy og utviklingen i fiskeflåtens alder. Oversikten vil deles opp etter fisketillatelser. Tabellene vil også presentere antall deltageradganger/konsesjoner innenfor hvert fiskeri. Fartøyene har i stor grad tillatelse til å fiske på flere bestander og med flere redskaper. De kan dermed opptre innenfor flere av de presenterte segmentene. Deltageradganger som på opptellingstidspunktet er registrert for salg eller utskiftning inngår ikke i oversikten.

I Lov om saltvannsfiske og de årlige forskriftene som regulerer fisket deles fiskeflåten inn i grupper. Disse er gjenstand for varierende krav til deltagelse i fisket, og tildeles varierende kvoter. Denne gruppeinndelingen presenteres i tabell 5.1, og benyttes videre.

Mange av fartøyene i kystfiskeflåten har adgang til å delta innen flere av disse fiskeriene. Det finnes en rekke ulike kombinasjoner, og bare et utvalg er fremstilt i tabell 5.2 Kombinasjoner av deltageradganger helårsdrevne fartøy i kystflåten 2004. Blant de mindre fartøyene har de fleste bare tillatelse til fiske innen Gruppe I i fisket etter torsk, hyse og sei. Blant de større fartøyene er det mer vanlig med kombinasjoner av tillatelser innen bunn- og pelagiske fiskeri.

Tildeling av kvote til fartøy gjøres som regel etter fartøyets hjemmelslengde. Hjemmelslengden kan være forskjellig fra fartøyets faktiske lengde. Grunnen til dette er at hjemmelslengden reflekterer fartøyets faktiske lengde en gitt dato, kalt skjæringsdato. Skjæringsdatoene kan være forskjellige fra fiskeri til fiskeri. Eksempelvis er skjæringsdato i fisket etter torsk 21. desember 1998, mens den for fiske etter sei og hyse er 1. november 2002. Fartøyet kan siden da ha blitt ombygget eller skiftet ut med et nybygg. Deltageradgangen kan også ha blitt overført til et annet fartøy.

I de følgende delkapitler presenteres historikk over lukking, antall fartøy med deltageradgang og gjennomsnittsalder på fartøyene innen et utvalg fiskeri i både kyst- og havflåten. En kortere oversikt over fartøyene innen flere fiskeri er gitt i vedlegg 3. Innføringen av de fleste adgangsbegrensningene er begrunnet ut fra hensynet til samsvar mellom fangstkapasitet og ressursgrunnlag. Lukkingen av kystflåtens fiske etter nordsjøsild ble imidlertid gjort uten at ressurssituasjonen tilsa at behovet var akutt. Lukkingen ble hovedsakelig ansett å ha fordelingsmessig effekt, og betydning i forhold til innføringen av strukturkvoteordningen.

5.1.1 Konvensjonelle fartøy < 28 m

Konvensjonelle fartøy < 28 m er deltageradgangen som regulerer hvilke fartøy i kystflåten som kan fiske torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord. Fartøyene som har adgang til å delta i dette adgangsbegrensede fiskeriet kalles Gruppe I. Dagens Gruppe I ble opprettet i 2003 ved at man inkluderte gruppene som hadde tillatelse til å fiske hyse og sei i det adgangsbegrensede fisket etter torsk. For å få innpass i Gruppe I stilte man krav om at fartøyet hadde adgang i foregående Gruppe I, eller hadde fisket ulike kombinasjoner av torsk, hyse og sei ett av årene i perioden 1999 til 2001.

Den første adgangsbegrensningen i fisket etter torsk for kystfiskeflåten ble innført for året 1990 som et resultat av ressurskrisen man opplevde i 1989. Derfor er 1990 valgt som utgangspunkt i fremstillingen av den historiske utviklingen. Også da ble det stilt krav om at fartøyet måtte ha fisket en viss mengde torsk i en foregående periode. Fartøyene som ikke tilfredstilte dette kravet fikk delta i en maksimalkvoteregulert gruppe, som i dag kalles Gruppe II. Gruppe II fisker på egne gruppekvoter og deltagelsen i denne gruppen er åpen, gitt at man antar å ha fiske som hovedinntekt.

Tabell 5.3 Antall deltageradganger i Gruppe I viser utviklingen i antall deltageradganger fordelt på hjemmelslengde i perioden 1990 til 2006. Fisket ble lukket fra 1990, og antallet pr. 1. januar 1990 representerer de som opprinnelig tilfredsstilte kriteriene for deltagelse. Antallet ble imidlertid økt noe gjennom to nye tildelingsrunder senere på året. For lengdegruppene under 21 m viser utviklingen fra 1997 en jevn nedgang i antall, mens det spesielt for den største gruppen er økning i antall adganger frem til 2005. Fra 2005 til 17. februar 2006 har antallet falt betraktelig i de to største lengdegruppene.

Det er flere grunner til at antallet endres. Den viktigste årsaken til nedgang er at det flere år ble stilt krav om en viss aktivitet i fisket for å opprettholde adgangen. I tillegg er det de siste årene tatt ut fartøy gjennom strukturkvote- og kondemneringsordningen. Frem til 1998 var ressurssituasjonen stigende og myndighetene lot fartøy som ble skiftet ut med større få kvoterettigheter i form av hjemmelslengde etter fartøyets faktiske lengde. Dette har bidratt til at antall fartøy i de største gruppene faktisk økte frem til 2003. Fylkesvis utvikling i de samme lengdegruppene er vist i vedlegg 3.

I Fiskeridirektoratets merkeregister er byggeår for både skrog og hovedmotor registrert. Utvalget antar at skrogets byggeår gir den beste indikasjonen på moderniteten i flåten, og benytter dette parameteret i beregninger av gjennomsnittlig alder i flåtegruppene. Forhold som vedlikeholdsstatus og ombygginger vil følgelig ikke reflekteres i beregningene.

Aldersutviklingen for fartøyene i Gruppe I er vist i tabell 5.4 Gjennomsnittlig alder for fartøy i Gruppe I . Oversikten viser at det for alle lengdegruppene, unntatt den største, har vært en kraftig økning i gjennomsnittsalderen frem mot 2003. Økningen har stabilisert seg noe etter 2003, og for de to største gruppene har alderen falt noe. Den fylkesvise utviklingen er vist i vedlegg 3.

Fartøy som ikke tilfredstilte vilkårene for å komme med i gruppe I, kan i dag få adgang til å fiske torsk, hyse og sei i gruppe II. Vilkårene for deltagelse er at eieren må være registrert i fiskermanntallet og fartøyet må være registrert i merkeregisteret. Det er ikke tillatt for en eier å ha både gruppe I- og gruppe II-fartøy. Deltagelsen i torskefiskets Gruppe II er vist i tabell 5.5 Antall deltagende fartøy i torskefiske Gruppe II. Deltagelsen varierte mye i perioden fra 1990 til 2000, men har fra 2000 til 2005 falt til om lag 2600 fartøy. Nedgangen har i stor grad funnet sted blant de minste fartøyene.

5.1.2 Norsk vårgytende sild – kystgruppen

For å delta i kystgruppens fiske etter NVG-sild kreves det at fartøyet er under 27,5 m. Gruppen ble lukket først i 2002, da eier av fartøyet måtte ha deltatt i fisket med not eller snurrevad i ett av årene 1998, 1999, 2000 eller før 24. september 2001 for å få adgang i 2002. Også eiere av fartøy under bygging eller ombygging som ikke hadde fisket sild i referanseperioden, men som hadde lagt dette inn i driftsgrunnlaget, kunne få deltageradgang gjennom dispensasjon.

For å få delta i fisket etter NVG-sild i 2005, ble det stilt krav om at fartøyet skulle ha fisket og levert fangst i minst ett av årene 2002, 2003 eller før 1. juli 2004. Dette kravet hadde ikke blitt stilt tidligere etter lukkingen i 2002, og medførte at mange fartøy mistet adgangen til å delta. Fiskeri- og kystdepartementet bestemte imidlertid senere at fartøy som hadde adgang i 2004 og fortsatt hadde samme eier som før 1. juli 2004, skulle få delta i 2006. Dette innebar at mange av deltageradgangene som hadde falt ut ble retildelt.

Mens det innen Gruppe I-fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N er separate gruppekvoter for hver av lengdegruppene er det bare en gruppekvote for NVG-sildefisket, slik at inndelingen i lengdegrupper i oversikten bare illustrerer fordelingen av flåten med hensyn på størrelse.

Tabell 5.6 Antall deltageradganger og gjennomsnittlig alder NVG-kystgruppen viser utviklingen i antall deltageradganger og gjennomsnittlig alder i kystgruppens fiske etter NVG-sild. Siden 2003 har antall deltageradganger falt fra 547 til 465. Nedgangen i perioden er størst for den minste flåten, men også de største har hatt sterk nedgang. For fartøyene mellom 10 og 15 m har antallet steget noe. Dette har sammenheng med de varierende kriteriene for adgang i fiske, som beskrevet ovenfor. Den fylkesvise utviklingen er vist i Vedlegg 3. I samme periode har alderen på fartøyene sunket fra 23,4 til 22,6 år.

5.1.3 Makrell – kystgruppen

Fisket etter makrell var åpent for fartøy under 21,35 m frem til 1997. Fra 1997 startet en gradvis lukking av adgangen, og i dag er det kun Gruppe II som er åpen. Fartøyene i denne gruppen er maksimalkvoteregulerte, med 5 tonn per fartøy.

Fisket deles inn i fartøygrupper etter både lengde og redskap som hver har sine gruppekvoter. For fartøy som fisker med not er det delt inn i to grupper; under 13 m og mellom 13 og 21,35 m lengde. Antall deltageradganger og gjennomsnittlig alder fra 2003 til 2006 er presentert i Tabell 5.7 Antall deltageradganger og gjennomsnittlig alder kystmakrell med not. Oversikten viser nedgang i antallet i den minste og største lengdegruppen, mens den mellomste har vært stabil. Alderen på fartøyene har gått opp for de to minste gruppene, mens den for de største har gått kraftig ned.

Fartøy som fisker med garn og snøre er ikke delt videre inn i lengdegrupper reguleringsmessig. Antall deltageradganger fra 2003 til 2006 i denne gruppen er presentert i Tabell 5.8 Antall deltageradganger kystmakrell garn/snøre.

5.1.4 Reke sør for 62°N

Frem til 1980 ble alt rekefiske for fartøy over 50 BRT (brutto registertonn) regulert med en konsesjonsordning. Denne ordningen ble opphevet for rekefiske sør for 62°N i 1980 mot fiskerorganisasjonenes anbefaling. I 1992 ble det innført totalkvote for reke i Skagerrak og Nordsjøen. Denne deles mellom Norge, Sverige og Danmark og har variert mellom 13.000–18.800 tonn frem til i dag.

I 1998 ble det innført begrensning i adgangen til å delta i rekefisket sør for 62°N for fartøy over 11 m. Gruppen er ikke videre delt inn i størrelsesgrupper. Samtidig ble det innført et reguleringsopplegg med like maksimalkvoter for deltagende fartøy. Denne fordeles over tre perioder i året. Fisket har i tillegg vært regulert av salgslagene av markedshensyn.

Kvoteutnyttelsen varierer mellom fartøyene og fisket er følgelig sterkt overregulert. Som regel er maksimalkvoten økt eller opphevet i de respektive perioder, slik at fartøyene ikke er spesielt begrenset av maksimalkvoten. Dette skulle tilsi at overkapasiteten ikke manifesterer seg i de samme problemene som i andre fiskeri. Utfordringen for denne flåten er i større grad knyttet til å tilpasse tilbudet av reker til etterspørselen etter ferske kokte reker.

Utviklingen i antall deltageradganger fra 2003 til 2006 er vist i tabell 5.9 Antall deltageradganger for reketrål sør for 62°N. Totalantallet er rimelig stabilt i perioden, men spesielt i den minste størrelsesgruppen har antallet fartøy falt, og det er blitt vesentlig flere i den lengste gruppen. Fartøyene har høy gjennomsnittsalder, om lag 31 år pr. 17. februar 2006.

5.1.5 Havflåten

De ulike reguleringsgruppene i havfiskeflåten har blitt gradvis lukket over en lang tidsperiode. Konsesjonsordningen for bunntrål ble etablert i 1951, og var en oppfølging av trålerlovene av 1936 og 1939. En tilsvarende lukking av ringnotflåten ble innført i 1970, først i form av en registreringsstopp og deretter en ordinær konsesjonsordning fra 1973. I dag er alle gruppene i havfiskeflåten lukket, hovedsakelig gjennom konsesjonsordninger.

Utviklingen i antall fisketillatelser og gjennomsnittsalder for fartøyene i utvalgte grupper i havfiskeflåten fra 1990 til 2006 er presentert i tabell 5.10 Antall tillatelser og gjennomsnittsalder i havfiskeflåten. For alle gruppene er antall fartøy betydelig redusert i perioden. Torsketrål og konvensjonelle fartøy på eller over 28 m er om lag halvert, mens ringnot er noe mindre redusert. For industritrålgruppen finnes det ikke sammenlignbare tall tilbake til 1990, på grunn av ulike avgrensninger av konsesjonsordningene. Dagens industritrålgruppe ble etablert samtidig med at den fikk tilgang til enhetskvoter i 2002, og er kraftig redusert fra da.

Fartøyenes gjennomsnittsalder har vært stabil for konvensjonelle på eller over 28 m, gått noe opp for torsketrålerne og redusert for ringnot og indu­stritrål.

5.2 Bruken av strukturordningene

De ulike strukturordningene som ble innført under regjeringen Bondevik II har, som introdusert i kapitlet der ordningene ble beskrevet, fungert i noe ulik tid. I dette delkapitlet gis en oversikt over antall fartøy som har benyttet seg av ordningene, og samtidig hvor mange deltageradganger og konsesjoner som er oppgitt gjennom ordningene. Resultatene bygger på data fra Fiskeridirektoratet pr. 20. februar 2006.

5.2.1 Kondemnering gjennom struktur­fondet

Kondemneringsordningen gjelder for kystflåten under 15 m lengde og har fungert fra 1. juli 2003. Ordningen skal virke frem til 30. juni 2008. Innovasjon Norge bevilges rammer fra strukturfondet, og administrerer ordningen. Bevilgningene fra fondet var i 2003 35,7 mill kr, i 2004 og 2005 70 mill kr.

Bruken av bevilgningene er vist i tabell 5.11 Kondemnerte fartøy/deltageradganger fordelt fylkesvis 1.7.03 – 1.1.06. Resultatene viser at det fra 1. juli 2003 til til 1. januar 2006 ble kondemnert 238 fartøy med til sammen 266 deltageradganger. Hovedtyngden ligger naturlig nok innenfor torskefiskeriene, men også silde- og makrelltillatelser er falt bort. De fleste kondemnerte fartøyene hørte hjemme i Nord-Norge.

Tabell 5.12 Noen oppgitte deltageradganger 1.7.03 – 1.1.06 fordelt på hjemmelslengde viser hvordan enkelte av disse oppgitte deltageradgangene fordeler seg på fartøyets hjemmelslengde. Størstedelen av adgangene innen torskefiskeriet er under 10 m, mens det innenfor NVG-sild og makrell er mer jevnt fordelt over og under 10 m.

Til sammen er det tatt ut 266 deltageradganger gjennom kondemneringsordningen. Av totalt 3213 deltageradganger pr. 1. januar 2003 under 15 m lengde vil dette si at ca. 8 % av adgangene er tatt ut.

I tabell 5.13 Andel deltageradganger uttatt gjennom kondemneringsordningen pr. 17.2.06 i forhold til registrerte deltageradganger pr. 1.1.03. er det beregnet hvor store andeler av deltageradgangene som er tatt ut i de forskjellige fiskeri. Utgangspunktet er her antall deltageradganger pr. 1. januar 2003 med hjemmelslengde under 15 m i det enkelte fylke, og man må være oppmerksom på at resultatene ikke tar hensyn til om det er sluppet til flere aktører i perioden.

Andelen uttatte varierer fra 4 % i gruppen makrellnot 13 – 15 m til 12 % i gruppen makrellnot < 13 m. For Gruppe I < 15 m og NVG < 15 m er andelen uttatte på henholdsvis 8 og 6 %. Andelen kondemnerte fartøy varierer også noe i forhold til landsdel. Dersom det er systematiske forskjeller i andelen fartøy som kondemneres mellom regioner vil dette medføre forskyvninger av kvoteandel. Andelen uttatte deltageradganger er i Nord-Norge noe høyere innen torskefiske, kongekrabbe og makrellnot < 13 m. I Sør-Norge er det tatt ut relativt flere adganger innen NVG-sild, nordsjøsild, makrellnot 13–14,99, makrell konvensjonell og kystreke.

5.2.2 Strukturkvoteordningen i kystflåten

Strukturkvoteordningen for kystflåten mellom 15 og 27,99 m lengde har vært tilgjengelig for fiskeflåten fra 1. januar 2004. Tabell 5.14 Uttatte fartøy og utvekslede deltageradganger i medhold av strukturkvoteordningen pr 15.3.06 presenterer de foreløpige resultatene fra strukturkvoteordningen gjennom antall fartøy som er tatt ut av fiske og det antall deltageradganger som er oppgitt og overført til et annet fartøy som strukturkvote. Totalt 206 fartøy er tatt ut av fiske gjennom ordningen. Disse fordeler seg med hovedvekt på fartøy mellom 15 og 20,99 m hjemmehørende i Nord-Norge. Det er en vesentlig større balanse mellom uttatte tillatelser i torskefiskeriene og pelagiske arter enn for kondemneringsordningen. Til sammen er kvoter knyttet til 420 deltageradganger overført til andre fartøy som strukturkvoter.

Tabell 5.15 Andel deltageradganger uttatt i medhold av strukturkvoteordningen pr. 15.3.06 i forhold til antall registrerte deltageradganger per 1.1.03. viser andeler av deltageradgangene pr. 1. januar 2003 som er tatt ut gjennom strukturkvoteordningen. Som for kondemneringsordningen tar ikke beregningene hensyn til at antall deltageradganger kan ha økt i perioden. Den fylkesvise fordelingen påvirkes også ved at fartøy selges mellom fylker, og tilhørigheten til den avgitte fisketillatelsen kan dermed bli forskjellig fra registreringen pr. 1. januar 2003. Dette er spesielt fremtredende for kystreketrål sør for 62°N i Nord-Norge, og det er valgt å ikke presentere beregninger av andelene i tabellen (IB – ikke beregnet).

Totalt sett er om lag 31 % av deltageradgangene tatt ut. Dette gjennomsnittet skjuler store forskjeller mellom gruppene. Mens seinot sør for 62°N er redusert med 10 % er gruppen som fisker NVG-sild redusert med 48 %. Resultatene for spesielt NVG- og nordsjøsild må ses i sammenheng med at disse fiskeriene ble lukket kort tid før 1. januar 2003, og at det ble sluppet flere fartøy inn i fisket etter samme dato. For en mer stabil gruppe som Gruppe I viser resultatene en reduksjon i antall fartøy på 29 %.

Den geografiske fordelingen av utatte fartøy varierer også mellom Nord- og Sør-Norge. I torskefisket er det forholdsvis jevnt mellom landsdelene, mens det i NVG-sild, seinot sør og makrellnot er tatt ut relativt flere fartøy i sør. I nord er det tatt ut flere fartøy i fisket etter sei med not nord for 62°N og i SUK-gruppen.

Det er som forklart i beskrivelsen av ordningen knyttet regionale begrensninger til utvekslingen av strukturkvote for torsk, hyse og sei nord for 62°N. Dette betyr ikke nødvendigvis at det ikke finner sted regionale forskyvninger, ettersom fartøyeier kan flytte med fartøyet mellom fylker, og etter ett år selge fartøyet. Resultatene viser imidlertid at utvekslingen i stor grad skjer innen et fylke, og bare unntaksvis flyttes kvoter mellom fylker.

Dette gjelder også i stor grad for øvrige fisketillatelser, selv om det for disse er flere kvoter som overføres mellom fylker. Oversikt over strukturkvotetransaksjoner mellom fylker er gitt i vedlegg 4, figur 4.1 Overføring av strukturkvoter mellom fylker.

5.2.3 Driftsordningene for kystflåten

Driftsordningen trådte i kraft samtidig med strukturkvoteordningen for kystflåten. Mens strukturkvotene for kystflåten medførte permanent overføring og avkorting i kvoten, muliggjorde driftsordningen kortsiktig overføring av kvote uten avkorting. Driftsordningen skulle gi fartøyene bedret fleksibilitet og mulighet for spesialisering.

Tabell 5.16 Bruk av driftsordningen 2004 og 2005 viser i hvilken grad fartøyene har benyttet seg av driftsordningen. Det er relativt stor forskjell mellom de ulike fisketillatelsene. Mens om lag 20 % av antallet pelagiske kvoter er overført, ligger denne andelen på om lag 10 % for konvensjonelle fartøy under 28 m og seinotfartøyene. I rekefisket S62 er det bare utvekslet om lag 5 % av antallet kvoter.

5.2.4 Strukturkvoteordningen i havfiskeflåten

Den havgående delen av fiskeflåten har generelt hatt tilgang til kapasitetsreduserende virkemidler over lengre tid enn kystflåten gjennom tidligere kondemnerings- og enhetskvoteordninger. Strukturkvoter ble introdusert for flåten i april 2005, og virketiden for denne flåtegruppen har dermed vært svært kort.

Hvert fartøy i disse gruppene har en gitt kvotefaktor eller et antall basistonn. Disse definerer hvor stor andel av gruppekvoten fartøyet tildeles. For å gi et anslag på omfanget av strukturkvoteordningen, presenteres i tabell 5.17 Kvotefaktorer, basiskvoter og andel kvotetillegg fra enhetskvoter og strukturkvoter, tilleggskvotene fra enhetskvote og strukturkvote som andel av totalt antall faktorer eller basistonn for de enkelte fiskeri som drives av havflåten.

Tilleggene i 2004 og 2005 kommer i kraft av enhetskvoteordningen. I all hovedsak ble enhetskvotene konvertert til strukturkvoter for 2006. I konverteringen ble strukturkvoten avkortet etter antall år fartøyet hadde vært tildelt enhetskvote. Dette forklarer at andel tillegg faller fra 2005 til 2006 for ringnot. Bortsett fra denne avkortingseffekten viser økningen i strukturkvotetillegg fra 2005 til 2006 bruken av ordningen. Resultatene viser at ordningen spesielt har vært benyttet blant torsketrålerne, seitrålerne og industritrålerne.

5.3 Lønnsomhet i fartøysegmenter

Et av de viktigste formålene med innføringen av strukturkvoteordningene var å bedre lønnsomheten i fiskeflåten. Informasjonen om svak lønnsomhet hadde man hovedsakelig fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser. Utviklingen i kystflåtens gjennomsnittsalder ga også indikasjoner på lite tilfredsstillende lønnsomhet.

Bedriftsøkonomisk lønnsomhet kan måles ved hjelp av en rekke parametere. Et allment akseptert mål, som også beregnes i Fiskeridirektoratets årlige lønnsomhetsundersøkelser, er rentabilitet på totalkapitalen som er investert i fartøyet. Dette målet forteller hvor stort resultatet fra årets drift er, målt som andel av kapitalen som er investert i fartøyet. Dette må sammenlignes mot et krav til avkastning som avhenger av risiko i bransjen.

Fiskeflåten deles i lønnsomhetsundersøkelsene inn etter hovedfiskeri, pelagisk eller bunnfisk, og kyst- eller havflåte. Figur 5.1 Totalkapitalrentabilitet 1998 – 2004 i bunnfisksektoren viser totalkapitalrentabiliteten for kyst- og havflåten i bunnfiskeriene. Resultatene for havflåten faller fra 1998 og har siden 2000 variert mellom 6 og 0 %. For kystflåten har man bare resultater fra 2002, og disse varierer mellom 8 og 4 %. Generelt kan man si at dette er relativt svake lønnsomhetstall, spesielt ettersom verdien av fartøy i stor grad er avskrevet i regnskapene på grunn av høy alder. Dette betyr at kapitalen i gjennomsnitt er vurdert svært lavt.

Resultatene for fartøyene i pelagisk sektor er vist i Figur 5.2 Totalkapitalrentabilitet 1998 – 2004 i pelagisk sektor. Disse er noe bedre og svinger for havflåten rundt 10 % og for kystflåten mellom 9 og -1 %. For havflåten er det vanskelig å konkludere med at lønnsomheten i gjennomsnitt er for lav, mens det for kystflåten ser ut til å være noe lavere lønnsomhet.

Gjennomsnittstallene kan skjule en betydelig variasjon mellom ulike fartøygrupper. Med basis i lønnsomhetsundersøkelsen for 2004 er det beregnet totalkapitalrentabilitet (TKR) med standardavvik for utvalgte fartøygrupper. Gruppeinndelingen reflekterer fartøyets hovedinntekt, og fartøyene kan følgelig ha deltatt i både pelagisk fiske og torskefiskeri. For å unngå at feilaktige observasjoner påvirker resultatene er fartøy registrert med TKR over 35 % og under -35 % fjernet.

Resultatene er vist i tabell 5.18 Økonomiske nøkkeltall for ulike fartøygrupper 2004. Det er som ventet relativt stor variasjon mellom gruppene; ringnotgruppen har om lag 15 % TKR, mens store reketrålere har -11 %. De konvensjonelle gruppene ligger rundt 5 %, torsketrålerne rundt 7 %, kystnot rundt 7 %, kystreketrål fra 1 til 5 % og industritrål om lag -2 %. Standardavvikene viser at det er svært stor forskjell mellom observasjonene.

5.4 Bestandsituasjon

De beskrevne segmentene i fiskeflåten fisker på en rekke fiskebestander, både langs kysten, i norsk økonomisk sone, andre lands økonomiske soner og i internasjonalt farvann. Spesielt i diskusjonen av kapasitet og lønnsomhet er det viktig å ha oversikt over hvilket grunnlag man har for beskatning av de økonomisk viktige bestandene.

I 2004 fisket den norske fiskeflåten på seks arter der fangsten hadde en førstehåndsverdi over 750 mill kr; torsk, sild, makrell, sei, reke og kolmule. Disse sto for om lag 82 % av de totale landingene målt i verdi. For flere av disse artene, eksempelvis sild, foregår fisket på flere separate bestander. Nordsjø- og NVG-sild er de største bestandene.

De aller fleste av de norske fiskebestandene er i følge ICES innenfor sikre biologiske rammer med hensyn på reproduksjon. For makrellbestanden er det vanskelig å gjøre kvalifiserte vurderinger på grunn av datamangler. For en del av de viktigste artene er dødeligheten som følge av fiske (F) noe høyere enn føre-var grensen satt av ICES. For kolmule er dødeligheten betydelig høyere enn anbefalt. For de fleste artene er det gjort forvaltningsavtaler der landene binder seg til fiske innenfor anbefalte F. Risiko for bestandskollaps er derfor liten, og forvaltningen er generelt sunn.

En oversikt over utviklingen i bestandsstørrelse og fangst for de viktigste fiskebestandene er vist i vedlegg 5.