NOU 2019: 16

Skattlegging av vannkraftverk

Til innholdsfortegnelse

9 Eiendomsskatt og formuesskatt for kraftanlegg

9.1 Innledning

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg med en samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer skal etter gjeldende regler beregnes ut fra verdien som anlegget blir satt til ved fastsettelsen av formues- og inntektsskatt året før skatteåret. Metoden er basert på kraftanleggets lønnsomhet og er nærmere beskrevet under punkt 4.5. Boks 9.1 illustrerer beregningmåten for eiendomsskattegrunnlaget.

Boks 9.1 Eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg med samlet påstemplet maksytelse på 10 000 kVA eller mer

Gjennomsnittlige salgsinntekter

-

Gjennomsnittlige driftskostnader

-

Gjennomsnittlig grunnrenteskatt

=

Kontantstrøm fra driften

÷

Kapitaliseringsrente (4,5 pst.)

=

Nåverdi av kontantstrøm over uendelig tid

-

Fremtidige utskiftningskostnader (minste gjenstående levetid)

=

Formuesverdi

Eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg med generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA, settes til skattemessig verdi per 1. januar i skattefastsettingsåret. For disse kraftanleggene er eiendomsskattegrunnlaget dermed anskaffelseskostnad redusert med akkumulerte avskrivninger for driftsmidler som er avskrivbare.

Eigedomsskattelova opererte tidligere med to kategorier næringseiendom: «Verk og bruk» og «annen næringseiendom». Fra og med eiendomsskatteåret 2019 faller begrepet verk og bruk bort som kategori i eigedomsskattelova, jf. Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1. Bakgrunnen er at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i hovedregelen skal fritas for eiendomsskatt. Det skal fortsatt beregnes eiendomsskatt av grunn og bygninger for de eiendommer som tidligere ble kategorisert som verk og bruk. Eiendommer som tidligere ble kategorisert som verk og bruk, regnes etter de nye reglene som næringseiendom. Begrepet næringseiendom omfatter også forretningsbygg, utleieboliger i næring mv.

Kategorien verk og bruk omfattet vannkraftanlegg. Vannkraftanlegg skal imidlertid ikke omfattes av endringen i eigedomsskattelova, og produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i slike anlegg kan derfor fortsatt eiendomsbeskattes. Hvilke eiendeler som inngår i eiendomsskattegrunnlaget, skal for disse eiendommenes vedkommende avgjøres etter de samme reglene som tidligere.

Ettersom produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i andre næringer fremover vil fritas for eiendomsskatt, kan skatteleggingen av slike driftsmidler i vannkraftanlegg skape vridninger i investeringene. Utvalget foreslår at bare de eiendelene som inngår i eiendomsskattegrunnlaget for andre typer næringseiendom skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg. Ettersom produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner er fritatt for eiendomsskatt i andre næringer, er det ikke grunnlag for å opprettholde eiendomsskatt på produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i vannkraftanlegg.

For grunn og bygninger som ikke er produksjonsutstyr eller produksjonsinstallasjoner vil det med utvalgets forslag fortsatt kunne ilegges eiendomsskatt. For slike eiendeler bør grunnrenten i hovedsak ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget, fordi grunnrenten beskattes gjennom grunnrenteskatten. Verdien av fallrettighetene er i det vesentlige knyttet til grunnrente, og slike rettigheter skal derfor etter utvalgets forslag ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget.

Forslaget om å ta produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter ut av eiendomsskattegrunnlaget innebærer at dagens lønnsomhetsbaserte verdsettelsesmetode ikke lenger kan brukes. Utvalget foreslår derfor at eiendomsskatten ikke lenger skal beregnes med utgangspunkt i lønnsomhet, men heller med utgangspunkt i anskaffelseskostnaden. Dette bidrar til at eiendomsskatten for vannkraftanlegg vil samsvare mer med eiendomsskatten for andre næringer.

Dersom den lønnsomhetsbaserte metoden erstattes med taksering til markedsverdi eller teknisk verdi, vil det innebære betydelige administrative byrder for de skattepliktige og kommunene. Taksering vil også kunne gi ubegrunnede forskjeller i verdsettelsen fra kommune til kommune.

Utvalget foreslår derfor at verdsettelsen skal bygge på driftsmidlenes skattemessige verdi per 1. januar i året før eiendomsskatteåret. Denne løsningen vil innebære en forenkling sett i forhold til dagens verdsettelsesmetode for kraftanlegg.

Utvalgets forslag innebærer at det ikke lenger vil være noen forskjell mellom verdsettelsesreglene for kraftanlegg med generatorer som har en samlet påstemplet merkeytelse på mindre enn 10 000 kVA og verdsettelsesreglene for kraftanlegg med generatorer som har en samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer.

Dagens lønnsomhetsbaserte metode for fastsetting av eiendomsskattegrunnlaget benyttes bare dersom verdien ligger mellom beregnede minimums- og maksimumsverdier. Minimums- og maksimumsverdiene beregnes ut fra gjennomsnittlig produksjon multiplisert med bestemte satser. Verdiene hindrer at eiendomsskatten varierer over eller under visse nivåer. En konsekvens av den foreslåtte overgangen til skattemessig verdi som eiendomsskattegrunnlag vil være at verdsettelsen ikke lenger beror på kraftpriser. Selv om skattemessig verdi endres i takt med skattemessige avskrivninger og påkostninger, vil variasjonen fra år til år bli mindre enn med dagens lønnsomhetsbaserte metode. Begrunnelsen for minimums- og maksimumsverdier gjør seg dermed gjeldende i mindre grad. Utvalget foreslår at disse ordningene ikke videreføres ved overgang til skattemessig verdi. Det er ikke slike ordninger i eiendomsskatten for andre næringer.

Verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteformål bygger etter gjeldende regler på verdsettelsen for formuesskatteformål. For å oppnå forenklingene i eiendomsskatten må også formuesskatten knyttes til skattemessige verdier.

Utvalget foreslår:

  • Produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter skal ikke lenger inngå i grunnlaget for eiendomsskatt på vannkraftanlegg.

  • Eiendeler i vannkraftanlegg skal verdsettes i samsvar med skattemessig verdi for eiendomsskatteformål.

  • Formuesskattegrunnlaget for vannkraftanlegg skal svare til skattemessig verdi av driftsmidlene, inkludert produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter.

For kommunene sett under ett vil utvalgets forslag til endringer i eiendomsskattereglene innebære lavere inntekter fra eiendomsskatten. Utvalget legger til grunn at en ønsket fordeling av inntekter mellom kommuner, fylkeskommuner og staten kan gjennomføres ved andre fordelingsordninger, jf. omtalen under punkt 12.4.

Dersom den lønnsomhetsbaserte verdsettelsesmetoden skal videreføres, mener utvalget at kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftanlegg bør økes til et markedsmessig avkastningskrav på 6,5 pst., jf. punkt 9.8.

9.2 Eiendomsskattens virkning på selskapenes investeringsinsentiver

Eiendomsskatt ble vurdert i Mirrlees Review (2011) der det ble foreslått en skatt på grunnrenten av land (grunn). Grunn er ikke en produsert innsatsfaktor; tilbudet er fast og blir ikke påvirket av en skatt. En skatt på verdien av grunnen, som bygger på riktig verdsettelse og som er uavhengig av hva grunnen brukes til, vil så å si ikke ha vridningseffekter. Skatten skulle ifølge rapporten kun omfatte verdien av grunn, og ikke verdien av næringsbygninger og andre installasjoner. Næringseiendom er en innsatsfaktor i produksjonsprosessen som av effektivitetshensyn ikke bør skattlegges. I Mirrlees-rapporten pekes det også på at det kan være gode grunner til å skattlegge boliger i tillegg til verdien av grunnen. Den norske eiendomsskatten er omtalt i NOU 2014: 13 punkt 2.5 og 12.10.1.

Eiendomsskatten for kraftanlegg er høyere enn for produksjonsvirksomhet generelt. Verdien av produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner skal som en hovedregel ikke inngå i eiendomsskatten for næringseiendom fra og med eiendomsskatteåret 2019, se punkt 9.3. For kraftanlegg inngår slike eiendeler fortsatt. Denne forskjellen kan isolert sett gi selskapene insentiv til å vri kapitalallokeringen bort fra vannkraftproduksjon og mot øvrig næringsvirksomhet.

I dag fastsettes eiendomsskatten for kraftanlegg med påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer med utgangspunkt i nåverdien av fremtidige estimerte nettoinntekter og utskiftingskostnader. Kostnaden til å bygge eller erverve kraftanlegg trekkes imidlertid ikke fra. Dermed kan et marginalt kraftanlegg med netto nåverdi lik null få en vesentlig belastning fra eiendomsskatten. Eiendomsskatten virker dermed som en bruttoavgift som svekker selskapenes insentiv til å investere i kraftressurser som er lønnsomme før skatt.

Dette kan illustreres ved å se på eiendomsskattens virkning på investeringens balansepris, jf. omtalen under punkt 7.2. Eiendomsskatten vil virke som en bruttoavgift som påfører selskapet økte kostnader. Kraftprisen må derfor være høyere for at prosjektet skal være lønnsomt for selskapene. Av illustrasjonen i figur 7.4 fremgår det at eiendomskatten øker balanseprisen for selskapene med 1,4 øre.

9.3 Hvilke eiendeler som skal inngå i grunnlaget for eiendomsskatt

I forbindelse med statsbudsjettet for 2018 ble det vedtatt at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner som hovedregel skulle fritas for eiendomsskatt. Endringen fikk virkning fra og med eiendomsskatteåret 2019. Endringen omfattet ikke vannkraftanlegg.

Utvalget foreslår at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner ikke lenger skal inngå i grunnlaget for eiendomsskatt på kraftanlegg. Eiendomsskatt på produksjonsmidler skaper vridninger og svekker selskapenes insentiver til å investere i prosjekter som kan være lønnsomme for samfunnet, jf. omtalen under punkt 9.2. Avviklingen av eiendomsskatten på produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner er derfor etter utvalgets vurdering et tiltak som kan forbedre selskapenes investeringsinsentiver i vannkraftsektoren.

Selv om det finnes prosjekter i vannkraft og øvrig energisektor med høy lønnsomhet, finnes det også prosjekter som er marginalt lønnsomme. Dette gjelder både nye vannkraftprosjekter med høye utbyggingskostnader og tiltak for opprustning og utvidelse. Eiendomsskatten virker som en bruttoavgift på eiendomsverdien og reduserer dermed selskapenes lønnsomhet etter skatt. Prosjekter som er lønnsomme for samfunnet kan dermed bli ulønnsomme for selskapene etter skatt. Videre vil ulike eiendomsskatteregler for produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i ulike næringer medføre vridninger i allokeringen av innsatsfaktorer.

Forslaget om at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner skulle fritas for eiendomsskatt fra og med 2019 ble fremmet i Prop. 1 LS (2017–2018). I proposisjonens punkt 7.1 er produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner omtalt slik:

«Begrepet «produksjonsutstyr» er ment å omfatte eiendeler som utøver en funksjon i produksjonsprosessen, for eksempel maskinell bearbeiding av råvarer. Begrepet omfatter alt produksjonsutstyr uten hensyn til graden av fysisk integrasjon. Det vil si at både mer eller mindre frittstående utstyr og utstyr som er fysisk integrert i grunnen eller i et bygg, skal omfattes av begrepet.
Begrepet «produksjonsinstallasjoner» skal omfatte faste innretninger med varig forankring som har en funksjon i produksjonsprosessen. Ved vurderingen av om noe er å anse som produksjonsinstallasjon eller eiendom som skal eiendomsbeskattes, må det i første omgang tas hensyn til tilknytningen til produksjonsprosessen. Har installasjonen (nær nok) tilknytning til produksjonsprosessen, skal den etter forslaget falle utenfor eiendomsskattegrunnlaget selv om den har slik varig forankring at den etter gjeldende regler inngår i det faste anlegget. Departementet legger til grunn at begrepet vil omfatte vesentlige deler av store industrianlegg, og at det for slike anlegg hovedsakelig vil være bygninger og grunnarealer som blir igjen i eiendomsskattegrunnlaget.»

Utvalget foreslår at eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg gjøres mer samsvarende med de ordinære reglene om eiendomsskattegrunnlaget for næringseiendom. Utvalget foreslår at det som kan defineres som grunn, bygg og faste anlegg skal inngå i grunnlaget. Det omfatter etter utvalgets vurdering også dammer og tunneler, rørgater (unntatt rør) og kraftstasjoner (inkludert atkomsttunneler).

Fallrettigheter inngår etter gjeldende regler i eiendomsskattegrunnlaget. Dette gjelder også for kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA. I kraftanlegg med påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer vil verdien av fallrettigheten inngå i eiendomsskattegrunnlaget også i tilfeller der fallrettigheten er innleid, ettersom det ikke gis fradrag for leiebetalingene ved beregning av eiendomsskattegrunnnlaget etter den lønnsomhetsbaserte metoden.

Grunnrenteskatten er en mer nøytral skatteordning enn dagens eiendomsskatt. Dette fordi grunnrenteskatten sikrer fellesskapet inntekter uten å skape vridninger i selskapenes investeringsbeslutninger. Utvalget mener at grunnrenten i vannkraftanlegg ikke bør inngå både i grunnlaget for grunnrenteskatt og i grunnlaget for eiendomsskatt. Beskatningen av grunnrenten bør være nøytral. Eiendomsskatten for vannkraftanlegg må derfor innrettes slik at grunnrenten ikke er en del av eiendomsskattegrunnlaget. Utvalget foreslår derfor at fallrettigheter ikke skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg.

9.4 Valg av verdsettelsesmetode for eiendomsskattegrunnlaget

Utvalget foreslår at produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter ikke lenger skal inngå i grunnlaget for eiendomsskatt på kraftanlegg, jf. punkt 9.3. Det innebærer at den lønnsomhetsbaserte verdsettelsesmetoden ikke lenger kan brukes.

Formålet med innføringen av dagens regler var å verdsette kraftanlegget til markedsverdi, samt å redusere antall tvister om beregningen. Det sistnevnte knytter seg til at metoden ikke innebærer kommunal taksering av eiendommene. Vannkraftanlegg er den eneste typen næringseiendom der en særlig, lønnsomhetsbasert metode brukes for å beregne markedsverdien. På enkelte punkter kan det reises spørsmål om beregningsmetoden faktisk medfører at markedsverdien reflekteres.

Dagens verdsettelsesmetode tar utgangspunkt i historiske størrelser for kraftpriser og kostnader. Fordelen med en slik beregningsmåte er at de historiske størrelsene er dokumenterbare og ikke mer eller mindre usikre estimater for fremtiden. I motsetning til historiske tall vil antatt salgsverdi være avhengig av forventninger til fremtidige kraftpriser, produksjon og kostnadsutvikling for det konkrete anlegget.

Ved bygging av nye kraftanlegg kan den gjeldende verdsettelsesmetoden medføre at beregnet markedsverdi blir lavere enn hva en kan forvente at kraftanlegget kunne blitt omsatt for. Et nytt kraftanlegg vil generere inntekter fra det tidspunkt det settes i drift. Med mindre kraftanlegget settes i drift tidlig på året vil beregnede brutto salgsinntekter første driftsår ikke representere hva en kan forvente i et normalår. Som følge av at brutto salgsinntekter beregnes ut fra femårige gjennomsnitt vil denne effekten få betydning for formuesverdien per 1. januar året etter idriftssettelsesåret og de neste fire årene. Det pågår flere saker for rettssystemet om kraftanlegg under bygging.

Ved beregningen av formuesverdien (og dermed også eiendomsskattegrunnlaget) kommer anslått verdi av fremtidige utskiftningskostnader til fradrag. Dette fradraget skal reflektere at driftsmidlene etter hvert må erstattes, noe verdsettingen bør ta høyde for. Utskiftingsverdien påvirkes av bestemmelsen om såkalt «minste gjenstående levetid» for driftsmidlene. Regelen om minste gjenstående levetid vil over tid begrense fradraget for fremtidige utskiftingskostnader.

En ny verdsettelsesmetode for kraftanlegg bør innebære en forenkling. Etter utvalgets vurdering bør kraftanlegg ikke verdsettes etter eigedomsskattelovas hovedregel om taksering av næringseiendom til omsetningsverdi eller teknisk verdi.1 Taksering og eventuelt befaring for å fastslå kraftanleggenes verdi vil være ressurskrevende og kan skape store forskjeller i verdsettelsen av de ulike anleggene. Dette vil gjøre systemet mer komplisert, og det kan skape flere tvister. Utvalget anser derfor denne løsningen som lite hensiktsmessig for kraftanlegg. Utvalget viser også til at begrunnelsen for å innføre egne regler for beregningen av eiendomsskatt på vannkraftanlegg ved kraftskattereformen i 1997 blant annet var å unngå tvister og store forskjeller i verdsettelsen av anleggene.

Vindkraftanlegg og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum skal verdsettes til teknisk verdi, eller avkastningsverdi når det gir best uttrykk for verdien. Bruk av taksert avkastningsverdi vil etter utvalgets oppfatning medføre de samme praktiske ulempene som metoden for næringseiendommer generelt (befaring og taksering).

Et bedre alternativ er å bruke skattemessige verdier som grunnlag for verdsettingen. Dette er metoden som etter gjeldende regler brukes for kraftanlegg med generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA. Det vil si summen av skattemessige verdier for driftsmidlene per 1. januar i skattefastsettingsåret (året før eiendomsskatten skrives ut). Skattemessig verdi for driftsmidler settes til anskaffelseskostnad redusert med akkumulerte avskrivninger for driftsmidler som er avskrivbare. Disse verdiene brukes ved fastsettingen av alminnelig inntekt som grunnlag for inntektsskatt.

Fastsetting av eiendomsskattegrunnlaget i samsvar med skattemessig verdi innebærer en enkel metode, men metoden ble ikke foreslått ved kraftskattereformen i 1997. I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) uttales det at skattemessig verdi i mange tilfeller ville treffe markedsverdien dårlig. Bakgrunnen for at den forenklede metoden likevel ble innført for kraftanlegg med merkeytelse under 10 000 kVA var at hovedregelen om den lønnsomhetsbaserte metode opprinnelig forutsatte befaring av kraftanleggene hvert tiende år for å fastslå driftsmidlenes gjenstående levetid.

Verdifall og verdiøkning som ikke samsvarer med avskrivninger og påkostninger vil ikke reflekteres i skattemessige verdier. Administrative hensyn tilsier likevel bruk av skattemessige verdier ved fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget.

En ytterligere mulighet er å bruke regnskapsmessige verdier. Administrativt er det likevel hensiktsmessig å bruke skattemessige verdier, ettersom disse verdiene innrapporteres til Skatteetaten og er innarbeidet i eksisterende systemer for skattefastsetting. Utvalget antar at det ikke vil ha stor betydning for størrelsen på eiendomsskattegrunnlagene om det velges skattemessige verdier fremfor regnskapsmessige verdier.

Utvalget foreslår etter dette at også vannkraftanlegg med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer skal verdsettes på grunnlag av skattemessige verdier per 1. januar i året før eiendomsskatteåret. Eiendomsskattegrunnlaget for store og små vannkraftverk vil dermed beregnes etter samme metode.

Kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA får allerede i dag beregnet formuesverdien etter skattemessig verdi på driftsmidlene som utgjør kraftanlegget. Disse kraftanleggene får imidlertid også endret eiendomsskattegrunnlaget med utvalgets forslag, ettersom produksjonsutsyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter tas ut av eiendomsskattegrunnlaget.

Bruk av skattemessige verdier som grunnlag for eiendomsskatt vil bety en vesentlig forenkling og dermed administrative lettelser for de skattepliktige og Skatteetaten. De administrative utfordringene ved dagens system er nærmere beskrevet under punkt 4.5.

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegget fastsettes etter gjeldende regler årlig. Dette i motsetning til andre eiendommer, som i hovedregelen takseres hvert tiende år. I utgangspunktet er det ikke grunn til å ha særlige regler for kraftanlegg når det gjelder hyppigheten av oppdatering av eiendomsskattegrunnlagene. På den annen side vil det være lite ressurskrevende å oppdatere eiendomsskattegrunnlagene årlig når de bygger på skattemessige verdier.

9.5 Minimums- og maksimumsverdier

Dersom beregnet eiendomsskattegrunnlag etter den lønnsomhetsbaserte metoden overstiger en maksgrense (2,74 kr per kWh multiplisert med årsproduksjonen) eller faller under en minimumsgrense (0,95 kr per kWh multiplisert med årsproduksjonen) legges henholdsvis maks- eller minimumssatsen per kWh til grunn for beregningen av eiendomsskatt. Maksimums- og minimumsreglene hindrer at det oppstår store svingninger i eiendomsskatten.

Eigedomsskattelovas regler om minimums- og maksimumsverdi får ikke anvendelse på kraftanlegg med en påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA, ettersom den lønnsomhetsbaserte verdsettelsesmetoden ikke benyttes for disse.

Etter utvalgets vurdering bør regler om fastsetting av eiendomsskattegrunnlag i utgangspunktet være mest mulig sammenfallende for ulike typer fast eiendom. Dette kan tale for at minimums- og maksimumsverdiene oppheves.

Utvalget foreslår at alle vannkraftanlegg skal verdsettes til skattemessig verdi for eiendomsskatteformål. Bruk av skattemessig verdi vil ikke medføre et like varierende skattegrunnlag som den lønnsomhetsbaserte metoden, fordi verdsettelsen ikke lenger vil avhenge av kraftprisen. Selv om skattemessige verdier endres i takt med skattemessige avskrivninger og påkostninger, vil variasjonen fra år til år bli lavere enn med dagens lønnsomhetsbaserte metode.

Eldre kraftanlegg kan ha skattemessige verdier som er langt lavere enn markedsverdien på driftsmidlene. For anlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA brukes skattemessige verdier som eiendomsskattegrunnlag allerede etter dagens regler, og enkelte av disse kraftanleggene har i dag en skattemessig verdi på 0.

Forskjeller mellom skattemessig verdi og markedsverdi kan blant annet knytte seg til at den skattemessige avskrivningsprofilen ikke samsvarer med faktisk verdifall for de enkelte driftsmidlene. Dette er et utslag av at de skattemessige avskrivningsreglene bygger på sjablonger, ikke faktisk verdifall for enkeltdriftsmidler. Forskjeller mellom skattemessig verdi og markedsverdi kan også knytte seg til svingninger i markedsverdi som følge av endrede forventninger til framtidige kraftpriser. Dersom slike svingninger skal virke inn på eiendomsskattegrunnlaget, må det foretas taksering av kraftanleggene. En viktig grunn til at utvalget foreslår å bruke skattemessige verdier som eiendomsskattegrunnlag, er at en bør unngå regler som gjør det nødvendig med taksering.

Ved utskifting av driftsmidler vil de skattemessige verdiene øke, slik at det igjen blir økt grunnlag for eiendomsskatt.

Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå regler om minimums- eller maksimumsverdier når eiendomsskatten skal fastsettes ut fra skattemessig verdi.

9.6 Formuesskatt

Under punkt 9.3 og 9.4 er det argumentert for at det bør gjøres endringer med hensyn til hvilke eiendeler som skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg, og med hensyn til hvordan eiendelene skal verdsettes.

Verdsettelsen av vannkraftanlegg for eiendomsskatteformål bygger etter gjeldende regler på verdsettelsen for formuesskatteformål. Reglene er kompliserte og krever betydelige administrative ressurser. Utvalgets forslag om bruk av skattemessige verdier som grunnlag for eiendomsskatt innebærer en administrativ forenkling for de skattepliktige og for Skatteetaten. Dersom denne forenklingen skal oppnås fullt ut må også verdsettelsesreglene i formuesskatten for kraftanlegg endres.

Utvalget foreslår derfor at formuesskattegrunnlaget skal svare til skattemessige verdier for eiendelene i vannkraftanlegg. Dette gjelder allerede i dag for kraftanlegg med samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA. Som for eiendomsskatten vil andre verdsettelsesmetoder, for eksempel omsetningsverdi, teknisk verdi eller avkastningsverdi, medføre et behov for taksering og store administrative byrder.

For aksjer og driftsmidler er det en verdsettelsesrabatt i formuesskatten på 30 pst. Denne generelle rabatten vil med utvalgets forslag også gjelde for aksjer og driftsmidler i kraftanlegg.

Utvalget foreslår at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i kraftanlegg ikke lenger skal eiendomsbeskattes. Det samme gjelder for fallrettigheter. Produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter bør imidlertid ikke unntas fra formuesskatt. Disse typene eiendeler inngår i formuesskattegrunnlaget for andre typer bedrifter.

9.7 Effekten av de foreslåtte endringene

Utvalgets forslag vil medføre en vesentlig reduksjon i eiendomsskatten. Dette følger av at verdien av grunnrenten (fallrettigheter) samt produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner ikke lenger skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Effekten vil være størst for eldre kraftverk der betydelige deler av skattemessig verdi er avskrevet. Det vil over tid være nødvendig med reinvesteringer i disse anleggene, noe som vil øke skattemessig verdi og dermed øke eiendomsskattegrunnlaget.

Utvalgets forslag vil medføre at eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg blir mer samsvarende med eiendomsskattegrunnlaget for annen næringseiendom. Eiendomsskatten vil likevel fortsatt svekke selskapenes investeringsinsentiver, men det vil være en generell vridning som i mindre grad påvirker allokeringen av kapital mellom næringen.

I årene etter investering vil skattemessig verdi være høy og eiendomsskatten kan bli høyere enn ved dagens metode. Over tid vil skattemessig verdi reduseres og eiendomsskattegrunnlaget vil da også reduseres. Når det blir gjennomført reinvestering vil skattemessig verdi og eiendomsskattegrunnlaget igjen øke.

For kraftverk med samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA vil utvalgets forslag medføre redusert eiendomsskatt når produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter tas ut av eiendomsskattegrunnlaget. Dermed vil investeringsinsentivene for små kraftverk forbedres.

En overgang til verdsetting etter skattemessig verdi vil redusere den samlede eiendomsskatten for vannkraftverk. Tabell 9.1 angir eiendomsskatten med gjeldende regler, og anslagsvis hva den ville vært med utvalgets forslag om skattemessig verdi, for inntektsåret 2016. Skattemessig verdi for driftsmidlene som inngår i eiendomsskattegrunnlaget med utvalgets forslag utgjør om lag 79 mrd. kroner i 2016 i kraftanlegg med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer. Siden disse anslagene er gjort for inntektsåret 2016, er de forskjellige fra provenyanslaget i punkt 12.4.

Tabell 9.1 Anslag for eiendomsskatt i vannkraftanlegg med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer etter gjeldende regler og med utvalgets forslag. Inntektsåret 2016. Millioner kroner

Eiendomsskatt med gjeldende regelverk (mill. kr.)

Eiendomsskatt om skattemessig verdi ble lagt til grunn (mill. kr.)

1580

550

Tabellen forutsetter en eiendomsskattesats på 7 promille i alle kommuner.

Kilde: Skatteetaten og utvalget

9.8 Vurdering av kapitaliseringsrenten

9.8.1 Innledning

Metoden for å verdsette kraftanlegg med påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer har som formål å treffe markedsverdien av kraftanlegget. I beregningene av nåverdien for vannkraftanleggene brukes det en kapitaliseringsrente. I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for fastsettelse av renten.

Finansdepartementet er gitt hjemmel til å fastsette kapitaliseringsrenten i forskrift. Det er ikke angitt en konkret metode for hvordan renten skal fastsettes. Kapitaliseringsrenten har siden 2011 vært fastsatt til 4,5 pst.

Utvalget foreslår å endre reglene for beregning av eiendomsskatt for vannkraftanlegg slik at kapitaliseringsrenten ikke lenger inngår. Utvalget vil likevel knytte noen kommentarer til kapitaliseringsrenten.

9.8.2 Tidligere vurderinger av kapitaliseringsrenten

I innspill til utvalget er det vist til at grunnlaget for kapitaliseringsrenten bør fastsettes i forskrift, og at rentefastsettelsen bør harmoniseres med fastsettelse av rentene som brukes i grunnrentebeskatningen. Professor Bjarne Jensen (2016) argumenterte i et notat skrevet på oppdrag fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar, for at risikotillegget bør fastsettes til 2 pst.Det ville heve den beregnede markedsverdien av kraftanleggene og dermed øke eiendomsskatten.

I en rapport utarbeidet av konsulentselskapet Thema (2017) på oppdrag fra Energi Norge er det argumentert for at risikotillegget bør være i størrelsesorden 5 pst. Gjølberg og Johnsen (2007) la til grunn at risikotillegget for vannkraft er 5,7 pst.

Johnsen (2017) og Norli (2017) gjorde på oppdrag fra Finansdepartementet vurderinger av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten. Både Johnsen og Norli beregnet kapitaliseringsrenten basert på børsdata om avkastning og risiko for europeiske kraftselskap samt forutsetninger om blant annet markedspremie, gjeldsgrad og risikofri realrente. For en beskrivelse av metodene vises det til rapportene og til Finansdepartementets oppsummering i Prop. 1 LS (2017–2018) boks 34.1.

Johnsen anbefalte en kapitaliseringsrente på om lag 7 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 6 pst. og en risikofri realrente på 1 pst. Norli anbefalte en kapitaliseringsrente på 4 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 5 pst. og en risikofri realrente på om lag -1 pst. Hovedforskjellen mellom de to rapportene er at Norli legger til grunn en langt lavere realrente enn Johnsen. Øvrige parametere som ligger til grunn for beregningen, er mer sammenfallende i de to rapportene, og forskjellene gir ikke store utslag i anslått risikotillegg og kapitaliseringsrente.

Både risikotillegget og realrenten vil kunne variere med markedsforhold. Johnsen argumenterer for at disse størrelsene er negativt korrelert, det vil si at de varierer i utakt. Lave realrenter vil dermed gi høyere risikotillegg og motsatt. Summen av størrelsene vil være mer stabil over tid.

Finansdepartementet uttalte i Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 34.3 at det på lang sikt ville være rimelig å legge en positiv realrente til grunn ved fastsettelsen av kapitaliseringsrenten. Videre viste Finansdepartementet til at dersom renten skal være markedsbasert, slik Norli la til grunn i sin rapport, må også risikotillegget oppdateres hyppig. Finansdepartementet pekte på at det ville være krevende med hyppige oppdateringer, og at det også kunne gi mer ustabilitet for kommunene. Med et fast risikotillegg var det derfor rimelig også å legge en fast realrente til grunn. Finansdepartementet mente derfor at kapitaliseringsrenten bør reflektere en langsiktig rente, og at en fast risikofri rente og et fast risikotillegg innebærer at dette oppnås.

Finansdepartementet mente at det faglig sett var rimelig å anta at et markedsbasert avkastningskrav for vannkraftinvesteringer var om lag 6,5 pst., og at kapitaliseringsrenten dermed også burde vært 6,5 pst. Anslaget var basert på en risikofri realrente på nivå med det som ble lagt til grunn i Meld. St. 26 (2016–2017) og et gjennomsnitt av Johnsen og Norlis øvrige parametere. I proposisjonen ble det likevel ikke foreslått endringer i kapitaliseringsrenten.

9.8.3 Virkningen av dagens kapitaliseringsrente

Virkningen av ulik kapitaliseringsrente er illustrert i figur 9.1 for et tenkt kraftverksprosjekt som er marginalt lønnsomt før skatt. Figuren illustrerer også virkningen av maksimumsregelen for dette tilfellet.

Figuren viser nåverdien av eiendomsskatten over kraftanleggets levetid. I første søyle vises belastningen av eiendomsskatten med verdsettelsesreglene som omtalt ved omleggingen av kraftverksbeskatningen i 1997, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995–96), ved en kapitaliseringsrente på 6,5 pst. Begrunnelsen for denne renten omtales i Prop. 1 LS (2017–2018) kapittel 34.3, jf. punkt 9.8.2.

Dagens kapitaliseringsrente på 4,5 pst. er betydelig lavere, og dette medfører isolert sett vesentlig høyere eiendomsskatt (mørkeblå søyle angir økningen med forutsetningene i eksempelet). Dette motvirkes imidlertid av dagens regler for maksimumsverdi for eiendomsskatt (rød søyle). Den samlede virkningen av dagens regler blir dermed en eiendomsskatt på i underkant av 10 mill. kroner for en investering på 170 mill. kroner som er marginalt lønnsom før skatt. Med dagens lave kapitaliseringsrente hindrer maksimumsreglene at eiendomsskattegrunnlaget fastsettes til langt høyere verdi enn markedsverdien.

Figur 9.1 Illustrasjon av dagens eiendomsskatt for marginalt lønnsomt kraftanlegg over 10 000 kVA. Nåverdi av eiendomsskatt over kraftverkets levetid i mill. kroner

Figur 9.1 Illustrasjon av dagens eiendomsskatt for marginalt lønnsomt kraftanlegg over 10 000 kVA. Nåverdi av eiendomsskatt over kraftverkets levetid i mill. kroner

Kilde: Utvalget.

9.8.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har fått innspill om at kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftanlegg og friinntektsrenten i grunnrenteskatten bør harmoniseres. Utvalget vil peke på at kapitaliseringsrenten og friinntektsrenten har to ulike formål. Friinntektsrenten i grunnrenteskatten skal sørge for at investeringsfradragene i nåverdi tilsvarer investeringskostnaden. Når selskapene har full sikkerhet for å få utnyttet skattefradragene, skal dette være en risikofri rente. Utvalget har vurdert friinntektsrenten i kapittel 8. Kapitaliseringsrenten brukes til å fastsette kraftanleggenes markedsverdi. Kapitaliseringsrenten bør derfor tilsvare et markedsbasert avkastningskrav.

Utvalget foreslår i punkt 9.4 en omlegging i verdsettelsen for eiendomsskatteformål med overgang til bruk av skattemessige verdier, slik at det ikke lenger er nødvendig å fastsette en kapitaliseringsrente. Dersom dagens verdsettelsesmetode skulle videreføres viser utvalget til gjennomgangene som er gjort av Johnsen og Norli i 2017, og slutter seg til Finansdepartementets vurderinger om at kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten bør reflektere et langsiktig markedsbasert avkastningskrav. Utvalget viser til vurderingene av Johnsen og Norli og mener at kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten bør økes til 6,5 pst.

Fotnoter

1.

Teknisk verdi (substansverdi) utgjør investeringskostnadene korrigert for slit og elde og generelle verdiendringer mv., jf. NOU 1996: 20 punkt 9.2.1.

Til dokumentets forside