NOU 2018: 18

Trygge rammer for fosterhjem

Til innholdsfortegnelse

9 Trygd, pensjon og skatt

9.1 Innledning

Trygd skal kompensere for tap av inntekt når man blir syk, ufør eller arbeidsledig. Det å være fosterforelder samtidig som man har rett på ytelser fra folketrygden, førte slik reglene var utformet frem til 2018 til at fosterforeldre fikk trygden redusert eller avkortet. Regelverket fører også til at noen opplever å miste retten til trygd. Fosterforeldre opplever dette som uforutsigbart og urimelig.

Norsk Fosterhjemsforening har i lengre tid arbeidet for endringer i hvordan fosterhjemsgodtgjøring behandles i trygde- og pensjonssystemet. På bakgrunn av representantforslaget i Dokument 8:49 S (2016–2017) fattet Stortinget 11. mai 2017 anmodningsvedtak nr. 656:

«Stortinget ber regjeringa snarast innføre ei overgangsordning for fosterforeldre på trygdeytingar, som sikrar at dei ikkje tapar økonomisk på å vere fosterforeldre. Ordninga skal gjelde fram til eit nytt regelverk for fosterheimar er på plass.»

Som en oppfølging av vedtaket er det innført et unntak fra avkorting for fosterforeldre som mottar dagpenger og arbeidsavklaringspenger. 1 Selv med denne endringen er det fortsatt uløste spørsmål. Fosterforeldre kan blant annet fortsatt oppleve å falle utenfor trygdeordninger på grunn av et fosterhjemsoppdrag.

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere om det er nødvendig med tydeliggjøring og/eller endringer i rettigheter knyttet til ytelser etter folketrygdloven. Utvalget skal også vurdere om og eventuelt når og i hvilke tilfeller pensjonsavtale gjennom kommunen kan være aktuelt.

9.2 Fosterhjemsgodtgjøring i trygde- og skattesystemet

Fosterhjemsgodtgjøring består av utgiftsdekning og arbeidsgodtgjøring. Utgiftsdekningen er skattefri og varierer som hovedregel etter barnets alder. Arbeidsgodtgjøringen er skattepliktig pensjonsgivende inntekt og varierer etter hvilken avtale fosterforeldrene har med kommunen, for eksempel om fosterforelderen er frikjøpt fra annet arbeid eller ikke. KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøringen er 8 155 kroner per måned fra 1. juli 2018, og denne satsen brukes normalt når fosterforeldrene ikke er frikjøpt. Hvis fosterforelderen er frikjøpt, dekker mange kommuner inntektsbortfallet inntil maksimalt 6 G (581 298 kroner i 2018).2 Se også omtale i punkt 8.2.3.

Arbeidsgodtgjøringen gir rett til opptjening i folketrygden, det vil si opptjening i folketrygdens alderspensjon og andre inntektsbaserte trygdeytelser, som uføretrygd, dagpenger, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og foreldrepenger. Disse ordningene gir forsikring mot store inntektstap dersom man av visse grunner får en vesentlig reduksjon i arbeidstid eller inntektsevne.

Det å motta arbeidsgodtgjøring for et fosterhjemsoppdrag ved siden av enkelte av disse ytelsene kan føre til at trygden blir nedjustert eller avkortet. I tillegg vil et fosterhjemsoppdrag bli ansett som uttrykk for at man har en restarbeidsevne, eller at man ikke har tapt all arbeidstid (ved ledighet). Dermed er det noen fosterforeldre som ikke oppfyller minstekravene til hvor mye arbeidsevnen eller arbeidstiden må være redusert for å kvalifisere til ordningene. Slike minstekrav omtales her som inngangsvilkår. Arbeidsgodtgjøring for fosterhjemsoppdrag kan også ha innvirkning på utmåling av støtte i behovsprøvde ordninger som overgangsstønad og sosialhjelp.

Fosterhjemsavtaler er oppdragsavtaler, noe som betyr at fosterforeldre regnes som oppdragstakere eller frilansere etter folketrygdloven, og ikke som arbeidstakere (se for øvrig punkt 9.4). Frilansere behandles stort sett likt med ansatte etter folketrygdloven, med noen unntak: De får først sykepenger fra 17. dag ved sykdom, og omfattes ikke av reglene for yrkesskade og yrkessykdom.

Fosterforeldre anses heller ikke som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. Etter arbeidsmiljøloven er det flere forskjeller mellom ansatte og frilansere, blant annet er frilansere ikke omfattet av bestemmelser om arbeidstid.

Fosterforeldre i ordinære fosterhjem omfattes ikke av reglene for obligatorisk tjenestepensjon. Disse fosterforeldrene må som utgangspunkt selv spare til pensjon ut over folketrygdens alderspensjon, men har tilgang til skattefavoriserte ordninger for dette, se under.

Skattemessig behandles frilansere som lønnstakere. Det betyr at den skattepliktige delen av fosterhjemsgodtgjøringen skattlegges fullt ut som lønn, med trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og eventuell trinnskatt. Kommunen må betale arbeidsgiveravgift av arbeidsgodtgjøringen. 3

Feriepenger skal kompensere for at det ikke betales lønn i ferien. Fosterhjemsgodtgjøring ytes tolv måneder i året, og gir derfor ikke grunnlag for utbetaling av feriepenger.

9.3 Mål og hensyn i folketrygden

Folketrygden har tre hovedformål, som fremgår av folketrygdloven § 1-1: Den skal sikre økonomisk trygghet, utjevne inntekt og levekår og bidra til hjelp til selvhjelp.

Folketrygden er Norges offentlige forsikringsordning for alle dens medlemmer. Alle som er bosatt i Norge eller er arbeidstakere her, er som hovedregel medlemmer av folketrygden. Den finansieres ved medlemsavgifter for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og andre medlemmer (trygdeavgift), arbeidsgiveravgift og tilskudd fra staten.4

Det viktigste og primære målet med folketrygden er å gi økonomisk trygghet i nærmere definerte livssituasjoner der evnen til å forsørge seg selv av ulike årsaker er bortfalt eller redusert, som ved sykdom, fødsel og arbeidsledighet. Flere av inntektssikringsordningene (slik som sykepenger, foreldrepenger og dagpenger) avhenger av tidligere inntekt og forhindrer sterk nedgang i inntekt sammenlignet med det man hadde som yrkesaktiv. Dette gir ordningene et sterkt element av sosialforsikring.

I inntektssikringsordningene er det et hovedprinsipp at inntekter behandles symmetrisk. De inntektene som gir opptjening til en ytelse, er også de som kompenseres når arbeidsevnen, inntektsevnen eller arbeidstiden er redusert. Det gis ikke kompensasjon for inntekter som ikke har bortfalt, og derfor reduseres eller avkortes trygden når en person fortsatt har noe inntekt.

Målet om å utjevne inntekt og levekår mellom ulike grupper av mennesker kommer blant annet til uttrykk ved at mange av ordningene (også enkelte av inntektssikringsordningene) har minstenivåer som gis uavhengig av tidligere arbeidsinntekt. I tillegg virker det omfordelende at inntekt over 6 G i mange tilfeller ikke gir opptjening. Ordninger til utsatte grupper som skal bidra til å dekke nødvendige utgifter, gir også omfordeling. Eksempler på dette er grunn- og hjelpestønad og stønader til enslig mor eller far. Samtidig er premiene (trygdeavgiftene) proporsjonale med arbeidsinntekten, uten inntektstak, og er fastsatt uavhengig av den enkeltes risiko og adferd.

Målet om hjelp til selvhjelp vektlegger at overføringsordningene til personer i yrkesaktiv alder utformes slik at de bidrar til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. I dette ligger at ordningene skal utformes slik at det skal lønne seg å jobbe fremfor å motta trygd. Ordningene dekker derfor som hovedregel ikke hele inntektsbortfallet.5 Til flere av ordningene er det knyttet ulike krav til aktivitet, som arbeidssøking, deltakelse i et arbeidsrettet tiltak eller gjennomføring av et medisinsk behandlingsopplegg. Det er også begrensninger for hvor lenge man kan motta enkelte av ytelsene, som for eksempel dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

Inngangsvilkår i enkelte av ordningene reserverer disse ordningene for dem som har størst inntektsbortfall og dermed størst forsikringsbehov. Sammen med elementene som skal sikre arbeidsdeltagelse for flest mulig, er dette med på å begrense kostnadene ved ordningene slik at de kan være bærekraftige over tid.

9.4 Arbeidsrettslig status – arbeidstaker eller oppdragstaker

Arbeidsrettslig status har betydning både for det vernet man har etter arbeidsmiljøloven, rettigheter etter ferieloven, rett til tjenestepensjon og en viss betydning etter folketrygdloven. Fra flere hold har det blitt fremmet ønsker om at fosterforeldre skal anses som arbeidstakere etter blant annet lov om tjenestepensjon.

Avlastere og besøkshjem har fått status som arbeidstakere som følge av to høyesterettsdommer i 20136 og 20167. Sakene gjaldt avlastning for familier med tyngende omsorgsarbeid, hvor avlastningen skjedde i familiens hjem i den førstnevnte saken (Avlaster I-dommen), og i avlasters hjem i den sistnevnte (Avlaster II-dommen). Begge dommene konkluderer med at avlasterne er arbeidstakere. Begrunnelsen for avgjørelsen var blant annet at avlasterne må stille sin egen arbeidskraft til disposisjon, det vil si at de ikke kan sette oppdraget videre til andre, og at de er underlagt styring og kontroll med hensyn til hvordan oppdraget skal utføres. Høyesterett mente derfor at avlasterne har behov for vernet i arbeidsmiljøloven, ferieloven mv. I Avlaster II-dommen fremgår det at kjernen i oppgaven ikke ble ansett å være det å tilby barnet et annet hjem, men å avlaste familien.

Et spørsmål er om endringen av besøkshjem og avlasteres arbeidsrettslige status får betydning for om fosterforeldre skal anses som arbeidstakere eller oppdragstakere. I en dom fra 2013, beredskapshjemdommen, fant Høyesterett at en beredskapsmor var oppdragstaker ettersom hennes oppdrag var å stille et hjem til rådighet, og at barnet så langt som mulig skulle tas inn i familien som et familiemedlem. Oppdraget ble derfor ut fra sin karakter ansett å skille seg tydelig fra ordinære arbeidsforhold.8 At oppdraget innebærer å ta barnet inn i familien som et familiemedlem, gjør seg i enda større grad gjeldende for fosterhjem enn for beredskapshjem, siden fosterhjem normalt er en mer langvarig løsning. Gjeldende rettsforståelse er derfor at fosterforeldre er oppdragstakere, ikke arbeidstakere.

9.5 Kort oversikt over ulike trygdeordninger

9.5.1 Grunnbeløpet

Mange av folketrygdens ytelser fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp (heretter kalt G). Grunnbeløpet reguleres årlig med virkning fra 1. mai, i samsvar med lønnsveksten. Gjennomsnittlig G for 2017 var 93 281 kroner, og G per 1. mai 2018 er 96 883 kroner.

9.5.2 Dagpenger

Dagpengeordningens hovedformål er å gi delvis kompensasjon i en begrenset periode for bortfall av arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet.9 Et grunnleggende vilkår for ordningen er at den arbeidssøkende er reell arbeidssøker, det vil si at han eller hun aktivt søker arbeid og er fullt disponibel for arbeidsmarkedet. Dette innebærer blant annet at man må være villig til å ta ethvert arbeid hvor som helst i landet, på heltid eller deltid. Etter folketrygdloven § 4-5 andre ledd kan personer som har tungtveiende omsorgsansvar likevel i visse tilfeller anses som reell arbeidssøker selv om vedkommende ikke er villig til å flytte, og uavhengig av om vedkommende bare søker deltidsarbeid. Det er det formelle omsorgsansvaret som er avgjørende, ikke om det er foreldre eller fosterforeldre som har omsorgen. Nærmere presiseringer følger av rundskriv til folketrygdloven § 4-5, der det gis følgende eksempler som i henhold til praksis godkjennes etter dette unntaket: 10

  • Foreldre med barn under 1 år. Gjelder bare for én av foreldrene.

  • Eneansvar for barn til og med syvende klasse.

  • Eneansvar for barn opp til 18 år når de har spesielle behov. Det må foreligge dokumentasjon fra lege eller annet helsepersonell.

  • Omsorg som nevnt i de to foregående punktene når en av foreldrene arbeider skift/turnus, eller har sitt daglige virke utenfor lokalmiljøet.

  • Når foreldrene ikke bor sammen, men likevel har delt omsorgsansvar for små barn, vil begge foreldrene kunne godkjennes som lokal- og deltidsarbeidssøker.

Det er også et vilkår for å motta dagpenger at arbeidsledigheten utgjør et tap av arbeidstid på minst 50 prosent, og at siste års arbeidsinntekt var minst 1,5 G, eventuelt minst 3 G de siste tre årene. Dagpengene beregnes på grunnlag av tidligere arbeidsinntekt og utgjør om lag 62,4 prosent av tidligere inntekt. Dagpengemottakere som forsørger barn, får et barnetillegg på 17 kroner per dag.11 Det gis barnetillegg for barn i fosterhjem dersom en eller begge fosterforeldrene er tilkjent foreldreansvar for barnet.12

Arbeidsgodtgjøring for fosterforeldre regnes som arbeidsinntekt og er med i den inntekten som gir opptjening til dagpenger og i beregningsgrunnlaget for ytelsen, se folketrygdloven §§ 4-4 og 4-11. Fosterforeldre som mister fosterhjemsoppdraget, har derfor rett til dagpenger på grunnlag av arbeidsgodtgjøringen hvis vilkårene for øvrig er oppfylt.

Hvis man utfører arbeid i perioden, avkortes dagpengene time for time mot faktisk arbeidstid i løpet av en 14 dagers meldeperiode. Avkorting i dagpenger skjer ved at man trekkes i dagpenger avhengig av antall timer man har jobbet, ikke etter hvor høy inntekt man har fra arbeidet. Også ulønnet arbeid fører til trekk i dagpengene, og det har ingen betydning om arbeidet foregår i eller utenfor vanlig arbeidstid. For eksempel blir frivillige brannmenn og personer som bruker tid til ulønnede politiske verv, trukket i dagpenger i henhold til tidsbruken.

Personer med høyt beregningsgrunnlag, altså personer som hadde relativt høy lønn i jobben de har mistet, får en høyere avkorting enn personer med lavere lønn, selv om timebruken i aktiviteten som fører til avkorting, er den samme. Fratrekket per time avhenger også av medgått tid i arbeidet eller aktiviteten som fører til avkorting.

Det er gitt unntak fra avkortingsreglene for fosterforeldre, se punkt 9.5.4.

9.5.3 Arbeidsavklaringspenger

Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne. 13 Det er krav om å motta aktiv behandling, delta på et arbeidsrettet tiltak eller motta annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at man har fått arbeidsevnen nedsatt med minst halvparten. Ordningen er tidsavgrenset etter nærmere regler.

Arbeidsavklaringspengene gis med 66 prosent av inntektsgrunnlaget, som er pensjonsgivende inntekt året før arbeidsevnen ble nedsatt.14 Minste årlige ytelse er 2 G. Til personer som forsørger barn, ytes det et barnetillegg. Dette gjelder også for barn i fosterhjem dersom vedkommende har forsørget barnet i de to siste årene før krav om barnetillegg blir satt frem. Arbeids- og velferdsetaten kan fravike kravet om at barnet skal ha blitt forsørget i de to siste årene før kravet settes frem, når fosterhjemsordningen har en varig karakter.

Det gis fulle arbeidsavklaringspenger til personer som har tapt hele arbeidsevnen. Dersom en person har tapt en del av arbeidsevnen, reduseres arbeidsavklaringspengene medregnet barnetillegget slik at ytelsen svarer til den delen av arbeidsevnen som er tapt.

Det skal alltid vurderes om personen har en arbeidsevne som ikke er utnyttet. Beregningen av den reduserte ytelsen skal ta utgangspunkt i forholdet mellom en arbeidstid på 37,5 timer per uke og det antall timer man er i eller kunne ha vært i inntektsgivende arbeid. Dette følger av folketrygdloven § 11-23 tredje ledd. Beregningen baserer seg på gjennomsnittlig arbeidet tid i en meldeperiode, se folketrygdloven § 11-10.

Reduserte arbeidsavklaringspenger gis når arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent. Det vil si at selv om inngangsvilkåret for arbeidsavklaringspenger er at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten, kan en person etter å ha fått innvilget ytelsen kombinere arbeidsavklaringspenger med inntektsgivende arbeid i inntil 60 prosent stilling ved siden av å motta 40 prosent arbeidsavklaringspenger, se folketrygdloven § 11-23 fjerde ledd. Når vedkommende er nær ved å komme i fullt arbeid igjen, er det mulig å motta 20 prosent arbeidsavklaringspenger ved siden av 80 prosent arbeid i inntil tolv måneder.

Arbeidsavklaringspengene skal reduseres på bakgrunn av inntektsgivende arbeid. Dette kan for eksempel dreie seg om:

  • lønnet verv (styre i borettslag, politiske møter, interesseorganisasjoner mv.)

  • provisjonssalg, telefonsalg og «homeparties»

  • frilansvirksomhet

Det er gitt unntak fra avkortingsreglene for fosterforeldre, se punkt 9.5.4.

9.5.4 Fosterforeldre – unntak fra avkorting i regelverket for dagpenger og arbeidsavklaringspenger

Arbeidsgodtgjøring for fosterforeldre ga frem til 1. januar 2018 en avkorting i dagpenger og arbeidsavklaringspenger etter reglene som er beskrevet over. Timetallet som skulle føres på meldekortene15, ble beregnet ved å dividere arbeidsgodtgjørelsen som utbetales, med høyeste timelønn for barnehageassistenter i kommunen. Dette ga i gjennomsnitt 11 arbeidstimer per meldeperiode (hver fjortende dag). Beregningsmetoden var en særordning for fosterforeldre som mottok dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

En konsekvens av dette systemet var at fosterforeldre med ulik fosterhjemsgodtgjøring fikk beregnet ulikt timeantall for å være fosterforeldre. En annen konsekvens var at fosterforeldre i forskjellige kommuner, men med lik fosterhjemsgodtgjøring, kunne få beregnet ulik arbeidstid på grunn av forskjeller i lønnsnivået for barnehageassistenter.

Fra 1. januar 2018 ble det innført et unntak fra avkorting av dagpengene og arbeidsavklaringspengene for fosterforeldre. Dette følger av forskrift om arbeidsavklaringspenger § 9 og dagpengeforskriften § 4-5.

Unntaket fra avkorting gjelder ikke for fosterforeldre som er frikjøpt fra arbeid. Endringen vil kun gjelde avkorting, det vil si at arbeidsgodtgjørelsen fortsatt skal inngå i minsteinntekten og i beregningsgrunnlaget.

Slik de nye reglene er utformet, vil fosterforeldre som har blitt arbeidsledige eller syke slik at de har krav på arbeidsavklaringspenger, men som viderefører fosterhjemsoppdraget, få utbetalt dagpenger/arbeidsavklaringspenger, også av inntekt som ikke er bortfalt, det vil si av fosterhjemsgodtgjøringen. Så lenge godtgjøringen innberettes og vurderes som arbeidsinntekt av skattemyndighetene, er det ikke teknisk mulig for Arbeids- og velferdsetaten å skille denne godtgjøringen fra annen arbeidsinntekt.

Selv om det er gitt unntak fra avkorting for fosterforeldre, skal fosterhjemsoppdraget fortsatt telle med i prøvingen mot inngangsvilkårene i ordningene, det vil si i vurderingen av om arbeidsevnen eller arbeidstiden er nedsatt med minst halvparten. Et eksempel kan være en person som er 60 prosent frikjøpt som fosterforelder, arbeider 40 prosent utenfor hjemmet og blir sykmeldt fra dette arbeidsforholdet. Etter endt periode med sykepenger søkes det om arbeidsavklaringspenger fordi vedkommende på grunn av sykdom ikke er i stand til å gå tilbake til arbeid. Siden vedkommende har en restarbeidsevne på 60 prosent som fosterforelder, avslås søknaden om arbeidsavklaringspenger med begrunnelse i at arbeidsevnen ikke er nedsatt med minst halvparten.

Unntaket fra avkorting i dagpenge- og arbeidsavklaringspengeregelverket er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak fra 11. mai 2017. Stortinget har etter dette bedt regjeringen komme tilbake til Stortinget med ytterligere vurdering av dette anmodningsvedtaket i vedtak nr. 321, 15. desember 2017. I Prop. 1 S (2018–2019) fra Arbeids- og sosialdepartementet viser regjeringen til at det mest hensiktsmessige er å avvente den videre oppfølgingen av vedtak nr. 321 til etter at Fosterhjemsutvalget har levert sin utredning. Det vises til at Fosterhjemsutvalget skal se på rammebetingelsene for ordinære fosterhjem, herunder vurdere om det er nødvendig med tydeliggjøring og/eller endringer i rettigheter knyttet til ytelser etter folketrygdloven. Regjeringen har varslet at den vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte når utredningen er ferdigstilt.

9.5.5 Sykepenger

Sykepenger skal kompensere for bortfall av inntekt for yrkesaktive personer som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade.16 Fosterhjemsgodtgjøring gir opptjening av rett til sykepenger. Dersom en fosterforelder blir sykmeldt fra fosterhjemsoppdraget og ikke lenger kan utføre sine oppgaver, kan personen få innvilget sykepenger som frilanser, dersom de øvrige vilkår for sykepenger er oppfylt. Et vilkår er at fosterhjemsgodtgjørelsen faller bort, eller at oppgavene og godtgjørelsen overtas av andre (jf. § 8-3 og vilkåret om at man må ha tapt pensjonsgivende inntekt). Som frilansere har fosterforeldre rett til sykepenger med 100 prosent dekning fra 17. fraværsdag. For å få full sykepengedekning fra første fraværsdag kan man tegne tilleggsforsikring etter folketrygdloven § 8-39.

Sykepenger ytes med utgangspunkt i bortfalt inntekt i det arbeidet en er sykmeldt fra. Rett til sykepenger forutsetter blant annet at inntektstapet tilsvarer minst 20 prosent av den totale inntekten. Personer som innfrir dette kravet og mottar sykepenger for sitt hovedarbeidsforhold samtidig som de er fosterforeldre, får ikke avkorting av sykepengene på grunn av fosterhjemsgodtgjøringen. Et fosterhjemsoppdrag kan imidlertid føre til at personer ikke innfrir inngangsvilkåret om å ha nedsatt inntektsevne med minst 20 prosent. Sykepengegrunnlaget per år kan ikke overstige 6 G.

9.5.6 Uføretrygd

Uføretrygd skal sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte.17 For å utløse rett på uføretrygd må inntektsevnen være satt ned med minst halvparten, eventuelt 40 prosent for personer som mottar arbeidsavklaringspenger, se folketrygdloven § 12-7. Uføretrygden utgjør 66 prosent av gjennomsnittlig inntekt de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Personer med lav eller ingen egen opptjening er sikret en minsteytelse.

Uføretrygdede som forsørger barn under 18 år, kan få et behovsprøvd barnetillegg til uføretrygden. Fullt barnetillegg utgjør 40 prosent av grunnbeløpet for hvert forsørget barn, se folketrygdloven § 12-15. Fra 1. mai 2018 tilsvarer dette 38 753 kroner. Også fosterforeldre har rett på barnetillegg dersom fosterhjemsoppdraget er av varig karakter eller har vart i minst to år.

Dersom man hadde et fosterhjemsoppdrag før man ble ufør, vil arbeidsgodtgjøringen for fosterhjemsoppdraget inngå i beregningsgrunnlaget for tidligere inntekt. Hvis man blir ufør slik at fosterhjemsoppdraget må avsluttes, kompenserer uføretrygden 66 prosent av all arbeidsinntekt (opp til 6G) som er bortfalt, inkludert inntekten fra fosterhjemsoppdraget.

Hvis man derimot fortsetter fosterhjemsoppdraget etter at man har blitt ufør, vil man ikke bli regnet som 100 prosent ufør. Man vil da få en lavere uføregrad. Grunnen er at ikke hele inntektsevnen er falt bort. Uføretrygden skal kun kompensere for tapt arbeidsinntekt, og ved å videreføre fosterhjemsoppdraget har man fortsatt denne inntekten i behold. Det innebærer at fosterhjemsgodtgjøringen blir trukket fra i beregningen av uføretrygden. Dersom arbeidsgodtgjøringen på et senere tidspunkt faller bort, kan vedkommende fremsette krav om økt uføregrad.

Hvis en person påtar seg et fosterhjemsoppdrag etter å ha blitt ufør, skal arbeidsgodtgjøringen for fosterhjemsoppdraget gå til reduksjon i uføretrygden. Det er kun størrelsen på uføretrygden som justeres, det vil si at uføregraden beholdes. Alle uføre kan ha inntekt opp til en inntektsgrense, det vil si et fribeløp. Det er kun inntekt over dette beløpet som skal gå til reduksjon i uføretrygden. Inntektsgrensen er vedkommendes inntektsevne etter uførhet (som er null for helt uføre) tillagt 40 prosent av G.18 Dette innebærer at inntekt opptil 0,4 G (38 733 per 1.mai 2018) aldri vil føre til reduksjon i uføretrygden. Inntekt utover grensen på 0,4 G gir en reduksjon i uføretrygden tilsvarende kompensasjonsgraden. For eksempel vil en person med full uføretrygd og kompensasjonsgrad på 66 prosent som har en inntekt på 50.000 kroner i løpet av kalenderåret, få redusert uføretrygden med 7 423 kroner. Samlet bruttoinntekt øker dermed med 42 577 kroner.

Et fosterhjemsoppdrag kan føre til at personer ikke innfrir inngangsvilkåret om å ha nedsatt inntektsevne med minst 50 prosent. Dette forutsetter at den samlede summen av arbeidsgodtgjøringen for fosterhjemoppdraget og inntekt fra annet arbeid på tidspunkt for vurdering av uføretrygd utgjør mer enn 50, eventuelt 40, prosent av inntekten før uførheten. Dette kan føre til at en person som får redusert inntekten i sitt ordinære arbeid med 50 prosent19 som følge av uførhet, ikke har rett til uføretrygd dersom vedkommende mottar arbeidsgodtgjøring for fosterhjemsoppdrag som gjør at inntektsevnen samlet sett ikke er nedsatt med minst halvparten.

9.5.7 Yrkesskadedekning

Med yrkesskade menes personskade, sykdom eller dødsfall som skyldes en arbeidsulykke og skjer mens vedkommende er yrkesskadedekket. Visse yrkessykdommer som skyldes påvirkning i arbeid, klimasykdommer og epidemiske sykdommer skal likestilles med yrkesskade. Hvis skaden eller sykdommen blir godkjent som yrkesskade eller yrkessykdom likestilt med yrkesskade, kan man ha krav på trygdeytelser etter gunstigere regler enn vanlig. Får en person varig medisinsk mén som følge av yrkesskade eller yrkessykdom, kan vedkommende dessuten ha rett til menerstatning. Frilansere har ikke yrkesskadedekning, men kan tegne frivillig yrkesskadetrygd i folketrygden etter § 13-13 på lik linje med selvstendig næringsdrivende. Årlig premie utgjør 0,4 prosent av forventet årsinntekt fra frilansoppdrag.

9.5.8 Foreldrepenger

Foreldrepengeordningen skal sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon. 20 Rett til foreldrepenger opparbeides gjennom å være yrkesaktiv og ha pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før foreldrepengeperioden starter. Man har ikke rett på foreldrepenger når man blir fosterforelder, se også omtale i kapittel 8. Fosterforeldre som venter egne barn, opptjener rett til fødselspenger også av arbeidsgodtgjørelsen som fosterforelder. Det er den som får utbetalt godtgjørelsen, som opptjener rettigheten. Det er et vilkår for utbetaling av foreldrepenger at arbeidsgodtgjørelsen overføres til den andre fosterforelderen eller at foreldrepengene graderes. Dersom arbeidsgodtgjørelsen overføres til den andre fosterforelderen, må det vurderes om denne forelderen har muligheter for å gi reell omsorg av barnet som bor i fosterhjemmet.

Fra 2019 innføres et vilkår om at beregningsgrunnlaget for foreldrepenger skal utgjøre minst 0,5 G.

9.5.9 Overgangsstønad

Overgangsstønad ytes til personer som på grunn av omsorg for barn er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få et arbeid. 21 Det er knyttet aktivitetskrav og tidsbegrensningsregler til stønaden. Overgangsstønaden utgjør 2,25 G og avhenger ikke av tidligere inntekt. Stønaden avkortes mot arbeidsinntekt, og reduseres da med 45 prosent av inntekt som overstiger 0,5 G. Slik avkorting gjelder også inntekt fra fosterhjemsoppdrag.

9.6 Pensjon

9.6.1 Alderspensjon fra folketrygden

Alle som bor eller arbeider i Norge, opparbeider rett til alderspensjon fra folketrygden.22 Alderspensjonen består av inntektspensjon og garantipensjon (tidligere minstepensjon). Inntektspensjonen opptjenes i en pensjonsbeholdning hovedsakelig på bakgrunn av pensjonsgivende inntekt. Det kan opptjenes 18,1 prosent av inntekt opptil 7,1 G årlig. Til personer som har opparbeidet liten eller ingen pensjonsbeholdning, ytes det garantipensjon.

Det er mulig å få pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid. Ved omsorg for små barn, eldre og personer som er syke eller har funksjonsnedsettelser, kan det gis pensjonsopptjening som om man hadde hatt en arbeidsinntekt på 4,5 G. Dette gjelder også fosterforeldre.

9.6.2 Tjenestepensjon

Frilansere er likestilt med selvstendig næringsdrivende når det gjelder pensjon. Fosterforeldre omfattes derfor ikke av kravet om obligatorisk tjenestepensjon (OTP). De har imidlertid anledning til å spare til pensjon etter innskuddspensjonsloven. Inntil seks prosent av inntekt mellom 1 og 12 G kan settes av i slike private pensjonsordninger. Det gis fradragsrett for innbetalinger til ordningen, noe som innebærer at sparebeløpet ikke beskattes før det tas ut som pensjon. Pensjonsutbetalingene fra ordningen beskattes som pensjonsinntekt, som gir lavere skatt enn hvis det hadde blitt beskattet som lønn. Det betales heller ikke skatt på avkastningen eller formuesskatt av midlene underveis. Fra 2017 er det dessuten innført en skattefavorisert ordning for individuell pensjonssparing (IPS), som er tilgjengelig for alle og skattemessig enda gunstigere enn ordninger etter innskuddspensjonsloven.

Obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold innebærer at arbeidsgiver setter av midler i en tjenestepensjonsordning på vegne av de ansatte. Skattefordelene er de samme som ved privat pensjonsordning. Fosterforeldre som har et ansettelsesforhold ved siden av fosterhjemsoppdraget, vil ha tjenestepensjonsordning gjennom dette.

For fosterforeldre som er frikjøpt fra annet arbeid, varierer det mellom kommuner om de tilbyr tjenestepensjon eller annen økonomisk kompensasjon. I kartleggingen av fosterhjemmenes rammevilkår som utvalget har fått utført, fremgår det at 4 prosent av barnevernstjenestene viderefører tjenestepensjonsordninger fra tidligere arbeidsgiver, mens 12 prosent kompenserer for tapt tjenestepensjon på annen måte. De som tilbyr tjenestepensjon eller annen kompensasjon, gjør det ikke til alle. 84 prosent tilbyr dermed ikke tjenestepensjon eller kompensasjon for tapt tjenestepensjon. I og med at undersøkelsen tar utgangspunkt i barnevernstjenestenes praksis og ikke i fosterhjem, sier ikke tallene noe om hvor stor andel av fosterhjemmene som har tjenestepensjonsordning eller annen økonomisk kompensasjon. Enkelte barnevernstjenester kompenserer fosterforeldrenes tidligere arbeidsgiver for lønnskostnader, mens arbeidsgiver fortsetter å betale ut lønn og dekke premie i pensjonsordning.23 Sammenlignet med resultater fra tidligere undersøkelser ser ikke tjenestepensjon eller kompensasjon for tapt tjenestepensjon ut til å ha blitt særlig vanligere de siste årene.24

I 2010 vedtok Stortinget en egen lov om pensjonsordning for oppdragstakere i statlige beredskaps- og familiehjem. Denne ordningen gir slike oppdragstakere samme rettigheter og plikter som medlemmer i Statens pensjonskasse.

Manglende tjenestepensjonsordning har størst konsekvenser for fosterforeldre som er frikjøpt i lengre tid, eventuelt som går ut av yrkeslivet på grunn av et fosterhjemsoppdrag.

9.7 Behov for endring

Avkortingen og terskelvirkningene som oppstår ved at noen ikke får trygdeytelser på grunn av arbeidsgodtgjøringen, blir ansett som urimelig av fosterforeldre. Terskelvirkningene og avkortingsreglene fører til inntektstap for fosterforeldre som ellers er i målgruppen for de ulike trygdeytelsene. Tilsvarende inntektstap rammer ikke andre personer i samme situasjon som har forsørgeransvar for egne barn.

Som nevnt under punkt 9.3 har avkortingen sammenheng med formålet med trygdeordningene. Ordningene skal sikre en viss inntekt i ulike situasjoner der arbeidsevnen eller arbeidstiden er nedsatt. Når en person fortsatt har evne og mulighet til å skaffe seg inntekt, er ikke forsikringsbehovet like stort, og dette skal derfor føre til reduksjon av trygdeutbetalingene. Et ytterligere hensyn er behovet for å sikre en sammenheng mellom opptjening og avkorting av en og samme ytelse, slik at folketrygden ikke kompenserer for en inntekt personen fortsatt har. Inngangsvilkårene reserverer ordningene for de personene som har størst inntektstap.

I motsetning til å ta vare på egne barn er det å være fosterhjem et betalt oppdrag. Det gir dermed inntekter som reduserer behovet for forsikring mot tap av annen inntekt. Andre typer biinntekter gir samme avkorting eller tap av rett til ytelser. I dagpengeordningen gjelder det samme også for personer med frivillige, ulønnede verv. En person som blir arbeidsledig fra et hovedarbeidsforhold, men som har annen inntektsgivende eller tidkrevende aktivitet eller verv ved siden av mens personen er arbeidssøker, vil få samme avkorting. Personen kan også miste hele retten til dagpenger dersom ikke samlet arbeidstid er nedsatt med minst 50 prosent. Biinntekter eller biaktivitet er ikke uvanlig. Biinntektene kan for eksempel være fra styreverv, politiske verv, kursvirksomhet, forfattervirksomhet, småjobber, ekstravakter hos en annen arbeidsgiver eller annet.

På den annen side kan en person med et biarbeidsforhold eller bivirksomhet i noen tilfeller ha muligheter til å kompensere for at hovedarbeidsforholdet opphører ved å øke innsatsen i biarbeidsforholdet eller -virksomheten. Den muligheten har ikke fosterforeldre. En person som har en ulønnet aktivitet som fører til at han eller hun ikke blir ansett å være fullt tilgjengelig for arbeidsmarkedet, for eksempel et frivillig verv, kan lettere si fra seg et slikt verv for å være fulltids arbeidssøker, enn det som vil være tilfelle for en fosterforelder.

Ved sykdom er det ikke nødvendigvis samsvar mellom å miste arbeidsevnen i et arbeid utenfor hjemmet og det å miste omsorgsevnen for barn. Det å fortsatt kunne ta seg av et fosterbarn er ikke nødvendigvis et uttrykk for en reell restarbeidsevne, men dette vil trolig variere etter oppdragets karakter. Andre syke og uføre kan også ha store omsorgsoppgaver i hjemmet uten at de av den grunn får redusert trygdeutbetaling.

Tall fra SSB som utvalget har innhentet, tyder på at om lag to prosent av fosterforeldre mottar sykepenger, under fire prosent arbeidsavklaringspenger og ni prosent uføretrygd. Én prosent mottar dagpenger. Tallene gjelder fosterforeldre og mottakere av kommunal omsorgslønn (omsorgsstønad) samlet som gjennomsnitt for 2017. Hvis andelen som mottar ulike trygder er lavere blant fosterforeldre enn mottakere av omsorgslønn, noe det kanskje kan være grunn til å tro ettersom fosterforeldre generelt er en ressurssterk gruppe, må tallene sees som maksimumsanslag. 25 Andelene er også noe lavere enn hva som gjelder befolkningen for øvrig. 26

Utvalget mener det er behov for å tilpasse trygdereglene bedre til fosterforeldres situasjon.

9.8 Mulige endringer i trygde- og pensjonsregelverket

9.8.1 Videreføre dagens løsning

Fra og med 2018 er avkortingen i dagpengene og arbeidsavklaringspengene mot arbeidsgodtgjøring som fosterforelder fjernet i påvente av at utvalget skal gjøre sin vurdering. I Arbeids- og sosialdepartementets budsjettforslag for 2018 begrunnes dette med at det å være fosterforeldre betraktes mer som å ta seg av egne barn enn som lønnsarbeid, og at endringen representerer en særregel for familier som påtar seg det viktige ansvaret som fosterforeldre.

De nye reglene løser ikke problemene med at noen fosterforeldre helt mister rett til ytelser som følge av at de ikke innfrir inngangsvilkårene. Slike inngangsvilkår finnes også i sykepengeordningen og i uføretrygden. Reglene tar heller ikke høyde for at arbeidsgodtgjøringen fremdeles inngår i grunnlaget for beregning av størrelsen på arbeidsavklaringspenger og dagpenger. Dette innebærer at ytelsene blir beregnet med et for høyt beløp i tilfeller der fosterhjemsoppdraget fortsetter under ledighet eller sykdom. Med dagens system for innberetning av arbeidsdelen av fosterhjemsgodtgjøringen lar dette seg ikke endre. Årsaken er at det ikke er mulig å skille ut deler av pensjonsgivende inntekt. Dagens ordning bryter dermed med prinsippet om at trygden ikke skal kompensere for mer enn de inntektene som har bortfalt.

De nye reglene fører også til en forskjellsbehandling mot andre grupper som har biinntekter. En relevant gruppe å sammenligne med er personer som mottar omsorgsstønad for særlig tyngende omsorgsoppgaver i hjemmet. Omsorgsstønad er en kommunal ytelse som både er skattepliktig og pensjonsgivende, det vil si at omsorgsstønad gir samme type avkorting som inntil 1.1.2018 gjaldt for fosterforeldre.

Unntaket fra avkortingsreglene i dagpengene og arbeidsavklaringspengene gjelder ikke frikjøpte fosterforeldre. Frikjøp avtales mellom den enkelte fosterfamilien og barnevernstjenesten. Fosterforeldre kan frikjøpes i heltid eller deltid. Størrelsen på arbeidsgodtgjøringen er ikke tilstrekkelig til å vite om et fosterhjem har en avtale om frikjøp eller ikke. For å kunne praktisere og håndheve reglene må NAV dermed vite noe om vilkårene i avtalen mellom det enkelte fosterhjemmet og barnevernstjenesten. Dette krever relativt stor grad av manuell saksbehandling. Det er heller ikke alltid entydig hva som skal regnes som frikjøp.

9.8.2 Gjeninnføre 2017-regler med tilpasninger

Et alternativ til de nylig innførte reglene er å gå tilbake til 2017-regler. Det vil gjenopprette symmetrien i hvordan arbeidsgodtgjøring behandles etter trygderegelverket, og dermed også gjeninnføre avkorting for ikke-frikjøpte fosterforeldre. Et slikt alternativ må derfor kombineres med andre endringer dersom regelverket skal tilpasses til fosterforeldre.

Når fosterforeldre søker om en trygdeytelse samtidig som de mottar arbeidsgodtgjøring som fosterforelder, regnes arbeidsgodtgjøringen om til arbeidstimer ved å dividere arbeidsgodtgjøringen på høyeste lønn for barnehageassistenter i kommunen, se punkt 9.5.4. Metoden benyttes for utmåling av dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Timetallet man kommer frem til på denne måten, dannet før 2018 grunnlaget for prøving mot både inngangsvilkår og avkorting av ytelser. Fra 2018 benyttes metoden kun ved prøving mot inngangsvilkårene. Med denne avkortingsmetoden fikk den enkelte fosterforelder avkortet arbeidsavklaringspengene og dagpenger med i gjennomsnitt 11 arbeidstimer per meldeperiode (hver fjortende dag). Metoden fører videre til at for eksempel arbeidsavklaringspengene faller bort dersom timeantallet som godtgjørelsen blir omregnet til, tilsvarer 22,5 timer eller mer per uke.

Ordningen med omregning ved hjelp av barnehagelønn ble innført som en særordning for fosterforeldre. Siden fosterforeldre har barnet boende hos seg hele tiden, var det behov for å fastsette en realistisk «arbeidstid» i oppdraget, som skulle være slik at ikke fosterforeldre kom urimelig dårlig ut. Metoden kan imidlertid gi noen uheldige utslag, siden det ikke nødvendigvis er samsvar mellom størrelsen på godtgjøringen og tidsbruken i fosterhjemsoppdraget. Metoden skaper også forskjellsbehandling mellom fosterforeldre som har lik arbeidsgodtgjøring, men som er bosatt i ulike kommuner med ulik lønn for barnehageassistenter. Noe av utfordringen med regelen om at timene skulle føres på meldekortet, har for øvrig vært at fosterforeldre ikke alltid registrerte timene på meldekortet. Det førte til at enkelte fikk tilbakebetalingskrav. Meldekortene har imidlertid blitt endret, og det blir informert om at fosterhjemsoppdraget skal føres på meldekortet.

Et spørsmål er om det burde være en mer sjablongmessig fastsetting av den tiden man bruker på oppgaven som fosterforeldre. Videre er det spørsmål om det bør fremgå av regelverket at noe av tiden fosterforeldrene tilbringer med barnet, skal anses som fritid, på linje med å være sammen med egne barn. I så fall kan en sjablong for «arbeidstid» som fosterforeldre ta utgangspunkt i de delene av rollen som fosterforelder som har preg av arbeid, slik som å delta i møter med barnevernstjenesten eller andre offentlige instanser, oppfølgingsbesøk også videre. Virkningene av avkortingsreglene og inngangsvilkårene vil begrenses dersom den sjablongmessige arbeidstiden settes forholdsvis lavt. Det vil også være mulig å utforme en sjablong med ulike trinn for å ta høyde for variasjoner i tidsbruken. For frikjøpte fosterforeldre er det likevel mest nærliggende at tidsbruken i oppdraget settes lik den stillingsandelen de er frikjøpt i.

Selv en lav, sjablongmessig fastsatt arbeidstid vil føre til at ytelsene avkortes for enkelte, og at enkelte havner under terskelen for å innfri kravene til ytelsene. En fullstendig løsning på avkortings- og inngangsvilkårproblemene kan ikke oppnås uten at fosterhjemsoppdrag anses som fritid og fosterhjemsgodtgjøring som ikke pensjonsgivende inntekt. Dette er tema i neste avsnitt.

9.8.3 Gjøre om arbeidsgodtgjøring til en ikke pensjonsgivende ytelse

Både avkorting av trygdeytelser mot arbeidsgodtgjøringen og terskelvirkninger som følge av inngangsvilkårene oppstår fordi arbeidsgodtgjøringen er pensjonsgivende. Et alternativ er derfor å omklassifisere arbeidsgodtgjøringen slik at den ikke lenger er pensjonsgivende. I så fall vil den verken telle med i grunnlaget for ytelsene, i prøvingen mot inngangsvilkårene eller i utmåling av ytelser. For å holde fosterhjemsoppdrag helt utenom avkorting eller prøving mot inngangsvilkår i dagpengeordningen, kreves det at fosterforeldre behandles på lik linje med andre foreldre. Dette vil i så fall ligne på slik arbeidsledighetstrygden er utformet i Sverige. Der regnes fosterhjemsoppdrag som fritid i arbeidsløshetsordningen på linje med omsorg for egne barn, og arbeidsgodtgjøring gir ikke opptjening til arbeidsledighetstrygd.27

Utvalget har derfor vurdert en modell der fosterforeldre i ordinære fosterhjem som ikke mottar arbeidsgodtgjøringen som en erstatning for tapt arbeidsinntekt, det vil si fosterforeldre som ikke er frikjøpt, mottar støtte i form av en ikke pensjonsgivende ytelse. Hovedtanken i modellen er altså å gjøre om dagens veiledende sats for arbeidsgodtgjøring til en ikke pensjonsgivende ytelse. En begrunnelse for dette kan være at når fosterforeldre mottar økonomiske ytelser uten at det er stilt vilkår om reduksjon i arbeidstiden i annet arbeid, er hensynet til pensjonsopptjening av godtgjøringen som fosterhjem ikke så fremtredende. Disse fosterforeldrene baserer i de fleste tilfeller sitt livsopphold og sin pensjonsopptjening på en annen jobb. Ut fra denne logikken er det heller ikke rimelig at godtgjøring man mottar som fosterhjem, skal påvirke trygdeytelser man har tjent opp rettigheter til gjennom arbeid.

Frikjøpte fosterforeldre baserer livsoppholdet i større grad enn andre fosterforeldre på inntektene fra fosterhjemsoppdraget. De vil derfor ha et sterkere behov for opptjening i pensjons- og trygdesystemet, slik at de forsikres mot bortfall av inntekten og tjener opp til alderspensjon. Utvalget har derfor lagt til grunn at arbeidsgodtgjøring som gis som kompensasjon for bortfalt arbeidsinntekt, fortsatt skal være pensjonsgivende.

Omgjøring av KS’ veiledende sats til en ikke pensjonsgivende ytelse sørger for at det kun er den inntekten som faktisk har falt bort, som blir kompensert ved arbeidsledighet eller sykdom fra et hovedarbeidsforhold. Modellen er dermed symmetrisk, det vil si at det er samsvar mellom den inntekten som gir opptjening, og den inntekten som kompenseres i ordningene. En konsekvens av dette er at fosterforeldre ikke får dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd for ytelsen dersom de mister fosterhjemsoppdraget som følge av oppsigelse eller sykdom. Videre vil opptjening til alderspensjon av ytelsen falle bort. De som er frikjøpt og mottar kompensasjon for tapt arbeidsinntekt, vil få dagpenger, sykepenger også videre for dette dersom de mister oppdraget, og de tjener opp til alderspensjon.

Det finnes stønadsordninger som tar hensyn til alle inntekter en person har, uavhengig av om de er pensjonsgivende eller ikke, og også formue. Sosialhjelp er en slik ordning. Endringen vi drøfter her, vil ikke påvirke hvordan sosialhjelp utmåles.

Stønad, ikke arbeidshonorar

Ytelsen til ikke frikjøpte fosterhjem bør etter utvalgets vurdering være en stønad. Ytelsen kan ikke ha status som et arbeidshonorar, slik arbeidsgodtgjøringen til fosterforeldre har i dag, og samtidig ikke være pensjonsgivende. Lønn og honorar (fordel vunnet ved arbeid) er generelt pensjonsgivende, jf. folketrygdloven § 3-15 og skatteloven § 12-2 jf. § 5-10. Riktig nok ville det vært mulig å utforme en særregel som unntar arbeidsgodtgjøring til fosterforeldre fra pensjonsopptjening på tilsvarende måte som arbeidsinntekt over 7,1 G og arbeidsinntekt opptjent etter 75 år ikke er pensjonsgivende. Det å anse fosterhjemsoppdrag som å være på linje med å ta vare på egne barn vil derimot ikke være forenlig med å behandle godtgjøringen som et arbeidshonorar. Så lenge godtgjøringen anses som kompensasjon for arbeidsinnsats man legger ned til omsorgsarbeid, oppfølgingsbesøk, møter og lignende som følger med et slikt oppdrag, vil dette være en fordel vunnet ved arbeid. For at modellen skal ha de ønskede virkningene blant annet for hvordan fosterforeldre behandles etter dagpengeordningen, må det å være fosterhjem likestilles med det å ta vare på egne barn i trygdeytelsene. Dette kan oppnås ved å klassifisere ytelsen som en stønad. Fosterforeldre påtar seg et stort og viktig omsorgsoppdrag på vegne av samfunnet, og en særskilt stønad til fosterhjem kan gis en velferds- eller familiepolitisk begrunnelse ut fra et formål om å støtte fosterhjem generelt.

Ikke frikjøpte fosterforeldre har ikke vilkår i fosterhjemsavtalen om at de må avstå fra eller redusere arbeidstiden utenfor hjemmet. Det er med andre ord mulig å se stønaden helt løsrevet fra forventninger om en viss arbeidstid. En stønad til ikke frikjøpte fosterforeldre kan dermed sammenlignes med barnetrygden.

Skattefritak

Et spørsmål er om en fosterhjemsstønad skal være skattepliktig eller ikke. Det finnes eksempler på land der betalingen til fosterhjem er skattefri og utbetales etter offentlig fastsatte satser, slik som Irland og Tyskland.

Det er et mønster at stønader som trer inn som erstatning for arbeidsinntekt, også behandles på lik linje med arbeidsinntekt i både trygde- og pensjonssystemet og i skattesystemet. Eksempler på slike stønader er dagpenger og foreldrepenger. Stønader som har andre hensyn, for eksempel å kompensere for utgifter eller omfordele inntekt, er ofte skattefrie, og er til gjengjeld heller ikke pensjonsgivende. Eksempler på dette er grunn- og hjelpestønad, bostøtte, sosialhjelp og barnetrygd. Det er få eksempler på stønader som ikke gir pensjonsopptjening, men som man likevel må skatte av. Uføretrygden er et unntak siden den er skattepliktig, men i utgangspunktet ikke pensjonsgivende. Det kan likevel gis pensjonsopptjening til alderspensjon for perioder med mottak av uføretrygd etter reglene i folketrygdloven §§ 3-14 og 3-17.

Det vil derfor være i tråd med grunntenkningen i øvrig regelverk at en ikke-pensjonsgivende stønad er skattefri.

Stønaden bør oppjusteres årlig. Av den grunn vil det være praktisk å knytte stønadsnivået til grunnbeløpet i folketrygden. KS’ veiledende satser for arbeidsgodtgjøring faller da bort.

Arbeidsgodtgjøring for frikjøpte fosterforeldre

Frikjøpte fosterforeldre får betalt for å ta seg av barnet på hel- eller deltid, og inngår som regel en avtale med barnevernstjenesten om å begrense eller avstå fra arbeid utenfor hjemmet. For frikjøpte fosterforeldre er fosterhjemsoppdraget derfor ikke noe de gjør på fritiden. Som nevnt taler det for at arbeidsgodtgjøring som er kompensasjon for tapt arbeidsinntekt, fortsatt skal gi pensjonsopptjening.

Arbeidsgodtgjøring for frikjøp lar seg imidlertid ikke skille ut på en enkel måte i trygdesystemet, se punkt 9.8.1. Dersom det innføres en stønad som beskrevet over, vil det trolig ikke være mulig å reservere stønaden til fosterhjem som ikke er frikjøpt. Dette taler for at den bør gis til alle ordinære fosterhjem. Det kan forsvares med at de velferds- eller familiepolitiske hensynene med stønaden i utgangspunktet gjelder alle fosterforeldre, uavhengig av om det å være fosterhjem i noen tilfeller går ut over mulighetene til å ha betalt arbeid utenfor hjemmet.

Det betyr at betaling kommunen gir ut over en fosterhjemsstønad, anses som arbeidsinntekt og gir pensjonsopptjening. Dette vil gjelde alle fosterforeldre, uavhengig av vilkår i avtalen, størrelsen på arbeidsgodtgjøringen eller inntekter fra arbeid utenfor hjemmet. Det vises til utvalgets forslag om en rettighetsfestet ordning med inntektskompensasjon ved permisjon fra jobb den første tiden av fosterhjemsoppdraget i kapittel 8. Innføres en slik ordning, må stønad og inntektskompensasjon være uavhengig av hverandre, og det vil ikke bli anledning til å trekke stønaden fra inntektskompensasjonen i den perioden den rettighetsfestede ordningen gjelder. På den annen side kan myndighetene fastsette kompensasjonsnivået i permisjonsordningen på en slik måte at man tar hensyn til at frikjøpte fosterhjem også mottar en skattefri stønad. Beregninger av ulike alternativer for dette er vist i kapittel 11.

Modellen forutsetter at unntakene fra avkortingsreglene som ble innført fra 1.1.2018, oppheves. Siden fosterforeldre som ikke er frikjøpt og kun mottar stønaden i denne modellen ikke har pensjonsgivende inntekt fra fosterhjemsoppdraget, vil avkorting ikke lenger være relevant for dem. Avkorting kan likevel være relevant for delvis frikjøpte fosterforeldre. Avkorting for disse vil måtte ta utgangspunkt i den andelen de er frikjøpt i.

Stønaden bør være en separat ordning med et eget regelsett og et eget navn, slik at den skilles klart fra arbeidsgodtgjøring. Innenfor en slik modell må det tas stilling til om stønaden skal være kommunal eller statlig. Det finnes eksempler både på sammenlignbare statlige stønader, slik som barnetrygden, og kommunale stønader som har lovregulerte nivåer (kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad).

Dersom det skal innføres en fosterhjemsstønad, må det tas stilling til om stønaden skal gjelde for hvert barn man tar imot, eller om det skal være en reduksjon i beløpet for hvert ekstra barn. Til sammenligning gis for eksempel barnetrygden med like beløp for alle barn. Det finnes også støtteordninger for barnefamilier som avtrappes dersom man har flere barn, slik som foreldrefradraget.

Fordelingsvirkninger av en omlegging til skattefri stønad

Dersom en ny stønad skal være skattefri, må nivået på stønaden ligge på et noe lavere nivå enn dagens veiledende sats for arbeidsgodtgjøring hvis utgiftene for det offentlige ikke skal øke. Samtidig vil en ny stønad som går til alle fosterhjem, omfatte flere enn den gruppen som mottar KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring i dag. En provenynøytral omlegging vil derfor kreve at stønaden settes ned til et betydelig lavere nivå enn dagens veiledende sats for arbeidsgodtgjøring. Det laveste nivået for stønaden utvalget har sett på, er slik at de som i dag mottar KS’ veiledende sats, holdes uberørt i gjennomsnitt, det vil si at skatteletten de får akkurat motsvarer reduksjonen i satsen. I et slikt opplegg settes stønaden til 60 990 kroner per år. 28 Dette tilsvarer om lag 63 prosent av G. En reform der dagens veiledende sats gjøres om til en stønad på om lag samme bruttonivå, vil innebære at stønadsnivået settes til én G.

En omlegging som holder fosterhjemmene uberørt i gjennomsnitt, gir omfordeling mellom fosterhjem. De som har lav inntekt og dermed har betalt lite skatt, vil ha relativt lite å vinne på et skattefritak og relativt mer å tape på at stønaden settes på et lavere nivå enn dagens veiledende sats. Motsatt vil grupper med høyere inntekt og skatteprosent vinne relativt mye på at arbeidsgodtgjøringen erstattes av en skattefri stønad. For denne gruppen vil skatteletten mer enn oppveie for at nivået på stønaden settes lavere enn dagens veiledende sats. Fordelingsvirkninger av ulike alternative nivåer for stønaden, det vil si både en nøytral omlegging og ulike nivåer mellom dette nivået og en skattefri stønad på 1 G, er vist i tabell 9.1.

Tabell 9.1 Endring i nettoinntekt for fosterforeldre som har hatt arbeidsgodtgjøring lik én KS-sats ved overgang til skattefri stønad på ulike nivåer, etter lønnsinntekt fra annet arbeid. Kroner, 2018-skatteregler.

Stønad

Lønnsinntekt ved siden av fosterhjemsoppdraget

1 G

0,9 G

0,8 G

0,7 G

0,63 G

0

7 048

-2 641

-12 329

-22 017

-28 799

100 000

19 831

10 143

454

-9 234

-16 016

200 000

30 314

20 626

10 938

1 249

-5 532

300 000

32 785

23 096

13 408

3 720

-3 062

400 000

32 785

23 096

13 408

3 720

-3 062

500 000

32 785

23 096

13 408

3 720

-3 062

600 000

41 690

32 002

22 313

12 625

5 843

700 000

41 690

32 002

22 313

12 625

5 843

800 000

41 690

32 002

22 313

12 625

5 843

Kilde: Fosterhjemsutvalget

Tabellen må leses i lys av at det sjelden vil være tilfelle at en fosterforelder har svært lav arbeidsinntekt og bare én veiledende sats, jf. de øverste radene i oppstillingen. I slike tilfeller vil fosterforelderen mest sannsynlig ha en ektefelle med inntekt. Ifølge en undersøkelse fra 2016/2017 hadde kun én prosent av fosterhjemmene husholdningsinntekt under 300 000 kr, og over halvparten hadde husholdningsinntekt over 800 000 kr.29 En konsekvens av omleggingen kan likevel bli at par som består av én i ordinært arbeid og én hjemmeværende, og hvor fosterhjemsgodtgjøringen utbetales til og skattlegges hos den som er hjemmeværende, vil tape dersom stønaden settes lavere enn 89 835 kroner.30

Beregningene bak tabell 9.1 forutsetter at hele stønaden blir utbetalt til én av fosterforeldrene. Dette samsvarer med det som har vært vanlig praksis for utbetaling av arbeidsgodtgjøring. I 2016 ble kommunene oppfordret til å endre praksis, slik at de fordeler utbetalingen av arbeidsgodtgjøringen på begge fosterforeldrene. Utvalget har indikasjoner på at praksis på dette området foreløpig ikke er særlig endret. Dersom praksisendringen blir gjennomført, vil et par som består av én hjemmeværende og én utearbeidende med inntekt over 600 000 kr, samlet sett få en reduksjon i nettoinntekt på 15 500 kroner hvis stønaden settes til 0,63 G, mot 28 799 kroner uten denne praksisendringen, jf. tabell 9.1.

Den nye stønaden vil ikke være pensjonsgivende, og ikke frikjøpte fosterhjem vil derfor tape noe i pensjonsopptjening som følge av en omlegging slik det skisseres her. Skattelettelsen og eventuelt tapet som følge av at en ny stønad settes lavere enn dagens veiledende sats, kommer her og nå. Tap av pensjon ligger til dels langt frem i tid. For å illustrere totalvirkningen over livsløpet har vi beregnet nåverdien av fremtidig inntekt for en person som er fosterforelder i 12 år og ikke er frikjøpt. Beregningen viser endring i livsinntekt som følge av omleggingen til skattefri stønad og med ulike forutsetninger for lønnsinntekt fra annet arbeid gjennom livet. Størrelsen på ny stønad varierer fra 0,63 G til 1 G. Beregningene er oppsummert i tabell 9.2.

Tabell 9.2 Endring i livsinntekt av reform der arbeidsgodtgjøring som fosterforelder erstattes med en skattefri og ikke pensjonsgivende stønad, for ulike nivåer på stønaden og på lønnsinntekt fra annet arbeid enn fosterhjemsoppdraget.1 2018-kroner2

Stønad

Lønnsinntekt gjennom yrkeslivet

1 G

0,9 G

0,8 G

0,7 G

0,63 G

0

30 910

-12 099

-55 107

-98 116

-128 222

100 000

87 658

44 649

1 641

-41 368

-71 474

200 000

134 196

91 187

48 179

5 170

-24 935

300 000

145 162

102 154

59 146

16 137

-13 969

400 000

145 304

102 296

59 287

16 279

-13 827

500 000

144 367

101 358

58 350

15 341

-14 765

600 000

184 057

141 049

98 040

55 032

24 926

>700 000

185 071

142 062

99 054

56 045

25 939

1 Det forutsettes at personen i eksemplet er født i 1970 og starter i et fosterhjemsoppdrag i 2018. Oppdraget varer i 12 år. Personen har 40 års trygdetid og starter pensjonsuttak ved 67 år.

2 Beløpene er omregnet til 2018-kroner med en inflasjonsrate på 2 prosent, som tilsvarer inflasjonsmålet.

Kilde: Fosterhjemsutvalget

Dersom en ser bort fra de svært lave lønnsinntektene, er det overordnede bildet at selv ved en nokså betydelig nedjustering av stønaden sammenlignet med KS’ veiledende sats oppveier skattelettelsen i de årene man har fosterhjemsoppdrag for tapet av pensjon senere i livet, slik at de fleste får økning i livsinntekten. En person med inntekt på 500 000 kroner årlig vil få økt livsinntekten med knappe 145 000 kroner dersom stønaden settes til 1 G, og tape rett under 15 000 i livsinntekt dersom stønaden settes til det «nøytrale» nivået på 0,63 G. Fordelt på 36 antatt gjenstående leveår utgjør dette årlig henholdsvis om lag 4000 kroner (gevinst ved stønad på 1 G) og drøyt 400 kroner (tap ved stønad på 0,63 G).31

Totalvirkningene for staten og kommunene som følge av omleggingen er oppsummert i kapittel 11.

9.8.4 Andre aktuelle endringer i trygderegelene

Uavhengig av hvilken modell som velges, er det flere andre muligheter for å lempe noe på reglene for fosterforeldre. Et mulig forslag kan være å endre kriteriene for å bli ansett som reell arbeidssøker i dagpengeordningen.

Fosterhjemsoppdraget kan gjøre det vanskelig å imøtekomme kravet i dagpengeordningen om å ta arbeid hvor som helst i landet. Det samme gjelder kravet til å ta et hvilket som helst arbeid på hel- eller deltid, som kan føre til at delvis frikjøpte fosterforeldre står overfor et krav om å si opp fosterhjemsoppdraget for å kunne ta en heltidsjobb, hvis de ikke blir godkjent som deltidsarbeidssøkere. En mulig tilpasning kan være å gi videre unntak fra flytteplikten i dagpengene for fosterhjem og bedre muligheten deres til å være deltidsarbeidssøker.

Det er også et aktuelt forslag å kompensere for bortfall av yrkesskadedekning når man er frikjøpt.

9.8.5 Mulige endringer i pensjonsregelene

En tjenestepensjonsordning til fosterforeldre kan innføres ved at dagens pensjonslov for statlige beredskaps- og familiehjem utvides til å omfatte frikjøpte ordinære fosterhjem, eventuelt at det opprettes en lov som er utformet på tilsvarende måte og gir samme rett til tjenestepensjon til frikjøpte ordinære fosterhjem som kommunalt ansatte har gjennom Kommunal Landspensjonskasse (KLP).

En endring som ikke krever at det opprettes en egen tjenestepensjonsordning, ville vært å stille krav til kommunene om at de skal kompensere for tap av tjenestepensjon under frikjøp.

En annen aktuell endring kunne vært å endre regelverket slik at fosterforelderens arbeidsgiver skal videreføre fosterforelderens medlemskap i arbeidsgivers tjenestepensjonsordning i en viss tid, for eksempel så lenge fosterforelderen er hjemme med barnet med lovfestet rett til inntektskompensasjon etter utvalgets forslag i punkt 8.4.4. Ved vurderingen av en slik endring må man se hen til hvordan tjenestepensjon fungerer for foreldre som har permisjon for å være hjemme med egne barn.

En del, men ikke alle, arbeidsgivere viderefører medlemskapet i arbeidsgivers tjenestepensjonsordning i den tiden arbeidstageren er hjemme med foreldrepenger. I mange virksomheter betales det lønn i permisjonstiden. Arbeidsgiver betaler da lønn på vanlig måte og får refundert foreldrepengene fra folketrygden. Medlemskapet i tjenestepensjonsordningen løper dermed som vanlig. Også i perioder med permisjon uten lønn kan det gis opptjening i tjenestepensjonsordningen. Private tjenestepensjonsordninger reguleres av lov om foretakspensjon, lov om innskuddspensjon og lov om tjenestepensjon. Disse lovene inneholder bestemmelser om at ansatte fortsatt skal være medlem i tjenestepensjonsordningen hvis de har permisjon i et fastsatt tidsrom og forutsettes å gjenoppta arbeidet etter endt permisjon. Det er imidlertid unntaksmuligheter fra bestemmelsene, slik at virksomhetene kan fastsette et lokalt regelverk som sier at medlemskapet skal opphøre fra permisjonstidspunktet. 32 I det statlige tariffområdet er det avtalt at tid i permisjon uten lønn i noen tilfeller skal medregnes som tjenestetid i pensjonsordning, blant annet ved omsorg for barn.

En eventuell endring av reglene for å oppnå større grad av likebehandling mellom fosterforeldre som er frikjøpt i en periode og foreldre som mottar foreldrepenger, vil bety krevende vurderinger av blant annet forholdet til tariffavtaler. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å vurdere disse problemstillingene.

9.9 Utvalgets vurderinger og forslag

9.9.1 Innledning

Utvalgets gjennomgang i punkt 9.5 illustrerer at fosterforeldre som har et fosterhjemsoppdrag i tillegg til en ordinær jobb, kan komme uheldig ut dersom de blir syke eller arbeidsledige. Utvalget anser det som et problem at noen kan miste trygdeytelser helt som følge av at de er fosterforeldre. Nylig innførte unntaksregler i arbeidsavklaringspengene og dagpengene løser ikke dette problemet, og har dessuten andre svakheter.

Som følge av at arbeidsgodtgjøringen behandles som arbeidsinntekt, kan det oppstå situasjoner der det ville vært mer økonomisk lønnsomt for fosterforeldre å si fra seg fosterhjemsoppdraget for heller å motta trygd. Dette strider mot selve intensjonen med oppdraget og med hva de fleste fosterforeldre opplever som etisk og menneskelig forsvarlig. Utvalget mener det er uheldig at slike situasjoner oppstår. Hensynet til å fremme stabilitet i fosterhjemsforholdet tilsier at det er nødvendig å gjøre visse tilpasninger i trygderegelverket.

9.9.2 Arbeidsrettslig status

Utvalget legger til grunn at fosterforeldre er oppdragstakere, jf. punkt 9.4. Utvalget vil samtidig understreke at arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser ikke er forenlige med at fosterforeldre anses som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. En utvikling i retning av at fosterforeldre skal få rettigheter som arbeidstakere etter for eksempel ferieloven eller folketrygdloven, vil kreve at arbeidstakerbegrepene i disse lovene defineres forskjellig fra arbeidstakerbegrepet i arbeidsmiljøloven. En mer farbar vei er derfor eventuelt å gi fosterforeldre sterkere rettigheter som oppdragstakere etter disse lovene, se avsnitt 9.9.7 om tjenestepensjon.

9.9.3 Uføretrygd, sykepenger og foreldrepenger

Løsningen med å gjøre om arbeidsgodtgjøringen til en ikke pensjonsgivende stønad vil hindre effektene av inngangsvilkårene i uføretrygden og sykepengeordningen som er beskrevet i punkt 9.5. Hvis dagens regler beholdes, vil en kunne begrense terskelvirkningene av inngangsvilkårene ved å endre måten arbeidstiden i fosterhjemsoppdrag fastsettes på, se omtale under punkt 9.8.2.

Utvalgets inntrykk er at dagens praksis med hensyn til foreldrepenger, der oppdraget overføres til den andre parten ved uttak av foreldrepermisjon, fungerer tilfredsstillende. Utvalgets oppfatning er at denne praksisen fortsatt bør være mulig selv om kommunene i større grad begynner å fordele fosterhjemsgodtgjøringen på begge fosterforeldrene, se punkt 9.8.3.

9.9.4 Kravene til å være reell arbeidssøker

Enkelte grupper er unntatt fra kravene for å bli ansett som reell arbeidssøker som gjelder geografisk mobilitet og det å være villig til å akseptere enhver jobb enten dette er på hel- eller deltid, jf. punkt 9.5.2. Blant annet kan foreldre med barn under ett år og visse eneforsørgere unntas. Disse unntakene gjelder også fosterforeldre. Utvalget mener det er særlige hensyn som tilsier at fosterforeldre bør kunne gis noe videre unntak. Barn som bor i fosterhjem, har gjennomgått de omstillingene det innebærer å flytte i fosterhjem, i mange tilfeller også med skifte av skole og nærmiljø. Dette tilsier at en i det videre bør tilstrebe å unngå ytterligere bytte av skole og nærmiljø. Utvalgets gjennomgang av utfordringer i kapittel 4 viser blant annet at stabilitet generelt anses som en forutsetning for at barn og unge under omsorg skal få en positiv utvikling. I kapittel 6 viser utvalget til at det kan være uheldig for oppfølgingen av fosterhjemmet og barnet dersom det er for stor avstand mellom kommunen som skal følge opp (omsorgskommunen) og barnets bosted.

Kravene om å være villig til å akseptere ethvert jobbtilbud, enten det er på hel- eller deltid, slår uheldig ut for fosterforeldre som er delvis frikjøpt, eller som velger å jobbe redusert ut fra en helhetsvurdering. Regelverket kan blant annet føre til krav om at man må si fra seg fosterhjemsoppdraget for å kunne ta en heltidsjobb dersom man skal anses som reell arbeidssøker. Utvalget anbefaler derfor at adgangen til å anses som deltidsarbeidssøkere bør utvides noe for fosterforeldre.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at rundskrivet om krav til å være reell arbeidssøker endres slik at fosterforeldre kan få unntak fra de nevnte kravene med bakgrunn i barnets behov for stabilitet.

9.9.5 Yrkesskade

Yrkesskadetrygd er en del av folketrygden og gir særfordeler utover folketrygdens ordinære stønadssystem. Ordningen gjelder for arbeidstakere, og derfor faller fosterforeldre, som i folketrygden regnes som frilansere, utenfor ordningen. Frilansere kan imidlertid tegne frivillig yrkesskadetrygd under visse forutsetninger, mot å betale særskilt premie.

Fosterhjem er etter utvalgets syn først og fremst en familie, jf. drøftingen i punkt 5.5. Utvalget finner det rimelig at fosterforeldre skal kompenseres for tap av inntekt når de i perioder må ha fri fra eget arbeid for å sikre barnet en trygg familiebase. Når fosterforelderen er hjemme med barnet, er han eller hun imidlertid også hjemme fra det arbeidet som folketrygden forsikrer mot yrkesskade eller yrkessykdom i. Utvalget anser ikke det å være hjemme med et fosterbarn som at man etablerer seg i et nytt yrke. Økonomisk kompensasjon man mottar i frikjøpsperioden, anses som en kompensasjon for at man i en periode ikke kan utøve det yrket man har. Utvalget finner det dermed ikke rimelig å kompensere tap av yrkesskadedekning. Utvalget ønsker ikke å likestille hjemmet med en arbeidsplass i relasjon til yrkesskadetrygd, på samme måte som det ikke er rimelig å stille sikkerhetskrav til hjemmet etter arbeidsmiljøloven.

Et alternativ til yrkesskadetrygd kan være en forsikringsordning. Et flertall (medlemmene Seip, Bendiksen, Friborg, K. Johansen, T. Johansen, Nilssen, Riege og Ueland) ber om at behovet for en forsikringsordning for personskader i fosterhjemmet utredes.

Et mindretall (medlemmene Holtan og Kurshed) ønsker ikke en særordning for fosterhjem når det gjelder personskade.

9.9.6 Modell for å ta hensyn til fosterhjem i trygdeytelsene

Gjeninnføre 2017-regler med tilpasninger

Som nevnt mener utvalget det er nødvendig å gjøre tilpasninger i trygderegelverket for fosterforeldre. Utvalget har vurdert om en ordning med å fastsette et sjablongmessig timetall for fosterhjemsoppdrag kan være en tilstrekkelig tilpasning, slik at de nye reglene som ble innført fra 2018 og de ulempene som ligger i disse, kan oppheves. En sjablongmessig fastsetting av arbeidstiden for fosterhjemsoppdrag vil begrense de uheldige virkningene av avkortingsreglene og inngangsvilkårene dersom timetallet settes tilstrekkelig lavt. Utvalget mener dette likevel ikke er tilstrekkelig til å kunne anbefale å gå tilbake til reglene slik de var til og med 2017.

Dagens løsning

Overgangsordningen som trådte i kraft 1. januar 2018, sikrer at fosterforeldre med dagpenger og arbeidsavklaringspenger fritas fra avkorting, slik at arbeidstimer knyttet til det å være fosterforeldre ikke lenger fører til avkorting i disse ordningene. Norsk Fosterhjemsforening har i flere år arbeidet for et unntak fra avkortingsreglene.

Utvalget mener det er vesentlige ulemper med den ordningen som trådte i kraft 1. januar 2018. Ordningen løser ikke de utslagene som oppstår for fosterforeldre som kommer under tersklene for å få rett til trygdeytelser. Det å falle helt ut av en ytelse som følge av et fosterhjemsoppdrag man har i tillegg til en ordinær jobb, er etter utvalgets mening en mer alvorlig konsekvens enn at noen fosterforeldre får noe lavere trygdeytelser enn de ellers ville ha fått. Det er først og fremst problemer rundt inngangsvilkårene som er opphav til situasjoner der det ville vært mer økonomisk lønnsomt å si fra seg fosterhjemsoppdraget for heller å motta trygd.

Den vedtatte ordningen gir et for høyt kompensasjonsnivå i dagpengene og arbeidsavklaringspengene til fosterforeldre som kommer inn under disse ordningene og samtidig fortsetter sitt fosterhjemsoppdrag. Dette skaper en skjevhet både mellom ulike grupper fosterforeldre og mellom fosterforeldre og andre sammenlignbare grupper, slik som mottakere av omsorgsstønad. I tillegg gir ordningen ikke svar på hvordan man skal sikre at frikjøpte fosterforeldre holdes utenom unntaket fra avkortingsreglene.

Utvalget ser likevel at ordningen bedrer den økonomiske situasjonen for en gruppe fosterforeldre. Utvalget mener ordningen bør videreføres inntil et mer helhetlig system, for eksempel basert på utvalgets forslag beskrevet i punkt 9.8.3, er på plass. Utvalget mener i tillegg at det i overgangsperioden bør innføres en sjablongmessig fastsettelse av arbeidstiden i fosterhjemsoppdrag.

Gjøre om arbeidsgodtgjøringen som fosterforelder til en ikke pensjonsgivende ytelse

Løsningen skissert under punkt 9.8.3 er den eneste som sørger for at arbeidsgodtgjøring verken gir avkorting i trygdeytelser eller fører til at fosterforeldre som blir halvt arbeidsledige eller får arbeidsevnen nedsatt med 50 prosent, mister retten til ytelser. Å erstatte dagens veiledende sats for arbeidsgodtgjøring med en skattefri og ikke pensjonsgivende stønad fjerner dermed uheldige utslag for fosterforeldre som kombinerer fosterhjemsoppdraget med arbeid utenfor hjemmet. Løsningen gjør at unntaket fra avkorting for ikke-frikjøpte fosterforeldre som ble innført fra 2018, kan avvikles. Dermed kan en samtidig oppnå symmetri mellom opptjening og utbetaling i de aktuelle trygdeordningene.

Modellen har etter utvalgets vurdering prinsipielt gode sider. Blant annet harmonerer det å gi en stønad i stedet for arbeidsgodtgjøring til ikke frikjøpte fosterforeldre godt med en forståelse av fosterhjem som familie. Når fosterforeldre ikke er frikjøpt, og det ikke er stilt vilkår fra barnevernstjenestens side om at arbeidsinnsatsen utenfor hjemmet skal begrenses, er det etter utvalgets forståelse ikke nødvendigvis naturlig å anse økonomiske ytelser til disse hjemmene som betaling for arbeid. Ytelsen er snarere en anerkjennelse av den viktige samfunnsinnsatsen fosterforeldre gjør, og en støtte som skal sette disse familiene enda bedre i stand til å gi barnet et trygt og godt hjem. Utvalget mener at det å gi en stønad i stedet for en arbeidsgodtgjøring vil tydeliggjøre intensjonen med fosterhjemsordningen. Det vil også skille fosterhjemsordningen tydeligere fra andre ordninger, slik som besøks- og avlastningshjem og de fosterhjemmene staten tilbyr, og dermed gjøre det mer forståelig at betingelsene i de ulike ordningene er ulike.

Den delen av begrunnelsen for en fosterhjemsstønad som handler om å sette fosterforeldrene i stand til å tilby et trygt og godt hjem, kan sies å også gjelde frikjøpte ordinære fosterhjem. Det vises ellers til utvalgets forslag om bruk av frikjøpsordningen i ordinære fosterhjem i kapittel 8. Den klargjøringen av bruken av frikjøp som følger av forslagene der, skal gjøre frikjøp mer målrettet og begrunnet i barnas behov og tar sikte på at frikjøp normalt kun gis i avgrensede perioder. Dette taler etter utvalgets mening for at også frikjøpte fosterhjem bør få stønaden.

Hvis nivået på stønaden settes ned i forhold til dagens veiledende sats for å begrense kostnadene med ordningen, fører modellen imidlertid til omfordeling mellom fosterforeldre og mellom livsfaser. Dersom innstrammingene for lavtlønte fosterforeldre skal begrenses eller unngås, gir modellen økte offentlige utgifter.

Som nevnt over er det relativt få fosterforeldre som mottar trygdeytelser, noe færre enn i befolkningen for øvrig. Fosterforeldre som ikke har trygdeytelser, taper opptening til alderspensjon og forsikring mot inntektstap av å miste fosterhjemsoppdraget i denne modellen. De som rammes av avkortings- og inngangsvilkårseffektene i dag, vil imidlertid komme bedre ut. Skattelettelsen vil kompensere for tap av pensjonsrettigheter og trygdeytelse selv dersom stønaden settes betydelig ned i forhold til dagens veiledende sats for arbeidsgodtgjøring. Lavtlønte fosterforeldre kan imidlertid komme noe dårligere ut.

Utvalget mener stønaden bør settes slik at den er egnet til å erstatte arbeidsgodtgjøring for ikke frikjøpte fosterhjem. Utvalget mener også det er ønskelig at omleggingen til skattefri stønad skjer på en slik måte at lavtlønte fosterforeldre skjermes fra inntektsnedgang. Dersom reformen gjennomføres som en nøytral omlegging33, kan gradvis innføring benyttes for å unngå brå endring i nettoinntekt. Hvordan en gradvis innføring kan gjennomføres, må utredes nærmere, men både gradvis innføring og opptrapping av den skattefrie stønaden til erstatning for arbeidsgodtgjøring og en gradvis innføring av selve skattefritaket, kan vurderes.

9.9.7 Alderspensjon

Både folketrygden og tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor sikrer rett til alderspensjon. De offentlige og private tjenestepensjonsordningene er obligatoriske for virksomheter som sysselsetter arbeidstagere, og utgjør et viktig supplement til folketrygdens alderspensjon. Gjennom tjenestepensjonsordningene er nærmest hele den yrkesaktive delen av befolkningen sikret pensjonsopptjening utover det som følger av folketrygden.

Der hvor fosterhjemsoppdraget ikke medfører behov for å redusere yrkesaktiviteten, vil ikke det å være fosterhjem i seg selv påvirke pensjonsopptjening av alderspensjon, verken fra folketrygden eller tjenestepensjonsordningene. Utvalgets forslag om å innføre en stønad til erstatning for arbeidsgodtgjøring fører imidlertid isolert sett til at noen fosterforeldre får redusert opptjening i folketrygdens alderspensjon, i forhold til dagens ordning. Utvalget mener likevel at omleggingen til en ikke pensjonsgivende stønad medfører fordeler som oppveier ulempene, se punkt 9.9.6. I de tilfellene hvor fosterforeldrene av hensyn til barnet må redusere sin yrkesaktivitet og blir frikjøpt, vil fosterforeldrene motta forhøyet arbeidsgodtgjøring for dette. Utvalget har foreslått en rettighetsfestet inntektskompensasjonsordning den første tiden av et fosterhjemsoppdrag, se punkt 8.4.4. Kompensasjonen vil være pensjonsgivende inntekt og gi opptjening av alderpensjon i folketrygden. En del frikjøpte fosterforeldre vil med utvalgets modell komme bedre ut som følge av at de vil motta den skattefrie stønaden i tillegg til kompensasjon for frikjøpet, se kapittel 11.

Inntektskompensasjon ved frikjøp gir imidlertid ikke opptjening til tjenestepensjon. Tjenestepensjon opptjenes gjennom arbeidsforhold og ikke i oppdragsforhold. For en fosterforelder som frikjøpes over lengre tid, vil reduksjonen i tjenestepensjon kunne bli betydelig sammenlignet med om vedkommende ikke hadde påtatt seg oppdraget som fosterforelder. Det varierer i hvilken grad kommunene kompenserer reduksjonen, se punkt 9.6.2.

Utvalget anslår at det å innføre en rett til tjenestepensjonsordning for ordinære fosterhjem som er frikjøpt i 50 prosent eller mer (det vil si om lag 70 prosent av de frikjøpte), gir en kostnadsøkning på om lag 185 mill. kroner ut fra dagens frikjøpspraksis. Utvalget kjenner ikke til hva frikjøpte fosterforeldre som gruppe per i dag taper i alderspensjon som følge av frikjøpet, men det er likevel grunn til å anta at det samlet sett utgjør et vesentlig beløp.

Avtalen om ny offentlig tjenestepensjon som ble inngått våren 2018 innebærer blant annet at alle år i arbeid frem til 75 år skal gi opptjening av tjenestepensjon. Regelen om at 30 år i jobb gir full opptjening, fjernes. Fravær fra arbeidet i frikjøpsperioder vil dermed i større grad enn tidligere kunne redusere fosterforeldrenes pensjonsopptjening. Utviklingen for de øvrige fosterhjemskategoriene, det vil si statlige beredskaps- og familiehjem, har gått i retning av kompensasjon. Statlige beredskaps- eller familiehjem med staten som oppdragsgiver fikk rett til tjenestepensjon i Statens pensjonskasse gjennom lov av 12. februar 2010 nr 4 om pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskaps- eller familiehjem. Etter det utvalget kjenner til, er privat tjenestepensjon utbredt blant fosterhjem tilknyttet private aktører. Disse omstendighetene kan ha bidratt til den økte oppmerksomheten rundt spørsmålet om tjenestepensjonsordning for ordinære fosterhjem.

Frikjøpsordningens betydning for pensjonsopptjening og den varierende kompensasjonspraksisen som er blant kommunene, kan tale for regulering. Trygghet for at fosterforeldre ikke taper pensjonsopptjening ved behov for å være hjemme med barnet, vil også kunne bidra positivt til å rekruttere nye fosterhjem. Utvalget mener på denne bakgrunn at det vil være rimelig å fastsette en generell ordning som kompenserer frikjøpte fosterforeldre for tap av tjenestepensjon.

Utvalget foreslår derfor at det innføres en generell ordning som kompenserer frikjøpte fosterforeldre i ordinære fosterhjem for tap av tjenestepensjon. Nærmere utforming og avgrensning av en slik ordning må utredes. Tapet av tjenestepensjon er særlig stort for fosterforeldre som er ute av arbeidslivet i lengre tid, og det er etter utvalgets mening disse fosterforeldrene det er viktigst å dekke. På den bakgrunn kan det vurderes om kompensasjon for tapt tjenestepensjon først skal gjelde ved frikjøp etter den første rettighetsfestede perioden. Samtidig kan en sammenligning med personer som mottar foreldrepenger tilsi at også fosterforeldre bør ha tjenestepensjon når de er hjemme med barnet den første tiden. På den annen side er det ikke automatisk slik at foreldre får forlenget sitt medlemskap i arbeidsgivers tjenestepensjonsordning når de er i permisjon med egne barn, og denne retten følger delvis av tariffavtale. En slik rett for fosterforeldre kan neppe gå lenger enn for foreldre som er hjemme med egne barn. Utvalget mener likevel det bør vurderes hvilke muligheter som finnes til å i større grad likestille fosterforeldre med andre foreldre på dette punktet.

9.10 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget har følgende forslag:

  • Fosterhjemsstønaden (jf. kapittel 8) gis til alle ordinære fosterhjem og er skattefri.

  • Dagens unntak fra avkorting i dagpenge- og arbeidsavklaringspengeordningene videreføres inntil en ny modell er innført.

  • I overgangsperioden innføres en sjablongmessig fastsettelse av arbeidstiden i fosterhjemsoppdraget.

  • Rundskrivet om krav til å være reell arbeidssøker endres slik at fosterforeldre kan få unntak fra de nevnte kravene med bakgrunn i barnets behov for stabilitet.

  • Det innføres en generell ordning som kompenserer frikjøpte fosterforeldre i ordinære fosterhjem for tap av tjenestepensjon.

Et flertall (medlemmene Seip, Bendiksen, Friborg, K. Johansen, T. Johansen, Nilssen, Riege og Ueland) foreslår i tillegg:

  • Behovet for en forsikringsordning for personskader i fosterhjemmet utredes.

Fotnoter

1.

Innst. 266 S (2016–2017) Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen og Kirsti Bergstø om å sikre at fosterhjemsgodtgjørelse ikke gir tap av trygdeytelser for fosterforeldre.

2.

G står for grunnbeløpet i folketrygden, og er 96 883 kr (per 1.5.2018).

3.

Skatteloven skiller ikke mellom frilansinntekt og lønnsinntekt. Dermed blir det arbeidsgiveravgift selv om kommunen ikke regnes som arbeidsgiver etter folketrygdloven eller arbeidsmiljøloven.

4.

Det norske trygdesystem 2018. Brosjyre/veiledning, Regjeringen.no.

5.

Med unntak av sykelønnsordningen, som har en kompensasjonsgrad på 100 prosent opp til en inntekt på 6 G.

6.

HR - 2013- 630-A – Avlaster I.

7.

HR-2016-1366-A – Avlaster II.

8.

HR-2013-628-A.

9.

Se folketrygdloven kapittel 4 med tilhørende forskrifter.

10.

Arbeids- og velferdsetaten: Rundskriv: § 4-5 Reelle arbeidssøkere. www.nav.no.

11.

Dagpenger kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av grunnlaget. Mottar begge foreldrene dagpenger, får bare én av dem barnetillegg.

12.

Rundskriv til folketrygdloven § 4-12, www.nav.no.

13.

Se folketrygdloven kapittel 11 med tilhørende forskrifter.

14.

Grunnlaget skal likevel fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før det samme tidspunktet, dersom dette gir et høyere grunnlag.

15.

Meldekort til NAV skal sendes inn hver 14. dag og benyttes for å opplyse om arbeid og aktivitet, slik at dagpenger og arbeidsavklaringspenger kan beregnes riktig.

16.

Se folketrygdloven kapittel 8.

17.

Folketrygdloven kapittel 12 med tilhørende retningslinjer.

18.

Dersom uføretrygden er en omregnet uførepensjon, skal det til og med 2018 fastsettes en inntektsgrense, som skal svare til inntekt etter uførhet tillagt 60 000 kroner. Dette omtales ikke videre her.

19.

Eventuelt 40 prosent om vedkommende mottar arbeidsavklaringspenger når krav om uføretrygd blir satt frem.

20.

Se folketrygdloven kapittel 14.

21.

Se folketrygdloven kapittel 15.

22.

Beskrivelsen tar utgangspunkt i reglene for personer født fra og med 1963, det vil si det nye pensjonssystemet.

23.

Vista Analyse: Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018-10.

24.

Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår. Rapport overlevert Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 6. august 2014.

25.

Tallene er basert på opplysninger fra a-ordningen, hvor opplysninger om fosterhjemsgodtgjøring og kommunal omsorgslønn (omsorgsstønad) rapporteres inn på samme post. Det er ikke mulig å skille ut opplysninger om fosterforeldre alene. De to gruppene er om lag like store.

26.

Til sammenligning utgjorde dagpengemottakere i underkant av 2 prosent av befolkningen 18–66 år i 2017. Mottakere av arbeidsavklaringspenger utgjorde 4,3 prosent av befolkningen 15–74 år. Andelen som mottok uføretrygd, var 9,6 prosent som gjennomsnitt for 2017 (aldersgruppen 18–67 år).

27.

SOU 2014:3 Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga, s. 220.

28.

Regnet med utgangspunkt i KS’ veiledende sats gjeldende fra 1. juli 2018.

29.

Ipsos (2017): Fosterhjemsundersøkelsen 2016/2017.

30.

Dette tilsvarer det man vil sitte igjen med i fosterhjemsgodtgjøring etter skatt dersom fosterhjemsgodtgjøringen er eneste inntekt.

31.

Eksemplet tar utgangspunkt i en person som er født i 1970 og blir fosterforelder i 2018. Forventet gjenstående levealder er satt i henhold til delingstallet NAV benytter ved beregning av pensjon.

32.

Se Lov om foretakspensjon § 3-7 og Lov om innskuddspensjon § 4-3.

33.

Her forstått som en omlegging som holder ikke frikjøpte fosterhjem uberørt i gjennomsnitt.

Til dokumentets forside