NOU 2018: 18

Trygge rammer for fosterhjem

Til innholdsfortegnelse

8 Økonomiske rammebetingelser

8.1 Innledning

Fosterhjem mottar som regel arbeidsgodtgjøring og utgiftsdekning for det samfunnsoppdraget de har. Frikjøp av fosterforeldre fra annet arbeid er et mye brukt tiltak. De økonomiske rammebetingelsene varierer. Det varierer både på hvilket grunnlag frikjøp blir brukt, hvor lenge fosterforeldre frikjøpes, og hvilken økonomisk kompensasjon de får.

De økonomiske rammebetingelsene til fosterhjem blir fastsatt i forhandlinger mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Forhandlingene skal ivareta en nødvendig fleksibilitet til å kunne tilpasse betingelsene individuelt til den enkelte fosterfamilies behov. Ulikhetene som oppstår, oppleves imidlertid som tilfeldige og ubegrunnede. Forhandlingssituasjonen kan føre til mye oppmerksomhet om det som ikke fungerer i et fosterhjem, fremfor det som fungerer.

Utvalgets mandat ber om en redegjørelse for hvordan økonomiske rammebetingelser sammen med faglige rammebetingelser og andre tjenester i kommunen kan bidra til en helhetlig støtte til barnet og fosterfamilien.

I dette kapitlet ser utvalget nærmere på praksis i fastsettingen av de økonomiske rammebetingelsene og vurderer behovet for endret regulering eller mer forutsigbare kriterier for godtgjøring, utgiftsdekning og frikjøp.

8.2 Dagens system og praksis

8.2.1 Finansieringsansvar for økonomiske ytelser til ordinære fosterhjem

Det følger av barnevernloven § 9-1 at omsorgskommunen skal dekke kostnadene til fosterhjem. Finansieringsansvaret mellom kommuner og statlig barnevern er ytterligere spesifisert i rundskriv om oppgave- og ansvarsfordelingen mellom kommuner og statlige barnevernsmyndigheter (betalingsrundskrivet).1 Når et barn flytter i fosterhjem, skal kommunen i samarbeid med fosterforeldrene sørge for at barnet har tilfredsstillende klær og utstyr for sommer- og vinterbruk. Kommunen skal dekke utgiftene til dette. Kommunen skal også dekke løpende utgifter (utgiftsdekning) og arbeidsgodtgjøring til fosterforeldre, samt ekstrautgifter som oppstår under oppholdet. Utgiftene til ordinære fosterhjem belastes altså i hovedsak kommunen, som også er det forvaltningsnivået som fastsetter omfanget av tiltakene. Bufetat skal imidlertid dekke kommunens utgifter til fosterhjem dersom disse som overstiger et fastsatt nivå, jf. barnevernloven § 9-4 første ledd, andre setning. Dette omtales ofte som refusjonsordningen. Dette gjelder utgifter til forsterkningstiltak når barnet eller ungdommen har særlige behov som stiller store krav til omsorgspersonene. For at kommunen skal få refundert utgiftene, forutsettes det at barnevernstjenesten avtaler eventuelle forsterkningstiltak med Bufetat i forkant, hvis forsterkningen vil påføre staten kostnader. For 2018 er kommunenes egenandel ved refusjon av utgifter til forsterkning i fosterhjem satt til 33 110 kroner per måned per barn. Refusjonsordningen skal avvikles, jf. vedtak til lov om endringer i barnevernloven (barnevernsreformen). Midlene staten har brukt på refusjonsordningen skal overføres til kommunene.2 Det er ikke vedtatt når endringen skal tre i kraft.

De betingelsene fosterforeldre og kommunen ved barnevernstjenesten blir enige om, skal beskrives i fosterhjemsavtalen med tilhørende vedlegg, jf. kapittel 3. Avtalen skal, hvis mulig, inngås før barnet flytter i fosterhjemmet. For å sikre at vilkår og tiltak er tilpasset barnets behov, skal barnevernstjenesten og fosterforeldrene gjennomgå avtalen minimum en gang i året og foreta eventuelle endringer.

8.2.2 Godtgjøring og utgiftsdekning til ordinære fosterhjem

Fosterforeldre har ingen lov- eller forskriftsfestet rett til betaling for å utføre et fosterhjemsoppdrag. Det er derfor heller ikke regulert hvor høy eventuell betaling skal være. I utgangspunktet står kommunene fritt til å fastsette de økonomiske rammebetingelsene til ordinære fosterhjem. Det er imidlertid gitt noen føringer og anbefalinger om betaling til fosterforeldre gjennom betalingsrundskrivet,3 KS’ veiledende satser for godtgjøring av fosterhjem4 og informasjon fra Bufetat.5 De aller fleste fosterforeldre får en arbeidsgodtgjøring for den innsatsen de gjør, og et bidrag som skal dekke utgifter til å ha et barn boende hos seg.

Fosterforeldre regnes som oppdragstakere, og godtgjøringen er et arbeidshonorar for utførelsen av oppdraget. Honorarer til selvstendige oppdragstakere kan ikke forhandles kollektivt. Forhandlingene skjer derfor individuelt mellom oppdragstaker og oppdragsgiver, i dette tilfellet mellom fosterforeldre og barnevernstjenesten.6

KS utarbeider hvert år veiledende satser per barn for arbeidsgodtgjøring og utgiftsdekning for ordinære fosterhjem. Satsene justeres årlig i takt med grunnbeløpet (G). KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring utgjør om lag 101 prosent av G.7 I betalingsrundskrivet tilrår Barne- og likestillingsdepartementet at KS’ veiledende satser følges.

Tabell 8.1 Veiledende satser for fosterhjem per barn per måned fra og med 1. juli 2018

Alder

Utgiftsdekning

Arbeidsgodtgjøring

Samlet

0–6 år

5 265

8 155

13 420

6–11 år

6 530

8 155

14 685

11–15 år

7 140

8 155

15 295

15 år og eldre

7 755

8 155

15 910

De veiledende satsene for arbeidsgodtgjøring og utgiftsdekning er uavhengige av fosterfamiliens inntekt og yrkesdeltakelse. Arbeidsgodtgjøringen er også uavhengig av barnets alder. Utgiftsdekningen er derimot aldersinndelt og øker med barnets alder.

En kartlegging Vista Analyse har utført for utvalget, viser at det er vanlig å benytte KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring når fosterforeldrene ikke er frikjøpt. 56 prosent av fosterhjemmene hadde ikke frikjøp fra annet arbeid. 84 prosent av disse fosterhjemmene hadde en arbeidsgodtgjøring lik KS’ veiledende sats.8 Dette utgjorde 40 prosent av alle fosterhjemmene i undersøkelsen. 16 prosent av fosterhjemmene hadde høyere arbeidsgodtgjøring enn KS’ veiledende sats uten at fosterforeldrene var frikjøpt, og 0,5 prosent av fosterhjemmene hadde lavere godtgjøring enn den veiledende satsen. Herunder var det også enkelte som ikke fikk arbeidsgodtgjøring. 9 Den veiledende satsen gjelder per barn i fosterhjem. Det fremkommer ikke av Vista-undersøkelsen om høyere arbeidsgodtgjøring kan skyldes at det bor mer enn ett barn i fosterhjemmet.

Praksisen for hvilken godtgjøring fosterforeldre som tar imot søsken eller flere barn får, kan variere mellom kommuner, men dette finnes det lite dokumentasjon om.

Nesten alle barnevernstjenestene som deltok i Vista-undersøkelsen gir arbeidsgodtgjøring også når fosterbarnet er over 18 år. Det er likevel ni av barnevernstjenestene, det vil si 8 prosent, som ikke gjør det. Dette gjaldt særlig barnevernstjenester med lave innbyggertall.10

I utbetalingen av arbeidsgodtgjøring til fosterforeldrene skilles det ikke mellom arbeidsgodtgjøring uten frikjøp og eventuell kompensasjon for tapt arbeidsinntekt ved frikjøp. De ulike barnevernstjenestenes gjennomsnittlige arbeidsgodtgjøring, inkludert frikjøp fra annet arbeid, varierte fra 5 800 til 41 475 kroner i Vista-undersøkelsen.11

Utgiftsdekningen skal dekke alle løpende utgifter forbundet med fosterhjemstiltaket. Utgiftsdekning etter KS’ veiledende satser er ment å dekke: 12

  • Matvarer

  • Klær og sko (ut over det barnet skal ha ved plasseringen)

  • Hygieneartikler

  • Sport, lek, fritid

  • Møbler og husholdningsartikler

  • Bolig og strøm

  • Reisekostnader

  • Telefon/ mediebruk

  • Bidrag til feriereise

KS’ veiledende satser for utgiftsdekning tar utgangspunkt i Statens institutt for forbruksforskning (SIFOs) referansebudsjett for forbruksutgifter. Referansebudsjettet inneholder blant annet utgifter til mat, klær og utgifter til lek og fritid. Det siste omfatter blant annet utgifter til sportsutstyr, fritidsaktiviteter, samt kjøp og bruk av smarttelefoner (for barn over 10 år). Utgifter til bolig, strøm og feriereise inngår ikke i budsjettet, og heller ikke utgifter til gaver eller helseutgifter. Utgifter til mat i referansebudsjettet forutsetter at all mat lages hjemme, slik at kafé- og restaurantbesøk ikke er med. KS’ veiledende satser er i tillegg ment å dekke ekstrautgifter til losji og strøm forbundet med å ha ett barn ekstra i husholdningen, samt bidrag til feriereiser. Satsene settes derfor noe over satsene i SIFOs referansebudsjett.13

Vista-undersøkelsen viser at 87 prosent av fosterhjemmene får utgiftsdekning i henhold til KS’ veiledende satser, 11 prosent får høyere utgiftsdekning og 2 prosent får lavere utgiftsdekning enn de veiledende satsene. 14 I en del av tilfellene der fosterhjem mottar utgiftsdekning som overstiger én KS-sats for utgiftsdekning, kan forklaringen være at det bor mer enn ett barn i fosterhjemmet.

Fosterforeldre mottar barnetrygd for barn i fosterhjem. Barnetrygd er en kontantoverføring som skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. KS anbefaler at barnetrygden går til dekning av ordinære utgifter, som ordinært utstyr til sport- og fritidsaktiviteter.15

Betalingsrundskrivet åpner for muligheten til å gi høyere utgiftsdekning enn KS’ veiledende satser når barnet har særlige behov som stiller store krav til omsorgspersonene. Utgiftsdekning opp til KS’ veiledende sats blir regnet som skattefri inntekt. En høyere utgiftsdekning enn dette vil derimot normalt bli ansett som skattepliktig arbeidsgodtgjøring. Det er imidlertid mulig å søke om godkjenning for høyere utgiftsdekning med skattefritak. 16

I tillegg til de løpende utgiftene skal kommunen dekke nødvendige ekstrautgifter som oppstår i løpet av fosterhjemsoppholdet. Fosterhjemsavtalen nevner flere eksempler på ekstrautgifter som kommunen skal dekke. 17 Eksemplene samsvarer i stor grad med det som blir gitt som eksempler på ekstrautgiftene i betalingsrundskrivet punkt 7.1.4. De eksempler på utgifter som kommunen skal dekke, er:

  • Større utlegg til behandling og lignende som ikke dekkes av folketrygden.

  • Tannbehandling som ikke dekkes av folketrygden.

  • Utgifter som knytter seg til funksjonshemming, som ikke dekkes av folketrygden eller av annet lovverk.

  • Utgifter til konfirmasjon eller tilsvarende handlinger.

  • Utgifter til barnehage eller skolefritidsordning.

  • Nødvendig skyss til skole/barnehage når barnet har behov for å opprettholde kontakt med sitt opprinnelige nærmiljø. Dette gjelder ikke når skyssen dekkes av fylkeskommunen i henhold til opplæringslovens bestemmelser.

  • Særlige ekstrautgifter i forbindelse med sports- eller fritidsaktiviteter ut fra en konkret vurdering av behov og kostnad.

  • Utgifter til utdanning ut over grunnskolen frem til avsluttet videregående skole.

  • Spesielle utgifter ved flytting fra fosterhjemmet.

  • Reiseutgifter fosterforeldrene påføres i forbindelse med samværsordninger, behandlingstiltak, nødvendig møtevirksomhet og lignende.

  • Tapt arbeidsfortjeneste i forbindelse med avtalte møter, kurs, veiledning og lignende.

  • Utgifter i forbindelse med skader barnet måtte påføre fosterhjemmet når skadene ikke kan tilskrives fosterforeldrenes åpenbare forsømmelse av mulighet til å forhindre skaden. Dersom skaden dekkes av forsikringsavtale som fosterforeldrene har, skal egenandel og eventuell økning av forsikringspremie betales av barnevernstjenesten. Ansvaret for skader barnet måtte påføre tredjemann reguleres av alminnelige erstatningsrettslige regler.

Fosterforeldrene må søke barnevernstjenesten om å få dekket ekstrautgifter, og utgiftene må dokumenteres. Avtalen åpner også for at barnevernstjenesten og fosterforeldrene kan avtale en fast ekstra utgiftsdekning i stedet for å fatte vedtak for hver enkelt utgiftsdekning. Ved en slik avtale må det fremkomme hvilke utgiftsposter dekningen omfatter.

PwCs undersøkelse blant kommuner viste at omtrent 90 prosent av kommunene dekket utgifter til samvær med foreldre, utgifter til barnehage eller skolefritidsordning og reiseutgifter i forbindelse med kurs. 81 prosent av kommunene dekket ulykke- og skadeforsikring for barn i fosterhjem.18

8.2.3 Frikjøp fra annet arbeid

For noen fosterfamilier kan det være behov for mer oppfølging og tilrettelegging enn det som følger av minimumskravene i fosterhjemsforskriften. I betalingsrundskrivet punkt 7.1.3 blir det presisert at når barnet har særlige behov som stiller store krav til omsorgspersonene, kan det settes inn forsterkningstiltak for at fosterfamilien skal kunne ivareta oppdraget. I rundskrivet er det gitt følgende eksempler på hva dette kan være: avlastningsordninger, særskilt veiledning til fosterforeldrene, økt utgiftsdekning eller økt arbeidsgodtgjøring for at en av fosterforeldrene skal kunne ta seg av barnet på fulltid. Helt eller delvis frikjøp fra annet arbeid er et tiltak som ofte blir brukt. I 44 prosent av fosterhjemmene i Vista-undersøkelsen var en eller begge fosterforeldrene helt eller delvis frikjøpt. 19

Vista-undersøkelsen viser at 40 prosent av de frikjøpte fosterhjemmene i undersøkelsen hadde vært frikjøpt i ett år eller mer, mens 60 prosent hadde vært frikjøpt mindre enn ett år. Videre viser kartleggingen at 48 prosent av fosterhjemmene med frikjøp var frikjøpt på fulltid. 28 prosent var frikjøpt mindre enn 50 prosent, 17 prosent var frikjøpt 50 prosent, og 12 prosent var frikjøpt mellom 51–99 prosent.20

Det er ikke utarbeidet nasjonale retningslinjer for bruk av frikjøp. Eventuelt frikjøp og betingelsene knyttet til dette blir fastsatt etter avtale mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene. Noen kommuner har imidlertid utarbeidet egne retningslinjer for praksis for forsterkning av fosterhjem, blant annet for frikjøp. I kartleggingen PwC utførte for Bufdir i 2013, svarte 15 prosent av kommunene at de hadde egne retningslinjer for forsterkning av fosterhjem.21 Hva som skal til for å få frikjøp, og hvordan arbeidsgodtgjøringen ved frikjøp beregnes, kan derfor variere mellom barnevernstjenestene.

I Vista-undersøkelsen fremgår det at de fleste barnevernstjenestene tar utgangspunkt i faste retningslinjer for godtgjøring, utgiftsdekning og frikjøp, men kan tilpasse vilkårene individuelt (82 prosent). 15 prosent av barnevernstjenestene svarte at vilkårene fastsettes helt individuelt i forhandlinger. Kun fire prosent svarte at de har retningslinjer, og at det gis lite rom for å avvike fra disse.22

Størrelsen på godtgjøringen ved frikjøp fastsettes etter avtale og kan avhenge av inntekten før frikjøpsperioden, den enkelte families situasjon, kommunens praksis for hva som kompenseres, og andre forhold som spiller inn i forhandlingene mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten. 59 prosent av barnevernstjenestene i Vista-undersøkelsen oppga at de satte godtgjøringen ved frikjøp lik bortfalt arbeidsinntekt. 22 prosent oppga at de dekket bortfalt arbeidsinntekt med et tillegg tilsvarende KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring. 19 prosent av barnevernstjenestene svarte at de også tok andre hensyn ved beregning av godtgjøring ved frikjøp. Av forklaringene barnevernstjenestene oppga i fritekst, fremgikk det at disse svarene omfattet flere ulike innfallsvinkler. Noen dekket bortfalt arbeidsinntekt opp til en øvre grense lik for eksempel seks ganger KS’ veiledende sats eller 6 G,23 noen ga en fast sats uavhengig av tidligere inntekt, for eksempel tilsvarende fire ganger KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring, mens noen dekket bortfalt arbeidsinntekt, og ga et tillegg hvis frikjøpet omfattet under 40–50 prosent stilling. Det var også noen som fastsatte arbeidsgodtgjøringen «ut fra barnets behov og fosterforeldrenes utdanning».24

Mange barnevernstjenester har som fast praksis at en av fosterforeldrene skal være frikjøpt den første perioden, ofte det første året. Frikjøp for fosterforeldre i ordinære fosterhjem er i utgangspunktet midlertidig, og fosterforeldrene skal normalt kunne gå tilbake til arbeid etter den første tiden hjemme med barnet. Varigheten av frikjøp av fosterforeldre kan imidlertid variere som følge av barnas og fosterfamilienes ulike behov eller ulik praksis mellom barnevernstjenestene. Vista-undersøkelsen viser at 43 prosent av barnevernstjenestene ikke har noen fast praksis for hvor lenge frikjøp varer før det vurderes på nytt. 32 prosent vurderer frikjøp igjen etter ett år.25

Vista-undersøkelsen tyder på at bruken av frikjøp øker. I undersøkelsen svarer 41 prosent av barnevernstjenestene at de bruker frikjøp av fosterforeldre for flere barn nå enn for fem år siden. 4 prosent svarer at de bruker frikjøp for færre barn, mens 56 prosent ikke hadde hatt store endringer i praksis.26

Det er vanlig at frikjøp følges av vilkår i fosterhjemsavtalen om at fosterforeldrene må begrense arbeidet utenfor hjemmet. Det er imidlertid uklart om det er bruk av slike vilkår som fanges opp som «frikjøp» i ulike undersøkelser. Antallet fosterforeldre som oppgis som «frikjøpte» i undersøkelser, kan trolig også inneholde fosterforeldre som har høyere godtgjøring enn KS’ satser, men som for eksempel uansett er hjemmeværende, har mistet sin ordinære jobb eller har vært hjemme med barnet i over to år og ikke har krav på permisjon lenger.

8.3 Erfaringer med dagens system

De økonomiske betingelsene til fosterhjem blir som nevnt fastsatt i avtale mellom kommunen og fosterforeldrene. I utgangspunktet innebærer det et fleksibelt system som skal kunne ivareta individuelle behov og lokale forutsetninger. KS gir noen føringer for nivået på godtgjøring og utgiftsdekning, jf. punkt 8.2.2. Frie forhandlinger kombinert med noen føringer avveier i noen grad hensynet til fleksibilitet og individuell tilpasning på den ene siden, og forutsigbarhet og likhet på den andre siden.

Systemet fører imidlertid til store ulikheter. Dette oppleves som tilfeldig og ubegrunnet. Forhandlingssituasjonen påvirkes av barnevernstjenestens faglige skjønn og hvordan barnevernstjenesten vurderer barnas og fosterforeldrenes behov, samt av fosterforeldrenes vurdering av behov og deres forhandlingsstyrke.27 Forhandlingene vanskeliggjøres av at partene ofte har begrenset og ulik informasjon om barnet og fosterfamilien. Resultatene fra Vista-undersøkelsen kan tyde på at de lokale lønnsnivåene og arbeidsmarkedene har mye å si for hvor stor godtgjøring kommunene gir.28 Systemet sikrer dermed ikke nødvendigvis samsvar mellom barnets og fosterhjemmets behov og godtgjøringen som gis.

En kartlegging av ordinære fosterhjems økonomiske rammebetingelser utført på oppdrag fra Bufdir, viste store regionale forskjeller. Det fremkom her blant annet at den gjennomsnittlige arbeidsgodtgjøringen for fosterhjem i Bufetats region øst og vest var i overkant av 17 000 kroner per måned per barn. Tilsvarende tall for region nord var i overkant av 10 500 kroner per barn. 44 prosent av fosterhjemmene i Bufetats region nord hadde arbeidsgodtgjøring over KS’ veiledende sats per barn.29 På landsbasis var gjennomsnittet 69 prosent.30 Dette gjenspeiles også i at andelen barn i fosterhjem med forsterkning som utløste refusjon fra staten, var 40 prosent i landet som helhet, men utgjorde 21 prosent i region nord. Ifølge PwCs rapport tyder dette på at det er store forskjeller i kommunenes praksis for å forsterke fosterhjem.31 Ulike rammebetingelser mellom kommuner og mellom fosterforeldre, uten at det skyldes ulike behov hos barnet eller fosterhjemmet, kan kjennes urettferdig og demotiverende. Det kan også gjøre samarbeidet mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten vanskelig.

God kartlegging før plassering, blant annet gjennom samtaler med barnet og fosterfamilien, er viktig for at rammebetingelsene skal være tilpasset behovet allerede fra starten. Det er likevel ikke mulig fullt ut å forutse hvilke behov som kan oppstå, og behovene kan endre seg over tid. Et barn med store utfordringer i starten av et opphold kan klare seg godt senere. Omvendt kan barn som ikke har store utfordringer mens de er små, likevel få reaksjoner som følge av tidligere omsorgssvikt, for eksempel i tenårene. Det er derfor ofte behov for å justere vilkår underveis i et fosterhjemsforløp i tråd med endringer i barnas og fosterfamilienes behov.

I Vista-undersøkelsen svarte 60 prosent av barnevernstjenestene at de opplevde det som krevende å justere de økonomiske betingelsene underveis i fosterhjemsløpet. Omtrent like mange (57 prosent) svarte at de opplever det som rimelig uproblematisk å fastsette betingelsene ved plassering. 25 prosent opplevde dette som krevende.32 Møter utvalget har hatt med kommuner, har bekreftet inntrykket av at endring av vilkår underveis oppleves som krevende. En årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen om hva fosterfamilien har behov for av støtte og tilrettelegging, kan bidra til nødvendig fleksibilitet slik at fosterhjemsavtalen tilpasses fosterhjemmets skiftende behov over tid. Selv om tiltakene i fosterhjemsavtalen skal gjennomgås minst en gang i året, tyder innspill til utvalget fra fosterforeldre og Norsk Fosterhjemsforening på at dette ikke alltid gjøres. Dette innebærer at noen fosterforeldre har få faste arenaer å ta opp behov for endringer i vilkårene.

Etter møter med kommuner har utvalget inntrykk av at barnevernstjenestene bruker mye tid og ressurser på å forhandle om arbeidsgodtgjøring og frikjøp. Spesielt trekkes det frem at det er vanskelig å redusere eller avslutte frikjøp. Dette kan skje selv om varigheten har blitt presisert på forhånd, og selv om barnevernstjenesten vurderer situasjonen slik at barnet ikke lenger har behov for at fosterforeldrene er frikjøpt. Eventuelt kan barnevernstjenesten mene at andre tiltak kunne vært bedre eller vel så gode for barnet. Kommunene peker på at de alternativt til forhandlinger om økonomiske vilkår og bruk av frikjøp kunne brukt mer tid og midler på oppfølging og støtte til fosterfamiliene.

Frikjøp er for mange fosterforeldre et viktig tilretteleggingstiltak for å kunne gi barna best mulig trygghet og omsorg. Frikjøp kan også oppleves som avgjørende for fosterforeldre for at de skal klare å fortsette i oppdraget. Norsk Fosterhjemsforening fremhever i brev til utvalget at fosterhjemsoppdragene ofte undervurderes i utgangspunktet, og at de store tilretteleggingsbehovene ofte kommer frem underveis. Foreningen viser også til at det er problematisk at enkelte fosterhjem får avtale om frikjøp i korte perioder av gangen. Sammen med kort oppsigelsestid på avtalene gir dette ifølge foreningen stor økonomisk usikkerhet fordi det ofte ikke er mulig å komme seg ut i lønnet arbeid på så kort varsel.33

Forhandlingene om godtgjøring og frikjøp kan gjøre samarbeidet mellom kontaktpersonen i barnevernstjenesten og fosterfamilien vanskelig. Barnevernstjenester utvalget har hatt møter med, har blant annet fortalt om tilfeller der familier ikke ønsker å ta imot veiledning fordi de mener fosterhjemsoppdraget går fint, mens det gis et annet bilde av situasjonen når godtgjøring og frikjøp skal forhandles. Fosterforeldre kan på den andre siden oppleve at barnevernstjenesten vil redusere den økonomiske innsatsen (eksempelvis frikjøp) så snart fosterfamilien og barnet klarer seg fint, mens fosterforeldrene på sin side mener at nettopp frikjøpet er en forutsetning for at det skal fungere.34 Frykten for å miste muligheten til frikjøp kan gi fosterforeldrene insentiver til å underkommunisere når det går bedre med barnet og fosterfamilien. Flere kommuner utvalget har vært i kontakt med, synes det er problematisk at det i forhandlinger om økonomi blir stor oppmerksomhet om det som ikke fungerer og utfordringene til barnet, mens det som fungerer, ikke får oppmerksomhet. Dette kan også oppleves som svært vanskelig for barna når de får innsyn i saksdokumentene sine.

Konsekvensene av at forhandlinger bryter sammen, kan i verste fall bli at barn flyttes til et nytt fosterhjem. Norsk Fosterhjemsforening har i innspill til utvalget formidlet at en del fosterforeldre er redde for at barnevernstjenesten skal beslutte å flytte barnet om de ikke kommer til enighet i forhandlingene, og at denne frykten er velbegrunnet. Foreningen mener det skjer mange utilsiktede og uhjemlede flyttinger. 35 På den andre siden hevdes det på tilsvarende måte fra barnevernstjenester at fosterforeldrene truer med å si opp kontrakten dersom ikke barnevernstjenesten gir bedre betingelser. Slike forhandlingsmetoder kan gjøre samarbeid vanskelig.

Utvalget har også fått innspill om at det er ulik praksis mellom barnevernstjenester for dekning av utgifter ut over den løpende utgiftsdekningen, blant annet hvor mye som dekkes av utgifter til konfirmasjon.

For å redusere samarbeidsutfordringer mellom barnevernstjenesten og fosterforeldrene på grunn av forhandlinger om økonomi, kan det tenkes at noen andre enn kontaktpersonen i barnevernstjenesten som følger opp fosterhjemmet bør foreta forhandlingene om økonomiske vilkår. Noen kommuner har organisert seg slik at det er andre i barnevernstjenesten enn kontaktpersonen som tar den endelige avgjørelsen om de økonomiske betingelsene til fosterhjemmet. Utvalget har også mottatt innspill om at det bør være noen utenfor barnevernstjenesten, men i kommunen, som forhandler med fosterforeldrene. En fordel med en slik løsning er at barnevernstjenesten og fosterfamilien kan ha større oppmerksomhet om annen støtte og hjelp til barnet og fosterfamilien enn økonomiske tiltak. At en utenforstående instans, som ikke har kjennskap til familien og barnet, skal vurdere behovet for frikjøp kan imidlertid oppleves som usikkert.

8.4 Utvalgets vurderinger og forslag

8.4.1 Behovet for endring

Utvalgets gjennomgang viser at det er sider ved de økonomiske rammebetingelsene for fosterhjem som utfordrer ivaretakelse av barnas beste og fosterforeldrenes behov for forutsigbarhet i oppdraget. Utvalget mener at godtgjøringen må reflektere en anerkjennelse av det samfunnsansvaret fosterforeldre påtar seg.

Det er utvalgets klare inntrykk at det først og fremst er manglende forutsigbarhet og ulik praksis mellom kommuner, og uenighet om bruk av frikjøp og kompensasjon for dette, som skaper de største friksjonene mellom barnevernstjenestene og fosterforeldrene. Målgruppen til de statlige fosterhjemmene, som har andre rammebetingelser enn de ordinære, har i praksis ikke vært tydelig avgrenset fra de ordinære fosterhjemmene. Dette kan ha bidratt til den store oppmerksomheten om forskjeller i godtgjøring og andre betingelser.

Forhandlingsinstituttet ser ut til å virke forstyrrende på samarbeidet mellom fosterhjemmet og barnevernstjenesten. I forhandlingene kan det bli ensidig oppmerksomhet rundt barnas utfordringer og frykt for at en av partene skal si opp avtalen. Det oppleves av begge parter som problematisk at barn brukes som en brikke i forhandlinger og i verste fall må flytte på grunn av uenigheter om økonomiske vilkår. På denne måten bidrar ikke nødvendigvis forhandlingsinstituttet til å fremme barnas beste.

Utvalget mener det er viktig å ivareta muligheten for å finne gode, individuelle løsninger, basert på barnets og fosterfamiliens behov. Et for stramt regulert regime vil ikke kunne ivareta dette. Utvalget mener likevel at dagens system har resultert i for stor variasjon uten at dette nødvendigvis gjenspeiler barnas og fosterfamiliens behov. Forskjellene oppleves ikke nødvendigvis som rettferdige og hensiktsmessige. Systemer som fører til at oppmerksomheten rettes mot barnets utfordringer i stedet for ressurser og muligheter, kan også gjøre barnet skadelidende.

Utvalget har vurdert enkelte justeringer i retning av mer standardisering av godtgjøringen. I forslagene som følger, har utvalget lagt vekt på å oppnå et system som tar hensyn til behovet for tilpasninger til barnets behov, samtidig som det i større grad oppleves som forutsigbart og rettferdig for fosterforeldrene. Med dette vil det fremdeles gjenstå utfordringer knyttet til forhandlinger i avveiningen mellom fleksibilitet og forutsigbarhet.

Under drøftes justeringer knyttet til de enkelte elementene i de økonomiske rammebetingelsene og en samlet modell som etter utvalgets vurdering gir en bedre avveining av hensynene.

8.4.2 Arbeidsgodtgjøring uten frikjøp

I kapittel 5 drøfter utvalget de ulike rollene fosterforeldrene har, og hvordan man grunnleggende sett kan se på fosterhjemsordningen. Utvalget legger vekt på at ordningens intensjon er at fosterhjemmet skal fungere så likt en familie som mulig, og at barnet skal tas inn i familien som et familiemedlem. Utvalget peker likevel også på at en fosterfamilie skiller seg fra andre familier på særegne måter. Det ligger blant annet i at fosterforeldrene i sitt omsorgsarbeid er oppdragstakere, og dermed utøver den daglige omsorgen for barnet på vegne av foreldrene eller barnevernet. Fosterforeldrene får derfor som oftest betalt for oppdraget. Betalingen vil sjelden tilsvare den fulle tidsbruken om man skal sammenligne med det som er vanlig i et ordinært arbeidsforhold. Det er imidlertid vanskelig å sammenligne fosterhjemsoppdrag med ordinært arbeid, og etter en oppstartperiode kombinerer de fleste fosterhjemsoppdraget med arbeid utenfor hjemmet. Arbeidsgodtgjøringen, slik denne er i dag, skal gi en anerkjennelse av den omsorgsoppgaven fosterforeldrene har, og kompensere for noe av tiden de bruker på å følge opp barnet. Familieaspektet ved ordningen tilsier at noe av tiden man tilbringer med barnet, er familietid og fritid. Oppdragene kan dermed sies å inneholde både et element av betalt innsats og fritid.

Flere kommuner og aktører har tatt til orde for å regulere arbeidsgodtgjøringen ved å innføre standardiserte satser. Det argumenteres for at dette vil sikre mer forutsigbare vilkår for fosterforeldre og likere rammebetingelser mellom kommuner. Bufdir foreslo i forbindelse med kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår at «nivået på satsen bør økes betraktelig fra dagens minstesats».36 PwC utarbeidet på oppdrag fra KS et forslag til ny modell for fosterhjemsgodtgjøring. Modellen innebærer en betydelig økning av nivået på de økonomiske ytelsene til fosterhjem, men også føringer på hva som skal inngå i arbeidsgodtgjøringen. I rapporten argumenteres det med at bedre økonomiske rammebetingelser på sikt kan føre til at det blir enklere å rekruttere og beholde gode fosterhjem, som i neste omgang vil føre til økt kvalitet på fosterhjemmene, færre brudd, mindre byråkrati og mindre bruk av institusjoner.37 Norsk Fosterhjemsforening har støttet forslaget om at KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring bør økes.38

Siden kommunene står fritt til å fastsette arbeidsgodtgjøringen til fosterforeldre, kan de i prinsippet tilby sine fosterhjem høyere eller lavere betaling enn KS’ veiledende sats, dersom de finner dette nødvendig eller hensiktsmessig. Alternativt kan kommunene i fellesskap gjennom KS endre den veiledende satsen. Utvalget forstår imidlertid uttalelsene slik at det er et ønske om at en økt sats stadfestes gjennom å gå i retning av statlig regulering av arbeidsgodtgjøringen.

Regulering av arbeidsgodtgjøringen kan innebære å standardisere krav til hva arbeidsgodtgjøringen skal dekke. For eksempel kan en standardsats for arbeidsgodtgjøring defineres slik at den i utgangspunktet skal dekke en viss nedgang i stillingsandel i arbeid utenfor hjemmet. En slik løsning vil kunne gi fleksibilitet til fosterforeldrene til å avstå fra annet arbeid i perioder eller å gå ned i deltid, uten at barnevernstjenesten involveres. Dette vil være i tråd med forslaget fra PwC til ny modell for rammebetingelser for fosterhjem. I modellen foreslår de å innføre en grunnpakke bestående av et fosterhjemshonorar og utgiftsdekning. Fosterhjemshonoraret foreslås å bestå av en konstant del som tar høyde for inntil 25 prosent frikjøp fra ordinært arbeid. 39

Virkningene på rekruttering av nye fosterforeldre av å eventuelt øke arbeidsgodtgjøringen er ikke entydig. De fleste fosterforeldre oppgir at det er idealistiske heller enn økonomiske grunner til at de ble motivert for å bli fosterforeldre. Høyere arbeidsgodtgjøring enn i dag vil ikke nødvendigvis gjøre omsorgsoppgaven lettere. Arbeidsgodtgjøring bør likevel oppleves som en anerkjennelse for den viktige innsatsen fosterforeldre gjør. En høy arbeidsgodtgjøring kan føre til at det å bli fosterhjem blir interessant for flere, men kan samtidig påvirke hvem man tiltrekker seg. Nyere økonomisk teori antyder at økonomiske virkemidler kan svekke idealistiske motiver til å utføre en jobb.40 Høyere betaling vil derfor ikke nødvendigvis bidra til å løse rekrutteringsutfordringene på en god måte.

Isolert sett ser det ikke ut til å være variasjoner eller konflikter rundt arbeidsgodtgjøring til ikke-frikjøpte fosterforeldre som utløser et behov for å gjøre endringer i systemet med en veiledende sats fastsatt av KS. KS’ veiledende sats for arbeidsgodtgjøring fungerer etter sin hensikt ved at de fleste kommuner bruker satsen. Arbeidsgodtgjøringen er, for de aller fleste, forutsigbar. Nivået kan likevel diskuteres. Satsen fastsettes ensidig, og ikke som et resultat av kollektive forhandlinger mellom fosterforeldre og kommunesektoren. Fosterforeldrene har ikke mulighet til å koordinere sine krav. Derimot har kommunene gjennom KS en kollektiv mulighet til å fastsette en veiledende sats. Interessene til de to sidene blir ikke prøvd mot hverandre ved forhandlinger mellom jevnbyrdige parter.

Utvalget har drøftet om arbeidsgodtgjøring bør fastsettes nasjonalt, for derved å kunne avveie kommunenes og fosterforeldrenes interesser bedre. Slik regulering ville sikret at alle fosterhjem minst får denne satsen. Nasjonal fastsettelse av satsen kunne også gitt større legitimitet både blant fosterforeldre og barnevernstjenesten, siden nivået da ikke var fastsatt av en av partene. Arbeidsgodtgjøringen, slik den er i dag, er imidlertid et vederlag som kommuner gir til fosterforeldre som gjenytelse for utførelsen av et oppdrag, og som behandles på linje med lønn. Arbeidsgodtgjøringen knytter seg ikke til et statlig regelverk, og det er derfor ikke naturlig at staten bestemmer satsen. Utvalget har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå å bytte ut de veiledende satsene som i dag settes av KS, med en lovbestemt sats. En slik sats kunne uansett trolig ikke vært bindende.41 Det ville dermed fortsatt oppstått forhandlinger om arbeidsgodtgjøring og fortsatt blitt variasjoner i arbeidsgodtgjøring uten at det var begrunnet i ulike behov.

Utvalget har imidlertid kommet til at det bør etableres en ny, rettighetsbasert stønadsordning, som er lik for alle fosterforeldre i ordinære fosterhjem. En omgjøring av arbeidsgodtgjøringen til en stønad gir mulighet til å regulere nivået sentralt. Utvalget mener at det å gi en stønad i stedet for en arbeidsgodtgjøring vil tydeliggjøre intensjonen med fosterhjemsordningen. Det vil også skille fosterhjemsordningen tydeligere fra andre ordninger, slik som besøks- og avlastningshjem og de spesialiserte fosterhjemmene staten tilbyr, og dermed gjøre det mer forståelig at betingelsene i de ulike ordningene er ulike. Stønaden bør etter utvalgets vurdering være kommunal, men fastsatt ved lov og forskrift. Stønaden bør gjøres skattefri. I utformingen av stønaden må det vurderes om det skal være en stønad per barn, eller om det skal være egne nivåer på stønaden for familier med flere barn i fosterhjem. Dette forslaget har nær sammenheng med drøftinger og forslag i kapittel 9, særlig tilpasninger til trygderegelverket, og drøftes videre der.

8.4.3 Utgiftsdekning

Utgiftsdekningen, som skal dekke løpende utgifter forbundet med å forsørge et barn, utgjør en betydelig andel av de økonomiske ytelsene fosterhjem mottar i dag. I punkt 8.2.2. er det beskrevet hvilke utgifter den er ment å dekke. De fleste fosterforeldre mottar KS’ veiledende sats for utgiftsdekning. Visse utgifter kan dekkes i tillegg, etter søknad fra fosterforeldrene.

Kommunene kan gi fosterhjemmene dekning for utgifter til barnet enten gjennom den løpende utgiftsdekningen eller ved at fosterhjemmene søker refusjon av ekstrautgifter. Utvalget har vurdert om utgiftsdekningen bør utvides noe for å kunne omfatte flere utgifter som oppstår under fosterhjemsoppholdet.

KS’ veiledende sats tar som nevnt utgangspunkt i SIFOs referansebudsjett, som inkluderer utgifter til lek og fritid, blant annet utgifter til sportsutstyr og fritidsaktiviteter. Slike utgifter anses dermed omfattet av den løpende utgiftsdekningen. Noen barn har sports- og fritidsaktiviteter som er forbundet med særlig høye utgifter, og som er viktige for barnet og dets utvikling. Det vil i slike tilfeller kunne fremstå som lite rimelig at fosterforeldrene skal dekke disse utgiftene innenfor den løpende utgiftsdekningen. Fosterhjemsavtalen åpner riktignok for, etter søknad, å dekke særlige ekstrautgifter i forbindelse med sports- eller fritidsaktiviteter ut fra en konkret vurdering av behov og kostnad. Kriteriet «særlige ekstrautgifter i forbindelse med sports- og fritidsaktiviteter» er imidlertid lite presist, og gir etter utvalgets syn grobunn for unødvendig usikkerhet om hva som må anses omfattet av den løpende utgiftsdekningen, og hva som kan søkes dekket særskilt. Utvalget mener derfor at dette bør komme klarere frem i fosterhjemsavtalen, for eksempel ved å supplere eksempellisten.

Noen av ekstrautgiftene som kommunen skal dekke i henhold til fosterhjemsavtalen, er større engangsutgifter slik som konfirmasjon eller lignende. Andre er større utgifter som ikke har sammenheng med valg barnet eller fosterfamilien kan gjøre, blant annet store tannlegeutgifter, utgifter knyttet til funksjonsnedsettelse, særlige utgifter i forbindelse med samvær og lignende. Utvalget mener at slike ekstrautgifter fortsatt bør dekkes etter behov, og etter en konkret vurdering.

Utvalget mener at den løpende utgiftsdekningen bør omfatte de fleste daglige utgifter og være tilpasset dagens forbruksmønster. For å understreke barnets rolle som et familiemedlem på linje med de andre i familien, kan det være hensiktsmessig å redusere behovet for å søke om dekning av utgifter som oppleves som viktig for det enkelte barnet, og som ellers er tilpasset familiens forbruksmønster. Det vil signalisere at samfunnet ser på fosterhjemmet som en familie, og fosterforeldrene vil kunne oppleve tillit når det gjelder å prioritere hva barnet bør få. Samtidig vil forventninger om at fosterforeldre skal dekke alle utgifter til barnet ved hjelp av den løpende utgiftsdekningen, være urimelig der disse utgiftene er særlig høye.

Det bør derfor fortsatt være en åpning for at barnevernstjenesten dekker nødvendige ekstrautgifter etter søknad og etter en konkret vurdering av barnets behov.

8.4.4 Frikjøp av fosterforeldre

Frikjøp som forsterkningstiltak er så vidt utvalget kjenner til, ikke evaluert. Det er derfor lite kunnskap om effekten av frikjøp som tiltak, for eksempel i hvilken grad frikjøp gir mer stabile fosterhjemsopphold. Likevel er det, slik det fremgår i 8.2.3, hyppig og i økende grad brukt som tilretteleggingstiltak for fosterhjem.

Innflyttingsperioden er ofte krevende både for barnet og fosterfamilien, og den største andelen av frikjøp er begrenset til den første perioden etter at barnet har flyttet inn. Hvor lenge fosterforeldre blir frikjøpt, kan avhenge av fosterhjemmets behov og kommunens praksis. Det er imidlertid en utbredt praksis at fosterforeldre blir frikjøpt det første året barnet bor hos dem. Barnevernstjenestene begrunner frikjøp den første perioden med behov for å legge til rette for en god tilknytning mellom barnet og resten av fosterfamilien. God tid til å bli kjent og å venne seg til den nye situasjonen kan være avgjørende for å unngå brudd i den første, sårbare perioden. I starten vil også et barn og fosterforeldrene ha behov for å bli godt kjent med hverandre, og barnet må oppleve trygghet i sin nye tilværelse.

Betalingsrundskrivet fremhever at frikjøp kan benyttes dersom barnet har særlige behov som stiller store krav til omsorgspersonene.42 Dette åpner for frikjøp både når barnet flytter inn og etter den første perioden. Hva som menes med særlige behov er imidlertid ikke utdypet. Det er heller ikke nødvendigvis knyttet noen andre krav eller aktiviteter til frikjøp enn at fosterforeldrene må kunne ta seg av barnet på fulltid. Frikjøp kan være begrunnet i barnets behov for tilknytning, at barnet ikke kan gå i barnehage, eller for eksempel at oppfølgingen av tiltak og tjenester rundt barnet vil ta mye av fosterforeldrenes tid også på dagtid. I mange tilfeller kan det være tilstrekkelig med noe redusert arbeidstid i annet arbeid. Det er utbredt praksis for å frikjøpe fosterforeldre på deltid.

Som beskrevet i punkt 8.3 ser det ut til at forhandlinger om varigheten av frikjøp er et særlig krevende område for både barnevernstjenester og fosterforeldre. I fastsettelsen av betingelser for fosterhjem gjøres en helhetsvurdering av fosterfamiliens behov. Frikjøp kan derfor i noen tilfeller bli brukt uten at barnets behov isolert sett tilsier det. Fosterhjemsavtalen er et resultat av forhandlinger, hvor både lengden og omfanget av blant annet frikjøp diskuteres.

Fosterforeldrenes muligheter til å jobbe deltid kan spille inn i vurderingen av frikjøp. I motsetning til fosterforeldres rettighet til permisjon på heltid som følger av arbeidsmiljøloven § 12-5 fjerde ledd, er delvis permisjon basert på en avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidsgiver kan gi avslag på delvis permisjon dersom dette fører til vesentlige ulemper for virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 12-6. I slike tilfeller kan fullt frikjøp bli valgt fremfor delvis frikjøp, selv om barnets behov og eventuelt fosterforeldrenes ønsker tilsier delvis frikjøp.

Godt fosterhjemsarbeid krever utøvelse av skjønn og dermed en viss fleksibilitet og forhandlingsrom. Retningslinjer eller standardisering av varighet av frikjøpsperiodene kan redusere forhandlingsrommet og fjerne grunnlaget for forhandlinger om økonomi i mange saker. Utvalget har drøftet bruken av frikjøp både i den første tiden av fosterhjemsoppholdet og etter den første perioden. Konkret er det vurdert om det bør innføres en rettighetsfestet ordning som sikrer fri den første tiden etter at barnet har flyttet inn, og hvordan eventuelle behov for frikjøp ut over dette skal ivaretas. I drøftingen legges det til grunn at det er nødvendig også i et fremtidig system å finne en balanse mellom standardisering og mulighet for bruk av skjønn.

Den statlige refusjonsordningen som har gitt kommunene dekning for utgifter til fosterhjem utover et visst nivå, skal avvikles.43 Utvalget antar at innretningen av refusjonsordningen har bidratt til å øke bruken av frikjøp. Kommuner etterlyser veiledning og retningslinjer for hvordan de skal håndtere den kommende endringen. Midlene staten bruker til refusjoner i dag, skal overføres til kommunene. For de kommunene som tidligere har hatt høye refusjoner, vil omleggingen likevel føre til økte utgifter. Det er usikkert hvordan utviklingen i bruk av frikjøp blir etter den vedtatte avviklingen av refusjonsordningen. Denne situasjonen tilsier etter utvalgets vurdering at det er behov for klarere retningslinjer eller en viss standardisering av frikjøpsordningen.

Frikjøp den første perioden etter at barnet har flyttet inn

Den første tiden etter at et barn har flyttet inn i fosterhjemmet, kan det være behov for at en eller begge fosterforeldrene har helt eller delvis fri fra arbeid. Familien skal bli kjent med og skape en relasjon til barnet, og barn og fosterforeldre skal venne seg til den nye situasjonen. Det vil også ofte være hyppige møter med barnevernstjenesten, skolen og andre instanser i starten av et fosterhjemsopphold. Tallene som er presentert tidligere i dette kapitlet, viser at det er stor variasjon mellom kommuner i hvordan frikjøp brukes. Tallene viser også at det i liten grad er en enhetlig praksis rundt når frikjøp brukes, lengden av frikjøpsperiodene og i hvilken grad tapt arbeidsinntekt kompenseres.

Det synes å være bred enighet om at frikjøp er viktig den første perioden, selv om det kan være en viss uenighet om hvor lenge «den første perioden» bør vare.

Flere kommuner og interesseorganisasjoner har i møter med utvalget tatt til orde for sterkere grad av regulering, for eksempel ved å utvide ordningen med foreldrepenger ved adopsjon til også å gjelde fosterforeldre. Også Bufdir har foreslått dette.44

Adoptivforeldre har rett til permisjon og foreldrepenger for å være hjemme med full inntektskompensasjon i 46 uker etter at de har overtatt omsorgen for barnet, og i 56 uker med 80 prosent inntektskompensasjon.

Utvalget mener det er behov for klarere rammer rundt frikjøp, og har kommet til at det bør innføres en ny, rettighetsbasert ordning som ligner foreldrepengeordningen, men som ikke nødvendigvis trenger å ha samme varighet, kompensasjonsnivå eller øvrige vilkår. Dette vil kunne sikre at alle fosterhjem kan få fri fra arbeid den første perioden etter en flytting, og vil gi barnet og fosterforeldrene en trygg og forutsigbar ramme rundt den kritiske første fasen. Fosterhjem skal fungere så likt en familie som mulig, og hensynet til tilknytning mellom barnet og resten av fosterfamilien taler for noe større grad av likebehandling med andre familier. Dette tilsier at også fosterforeldre bør ha rett på lønnet permisjon den første tiden med barnet.

Fosterhjemsforhold er imidlertid mer uensartede enn situasjonen for foreldre som får egne barn ved fødsel eller adopsjon. Det innebærer etter utvalgets mening at det ikke er hensiktsmessig å innføre en ordning som er helt lik som foreldrepengeordningen for fosterforeldre. Dette ville sannsynligvis ha samsvart dårlig med barnas ulike behov.

Formålet med å innføre rett til inntektskompensasjon den første perioden vil etter utvalgets syn ikke være å utvide dagens praksis for frikjøp den første perioden, men å øke forutsigbarheten for fosterforeldre og barnevernstjenester. På denne måten kan man få dagens praksis inn i noe mer ordnede former. En ordning med betalt permisjon for fosterforeldre bør svare på det behovet et flertall av fosterhjemmene har for slik permisjon, hverken mer eller mindre. Dette taler for at en slik ordning differensieres etter barnets alder. Det betyr også at særlige behov for mer langvarig frikjøp ikke løses i en rettighetsfestet ordning, jf. neste punkt. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en rettighetsfestet ordning som er nokså stram.

Differensiering ut fra barnets alder kan innebære ulik permisjonslengde for spedbarn, barn i førskolealder og barn i skolealder. Utvalget antar at behovet for en permisjonsordning reduseres ettersom barnet begynner i barnehage og skole, siden det da ikke alltid er nødvendig at fosterforeldrene er hjemme på dagtid. Samtidig opplever mange at også barn i skole- og barnehagealder krever mye oppfølging. Noe av dette kan være ekstra utfordrende i starten av fosterhjemsoppholdet. Behovet for permisjon i starten av fosterhjemsoppdraget vil etter utvalgets oppfatning til en viss grad være til stede også oppover i skolealder. Aldersinndelingen må vurderes nærmere i utformingen av ordningen.

Utvalget ser det som en fordel at rettighetsfestet inntektskompensasjon den første tiden av fosterhjemsoppholdet har et tydelig definert sluttpunkt. Utvalget antar at det kan lette forhandlingene om eventuelt fortsatt frikjøp ut over den første perioden. Et tydeligere skille mellom ordningene vil gi mindre automatikk i at frikjøp skal videreføres. Kompensasjonsnivået og maksimalnivået i retten til frikjøp kan ta utgangspunkt i nivået i for eksempel foreldrepengeordningen. Godtgjøring i permisjonstiden skal kompensere for tapet fosterforeldrene har ved å være hjemme med barnet i permisjonstiden. Kompensasjon for bortfalt inntekt bør derfor, i likhet med foreldrepenger, avhenge av tidligere inntekt. Perioden bør kunne deles på begge fosterforeldrene der det er hensiktsmessig.

En rettighetsbasert ordning vil tydeliggjøre at dette er en midlertidig ordning som skal hjelpe familien og barnet med tilpasningene den første tiden barnet bor der. Det kan likevel bli behov for å ha andre ordninger for å vurdere eventuelt frikjøp utover den første perioden, avhengig av barnets og fosterfamiliens behov.

Frikjøp ut over den første perioden etter at barnet har flyttet inn

En rettighetsfestet ordning for betalt permisjon når barnet flytter inn, kan begrense behovet for forhandlinger i forkant av barnets flytting. Det vil likevel fortsatt kunne oppstå uenighet om behov for frikjøp fra annet arbeid ut over denne perioden, og dermed behov for forhandlinger om varighet av frikjøp.

PwC foreslår i sin modell for godtgjøring av fosterforeldre en regulering av frikjøp i trinnvise nivåer, på 50, 75 og 100 prosent frikjøp. Frikjøp opp til 25 prosent er bakt inn i arbeidsgodtgjøring som alle fosterhjem mottar. I deres forslag til modell er frikjøp et midlertidig tiltak som skal vurderes en gang per år. Størrelsen på kompensasjonen skal beregnes ut fra fosterforeldrenes tidligere inntekt.45 I modellen vil det fortsatt være forhandlinger om hvor mye og hvor lenge eventuelt frikjøp skal gis.

En annen mulig tilnærming til fastsetting av rammebetingelser er en modell som skiller mellom fosterhjem av ulike kategorier med tilhørende ulike rammebetingelser, etter mønster av den danske gjennomsnittsmodellen, se boks 8.1.

Boks 8.1 Den danske gjennomsnittsmodellen

Aarhus kommune i Danmark har utviklet en modell for godtgjøring av fosterfamilier, som senere har blitt tatt i bruk i flere kommuner i Danmark. Modellen forutsetter lik godtgjøring gjennom hele fosterhjemsforløpet. Godtgjøringen kan ikke forhandles underveis. Det gis godtgjøring i ulike trinn, blant annet ut fra barnets vanskeligheter og behov for støtte, krav til samarbeid med barnets foreldre, fosterhjemmets ressurser og kompetanse og fosterhjemsoppdragets betydning for muligheten til å arbeide utenfor hjemmet. I gjennomsnittsmodellen ligger det en forutsetning om at fosterhjemsoppdraget kan være mer krevende enn man får betalt for i visse perioder, og mindre krevende enn man får betalt for i andre perioder. En evaluering gjennomført av Kommunenes Landsforening (KL) av forsøk med gjennomsnittsmodellen i Aarhus kommune fra 2010 viste blant annet at:1

  • Både fosterfamilier og barnevernstjenesten opplevde modellen som mer forutsigbar.

  • Modellen innebar en klar forenkling sammenlignet med systemet med forhandlinger.

  • Modellen skapte insentiv til å fokusere på barnets ressurser fremfor vanskeligheter.

  • Både fosterfamiliene og kommunen opplevde at samarbeidet dem imellom ble bedre

  • Det var for tidlig å si hvordan gjennomsnittsmodellen påvirket rekrutteringen av fosterfamilier.

  • Overgang til gjennomsnittsmodellen var om lag kostnadsnøytralt for Aarhus kommune.

Kommunernes Landsforening og Børne- og socialministeriet arbeider for tiden med å lage generelle anbefalinger for hvordan gjennomsnittsmodellen kan tas i bruk.

1 Kommunernes Landsforening (2010): Evaluering af forsøgsprojekt med ny honoreringsmodel «Gennemsnitsmodellen».

Den danske modellen møter etter utvalgets vurdering noen av de utfordringene som også preger norsk fosterhjemsomsorg. Modellen gir forutsigbare økonomiske rammer over tid. Den kan også bidra til sterkere sammenheng mellom ressursbruk og behov, ved at de høyest kvalifiserte hjemmene blir brukt til de barna som har størst oppfølgingsbehov. Riktig bruk av fosterforeldres kompetanse og erfaring kan bidra til god bruk av barnevernets ressurser til oppfølging, og til at ressursene settes inn der de trengs mest.

Inndeling av fosterhjemmene etter kompetanse kan gi en mer bevisst tilnærming til profesjonalisering. Det muliggjør større grad av formalisering og anerkjennelse av den profesjonelle rollen til fosterforeldre som har høy kompetanse og kan ha krevende oppdrag. For fosterhjem som tar imot barn med mindre oppfølgingsbehov, gir modellen rom for at den profesjonelle delen av rollen tones ned.

På den andre siden er det også utfordringer ved gjennomsnittsmodellen. Som oftest vil det være usikkert hvordan et fosterhjemsforhold vil utvikle seg over tid. Det fastsatte nivået på godtgjøringen kan dermed vise seg å være feil – ved at fosterhjemsoppdraget er vanskeligere enn forutsatt, eller at godtgjøringen viser seg å gi overkompensasjon sett i forhold til oppdragets vanskeligheter. Det er etter utvalgets vurderinger ikke uproblematisk å la en inndeling av fosterhjemmene etter kompetanse være styrende for hvilke barn de kan ta imot. Modellen krever at man tar stilling til et oppfølgingsbehov i lang tid fremover, noe som vil være krevende, og ofte ikke mulig. Barnets hjelpebehov vil både kunne avta og bli forsterket, avhengig av hvordan barnet trives og fungerer i den enkelte familien. Hvilke ressurser som er i familie og nærmiljø vil også ha betydning. Dette øker usikkerheten rundt forhåndsfastsettingen av rammevilkårene.

Kvalifikasjoner og erfaring er viktige kriterier. Barnas behov for omsorg, trygghet og tilhørighet er, og må være, grunnleggende i fosterhjemsomsorgen. Dette taler for at fosterhjemmets kvalifikasjoner må suppleres med andre kriterier i valg av fosterhjem. Ønsket om i større grad å bruke fosterhjem i slekt og nettverk, vurdering av behov for nærhet til, eller avstand til, familie og tidligere miljø, og geografiske variasjoner i tilgjengelige fosterhjem, vil ha betydning i valg av fosterhjem. Utvalget vil også peke på at en ensidig vektlegging av barnas utfordringsbilde kan bidra til stigmatisering. Oppmerksomhet om barnas ressurser og interesser kan være like viktige når en vurderer valg av fosterhjem for det enkelte barn.

Utvalget anbefaler ikke en overføring av den danske gjennomsnittsmodellen til norske forhold. Det er likevel grunn til å følge nøye med på den videreutviklingen som gjøres av modellen i Danmark, og det kan i fremtiden være ønskelig å tilpasse deler av den til et norsk system.

I en oversikt over internasjonal litteratur om tiltak rettet mot fosterhjem utført for utvalget, omtales ikke frikjøp som et eget tiltak, men heller som et virkemiddel for å implementere tiltak rettet mot barnet. Det kan for eksempel være at fosterforeldrene trenger opplæring og veiledning for å møte barnets behov. Avhengig av tiltak kan det være nødvendig med frikjøp fra arbeid for å gjennomføre tiltaket. Frikjøp i seg selv synes internasjonalt ikke å være ansett som et tiltak med eget siktemål, men som en tilrettelegging for de oppfølgingstiltak barnet trenger.46 En mulig tilnærming til en tydeligere regulering av frikjøpsordningen vil være å legge en slik forståelse til grunn, og å knytte bruken av ordningen tydeligere opp mot tiltak og oppfølging av barnet. Det vil kunne innebære å knytte plikter og aktiviteter, som for eksempel at man må ta imot veiledning eller gjennomføre videreopplæring, til frikjøpet.

Dersom et fosterhjem opplever krevende situasjoner som gjør det vanskelig å være i annet arbeid, vil ikke disse situasjonene nødvendigvis forsvinne selv om en av fosterforeldrene er frikjøpt for å være hjemme. Det å overlate fosterforeldre til seg selv, uten å følge opp med tiltak som kan bedre situasjonen, kan være uheldig. Å koble frikjøpet til målbare aktiviteter vil gi barnevernstjenesten større mulighet til å vurdere effekten av ulike tiltak. Hvis fosterforeldre vet at de kan regne med hjelp og støtte dersom fosterhjemsoppdraget blir krevende, kan dette også være en hjelp i rekrutteringssammenheng.

Det kan argumenteres for at personer med et sterkt ønske om å gjøre en god jobb, slik fosterforeldre oftest har, trekkes til en jobb dersom det tilrettelegges godt for å faktisk lykkes i å gjøre en god jobb.47 Dette kan tilsi at aktiv bruk av veiledning, opplæring og annen oppfølging av fosterhjemmet vil være gunstig, og kan tale mot å benytte frikjøp som et isolert tiltak uten at det kombineres med annen hjelp og støtte. En slik tankegang er også i tråd med Bufdirs anbefalinger i rapporten om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår om at forsterkning av fosterhjem bør ta utgangspunkt i tjenester.48

Flere aktører, blant annet Forandringsfabrikken, har vært skeptiske til den omfattende bruken av frikjøp. De fremhever blant annet at det for noen barn som har levd i hjem med dårlig omsorg og hatt stor selvstendighet, kan være vanskelig å skulle ha en voksen hjemme på heltid. Dette kan oppleves som at det blir for mye kontroll. 49 Samtidig kan det for andre kjennes trygt å ha en voksen hjemme på heltid for en kortere tid. Det framheves også at frikjøp kan virke stigmatiserende, og barnet kan oppfatte tiltaket som at de selv er en byrde. Å knytte frikjøp til aktiviteter som fosterforeldrene må gjøre eller delta i, for eksempel kurs eller veiledning, kan gjøre frikjøp mer forståelig og mindre stigmatiserende også for barnet.

Vista-undersøkelsen antyder at ekstra veiledning eller avlastning i noen grad kan kompensere for frikjøp eller arbeidsgodtgjøring.50 Det kan også være aktuelt med særlig tilrettelegging i arbeidslivet, slik at arbeid lettere kan kombineres med fosterhjemsoppdraget. Eksempler kan være fleksibel arbeidstid, mulighet for å kunne komme litt senere ved behov, ta fri på kort varsel, avspasering, ta telefoner usjenert, muligheter for hjemmekontor, betalt eller ubetalt velferdspermisjon eller fravær i spesielle situasjoner.

Utvalget mener det etter den første perioden med frikjøp bør vurderes nøye om frikjøp fortsatt er den beste løsningen i en ny periode, eller om det er andre tjenester og støtteordninger som vil være bedre både for barnet og for fosterfamilien. Det kan være god grunn til å utvikle klarere retningslinjer for hvilke tilfeller frikjøp ut over den første perioden kan være aktuelt. Retningslinjene bør ta sikte på å knytte frikjøp etter den første perioden til tiltak eller oppfølging som ikke er forenlig med at fosterforeldrene er i (fullt) arbeid.

Bufdir har foreslått at ordningen med fullt frikjøp etter det første året fases ut, og at forsterkning vris til mer bruk av tjenester framfor økt godtgjøring. Til gjengjeld tar direktoratet til orde for at en standardisert godtgjøring økes og omgjøres til en skattefri inntekt for å kompensere bortfallet av ulike forsterkningsordninger. 51 KS har i sin utredning av 2015 foreslått at alle fosterhjem skal få godtgjøring som inkluderer 25 prosent reduksjon i annet arbeid, jf. punkt 8.4.2.

Utvalget har vurdert en slik løsning, men har kommet til at en modell som skiller klart mellom en rettighetsbasert stønad som skal gjelde for alle, og den kompensasjonen som gis for tapt arbeidsinntekt ved frikjøp, vil være mer hensiktsmessig. Dette henger blant annet sammen med skattemessige forhold og forholdet til trygdeytelser. Dette drøftes nærmere i kapittel 9.

Utvalget støtter anbefalingen fra Bufdir om at forsterkning i større grad bør være knyttet til støtte og hjelp til barnet og fosterfamilien ellers. Utvalget mener samtidig at det fortsatt bør være mulig for barnevernstjenesten å benytte frikjøp dersom det er nødvendig for å kunne gjennomføre tiltak og oppfølging barnet har behov for. Å knytte frikjøp til aktiviteter eller tiltak vil i større grad nødvendiggjøre en begrunnelse for frikjøp knyttet til barnas behov. Dersom fosterhjemsoppdraget blir krevende, vil ikke frikjøp alene nødvendigvis gi forsvarlige tjenester. Støtte og hjelp rettet mot barnet vil ofte kunne avhjelpe de problemene barnet sliter med, og frikjøp kan da gi fosterforeldrene mulighet til å gjennomføre slike tiltak på en god måte. Krav til vurdering og begrunnelse for frikjøp kan gi mer forutsigbarhet og større legitimitet til eventuelle ulikheter i økonomiske betingelser mellom fosterforeldre. Eksempler på situasjoner som kan begrunne frikjøp, kan være at barnet ikke kan gå i barnehage eller at fosterforeldrene må delta på kurs eller veiledning som krever mye tilstedeværelse i en avgrenset periode. At oppfølgingen av barnet krever omfattende koordinering og oppfølging fra fosterforeldrene etter skole eller barnehage, kan også i visse tilfeller begrunne frikjøp fra annet arbeid. På sikt kan en fosterhjemsordning der tiltak tar utgangspunkt i hjelp og støtte til barnet og fosterfamilien, og der frikjøp ikke er et tiltak som brukes alene, øke tryggheten hos fosterfamilien om at de får hjelp underveis i fosterhjemsoppholdet. Dette kan bidra til å lette rekrutteringen av fosterforeldre.

Utvalgets forslag innebærer en omfattende omlegging av arbeidsgodtgjøring og praksis for frikjøp. Virkningene av omleggingen bør evalueres.

8.4.5 Oversikt over utvalgets forslag

  • Det innføres en ny, kommunal stønadsordning for ordinære fosterhjem, fastsatt og regulert i lov og forskrift.

  • Det innføres en rett til inntektskompensasjon ved permisjon den første perioden etter at barnet har flyttet inn. Varigheten av denne perioden differensieres etter barnets alder.

  • Det innføres retningslinjer for frikjøp ut over den første perioden etter at barnet har flyttet inn. Frikjøp etter den første perioden skal knyttes til tiltak eller oppfølging som ikke er forenlige med at fosterforeldrene er i (fullt) arbeid.

  • Virkningene av omlegging av arbeidsgodtgjøring og frikjøp evalueres.

Fotnoter

1.

Barne- og likestillingsdepartenementet (2007): Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlig barnevernmyndigheter – herunder betalingsordninger i barnevernet, Rundskriv Q-06/2007.

2.

Innst. 354 L (2016–2017) Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om Endringer i barnevernloven (Barnevernsreform).

3.

Barne- og likestillingsdepartenementet (2007): Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernmyndigheter – herunder om betalingsordninger i barnevernet, Rundskriv Q-06/2007.

4.

Veiledende satser for fosterhjem og besøkshjem, www.ks.no

5.

Se blant annet https://www.bufdir.no/Fosterhjem/betaling/

6.

Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) § 10 og EØS-avtalen artikkel 53.

7.

Bakgrunnen for dette er at det tidligere var et krav om at inntekten måtte være over 1G for å regnes som pensjonsgivende inntekt.

8.

Regnet ut fra andelen frikjøpte og andelen med arbeidsgodtgjøring lik KS’ veiledende sats og arbeidsgodtgjøring høyere enn KS’ veiledende sats.

9.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget, VA-rapport 2018/10, s. 33–35.

10.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, s. 34.

11.

Presentasjon av Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem – Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, for Fosterhjemsutvalget 12. april 2018, lysbilde 5.

12.

Brev fra KS til alle kommuner av 26.8.2016 – Regulering av satser for fosterhjem og besøkshjem fra 1. juli 2016.

13.

Referansebudsjettet viser et eksempel på hva fagfolk innen de ulike forbruksområdene mener inngår i et rimelig forbruk. Budsjettet gjenspeiler ikke et statistisk gjennomsnitt.

14.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget, VA-rapport 2018/10, s. 33.

15.

Brev fra KS til alle kommuner av 26.8.2016 – Regulering av satser for fosterhjem og besøkshjem fra 1. juli 2016.

16.

Jf. skatte-abc for 2017/2018, www.skatteetaten.no.

17.

Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet (2010): Fosterhjemsavtalen, punkt 6.3.3.

18.

PwC (2014): Kartlegging av økonomiske rammebetingelser for fosterforeldre, tallmateriale levert til Bufdir i forbindelse med Bufdir (2014): Rapport om fosterforeldres økonomiske rammevilkår, s 28.

19.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, s. 35.

20.

Ibid, s. 35–37.

21.

PwC (2014): Kartlegging av økonomiske rammebetingelser for fosterforeldre, s. 20, tallmateriale levert til Bufdir i forbindelse med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om fosterforeldres økonomiske rammevilkår.

22.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget, VA-rapport 2018/10, s. 58.

23.

6 G tilsvarer taket Bufetat har satt for refusjon av frikjøp. 6 G er også taket i flere ulike trygdeordninger, som blant annet foreldrepenger.

24.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, s. 59.

25.

Ibid, s. 37.

26.

Ibid, s. 40.

27.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2015): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår.

28.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, s. 34.

29.

Andelen barn i fosterhjem med refusjon er høyest i de største kommunene. De største kommunene i region nord er ikke med i kartleggingen, noe som kan forklare noe av forskjellen.

30.

PwC (2014): Kartlegging av økonomiske rammebetingelser for fosterforeldre, tallmateriale til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om fosterforeldres økonomiske rammevilkår, s. 13–15 og s. 29.

31.

Ibid, s. 15.

32.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. VA-rapport 2018/10, s. 61.

33.

Brev fra Norsk Fosterhjemsforening til Fosterhjemsutvalget 12.9.2017.

34.

Ibid.

35.

Brev fra Norsk Fosterhjemsforening til Fosterhjemsutvalget 12.9.2017.

36.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår, s. 3.

37.

PwC (2015): KS – Utredning av rammeverk for fosterhjem, s. 7.

38.

Brev fra norsk fosterhjemsforening til Fosterhjemsutvalget av 12.9.2017, s. 5.

39.

PwC (2015): KS – Utredning av rammeverk for fosterhjem, s. 6.

40.

Benabou, R. og J. Tirole (2006): Incentives and Prosocial Behavior. American Economic Review, Vol. 96, No. 5, Desember 2006, med videre henvisninger.

41.

Dette ville ligne på en ordning med lovbestemte minstelønnssatser. Lovbestemt minstelønn (for ansatte arbeidstakere) brukes i en del land, men det er ikke tradisjon for det i Norge.

42.

Barne- og likestillingsdepartementet (2007): Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernsmyndigheter – herunder om betalingsordninger i barnevernet. Rundskriv Q-06/2007, punkt 7.1.3.

43.

Innst. 354 L (2016–2017) Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om endringer i barnevernloven.

44.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår.

45.

PwC (2015): KS – Utredning av rammeverk for fosterhjem, s. 6.

46.

Falch-Eriksen, A. (2018): Stabilitet i fosterhjem – Internasjonal forskning om barnets behov for trygghet og forutsigbarhet Nova-rapport nr. 4/18, s. 46.

47.

Nyborg, K. og K. Brekke (2010): Selfish Bakers, Caring Nurses? A Model of Work Motivation, Journal of Economic Behavoior and Organization 75, s. 377–394.

48.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår, s. 51.

49.

Innspill fra Forandringsfabrikken i møte med utvalget 24. august 2017.

50.

Vista Analyse (2018): Kommunenes tilbud til sine fosterhjem. Et kunnskapsgrunnlag for Fosterhjemsutvalget. Rapport 2018/10, s. 53.

51.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2014): Rapport om kartleggingen av fosterforeldres økonomiske rammevilkår, s. 45.

Til dokumentets forside