Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 16

Skattlegging av vannkraftverk

Til innholdsfortegnelse

1 Mandat og arbeidet i utvalget

1.1 Mandat

Regjeringen Solberg nedsatte 22. juni 2018 et ekspertutvalg for å vurdere beskatningen av vannkraftverk. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Vannkraften er en av Norges viktigste naturressurser og vil fortsatt være ryggraden i energisystemet vårt. Den norske vannkraften har lagt grunnlag for vekst og velferd i over 100 år. Vannkraftproduksjon er viktig i et klimaperspektiv, og bidrar til forsyningssikkerheten i det norske og nordiske kraftsystemet. Rammebetingelsene for energiproduksjonen skal på en god måte ta hensyn til verdiskaping, energiforsyningssikkerhet, natur og miljø og klimautfordringene. Produksjon av fornybar energi i Norge bør skje i et kraftmarked der kraftproduksjon bygges ut etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Vannkraften er i dag den viktigste teknologien for fornybar energi med mulighet til å lagre mye energi. Energimarkedene er i endring, teknologiutviklingen går raskt og kostnadene ved vind- og solkraft reduseres. Økt innslag av uregulerbar produksjon av fornybar energi vil trolig øke behovet for reguleringsevne og fleksibilitet i årene som kommer. Konsolideringsmodellen og lovens krav om offentlig eierskap setter rammene for hvem som kan få konsesjon til å erverve eiendomsrett eller andre rettigheter til vannfall som er omfattet av vannfallrettighetsloven.
En stor del av norsk vannkraftproduksjon ble bygget ut i årene etter krigen og frem mot slutten av 1980-tallet. Norges vassdrags- og energidirektorat har anslått reinvesteringsbehovet frem mot 2030 til 45 mrd. kroner. Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak blir gjennomført.
Hovedformålet med skatte- og avgiftssystemet er å bidra til fellesskapets inntekter. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning er lave og verdiskapingen blir størst mulig. Prinsippet om effektiv ressursutnyttelse tilsier at det bør være skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer. Dette er likevel ikke til hinder for å benytte grunnrenteskatter. Et prinsipp for at ressursene i samfunnet kan utnyttes mest mulig effektivt, er å først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter), deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt) og til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling. Skatte- og avgiftssystemet har siden 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter.
Vannkraftnæringen har potensielt en ekstraordinær avkastning som kan oppstå ved å utnytte en begrenset naturressurs. Det er rimelig at fellesskapet får en andel av denne grunnrenten. Vannressursen er videre stedbunden og dermed et bedre skatteobjekt enn investeringer i andre næringer der selskapene kan flytte ut av landet. I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er det særlig viktig å verne om provenyet fra skatt på grunnrente. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) mente at skatten på kilder til immobile renprofitter burde opprettholdes og helst økes. En riktig utformet skatt på den ekstraordinære avkastningen i grunnrentenæringene reduserer dessuten behovet for vridende skatter i andre næringer. Bruk av nøytralt utformede grunnrenteskatter i stedet for vridende skatter i andre næringer, bidrar til mer effektiv ressursbruk. Selskapsskattesatsen i Norge er redusert fra 28 til 23 pst. i perioden 2013 til 2018. I samme periode er grunnrenteskatten for vannkraft økt fra 30 til 35,7 pst. for å begrense provenytapet fra denne næringen. Jo høyere skattesatsen er, desto viktigere er det at skatten treffer grunnrenten så presist som mulig. I regjeringens politiske plattform, Jeløya-plattformen, ble det understreket at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selskapene kan utvinne lønnsomme ressurser.
Norge deregulerte kraftmarkedet i 1991 som et av de første landene i verden. Kraftskattereformen i 1997 var en oppfølging av skattereformen i 1992. Målet med begge reformer var å legge bedre til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Det ble derfor lagt vekt på at overskuddet skulle beskattes som i annen næringsvirksomhet. I tillegg ble det innført skatt på grunnrente fra produksjon av vannkraft. Etter 1997 har det vært noen justeringer i vannkraftbeskatningen, blant annet for å gjøre grunnrenteskatten mer nøytral, men hovedprinsippene ligger fast. Før 2007 var det risiko for at selskapene ikke fikk fradrag for alle kostnader i tapsprosjekter. Det ble derfor gitt et sjablongmessig risikotillegg i friinntektsrenten på fire pst. i tillegg til risikofri rente beregnet som gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrenter med tre års løpetid. Fra 2007 fikk selskapene mulighet til å samordne ny, negativ grunnrenteinntekt mellom kraftverk i samme skattekonsern, samtidig som staten utbetaler skatteverdien av ny, negativ grunnrente etter samordning. Selskapene fikk da sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene og risikotillegget ble derfor fjernet. En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil legge til rette for at lønnsomme ressurser blir utnyttet og ulønnsomme forblir uutnyttet, fordi skatten ikke vil påvirke (den relative) avkastningen av investeringene.
Kraftnæringen står overfor flere skatter og ordninger som ikke gjelder for andre næringer. Næringen skiller seg også ut ved at vertskommunene får en stor andel av inntektene gjennom eiendomsskatt, naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og -kraft. Begrunnelsen for dette har delvis vært å kompensere vertskommunene for naturinngrep og delvis at kommunene skal ha en andel av verdiene fra utnyttelsen av naturressursene. I motsetning til naturressursskatten inngår verken eiendomsskatten på kraftanlegg, konsesjonsavgift eller konsesjonskraft i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem.

Nærmere om hva ekspertutvalget skal vurdere

Utvalget bes om å gjøre en helhetlig vurdering av kraftverksbeskatningen. Hovedoppgaven er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført.
Vannkraftbeskatningen omfatter ordinær overskuddsbeskatning, eiendomsskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt, men næringen betaler også konsesjonsavgifter og avgir konsesjonskraft. Det offentlige eierskapet betaler ikke skatt på kapitalinntekter.
Kraftskattesystemet bør så langt som mulig bidra til at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. På den andre siden skal et prosjekt som er ulønnsomt før skatt, også være ulønnsomt etter skatt. På den måten vil selskapene ha insentiver til å bygge ut de ressursene som er lønnsomme for samfunnet. Eksempelvis kan for høye fradrag føre til at ulønnsomme investeringer blir lønnsomme etter skatt. Utvalget skal legge prinsippene fra skattereformen til grunn for sin utredning.
En nøytral grunnrenteskatt kan utformes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for investeringskostnaden eller en periodisert skatt der investeringsfradragene fordeles utover i tid. Avskrivning av investeringskostnaden i grunnrenteskatten er isolert sett en ulempe for investor sammenlignet med direkte utgiftsføring. Friinntektsrenten kompenserer for denne ulempen. Dagens grunnrenteskatt er utformet slik at selskapene har full sikkerhet for å få fradrag til full verdi av investeringene. Friinntekten beregnes derfor med en risikofri rente. Næringen hevder likevel at grunnrenteskatten hemmer investeringene fordi friinntektsrenten er for lav. De mener at det er risiko knyttet til fradrag for fremtidige avskrivninger og at det påvirker gjennomføringen av marginalt lønnsomme prosjekter. Utvalget skal vurdere om grunnrenteskatten er utformet i tråd med prinsipper for nøytral beskatning og hvorvidt dagens grunnrenteskatt påvirker vannkraftnæringens investeringsbeslutninger. Utvalget kan vurdere om det er andre utforminger av en nøytral grunnrenteskatt som kan være bedre egnet, for eksempel en kontantstrømskatt. Hvorvidt endringer i beskatningen kun skal gjelde fremtidige investeringer og reinvesteringer kan også drøftes.
Kraftverk under 10 MVA (påstemplet merkeytelse) er fritatt fra grunnrenteskatt. Konsesjonssøknader indikerer at aktørene tilpasser seg denne grensen ved å investere i lavere effekt enn optimalt. Utvalget bes særlig vurdere den nedre grensen for grunnrenteskatt. Herunder skal utvalget vurdere alternative innretninger av nedre grense i grunnrenteskatten som fjerner terskelvirkningene. Grunnrenteinntekten beregnes som hovedregel ut fra spotmarkedspriser. Det er gjort visse unntak fra denne hovedregelen. Utvalget skal ikke vurdere disse unntakene. Tilknytningskravet for fradragsposter i grunnrenteinntekten har vært tema for tvistesaker og kan gi insentiver til tilpasninger. Utvalget bes om å vurdere om det er behov for klargjøringer.
De særskilte verdsettelsesreglene i eiendomsskatten for store kraftanlegg (over 10 MVA) er utformet slik at verdien av grunnrenten også inngår i beregningsgrunnlaget for eiendomsskatt. Anslått markedsverdi av kraftverkene fastsettes som nåverdien av en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Virkningen av endrede kraftpriser er dempet ved at eiendomsskattegrunnlaget er basert på et fem års rullerende gjennomsnitt og ved at maksimums- og minimumsreglene danner et tak og et gulv for eiendomsskattegrunnlaget for det enkelte kraftanlegg. Diskonteringsrenten ved beregning av markedsverdien har vært 4,5 pst. siden 2011. Kraftkommunene har bedt om at diskonteringsrenten reduseres. Det ville heve den beregnede markedsverdien av kraftverkene og eiendomsskatten. Basert på to eksterne rapporter utarbeidet for Finansdepartementet er det rimelig å anta at diskonteringsrenten faglig sett burde økes, se Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 punkt 34.3. Utvalget skal vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for fastsettelse av diskonteringsrenten. For mindre kraftverk og annen næringseiendom er hovedregelen at objektene skal takseres til substansverdi. Utvalget skal vurdere om den særskilte verdsettingsmetoden for store kraftanlegg er hensiktsmessig, eller om også disse burde vært ilagt eiendomsskatt etter substansverdi.
Ved utbygging av større verk (over 4 000 naturhestekrefter) og vassdragsreguleringer kan konsesjonær pålegges konsesjonsavgifter til stat og kommune. Kraftprodusenter kan også pålegges å avstå inntil 10 pst. av kraftgrunnlaget som konsesjonskraft til berørte kommuner, ev. fylkeskommuner. Utvalget kan vurdere om ordningene kan forbedres.
Utvalget kan også vurdere om en bør endre naturressursskatten.
Videre kan utvalget se på om forskjell i beskatning mellom vannkraftnæringen og andre næringer skaper uheldige vridninger.
Det kan være flere grunner til at lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres, som ikke har noe med skatt å gjøre, for eksempel tilgang på egen- og fremmedkapital. Utvalget kan eventuelt peke på slike forhold som ikke kan løses gjennom utforming av skattesystemet, og eventuelt krever andre tiltak.
Utvalget bes om å vurdere økonomiske og administrative virkninger av forslagene, herunder proveny samt aktivitetsnivå i næringen. Utvalget kan se bort fra forslagenes virkning på fordeling av skatteinntekter mellom skattekreditorer (staten, kommuner og fylkeskommuner). Departementet vil komme tilbake til dette etter at utvalgets forslag er vurdert. Utvalgets forslag til endringer skal samlet sett være om lag provenynøytrale sett over en lengre periode. Det er et mål at de administrative byrdene for både skattyter og det offentlige holdes så lave som mulig. Utvalget kan se på mulige forenklinger i regelverket.
Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. oktober 2019.»

1.2 Utvalgets sammensetning og arbeid

Ekspertutvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Norges styremedlem i Den europeiske utviklingsbanken (EBRD) Per Sanderud (utvalgsleder), Oslo/London

  • Professor Benn Folkvord, Bryne

  • Førsteamanuensis Tarjei Havnes, Oslo (underdirektør i Finansdepartementet fra august 2019)

  • Advokat Tone Kaarbø, Oslo

  • Førsteamanuensis og instituttleder Jøril Mæland, Bergen

  • Professor Jørn Rattsø, Trondheim

  • Postdoktor Ragnhild Camilla Schreiner, London/Oslo

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:

  • Fagsjef Per Kårstad (sekretariatsleder), Finansdepartementet

  • Førstekonsulent Erlend Magnussen Fleisje, Finansdepartementet

  • Seniorrådgiver Amanda Haugland, Finansdepartementet

  • Spesialrevisor Thorn Th. Helgesen, Skatteetaten

  • Lovrådgiver Hallvard Rue, Finansdepartementet

  • Rådgiver Charlotte Sveen, Finansdepartementet

  • Rådgiver Kjersti Knudsen Aarrestad, Olje- og energidepartementet (til juli 2019)

  • Fagdirektør Manus Pandey, Olje- og energidepartementet (til februar 2019)

  • Seniorrådgiver Siri Aspevik Bosheim, Olje- og energidepartementet (fra februar 2019)

Utvalget har i perioden 14. august 2018 til 13. august 2019 avholdt 14 møter. I møtet 24. september 2018 holdt Statkraft et innlegg for utvalget om markedsutvikling og investeringsbehov. I møtet 29. oktober 2018 holdt DNB et innlegg om finansiering av kraftprosjekter. Den 26. november 2018 avholdt utvalget et høringsmøte på Ingeniørenes hus der berørte organisasjoner kunne komme med innspill til utvalget. På møtet holdt følgende organisasjoner innlegg:

  • Distriktsenergi

  • Energi Norge

  • KS Bedrift

  • KS Sentralt

  • Landssammenslutninga av Vasskraftkommunar (LVK)

  • LO

  • NHO

  • Norsk Industri

  • Norwea

  • Samarbeidande Kraftfylke

  • Småkraftforeninga

  • Vindkraftkommunene

Den 11. mars 2019 hadde utvalgsleder et møte med Landssammenslutningen av Norske Vindkraftkommuner. Den 25. mars 2019 besøkte utvalget kraftanlegget Lysebotn II og hadde der et møte med Lyse Energi.

Utvalget har i tillegg mottatt en rekke skriftlige innspill. De skriftlige innspillene er lagt ut på utvalgets sider på regjeringen.no.

1.3 Avgrensning av arbeidet

Mandatet slår fast at utvalgets hovedoppgave er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren. En mest mulig nøytral vannkraftbeskatning vil legge til rette for at verdiene av ressursene blir høyest mulig.

Utvalget har lagt prinsippene fra skattereformen til grunn for sin utredning, i tråd med mandatet. Utvalget legger til grunn at skattereglene for vannkraftverk bør være mest mulig like som i andre næringer med mindre forskjeller er særskilt begrunnet.

Utvalget er bedt om å gjøre en helhetlig vurdering av kraftverksbeskatningen. Beskatningen av vannkraft omfatter ordinær overskuddsbeskatning, eiendomsskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt, men næringen betaler også konsesjonsavgifter og avgir konsesjonskraft. Utvalget anser ordningene med konsesjonsavgifter og konsesjonskraft som en del av den samlede vannkraftbeskatningen. Utvalget har derfor vurdert om konsesjonskraft og konsesjonsavgift hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer og om de bør erstattes av andre mer nøytrale skatteordninger der inntekter kan fordeles til lokale myndigheter.

Utvalget ble videre bedt om å vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for fastsettelse av diskonteringsrenten i eiendomsskatten og om det er hensiktsmessig med en egen verdsettelsesmetode for store kraftanlegg. Under arbeidet har utvalget også sett på endringer som nylig er gjort i eiendomsskatten generelt for andre næringer, da spesielt utfasingen av verk og bruk. Utvalget vurderer derfor også om vannkraftanlegg bør eiendomsbeskattes mer likt som eiendom i andre næringer. Utvalget er kjent med at mandatet ikke er presist når det omtaler at mindre kraftverk skal takseres til substansverdi, og har lagt til grunn at eiendomsskattegrunnlaget for mindre vannkraftverk i dag fastsettes i tråd med skattemessig verdi på driftsmidlene.

I tråd med mandatet har utvalget ikke vurdert fordelingen av skatteinntekter mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Utvalgets forslag kan påvirke fordelingen vesentlig. Utvalget har derfor sett behov for å omtale fordelingseffektene av dagens skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift, og hvilken effekt utvalgets forslag kan ha. Hvilken fordeling som er ønskelig, bør vurderes i den videre oppfølgingen av utvalgets forslag.

Utvalget har avgrenset arbeidet til produksjon av kraft. Overføring og distribusjon av kraft anses å være utenfor utvalgets mandat. Selv om hovedtemaet for utredningen er beskatning av vannkraftnæringen, står det i mandatet at utvalget kan se på om forskjell i beskatning mellom vannkraftnæringen og andre næringer skaper uheldige vridninger. Utvalget har derfor gjort noen vurderinger for det mest nærliggende alternativet til vannkraftproduksjon, som i Norge er vindkraft.

Det kan være flere grunner til at lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres, som ikke har noe med skatt å gjøre, for eksempel tilgang på egen- og fremmedkapital. For eksempel vil konsolideringsmodellen være en slik faktor. Utvalget har ikke vurdert konsolideringsmodellen og følgene den har for kapitaltilgang og eiersammensetning i næringen.

Til toppen
Til dokumentets forside