Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 16

Skattlegging av vannkraftverk

Til innholdsfortegnelse

8 Grunnrenteskatt

8.1 Innledning

Det faglige grunnlaget for utforming av en nøytral grunnrenteskatt er omtalt i punkt 6.5. Ved en nøytral grunnrenteskatt kan fellesskapet få en del av grunnrenten samtidig som selskapene har insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer. Det generelle prinsippet for en nøytral grunnrenteskatt er at den må være proporsjonal med virksomhetens nåverdi. Selskap som maksimerer investeringens nåverdi etter skatt, vil da ha insentiv til å ta beslutninger som maksimerer nåverdien av investeringen før skatt. Kravet til nøytralitet er at alle kostnader trekkes fra med beløp som i nåverdi tilsvarer kostnaden og at alle inntekter beskattes til en verdi som tilsvarer nåverdien av inntekten. I en nøytral grunnrenteskatt vil staten ta sin fulle andel av risikoen både på inntekts- og kostnadssiden. Staten vil dermed også ta sin del av tapet for en investering som viser seg å bli ulønnsom.

En nøytral grunnrenteskatt kan utformes både som en kontantstrømskatt og som en periodisert grunnrenteskatt. Virkningen på selskapenes investeringsbeslutninger vil være tilsvarende, og nåverdi av skatteinntektene over tid vil være like. Hovedforskjellen mellom en kontantstrømskatt og en periodisert grunnrenteskatt består i hvordan investeringsfradragene periodiseres. I en kontantstrømskatt kommer investeringene til fradrag umiddelbart, mens i en periodisert grunnrenteskatt kommer investeringene til fradrag gjennom avskrivninger over levetiden.

Dagens regler for fastsettelse av grunnrenteskatt bygger på en periodisert grunnrenteskatt og er omtalt under punkt 4.3. I tillegg til ordinær selskapsskatt på 22 pst. beregnes det for vannkraftverk en grunnrenteskatt på 37 pst. Grunnlaget for grunnrenteskatten fremgår av boks 8.1.

Boks 8.1 Grunnlaget for grunnrenteskatt

Markedsverdi av kraftverkets produksjon i inntektsåret

-

Driftskostnader (inklusiv konsesjonsavgift og eiendomsskatt)

-

Avskrivninger

-

Friinntekt

=

Grunnlag for grunnrenteskatt

I en nøytral grunnrenteskatt vil selskapene få fullt fradrag for kostnader, og grunnrenteskatten vil ta samme andel uavhengig av om prosjektet går med overskudd eller underskudd. Selskapenes andel av kostnader og inntekter blir redusert med samme andel slik at den relative avkastningen for selskapene vil være uendret.

I dette kapitlet vurderer utvalget om dagens grunnrenteskatt er utformet i tråd med de faglige prinsippene for utforming av en nøytral periodisert grunnrenteskatt som er omtalt under punkt 6.5.2.

Under punkt 8.2.1 og 8.2.2 drøfter utvalget om dagens grunnrenteskatt er nøytral gitt at forutsetningene for nøytralitet er oppfylt, herunder hvilken friinntektsrente som bør benyttes. Utvalget drøfter så under punkt 8.2.3 om det er forhold som tilsier at disse forutsetningene ikke er oppfylt, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utformingen av grunnrenteskatten. Utvalgets vurdering av friinntektsrenten følger i punkt 8.2.4.

Videre vurderer utvalget under punkt 8.3 om det er alternative utforminger av en nøytral grunnrenteskatt som kan være bedre egnet, for eksempel en kontantstrømskatt. Under punkt 8.4 vurderer utvalget de skattemessige konsekvensene av nedstengning av kraftverk, hvilke kostnader og inntekter som bør inngå i grunnlaget for grunnrenteskatt og om grunnlaget bør fastsettes per kraftverk eller for selskap samlet. Under punkt 8.5 drøfter utvalget den nedre grensen for grunnrenteskatt. Utvalgets anbefalinger om grunnrenteskatten er oppsummert under punkt 8.6.

8.2 Vurdering av friinntektsrenten

8.2.1 Det prinsipielle grunnlaget for en friinntektsrente

En periodisert overskuddsskatt må ha et tilleggsfradrag, kalt friinntekt, for å sikre nøytralitet for investeringsbeslutningene, jf. punkt 6.5.2. Friinntekten skal kompensere for at avskrivninger over tid vil ha lavere nåverdi enn ved umiddelbar utgiftsføring. Summen av friinntekt og avskrivninger skal i nåverdi tilsvare investeringskostnaden. Da vil det periodiserte skattegrunnlaget i nåverdi tilsvare skattegrunnlaget i en kontantstrømskatt.

For at selskapene skal ha sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene, må staten enten utbetale skatteverdien av eventuelt negativt grunnlag for grunnrenteskatt (eventuelt etter samordning) eller åpne for fremføring av negativt grunnlag for grunnrenteskatt med et rentetillegg. Ved fremføring må selskapet i tillegg ha sikkerhet for å få utbetalt skatteverdien av gjenstående negativt grunnlag for grunnrenteskatt når virksomheten opphører, eller det må åpnes for at det ved avvikling av foretaket kan negativt grunnlag for grunnrenteskatt overføres til et annet foretak. Utvalget peker i punkt 8.4.1 på at det bør avklares i lov at det også skal gis fullt fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt for skattemessig gjenstående verdi av driftsmidler i de tilfeller kraftverk stenges ned.

Med sikre investeringsfradrag tar staten sin fulle del av forretningsrisikoen siden grunnrenteskatten tar en lik del av prosjektverdien ved alle utfall, både positive og negative. Når fradragene er sikre, skal det ikke kompenseres for risiko i friinntektsrenten. I dagens regler for grunnrenteskatt kan selskapene samordne negativt og positivt grunnlag for grunnrenteskatt på tvers av kraftverk som selskapet eier. Skatteverdien av negativt grunnlag for grunnrenteskatt som eventuelt gjenstår etter samordning, refunderes årlig i skatteoppgjørene. Omfanget av utbetalingsordningen vil variere avhengig av kraftpris og lønnsomheten i næringen.

Dersom skattesystemet ikke hadde hatt slike ordninger som gir sikkerhet for full fradragsverdi, ville selskapene stått overfor en risiko for ikke å få utnyttet den fulle verdien av skattefradragene. Dette var tilfellet for grunnrenteskatten før endringen i 2007, se boks 8.2.

Dersom en grunnrenteskatt ikke er utformet i tråd med disse prinsippene, vil den ikke virke nøytralt på investeringsbeslutninger, men skape vridninger. Da kan eksempelvis et prosjekt som er ulønnsomt før skatt, bli lønnsomt etter skatt. Det vil også kunne bli vridninger i rangeringen mellom prosjekter med ulik kapitalintensitet. Lav pris på kapital gjennom store fradrag gir for mye bruk av kapital også i utformingen av enkeltprosjekter. Selskapene kan også ta for høy risiko dersom nåverdien av investeringsfradragene er høyere enn investeringskostnaden.

For å bevare systemegenskapene og bidra til forutsigbare skatteregler bør friinntektsrenten ha en faglig forankring og knyttes opp mot en observerbar størrelse i rentemarkedet.

I neste punkt drøftes det hvilken risikofrie rente det er mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i gitt forutsetningene om profittmaksimerende aktører, velfungerende kapitalmarkeder, ingen risiko for mislighold fra staten og sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene. Under punkt 8.2.3 drøfter utvalget om det er forhold som tilsier at disse forutsetningene ikke holder, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utforming av grunnrenteskatten. Utvalgets vurdering av friinntektsrenten følger under punkt 8.2.4. I boks 8.3 drøftes begrepsbruk om grunnrenteskatt.

Boks 8.2 Omlegging av grunnlaget for grunnrenteskatt i 2007

Før 2007 var det risiko for at selskapene ikke fikk fradrag for alle kostnader i tapsprosjekter. Grunnrenteskatten ble beregnet per kraftverk uten mulighet for samordning mellom kraftverk eid av samme selskap eller utbetaling av skatteverdien av negativt grunnlag for grunnrenteskatt. For å virke nøytralt måtte friinntektsrenten da ha et risikotillegg som reflekterte den systematiske risikoen for redusert skatteverdi av investeringsfradragene. Det var derfor et sjablongmessig risikotillegg i friinntektsrenten på 4 pst. i tillegg til risikofri rente beregnet som gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrenter med tre års løpetid.

For å forbedre nøytraliteten i grunnrenteskatten fikk selskapene mulighet til å samordne nytt, negativt grunnlag for grunnrenteskatt mellom kraftverk i samme skattekonsern, samtidig som staten utbetaler skatteverdien av resterende, negativt grunnlag for grunnrenteskatt etter samordning. Selskapene fikk da sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene og risikotillegget i friinntektsrenten ble fjernet. Samtidig ble beregningen av den risikofrie renten endret slik at denne fastsettes som årsgjennomsnittet av renten på 12 måneders statskasseveksler, jf. omtale under punkt 4.3.5.

Med et korrekt fastsatt risikopåslag ville modellen som gjaldt før 2007 også virke nøytralt. Imidlertid vil den reelle risikoen i investeringsfradragene variere mellom investeringsprosjekter, mellom selskaper og mellom ulike tidsperioder. Et korrekt utformet risikotillegg i friinntekten måtte derfor også variere. I praksis vil det ikke være mulig å fastsette et slikt differensiert risikotillegg i friinntektsrenten. En forenklet modell der en forsøker å fastsette et gjennomsnittlig risikotillegg i friinntektsrenten vil være krevende. For det første fordi en må fastsette størrelsen på et relevant gjennomsnittlig risikotillegg. For det andre vil et gjennomsnittlig risikotillegg overkompensere prosjekter og selskaper med lav risiko og underkompensere prosjekter og selskaper med høy risiko. Dermed vil det skapes investeringsvridninger i grunnrenteskatten. Etter at selskap har fått sikkerhet for full verdi av skattefradragene fra 2007, skal ikke friinntektsrenten lenger ha et risikotillegg.

Boks 8.3 Begrepsbruk om grunnrenteskatt

I innspill utvalget har mottatt er det vist til at normalavkastningen må skjermes for grunnrenteskatt og at friinntekten derfor må reflektere normalavkastningen. I denne boksen forsøker en å klargjøre begrepsbruken slik at en får bedre forståelse for hvordan en nøytral periodisert grunnrenteskatt fungerer.

En nøytral grunnrenteskatt vil ta en lik andel av tapet i et ulønnsomt prosjekt som den vil ta av nåverdien i et prosjekt med høy lønnsomhet. Grunnrenteskatten reduserer størrelsen på selskapets investeringer med skattesatsen og tar en tilsvarende del av driftsoverskuddet. Dette ble også omtalt av Skatteutvalget i NOU 2014: 13 punkt 5.3.

Grunnrenteskatten vil da ha samme egenskaper som en passiv partner som investerer i virksomheten på like vilkår som selskapene. Dermed nedjusteres selskapets andel av investering og nåverdien av driftsoverskuddet like mye. Det betyr at staten og selskapet får beholde hele avkastningen på sine andeler i prosjektet. Selskapets andel av prosjektet er redusert med grunnrenteskattesatsen, men den relativeavkastningen for selskapet etter grunnrenteskatt vil være uendret. For en investering som er marginal, dvs. nåverdi null før grunnrenteskatt, vil både selskapets nåverdi etter skatt og nåverdien av grunnrenteskatten være null. Grunnrenteskatten virker da nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger, og selskapene vil ha insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer.

I en periodisert grunnrenteskatt skal friinntekten sikre at verdien av investeringsfradragene (avskrivning og friinntekt) har samme nåverdi som investeringskostnaden. Dersom selskapene har sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene, skal friinntektsrenten tilsvare en risikofri rente. Den risikofrie renten gir da uttrykk for den alternative eller normale avkastningen for en risikofri investering.

Selv uten sikkerhet for full verdi i investeringsfradragene vil det ikke være grunnlag for at friinntektsrenten skal være lik selskapets alternativavkastning for hele kraftinvesteringen. Da skal friinntektsrenten reflektere den systematiske risikoen for at selskapene ikke får full verdi av skattefradragene.

Det er dermed ikke faglig grunnlag for at friinntektsrenten skal tilsvare selskapets avkastningskrav for risikable kraftinvesteringer. Det relevante er den alternative avkastningen for en investering med samme systematiske risiko som investeringsfradragene.

8.2.2 Hvilken risikofrie rente bør ligge til grunn for friinntektsrenten

Innledning

Etter dagens regler fastsettes friinntektsrenten ut fra gjennomsnittlig rente på statskasseveksler med 12 måneders løpetid. I innspill til utvalget er det argumentert med at friinntektsrenten bør baseres på rentepapirer med lengre horisont fordi investeringene også er langsiktige. Det vises til at en kort rente ikke vil reflektere relevant avkastning for prosjekter med lange investeringshorisonter, og at dagens modell implisitt kan medføre en negativ realrente. Videre nevnes det at blant annet hensynet til stabilitet taler for å legge til grunn en fast positiv realrente i friinntektsrenten. I innspill til utvalget er det også vist til at med dagens modell blir den implisitte realrenten negativ og svinger relativt mye på kort tid. Videre er det vist til at friinntektsrenten generelt, uavhengig av risikodiskusjonen, skal reflektere investors alternativkostnad ved å binde kapital. Det pekes på at det ikke er rimelig å legge til grunn en negativ risikofri realrente som utgangspunkt ved fastsettelse av avkastningskrav til langsiktige investeringer som vannkraft, verken for den samlede kontantstrømmen eller enkeltelementer som skattefradrag. I innspillene er videre hensynet til stabilitet trukket frem som et argument for å legge til grunn en fast positiv realrente for friinntektsrenten, og det vises til kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftanlegg.

Dagens historisk sett lave friinntektsrente er en følge av at avkastningen på øvrige risikofrie plasseringer er lav. Den risikofrie renten er markedsbestemt og reflekterer alternativavkastningen for en investor som binder kapital i en risikofri plassering. Under punkt 8.2.3 redegjøres det for hvorfor friinntektsrenten ikke må forveksles med selskapenes avkastningskrav for risikable investeringer. Friinntektsrenten kan derfor heller ikke sammenlignes med kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten. Friinntekten er videre del av et nominelt skattesystem, og må derfor fastsettes som en nominell rente.

Risikopremien i markedsrentene kan bestå av flere elementer, blant annet løpetidspremie, likviditetspremie og kredittpremie, jf. figur 8.1. Løpetidspremien skal kompensere for renterisikoen (inkludert inflasjonsrisiko), likviditetspremien skal kompensere for risikoen forbundet med å eie et mindre likvid renteinstrument, mens kredittpremien skal kompensere for risikoen for at motparten ikke kan gjøre opp for seg.

I det følgende drøftes betydningen av løpetidspremie og hvorvidt friinntektsrenten bør være fast eller flytende. Betydningen av likviditetspremie og kredittpremie er omtalt under punkt 8.2.3.

Løpetidspremie – forskjellen på korte og lange renter

Det finnes flere teorier som søker å forklare sammenhengen mellom lange og korte renter. En vanlig forklaring er at lange renter reflekterer fremtidige renteforventninger pluss en risikopremie. Risikoaverse aktører som binder seg til en renteplassering med lang løpetid, vil kreve en premie (såkalt løpetidspremie) som kompensasjon for renterisikoen (inkludert inflasjonsrisiko), det vil si risikoen for at rentenivået skal utvikle seg ugunstig for investor i løpet av perioden renteinstrumentet eies. Empirisk er det klare indikasjoner på at rentene inneholder en løpetidspremie. Det er samtidig indikasjoner på at løpetidspremiene ikke er faste, men variable over tid.

For å vurdere grunnlaget for å fastsette friinntektsrenten kan vi ta utgangspunkt i et enkelt eksempel. Anta at det investeres 1 800 i et prosjekt i år 0 som har en levetid på 3 år. Grunnrenteskattesatsen er for illustrasjon satt til 50 pst. Staten tar gjennom skattesystemet en like stor andel av løpende overskudd og underskudd, mens investeringsbeløpet avskrives skattemessig med like store beløp hvert år over levetiden. Dette er ekvivalent med at investor gir et lån til staten på 900 i år 0 (1 800 * 0,5) som staten betaler tilbake i like avdrag i årene 1 til 3. I praksis gir investor da et lån på 300 med en løpetid på 1 år, et lån på 300 med løpetid på 2 år og et lån på 300 med løpetid på 3 år.

Spørsmålet er hvilken rente staten må gi på disse lånene for at skattesystemet skal være nøytralt, det vil si for at investor skal være indifferent mellom å fradragsføre hele investeringsbeløpet umiddelbart og å fradragsføre investeringsbeløpet gradvis. Denne lånerenten kan fastsettes enten som en fast rente eller som en flytende rente.

Figur 8.1 Elementene i markedsrenten

Figur 8.1 Elementene i markedsrenten

Kilde: Norges Bank og utvalget.

Fast rente

Vi ser først på et tilfelle der staten tilbyr en fast rente. Det er nærliggende å sammenligne eksemplet over med et tilfelle der investor alternativt plasserer tilsvarende beløp i statspapirer med samme løpetider. Vi antar først at det er fullt samsvar mellom statsrentens løpetid og tilbakebetalingen av lån. Anta at r0,t betegner renten på en plassering på tidspunkt 0 i et rentepapir med løpetid t, og at staten tilbyr rentepapirer til enhver tid med løpetider på henholdsvis 1, 2 og 3 år. Figur 8.2 illustrerer rentene som oppnås ved å plassere penger i rentepapirer med ulike løpetider.

Figur 8.2 Illustrasjon av plassering i statspapirer med lånebeløp og tilhørende rente for aktuell løpetid

Figur 8.2 Illustrasjon av plassering i statspapirer med lånebeløp og tilhørende rente for aktuell løpetid

Kilde: Utvalget.

Friinntektsrenter i tråd med figur 8.2 på den bundne kapitalen i prosjektet vil gi investor samme avkastning som ved plassering i statspapirer.

Dersom det fastsettes tilsvarende faste friinntektsrenter, må det på tidspunktet for den enkelte investeringen fastsettes friinntektsrenter for hvert fremtidige avskrivningsår. Staten fastsetter da friinntektsrenten til henholdsvis r0,1 , r0,2 og r0,3 for de nevnte avskrivningene. Dette tilsvarer en plassering av 300 i statspapirer med disse fastrentene. Fastrentene for de ulike løpetidene må da låses på investeringstidspunktet og skal ikke endres selv om rentenivået over tid endrer seg. En slik rentestruktur vil være nøytral fordi nåverdien av avskrivningene og renteinntekten tilsvarer lånebeløpet. En slik modell vil være svært krevende å gjennomføre i praksis, da det på investeringstidspunktet må fastsettes en rentestruktur i tråd med figur 8.2 for hvert enkelt prosjekt og hver enkelt påkostning.

En mer praktisk tilnærming vil være å ta utgangspunkt i en vektet gjennomsnittstid til forfall på lånet gitt til staten, dvs. durasjonen. I denne modellen fastsettes det da én friinntektsrente på investeringstidspunktet som vil følge investeringen gjennom hele levetiden. I eksemplet vil gjennomsnittlig tid til forfall være om lag to år. Friinntektsrenten for denne investeringen vil da fastsettes til renten på statsobligasjoner med to års løpetid. Dersom en bruker en gjennomsnittlig rente som ikke reflekterer relevant alternativavkastning, vil modellen ikke virke helt nøytralt.

For driftsmidler i vannkraft med lang levetid er det et praktisk problem for fastrentemodeller at det ikke finnes markedsrenter for norske statspapirer med lengre løpetider enn 10 år.

Flytende rente

Det andre alternativet er at friinntektsrenten bestemmes av en flytende markedsrente. Friinntektsrenten fastsettes da for hvert år i tråd med markedsrenter på statspapirer som løpende tar innover seg endringer i inflasjon og realrente, slik som i dagens metode for fastsetting av friinntektsrenten. Også denne rentestrukturen kan i prinsippet gi en god tilnærming for å sikre at nåverdien av avskrivningene og renteinntekten tilsvarer investeringsbeløpet, og modellen vil dermed være nøytral.

I en modell med flytende rente, der friinntektsrenten ikke låses på investeringstidspunktet, bør en ta utgangspunkt i renter på statspapirer med korte løpetider. Statspapirer med lange løpetider inneholder premier for inflasjons- og renterisiko, og disse premiene øker med rentepapirets løpetid. En flytende rente vil løpende oppdateres for endringer i inflasjon og renteforventninger, og skal dermed ikke ha et ekstra påslag som kompenserer for risikoen for slike fremtidige endringer.

Utvalgets mindretall, medlemmene Kaarbø, Mæland og Sanderud, har en annen vurdering av dette og viser til særmerknad under punkt 8.2.4.

8.2.3 Betydning av forutsetninger for utvalgets vurderinger

Innledning

Under punkt 8.2.1 har utvalget vist til at når grunnrenteskatten er utformet slik at selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene, er korrekt friinntektsrente en risikofri rente. At selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene skyldes i hovedsak at staten vil utbetale skatteverdien av negativt grunnrenteskattegrunnlag etter samordning.

Prinsippene for utforming av grunnrenteskatter og utvalgets vurderinger av dagens grunnrenteskatt har i avsnittene over bygget på forutsetninger om profittmaksimerende aktører, velfungerende kapitalmarkeder, ingen risiko for mislighold fra staten og sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene. Under punkt 8.2.1 viser utvalget til at friinntektsrenten bør være en risikofri rente gitt at disse forutsetningene er oppfylt. I dette avsnittet drøfter utvalget om det er forhold som tilsier at disse forutsetningene ikke er oppfylt, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utformingen av grunnrenteskatten.

Rasjonelle, profittmaksimerende aktører

Utvalgets vurderinger bygger på forutsetninger som redegjort for under punkt 6.5, blant annet rasjonelle, profittmaksimerende aktører. Forutsetningen innebærer blant annet at selskapene verdsetter kontantstrømmer på en fullstendig og korrekt måte.

I innspill til utvalget er det pekt på at vannkraftprodusenter generelt ikke tar hensyn til ulik risiko i ulike deler av kontantstrømmen fra et vannkraftprosjekt, men neddiskonterer en nettokontantstrøm med et felles risikojustert avkastningskrav.

I det følgende drøfter utvalget om det er forhold som tilsier at forutsetningen om profittmaksimerende aktører ikke er oppfylt, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utformingen av grunnrenteskatten.

Kostnadsbevissthet og kostnadseffektivitet

Et spørsmål er i hvilken grad høyere skattesats i seg selv bidrar til å svekke selskapenes kostnadsbevissthet og motiver for kostnadseffektivitet.

Spørsmålet er om selskapene alltid vil strebe etter høyest mulig verdiskaping til fordel for sine eiere uten å ta hensyn til ledelsens egeninteresser. Det er neppe noen bedriftsledelse som bare søker å gjøre overskuddet størst mulig i alle situasjoner. Med lang avstand mellom eier og ulike ledernivåer kan det være atferd som ikke maksimerer verdiene for eierne, men som er rasjonell for lederne. Slik atferd kan trolig pågå i et visst omfang over en viss tid, men det er klare grenser for hvor langt denne type «sløsing» kan drives i et konkurransemarked.

Problemstillingen kan være annerledes i selskap som vedvarende har tilgang på monopol- eller grunnrente, og derfor ikke står under et stadig konkurransepress for å presse marginer. Dersom manglende kostnadsbevissthet av denne typen er et problem, er hovedvirkemiddelet sterkere eierstyring for å sikre at overskuddet maksimeres til beste for eierne og skatteinnkrever.

En annen utfordring relatert til kostnadsbevissthet er at selskapene kan hevde at de ikke vil anstrenge seg for å holde kostnadene nede, fordi de bare vil sitte igjen med en liten del av besparelsen etter skatt. For eksempel kan det dreie seg om å pådra seg kostnader i dag for å redusere fremtidige kostnader. Med en nøytral grunnrenteskatt vil selskapene bare dekke en del av innsatskostnaden i dag, og sitte igjen med en tilsvarende del av fremtidige kostnadsreduksjoner. Det vil da være rasjonelt for selskapene å operere så kostnadseffektivt som mulig. Hvis tiltaket er lønnsomt før skatt, vil det også være lønnsomt med en nøytral grunnrenteskatt. Blant annet fordi perfekt nøytralitet ikke er mulig å oppnå, er det imidlertid grenser for hvor høyt skattesatsene bør settes.

Verdsetting av skattefradrag

Vurderinger av grunnrenteskattens virkning for selskapenes investeringsinsentiver avhenger av hvordan lønnsomhetsanalyser gjennomføres. Vannkraftinvesteringer er svært langsiktige, og nåverdianalyser er nødvendige for å vurdere virkninger over en lang rekke år.

Netto nåverdi av et investeringsprosjekt beregnes ved å sammenstille alle fremtidige kontantstrømmer, diskontert til dagens verdi. En positiv eller null netto nåverdi innebærer at investeringen minst dekker avkastningskravet og dermed er lønnsom. For å gjennomføre en slik analyse må en fastsette det risikojusterte avkastningskravet. Dette krever at investor tar stilling til den systematiske risikoen som ikke forsvinner ved diversifisering, og som en veldiversifisert investor derfor vil kreve kompensasjon for å bære. Avkastningskravet skal avspeile denne systematiske risikoen.

Selskaper kan ha næringsvirksomheter med ulik systematisk risiko. Et kraftselskap kan for eksempel ha virksomhet innenfor avkastningsregulert kraftnett, vannkraftproduksjon, vindkraft eller bredbånd. Selskapet må da ta stilling til nivået på det risikojusterte avkastningskravet som reflekterer den systematiske risikoen for de ulike virksomhetene. Dersom det samme avkastningskravet benyttes for prosjekter med ulik systematisk risiko, kan det føre til at det gjennomføres for mange prosjekter med høy systematisk risiko og for få prosjekter med lavere risiko. Resultatet er at samlet lønnsomhet blir lavere, se blant annet Krüger, Landier og Thesmar (2015) og Lund (2013).

Det kan også være ulik systematisk risiko mellom prosjekter innenfor det samme virksomhetsområdet eller for deler av kontantstrømmen i et prosjekt. Dersom et selskap eksempelvis sikrer driftsinntektene gjennom en langsiktig salgskontrakt, kan avkastningskravet for driftsinntektene nedjusteres for å ta hensyn til redusert systematisk inntektsrisiko. Den resterende delen av kontantstrømmen vil imidlertid fortsatt variere med markedsporteføljen som kan tilsi en høyere systematisk risiko. Korrekt verdsetting er viktig for at selskapene skal ta gode investeringsbeslutninger som maksimerer verdiene for eier.

For kraftprosjekter utgjør grunnrenteskatten en vesentlig del av kontantstrømmen, og fullstendig verdsetting av skattefradragene er viktig for investeringsanalysen. Dette kan enten gjøres ved en oppdeling av kontantstrømmene i prosjektet, kjent som APV-metoden («Adjusted Present Value»), med separat diskontering av kontantstrømmer med ulik risikoprofil. Alternativt kan hele kontantstrømmen i prosjektet verdsettes samlet ved å benytte et vektet avkastningskrav som tar hensyn til fordelingen mellom sikre skattefradrag og usikrede realstrømmer for investeringen. Fastsettingen av det vektede avkastningskravet ville kreve en vurdering av størrelsen på sikre skattefradrag i det enkelte prosjektet. Nåverdien skal være den samme uavhengig av valg av verdsettingsmetode, såfremt riktig avkastningskrav benyttes.

Verdsetting av fremtidige skattefradrag er også et generelt spørsmål utenfor nøytrale grunnrenteskatter. I prosjektanalyser vil usikkerheten ved skattefradrag ofte være lavere enn usikkerheten i realprosjektet. Dette er også understreket i flere lærebøker i finansteori. Blant annet viser Berk og DeMarzo (2017) til at å bruke et felles avkastningskrav leder til gale beslutninger:

«Using the same cost of capital for projects that have different riskiness is, of course, a mistake, and will result in the firm taking on too many risky projects and too few safer projects. That is, when the same cost of capital is used for all investment opportunities, regardless of their riskiness, riskier projects will be discounted at too low a cost of capital, making negative NPV investments appear to be positive NPV and accepted. Similarly, less risky projects will be discounted at too high a cost of capital, and so may be erroneously rejected.»

I Fabozzi m.fl. (2011) er det også eksempel på at en må behandle ulike deler av kontantstrømmen ulikt ut fra graden av risiko. Der argumenteres det med at en bør ta hensyn til at skatteverdien av avskrivninger kan ha en annen risiko enn øvrige deler av kontantstrømmen:

«If the firm is large and profitable, and the project small in comparison, the ability of the firm to claim the depreciation tax shield is likely unrelated to the outcomes of the particular project and may be regarded as risk free. […] The main purpose in separating the cash flows into components is to display their particular influences on the risk of the combination. Whenever the tax shield is less risky than the project itself, the appropriate discount rate for the tax shield will be different from that for the project.»

Dagens grunnrenteskatt gir selskapene sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene gjennom adgangen til samordning mellom kraftverk og ved at staten utbetaler skatteverdien av eventuelt negativt grunnrenteskattegrunnlag etter samordning. Det innebærer at selskapenes mulighet til å utnytte investeringsfradragene vil være uavhengig av utfallet for investeringsprosjektet. Det faglig korrekte avkastningskravet for å verdsette skattefradragene er da den risikofrie renten, gitt forutsetningene omtalt under punkt 6.5.2. Dersom verdien av skattefradragene verdsettes med et felles risikojustert avkastningskrav som ikke tar hensyn til sikre skattefradrag, vil en undervurdere verdien av skattefradragene. Investeringer som er lønnsomme før grunnrenteskatt, kan da fremstå som ulønnsomme etter grunnrenteskatt. I dagens grunnrenteskatt fordeles investeringsfradragene over en lang periode med avskrivninger og friinntekt i inntil 67 år etter investering. Korrekt verdsetting av investeringsfradragene har dermed stor betydning.

I innspill til utvalget er det pekt på at vannkraftprodusenter generelt ikke tar hensyn til ulik risiko i ulike deler av kontantstrømmen fra et vannkraftprosjekt, men neddiskonterer en netto kontantstrøm med et felles risikojustert avkastningskrav. Dersom investeringsbeslutninger ikke tas på basis av fullstendig og korrekt verdsetting, vil ikke alle lønnsomme vannkraftressurser bli utnyttet og selskapene vil ikke maksimere verdien for eierne. I en konkurranseøkonomi vil ineffektive selskaper over tid bli utkonkurrert. Investeringsprosjekter vil overtas av mer effektive selskaper som er bedre i stand til å vurdere og gjennomføre lønnsomme investeringer. I en vurdering av friinntektsrenten i petroleumsvirksomheten viser Lund (2013) til at å legge skattyternes beregningsmetoder til grunn for skattesystemet vil være et nytt og tvilsomt prinsipp.

Et stabilt skattesystem må ta utgangspunkt i at selskaper over tid vil maksimere overskudd og nåverdier til beste for eierne og samfunnet. Skattesystemet bør ikke kompensere for at enkelte selskaper eventuelt ikke verdsetter fremtidige kontantstrømmer på en fullstendig og korrekt måte. Grunnrenteskatten bør utformes i tråd med faglige prinsipper som gir effektive selskaper insentiver til å investere i samfunnsøkonomisk lønnsomme ressurser.

Velfungerende kapitalmarkeder med veldiversifiserte investorer

Utforming av nøytrale grunnrenteskatter bygger på visse forutsetninger, blant annet velfungerende kapitalmarkeder med veldiversifiserte investorer uten eierskapsbegrensninger. I dette avsnittet drøfter utvalget om det er forhold som tilsier at denne forutsetningen ikke er oppfylt, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utformingen av grunnrenteskatten.

Boks 8.4 Omplassering av investeringsportefølje

Ved utforming av skattesystemer legges det til grunn velfungerende kapitalmarkeder. Videre legges det til grunn en veldiversifisert investor som ut fra sin risikopreferanse har fordelt investeringskapitalen på risikofrie plasseringer og risikable investeringer med ulik grad av risiko.

Ved en vannkraftinvestering vil investoren stå overfor to kontantstrømmer med svært ulik risikoprofil. Investeringsfradragene i grunnrenteskatten vil utgjøre en sikker plassering, mens realinvesteringen i kraftverket vil ha en usikker avkastning som samvarierer med markedsporteføljen. For de sikre investeringsfradragene kan investoren rebalansere andre sikre plasseringer eller ta opp lån med bakgrunn i den, slik at investeringsporteføljen igjen blir i tråd med risikopreferansen.

Figur 8.3 viser et eksempel med en veldiversifisert investor som har fordelt investeringskapitalen på risikofrie plasseringer og risikable investeringer. Investorens portefølje består av 40 pst. risikofrie plasseringer og 60 pst. risikable investeringer, og vannkraft utgjør en andel av de risikable investeringene. I søylen til venstre i figuren er det sett på en situasjon uten grunnrenteskatt.

Vi ser så på hvordan investeringsporteføljen endres når det innføres en grunnrenteskatt. Investeringsfradragene i grunnrenteskatten utgjør en sikker plassering. I figuren er dette illustrert ved at investorens andel av risikofrie plasseringer øker med 10 prosentenheter og utgjør 50 pst. av porteføljen i den midterste søylen i figuren. Ettersom dette er en høyere andel enn investors risikopreferanse, kan investor rebalansere porteføljen ved å selge en tilsvarende andel av sine øvrige risikofrie plasseringer. Søylen til høyre viser porteføljen etter rebalansering, som er identisk med den opprinnelige porteføljen og i tråd med investors risikopreferanse.

Figur 8.3 Illustrasjon av omplassering av investeringsportefølje. Andel

Figur 8.3 Illustrasjon av omplassering av investeringsportefølje. Andel

Kilde: Utvalget.

Tilsvarende vil en veldiversifisert investor kunne rebalansere forholdet mellom likvide og illikvide plasseringer for å oppnå ønsket likviditet i porteføljen. I den grad investeringsfradragene i grunnrenteskatten utgjør en mindre likvid plassering enn de øvrige risikofrie plasseringene, kan investoren endre fordelingen mellom likvide og illikvide papirer i den øvrige porteføljen. En veldiversifisert investor vil ikke nødvendigvis ha vesentlige krav til kompensasjon for lavere likviditet i investeringsfradragene.

Investoren skal kun kompenseres for eventuelle kostnader ved å rebalansere. Dersom investoren gjennom grunnrenteskatten får et tilleggsfradrag ut over nødvendig kompensasjon, vil dette utgjøre en merverdi av de risikofrie investeringsfradragene. Investoren kan da akseptere en lavere avkastning for den risikable delen av vannkraftinvesteringen. Dermed ville investoren få insentiv til å gjennomføre ulønnsomme investeringer.

I en næring uten eierskapsbegrensinger er det veldiversifiserte investorer som over tid vil ha høyest betalingsvilje for investeringsprosjektene. Dersom mindre diversifiserte eiere ikke er villige til å gjennomføre investeringer med lav lønnsomhet, vil veldiversifiserte investorer være villige til å overta prosjektet eller eventuelt overta hele selskapet.

Likviditetspremie

Når investor igangsetter et prosjekt, kan avskrivningsprofilen ses på som en langsiktig fordring på staten med løpetider tilsvarende avskrivningsprofilen, jf. punkt 8.2.2. Siden skatteverdien av investeringsutgiften ikke utbetales umiddelbart, men skjer gjennom avskrivninger over flere år, kan det stilles spørsmål ved om friinntektsrenten bør inneholde en likviditetspremie.

Markedsrenter på statspapirer kan i noen grad inneholde likviditetspremier, avhengig av hvor omsettelige disse papirene er. Rentepapirer med lange løpetider kan generelt ha større innslag av likviditetspremier enn de med korte løpetider. I en modell med fastrente som omtalt over, vil det derfor i noen grad være kompensasjon for lavere likviditet. En relevant likviditetspremie i grunnrenteskatten ville imidlertid ikke være parallell til likviditetspremien i rentepapirer. For grunnrenteskatten vil relevant likviditetspremie avhenge av om skatteposisjonen kan gjøres likvid gjennom omplasseringer i kapitalmarkedet.

Den langsiktige fordringen på staten kan løses opp ved omplasseringer i investors aktiva:

  • En veldiversifisert investor kan ut fra sin risikopreferanse tilpasse egen sammensetning av investeringsporteføljen. Fordringen på staten utgjør en risikofri plassering for investor som muliggjør en rebalansering av investeringsporteføljen der øvrige risikofrie plasseringer omplasseres til risikable investeringer, jf. boks 8.4. En veldiversifisert investor kan også rebalansere forholdet mellom likvide og illikvide investeringer.

  • Når kraftselskapets eiere er kjent med at investeringsfradraget er en risikofri fordring på staten, bør dette gjenspeiles i eiernes avkastningskrav til selskapet.

  • Dersom investor ikke ønsker den risikofrie plasseringen, kan plasseringen også gjøres likvid gjennom lånemarkedet. Med velfungerende kredittmarkeder bør kredittpremien tilpasses når sikre skattefradrag utgjør en vesentlig del av selskapets kontantstrøm.

I teorien kan det finnes innslag av likviditetspremie i investeringsavskrivningene. I praksis er likviditetspremien trolig lav og vil variere noe over tid.

Utvalget har mottatt innspill om at dagens kraftverkseiere har begrenset tilgang på kapital, og at banker vil kreve en høyere rente enn risikofri rente for å finansiere sikre skattefradrag. Dersom det er slike ineffektiviteter i kapitalmarkedet, bør disse løses der begrensningene oppstår og ikke ved å kompensere for dette i skattesystemet.

Tilgang til kapital

I innspill til utvalget er det vist til at kapitalmarkedet for norsk vannkraft fungerer annerledes enn for andre kapitalintensive næringer. Den viktigste årsaken er at myndighetsbestemte eierskapsbegrensninger i konsolideringsmodellen setter krav til to tredjedels offentlig eierskap, som begrenser omsettelighet av eierandeler, og samtidig definerer norske kommuner og staten som eneste kontrollerende eiere. Ifølge innspill til utvalget har denne gruppen eiere egenskaper som gjør at vannkraftselskapenes tilgang til egenkapital er svakere enn i andre deler av næringslivet. Videre viser innspill til at vannkraftaktørene blir svært avhengige av lånefinansiering samt overskudd fra løpende drift for å finansiere investeringer.

Næringslivets tilgang til kapital er blant annet vurdert av Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5):

«Utvalgets utgangspunkt er, som også tidligere utredninger har vist, at det norske kapitalmarkedet i hovedsak er velfungerende i den forstand at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital til en riktig pris, og at kostnadene ved feilallokering av kapital er moderate. (…) Det er vanskelig å vurdere om omfanget av eierskapet og eierstyringen i de kommunalt eide forretningsmessige selskapene er et utstrakt problem. De mange eksemplene fra kraftsektoren, tyder imidlertid på at eierstyringen i enkelte tilfeller kan medføre at tilgangen på kapital til risikofylte, ulønnsomme prosjekter blir for stor og i andre tilfeller at lønnsomme prosjekter kan få for lite finansiering på grunn av høye løpende utbyttekrav.»

Det ligger utenfor mandatet å vurdere om konsolideringsmodellen er hensiktsmessig eller om kapitalmarkedet er velfungerende. Problemer som følger av konsolideringsmodellen eller kapitalmarkedene for øvrig, bør imidlertid ikke rettes opp gjennom særlige ordninger i skattesystemet.

Bør friinntektsrenten reflektere selskapenes lånerente?

I innspill til utvalget er det videre pekt på at det ikke tas hensyn til finansieringskostnader i fastsettelsen av friinntektsrenten i dagens grunnrenteskatt. Det pekes på at dagens friinntektsrente ikke er tilgjengelig i kapitalmarkedet for en vannkraftinvestor, selv for prosjekter med minimal risiko.

Bakgrunnen for utforming av friinntektsrenten er omtalt i punkt 6.5. Dagens grunnrenteskatt tar utgangspunkt i resultatet før finansieringskostnader. Dette samsvarer med at friinntekten beregnes på basis av hele skattemessig gjenstående verdi og ikke bare den delen av skattemessig gjenstående verdi som er egenkapitalfinansiert. Dette er bakgrunnen for at det ikke gis fradrag for lånekostnader i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Videre argumenteres det for at selskaper som ønsker å lånefinansiere deler av investeringen, vil stå overfor en høyere lånerente enn den risikofrie statsrenten, og at dette må hensyntas i friinntektsrenten. Banker eller obligasjonseiere vil ikke ha et direkte krav på staten. Videre vil utlåner stå overfor kapitalkrav og finansieringskostnader som vil medføre et tillegg i utlånsrenten.

Selskapets lånerente inneholder en kredittpremie som kompenserer långiver for risiko i virksomheten og muligheten for konkurs. En slik kredittpremie er ikke relevant i en grunnrenteskatt som gir selskapene sikkerhet for full verdi av skattefradragene uavhengig av om de er lånefinansiert eller egenkapitalfinansiert. Dersom en inkluderer en slik kredittpremie, må en ta bort sikkerheten for den delen av skattemessige verdier som blir lånefinansiert, jf. omtale av en ACE-modell i NOU 2014: 13 punkt 5.3.2. Dette ville innebære en langt mer komplisert utforming av grunnrenteskatten for vannkraft.

Selskapenes lånerente er ikke en relevant størrelse når en skal fastsette friinntektsrenten. Når selskapene har sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene i grunnrenteskatten, skal friinntektsrenten tilsvare den markedsmessige avkastningen for en risikofri plassering.

Kredittrisiko og regulatorisk risiko

I punkt 8.2.1 har utvalget vist til at når grunnrenteskatten er utformet slik at selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene, er korrekt friinntektsrente en risikofri rente. At selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene, følger av at skatteverdien av eventuelt negativt grunnlag for grunnrenteskatt etter samordning utbetales. Utvalgets analyser bygger på visse forutsetninger, blant annet at det ikke er risiko for mislighold fra staten og at det er sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene. I dette punktet drøfter utvalget om det er forhold som tilsier at disse forutsetningene ikke er oppfylt, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utformingen av grunnrenteskatten.

Kredittrisiko

Risikoen for at den norske stat misligholder sine forpliktelser (kredittrisiko) er generelt lav. En eventuell risiko for at staten misligholder sine forpliktelser vil kunne fanges opp i renten på statspapirer, men kredittrisikoen vil være knyttet til den perioden rentepapiret løper over. Siden friinntektsrenten i dag fastsettes på bakgrunn av renter med kort løpetid, vil friinntektsrenten gjenspeile risikoen for mislighold over den samme korte perioden.

Selv om det teoretisk ikke kan utelukkes at langsiktige investeringer skulle vært kompensert med et risikopåslag for kredittrisiko, er det lite trolig at det er en vesentlig risiko for at den norske staten misligholder sine forpliktelser i overskuelig fremtid. Det er heller ikke praksis for å inkludere kredittpremier i andre elementer i skattesystemet.

Regulatorisk risiko

I innspill til utvalget er det vist til at fradragene likevel ikke vil være helt sikre fordi skattesystemet kan endres i fremtiden, og at dagens grunnrenteskatt ikke kompenserer for denne regulatoriske eller politiske risikoen. Som illustrasjon pekes det blant annet på at grunnrenteskatten har blitt økt de siste årene, samt endringer i friinntektsrenten og fradragsmuligheter. Argumentasjonen synes å tilsi at friinntektsrenten bør inneholde et risikotillegg for at grunnrenteskatten skal fungere nøytralt.

Over tid er grunnrenteskatten utviklet i mer nøytral retning og hovedtrekkene i dagens grunnrenteskatt er i tråd med faglige prinsipper for utforming av en nøytral grunnrenteskatt. De senere årene har det vært satsomvekslinger mellom ordinær selskapsskatt og grunnrenteskattene med målsetning om uendret proveny. Skattesystemet har vært relativt stabilt, og en nøytral grunnrenteskatt vil være den beste forutsetningen for stabile skattevilkår for fremtidien.

Videre er dagens grunnrenteskatt for vannkraftverk en overskuddsskatt med mål om å skattlegge det løpende overskuddet. Det er dermed en balanse mellom periodiseringen av kostnader og inntekter. En endring av skattesats ville da ha mindre virkning på investeringsinsentivene siden den ville virket symmetrisk på kostnads- og inntektssiden, jf. punkt 6.5.2. Økt grunnrenteskattesats vil øke skattleggingen av produksjonsinntekten, men også øke fradragsverdien av resterende avskrivninger og friinntekt.

Gitt at en skulle ta hensyn til risikoen for fremtidige skatteendringer, vil det være krevende å fastsette risikotillegget. De fleste investorer er risikoaverse, noe som medfører at de legger større vekt på negative enn positive utfall. Det er den systematiske risikoen som er relevant, og det er ikke sikkert om den systematiske risikoen for skatteendringer ville vært positiv eller negativ. Dette er fordi det ikke er klart hvordan eventuelle endringer i skattevilkår skulle samvariere med markedsporteføljen. Det ville være krevende å fastsette størrelsen på et risikotillegg for regulatorisk risiko.Videre er det heller ikke praksis for å gjøre justeringer for politisk risiko i øvrige deler av skattesystemet.

Friinntektsrente og skjermingsrente i andre skatter

Petroleumsvirksomhet

I enkelte sammenhenger stilles det spørsmål om vannkraftsektoren beskattes hardere enn petroleumssektoren, særlig for marginale og moderat lønnsomme prosjekter.

Ifølge Finansdepartementet avviker petroleumsskatten imidlertid fra en faglig utformet grunnrenteskatt fordi de investeringsbaserte fradragene (avskrivninger samt friinntekt og rentefradrag i særskatten) er høyere enn i en nøytral skatt, se Meld. St. 1 (2018–2019). Selskapene dekker bare om lag 12 pst. av investeringskostnaden etter skatt, mens de skulle ha dekket 23 pst. med en nøytral petroleumsskatt. For prosjekter med høye investeringer som resulterer i marginal eller moderat lønnsomhet, vil dette medføre relativt lav beskatning, til tross for at skattesatsen i petroleumsvirksomheten er høy (78 pst.).

Aksjonærmodellen

Friinntektsrenten i grunnrenteskatten har en parallell i skjermingsrenten i aksjonærmodellen. Det er imidlertid en asymmetri i dagens utbytteskatt som isolert sett kan tale for et visst risikopåslag i skjermingsrenten. Skatteutvalget frarådet imidlertid å innføre et risikopåslag i skjermingsrenten fordi dette kunne føre til nye vridninger, jf. NOU 2014: 13 punkt 5.2.1.

Personlige aksjonærer eller deltakere som mottar utbytte eller utdeling fra selskap, gis skjermingsfradrag i fastsatt alminnelig inntekt. Tilsvarende gis eiere av enkeltpersonforetak fradrag for skjerming i beregning av personinntekt. Skjermingsrenten skal tilsvare renten etter skatt på en sikker investering og beregnes med utgangspunkt i observert rente på statskasseveksler med tre måneders løpetid.

Fra 2017 ble det lagt til 0,5 prosentenheter på skjermingsrenten før skatt. Dette ble anslått til å være om lag en langsiktig differanse mellom NIBOR og renten på statskasseveksler. Bakgrunnen var et anmodningsvedtak fra Stortinget der regjeringen ble bedt om å komme tilbake med forslag til hvordan en økt skjermingsrente bør fastsettes.

I de årlige nasjonalbudsjettene regnes tillegget på 0,5 prosentenheter i skjermingsrenten som en skatteutgift. For 2018 er denne skatteutgiften anslått til 240 mill. kroner, jf. Prop. 1 LS (2018–2019).

Relevans for friinntektsrenten i grunnrenteskatten

Etter utvalgets vurdering er friinntektsrenten i petroleumsskatten og skjermingsrenten i aksjonærmodellen ikke relevante for utformingen av en faglig, nøytral grunnrenteskatt for vannkraft. Det er utvalgets prinsipielle holdning at grunnrenteskatten for vannkraft bør utformes i tråd med de faglige prinsippene redegjort for i kapittel 6. Avvik fra en faglig nøytral grunnrenteskatt i andre sektorer bør eventuelt løses ved forbedringer i de enkelte skattene.

8.2.4 Utvalgets vurdering av friinntektsrenten

Utvalget mener at når grunnrenteskatten er utformet for å gi selskapene sikkerhet for full verdi av skattefradragene, skal friinntektsrenten være en risikofri rente. I dagens regler for grunnrenteskatt kan selskapet samordne negativt og positivt grunnlag for grunnrenteskatt på tvers av kraftverk som selskapet eier. Dersom eieren ikke har andre kraftverk å samordne med, eller dersom grunnlaget fortsatt er negativt etter samordning, vil staten årlig utbetale skatteverdien av negativt grunnrenteskattegrunnlag ved skatteoppgjøret. Som omtalt i punkt 8.4.1 bør det avklares i lov at det også skal gis fradrag for skattemessig gjenstående verdi av driftsmidler ved eventuell nedstengning av kraftverk, slik at det blir klart at selskapene har sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene også i de tilfellene et kraftverk legges ned.

Med utvalgets forslag vil selskapene ha sikkerhet for å få utnyttet full verdi av skattefradragene. Etter utvalgets vurdering skal friinntektsrenten da være en risikofri rente. Utvalgets medlemmer har ulike tilrådninger om hvordan den risikofrie friinntektsrenten bør fastsettes, jf. nedenfor.

Utvalgets drøfting av prinsippene for utforming av grunnrenteskatter i punkt 8.2.1 bygget på forutsetninger om profittmaksimerende aktører, velfungerende kapitalmarkeder, ingen risiko for mislighold fra staten og sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene.

Etter utvalgets vurdering må en ved utforming av skattesystemet ta utgangspunkt i at selskaper over tid vil maksimere overskudd og nåverdier til beste for eierne og samfunnet. Grunnrenteskatten bør utformes i tråd med faglige prinsipper som gir effektive selskaper insentiver til å investere i samfunnsøkonomisk lønnsomme ressurser.

Investeringsbeslutninger kan også påvirkes av andre forhold, for eksempel at en på sikt vil ha bedre informasjon om viktige risikoforhold eller at det i en tidsperiode er begrenset kapasitet i kraftnettet. Dersom slike forhold begrenser gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter, bør det eventuelt løses med tiltak rettet mot det aktuelle problemområdet. Etter utvalgets vurdering ligger det ikke innenfor skattesystemets oppgave å kompensere for slike forhold.

Utvalget har ansett det som utenfor sitt mandat å vurdere om kapitalmarkedet er velfungerende eller om konsolideringsmodellen er hensiktsmessig. Utvalget mener at problemer som følger av konsolideringsmodellen eller kapitalmarkedene for øvrig, ikke bør rettes opp gjennom særlige ordninger i skattesystemet.

Etter utvalgets vurdering skal ikke friinntektsrenten ha et risikotillegg som reflekterer kredittrisiko eller risiko for fremtidige endringer av skattesystemet. Det er heller ikke praksis for å gjøre justeringer for slik risiko i øvrige deler av skattesystemet. Videre ville det også være krevende å fastsette størrelsen på et risikotillegg for kredittrisiko eller regulatorisk risiko.

Nøytrale skatter bør utformes slik at de gir selskapene insentiv til å investere i samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak. Skattereglene bør være forutsigbare, objektive og prinsipielt forankret, og dette oppnås best ved at skattesystemet utformes i tråd med faglige prinsipper.

Utvalget er samstemt i at når selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene, skal friinntekten fastsettes som en risikofri rente.

Utvalget er delt i hvordan den risikofrie friinntektsrenten bør fastsettes:

Utvalgets flertall, medlemmene Folkvord, Havnes, Rattsø og Schreiner, mener friinntektsrenten, av praktiske hensyn, bør fastsettes som en årlig, flytende rente. Den risikofrie friinntektsrenten bør dermed settes lik renten på ettårige statskasseveksler.

Selv om det i teorien kan finnes innslag av likviditetspremie i verdsettelsen av fremtidige skattefradrag, mener utvalgets flertall at friinntektsrenten ikke bør ha noe påslag som reflekterer en likviditetspremie. Flertallet mener at en eventuell likviditetspremie i praksis vil være svært liten. Dessuten vil det være svært krevende å fastsette størrelsen på premien på en slik måte at grunnrenteskatten i størst mulig grad virker nøytralt på investeringsbeslutninger.

Utvalgets mindretall, medlemmene Kaarbø, Mæland og Sanderud, er samstemt med øvrige medlemmer i at skattefradragene i form av framtidige avskrivinger må omgjøres til nåverdi med en diskonteringsfaktor (friinntektsrente) som reflekterer en risikofri investering. For å oppnå reell investeringsnøytralitet er det viktig at avviket mellom den risikofrie renten som benyttes i skattesammenheng og hva selskapene møter av risikofri rente i markedet blir minst mulig.

Disse medlemmene mener at den risikofrie friinntektsrenten bør reflektere de lange avskrivningstider på driftsmidler i vannkraftbransjen, enten ved at den settes lik renten på 10-årig statsobligasjon, eller lik renten på 12 måneder statskasseveksel pluss et påslag som reflekterer gjennomsnittlig forskjell mellom rentene på 12 måneder statskasseveksel og 10-årig statsobligasjon. Ved begge alternativer justeres friinntektsrenten årlig. Begrunnelsen for valget av 10-årig statsobligasjonsrente er at dette er statsobligasjonen med lengst løpetid og representerer derfor den markedsbaserte risikofrie renten som best reflekterer når fremtidige avskrivninger kommer til fradrag.

Disse medlemmene mener at friinntektsrenten også bør inkludere et påslag fordi statspapirer vil være langt lettere omsettelige enn nåverdien av fremtidige skattefradrag innenfor vannkraftsektoren. Siden staten gir sikkerhet for full tilbakebetaling av fremtidige skattefradrag skal tillegget utover statspapir-rente ikke inkludere selskapsrisiko, og skal derfor være lavere enn kredittpremie for kraftobligasjoner.

8.3 Skattlegge årets overskudd eller kontantstrøm

I innspill til utvalget er det vist til at en investering i et vannkraftverk innebærer store kapitalutlegg i startfasen av prosjektet, som betales tilbake til investor over en lang periode, normalt flere tiår. Det vises videre til at dagens skattesystem innebærer at skattekreditorene får en stor del av verdiskapingen i prosjektene fra starten av, mens investor først får tilbake den investerte egenkapitalen mot slutten av levetiden.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om det er andre utforminger av en nøytral grunnrenteskatt som kan være bedre egnet, for eksempel en kontantstrømskatt. Nøytral grunnrentebeskatning kan, som påpekt under punkt 6.5, i prinsippet oppnås på flere måter. Det sentrale prinsippet er at grunnrenteskatten må skattlegge nåverdien av virksomheten. Det legges til grunn at selskapene vil maksimere verdien av virksomheten, og at en proporsjonal skatt på denne verdien ikke vil endre selskapenes tilpasning. I økonomisk forstand er kontantstrømskatt og periodisert grunnrenteskatt likeverdige. Forskjellene mellom de to alternativene består i hvordan investeringsfradragene periodiseres. Nøytralt utformede grunnrenteskatter svekker ikke selskapenes insentiv til å investere i ressurser som er lønnsomme for samfunnet. Det kan likevel være forhold som taler for den ene modellen fremfor den andre. Kontantstrømbaserte skatter innebærer at en slipper å stipulere avskrivninger for ulike investeringer, men har den ulempen at det årlige skattegrunnlaget ikke tilsvarer årets overskudd.

Dagens grunnrenteskatt er utformet som en periodisert overskuddsskatt som forsøker å skattlegge løpende overskudd. Utvalget mener at følgende argumenter taler til fordel for å utforme grunnrenteskatten som en periodisert overskuddsskatt:

  • I utgangspunktet er det en fordel å sikre stor grad av tidsmessig samsvar mellom skattlegging av inntekter og fradrag for tilhørende kostnader, blant annet ved å bruke avskrivningsregler som tilsvarer forventet økonomisk verdifall for driftsmidlene. Periodiseringen av skatteinntektene vil da samsvare med utviklingen i grunnrenten i virksomheten. Ved avskrivninger i tråd med økonomisk verdifall ville grunnrenteskatten også vært nøytral selv om skattesatsen endres over tid.

  • Periodiserte overskuddsskatter er det vanlige i Norge og de fleste andre land, jf. kapittel 5. Dagens grunnrenteskatt er basert på denne metoden. Videreføring av periodisert overskuddsbeskatning vil være enklere og mer oversiktlig. I den ordinære selskapsskatten er det viktig at avskrivningene i så stor grad som mulig samsvarer med økonomisk verdifall. Da kan det være en praktisk fordel om investeringer avskrives på samme måte i grunnrenteskatten.

Følgende argumenter taler for å utforme grunnrenteskatten som en kontantstrømskatt:

  • Hele skattegrunnlaget vil baseres på påløpte størrelser. Det er dermed ikke nødvendig å gjøre forutsetninger om størrelsen på de årlige avskrivningene eller årlig friinntekt.

  • De diskusjonene en har hatt om størrelsen på friinntektsrenten vil ikke lenger være kilde til ulike vurderinger av grunnrenteskattens virkning på investeringsinsentiver. Det er enklere å få aksept for at en kontantstrømskatt fungerer nøytralt.

Ved en kontantstrømskatt i sin enkleste form vil det være utbetaling ved eventuell negativ kontantstrøm. Erfaringen med utbetaling og refusjon av skatter og avgifter har vist at dette medfører fare for misbruk. Alternativt kan en utforme kontantstrømskatten med en fremføring av negativt grunnlag for grunnrenteskatt med tillegg av renter. Forholdene som må vurderes for å fastsette størrelsen på dette rentetillegget vil ha likhetstrekk med forholdene som bestemmer fastsettelsen av friinntektsrenten.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at grunnrenteskatten for vannkraft fortsatt bør baseres på en periodisert overskuddsskatt. Utvalget legger vekt på at det er ønskelig at avskrivningene i størst mulig grad tilsvarer økonomisk verdifall slik at grunnrenteskatten har samme tidsfordeling som overskuddet. Hensynet til enkelhet taler også for å bruke samme prinsipp for kostnadsføring av investeringer i grunnrenteskatten som i den ordinære selskapsskatten.

8.4 Andre vurderinger av grunnrenteskatten

8.4.1 Skattemessige konsekvenser ved nedstengning av kraftverk

Dagens grunnrenteskatt for kraftverk er utformet slik at selskapene skal ha sikkerhet for full fradragsverdi for investeringskostnaden, jf. punkt 6.5. Dette ligger også til grunn for utvalgets vurderinger av friinntektsrenten i grunnrenteskatten for kraftverk, jf. punkt 8.2.1.

For at selskapene skal ha sikkerhet for full fradragsverdi for investeringskostnaden, må staten enten utbetale skatteverdien av eventuelt negativt grunnlag for grunnrenteskatt (eventuelt etter samordning) eller åpne for fremføring av negativt grunnlag for grunnrenteskatt med et rentetillegg. Ved fremføring må selskapet i tillegg ha sikkerhet for å få utbetalt skatteverdien av gjenstående negativt grunnlag for grunnrenteskatt når virksomheten opphører, eller det må åpnes for at foretak som har akkumulert negativt grunnlag for grunnrenteskatt ved avvikling, kan overføre dette til et annet foretak ved salg eller fusjon.

Etter dagens regler for grunnrenteskatt kan et selskap samordne negativt og positivt grunnlag for grunnrenteskatt på tvers av kraftverk som selskapet eier. Skatteverdien av negativt grunnrenteskattegrunnlag som eventuelt gjenstår etter samordning, refunderes årlig i skatteoppgjørene. Selskapene har dermed for de aller fleste tilfeller full sikkerhet for å få utnyttet full verdi av skattefradragene.

Utvalget vil likevel peke på ett punkt der det ikke er klart om selskapene kan fradragsføre alle skattemessige kostnader. Dette knytter seg til eventuell nedstengning av kraftverk. Det kan da oppstå spørsmål om skattemessig behandling av eventuell negativ restverdi for driftsmidlene i kraftverket. Etter utvalgets syn bør kraftforetakene få fullt fradrag i grunnrenteskatten for skattemessig gjenstående verdi i de tilfeller kraftverk stenges ned. Det samme gjelder eventuelle andre relevante utgifter ved nedstengning. Utvalget mener at dette bør avklares i lov, slik at det blir klart at selskapene har sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene også i de tilfellene hvor et kraftverk legges ned.

8.4.2 Markedsverdi av produksjon

Salgsinntektene i grunnrenteskatten fastsettes som hovedregel ut fra spotmarkedsprisen. Spotmarkedsprisen er lik verdien av en marginal enhet kraft og reflekterer dermed den løpende grunnrenten. Videre fungerer dette som en normpris som begrenser skattyters insentiver til å foreta disposisjoner eller tilpasninger ut fra skattemessige hensyn.

Det er noen unntak fra hovedregelen om spotmarkedspriser: for (i) konsesjonskraft, (ii) langsiktige kontrakter til bestemte formål og (iii) kraft som forbrukes i den skattepliktiges produksjonsvirksomhet, jf. nærmere omtale under punkt 4.3.4. I mandatet er det omtalt at utvalget ikke skal vurdere unntakene fra hovedregelen om spotmarkedspriser i grunnrenteskatten. Utvalget har derfor ikke gjort nærmere vurdering av disse unntakene.

I tillegg til salgsinntekter for vannkraften inngår i dag både elsertifikatinntekter og eventuell driftsstøtte i grunnlaget for grunnrenteskatt. Symmetri mellom skattbare inntekter og kostnader som kan fradragsføres, er avgjørende for at grunnrenteskatten skal virke nøytralt på investeringsbeslutninger.

EU har innført en ordning der produsenter av fornybar kraft kan selge opprinnelsesgarantier til forbrukere som ønsker et bevis på at kraften er fornybar. Alle produsenter av fornybar kraft, både vannkraft, vindkraft og solkraft, har denne rettigheten. Når opptjeningen fra opprinnelsesgarantier er direkte knyttet til vannkraftproduksjon, bør salgsinntekten inngå i grunnlaget for grunnrenteskatt. Da vil grunnrenteskattegrunnlaget i større grad reflektere den fulle verdien av kraftproduksjon, og en unngår vridninger der ulønnsomme prosjekt kan bli lønnsomme etter skatt.

Utvalget tilrår at inntekt fra salg av opprinnelsesgarantier tilknyttet vannkraft inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt for å reflektere den fulle verdien av kraftproduksjon.

8.4.3 Tilordning av kostnader i grunnrenteskatten

For å sikre et nøytralt skattesystem må skattegrunnlaget i nåverdi svare til nåverdien av ressursen når alle kostnader ved investering og drift i kraftproduksjon er trukket fra. Kostnaden skal reflektere verdien i beste alternative anvendelse for å unngå at noen innsatsfaktorer blir særbeskattet eller subsidiert.

Med en grunnrenteskatt vil den samlede skattesatsen (marginalskattesatsen) bli høyere i de aktuelle sektorene enn i øvrig næringsvirksomhet. En høy marginalskatt gir selskapene insentiver til å belaste mest mulig av kostnadene i høyskatteregimet og henføre mest mulig av inntektene til lavskatteregimet. En utfordring er at selskapene i utgangspunktet har mer informasjon enn Skatteetaten.

Problemområder kan være:

  • fordeling av konsernbelastning (overhead) mellom virksomheter i høyskatteregimet og lavskatteregimet

  • fordeling av poster som ikke kan henføres til en bestemt inntektskilde

  • internprisingsproblemer ved tjenester som ytes av beslektet selskap

  • internprisingsproblemer ved internt salg av produksjonen

  • avgrensningsproblemer mellom grunnrentevirksomheten og ordinær forretningsvirksomhet

En høy marginalskattesats gjør at verdien av fradragene er tilsvarende høy, noe som kan gi insentiv til at aktivitet som gir selskapene generell kompetanseoppbygging tilordnes høyskatteregimet. Eksempler kan være forskning og utvikling og utprøving av ny teknologi som også vil komme selskapets øvrige virksomhet til gode. Tilsvarende insentiver kan gjelde fastsettelse av salgsinntekten.

Det finnes en rekke kostnadselementer som kan være krevende å fordele mellom skattegrunnlag på en objektiv måte. Det gjelder for eksempel tjenester som utføres i morselskapet, som kostnader til administrasjon eller forskning og utvikling. For slike kostnader brukes gjerne fordelingsnøkler av ulike slag, som fordeling etter antall ansatte, investeringer eller lignende. Da kan selskapene ha insentiv til å bruke en fordelingsnøkkel som belaster skattegrunnlag med høy marginalskatt på nettoinntekt mer. Resultatet vil bli at kraftproduksjon kan fremstå med høyere kostnader enn de som burde vært belastet.

Lokalt eide kraftselskaper kan også ha andre målsetninger enn å maksimere overskuddet, for eksempel å bidra til utvikling lokalt. Dette kan medføre ekstra kostnader som reduserer skattepliktig overskudd. Det er viktig å skille slike kostnader fra den skattepliktige grunnrenten.

Med et nettobasert inntektsskattesystem må fordelingen av kostnader kontrolleres av skattemyndighetene. På bakgrunn av tvistesaker og insentiver til tilpasninger er utvalget i sitt mandat bedt om å vurdere om det er behov for klargjøringer av tilknytningskravet for fradragsposter. Dette er nærmere omtalt i neste avsnitt.

Tilknytningskravet for fradragsposter

Etter dagens regler må driftskostnader ha tilknytning til produksjonen for å komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt, jf. punkt 4.3. Kostnadene avgrenses mot kostnader knyttet til annen type virksomhet enn vannkraftproduksjon. Reglene innebærer en snevrere fradragsrett enn ved beregning av alminnelig inntekt, selv i rene produksjonsselskap som ikke har annet formål enn å drive kraftproduksjon. Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere om det er behov for klargjøringer i regelverket.

Grunnrente kan oppstå ved utnyttelse av en begrenset naturressurs. Det er utvalgets vurdering at kun de driftskostnadene som oppstår som følge av utnyttelsen av naturressursen, bør komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt. Kostnader knyttet til annen type virksomhet, som salg, nettvirksomhet eller andre forretningsområder, skal ikke komme til fradrag. Direkte produksjonskostnader som tjener flere forretningsområder, vil måtte fordeles på en hensiktsmessig måte mellom forretningsområdene. For eksempel vil kostnader forbundet med driftssentral som tjener både vannkraftverk og vindkraftverk, måtte fordeles slik at kostnader forbundet med drift av vindkraftverk ikke føres til fradrag i grunnrenteskattegrunnlaget for vannkraftverk.

Det må gjøres en avgrensning mot driftskostnader som ikke kan regnes som produksjonskostnader, men som det er naturlig at ethvert selskap vil ha som følge av den alminnelige forretningsdriften. Slike kostnader kan eksempelvis være finansiell revisjon, bedriftsprofilering, styrehonorarer, IT-systemer som ikke er produksjonsrelatert, juridisk rådgivning og andre aktiviteter som ikke knytter seg til selve produksjonen av vannkraft. Dette kommer til fradrag i alminnelig inntekt. Slike kostnader bidrar likevel ikke til inntekten ved utnyttelse av vannkraftressursen, og bør dermed ikke komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Enkelte kostnader som ikke er direkte produksjonsrelaterte, kan ha en indirekte tilknytning gjennom den nytten de har for produksjonen, og bør komme til fradrag. Dette kan være kostnader til administrasjon, drift av kjøretøy, renhold, telefon, kontorrekvisita, mv. Slike kostnader må fordeles på en måte som gir uttrykk for hvilken nytte de har for produksjonen. For eksempel må det ses på graden av administrasjon av produksjonsrelaterte forhold, hvor ofte kjøretøy brukes på produksjonsanleggene og hvor mye renhold, telefonkostnader og kontorrekvisita som gjelder vannkraftproduksjon eller vannkraftanleggene. En nøyaktig fordeling av slike indirekte kostnader vil være administrativt krevende, og det må dermed kunne aksepteres en skjønnsmessig fordeling som lar seg gjennomføre i praksis.

I innspill til utvalget er det vist til at det over tid har blitt innført en strengere praksis med hensyn til hva som er fradragsberettiget i grunnlaget for grunnrenteskatt, for eksempel når det gjelder kostnader til leie av fallrettighet. Utvalget bemerker at grunnrenteskattens formål er å beskatte avkastningen som vannkraftproduksjon potensielt kan gi. Fradragspostene må dermed begrenses til kostnader som bidrar til dette, nemlig produksjonskostnader. Når det gjelder leie av fallrettigheter har det aldri vært fradragsrett i grunnlaget for grunnrenteskatt for dette, jf. Prop. 1 LS (2010–2011) punkt 13.2. Det er verdien av vannfallet som i det vesentlige utgjør grunnrenten. Dersom falleien skulle vært fradragsberettiget i grunnrenteskatten for kraftprodusentene, måtte utleier vært grunnrenteskattepliktig for inntektene fra falleie. Fradragsrett for falleie ville ellers innebære en uthuling av skattegrunnlaget ved at deler av grunnrenten ikke kom til beskatning. Når det er kjent at falleie ikke er fradragsberettiget i grunnrenteskatten kan både kraftselskapet og utleier ta hensyn til dette i forhandlinger om falleie. Kraftselskapet vil kreve en lavere falleie fordi den ikke er fradragsberettiget og utleier kan akseptere lavere leieinntekter siden leieinntekten bare blir skattlagt med ordinær skatt. Etter utvalgets vurdering er det derfor gode grunner til at falleie ikke er fradragsberettiget i grunnrenteskatten.

Om en kostnad har tilstrekkelig tilknytning til kraftproduksjonen til at den kan komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt vil i mange tilfeller bero på en konkret vurdering. Etter utvalgets vurdering er det i dag ikke behov for klargjøringer i lov eller forskrift av hvilke kostnader som skal komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt. Utvalget mener at en bør følge utviklingen over tid og løpende vurdere om det er behov for ytterligere presisering av fradragsretten mot kostnader som ikke har tilstrekkelig produksjonsmessig tilknytning.

8.4.4 Beregning av grunnlag for grunnrenteskatt per kraftverk eller per selskap

Grunnlaget for grunnrenteskatt beregnes og rapporteres til Skatteetaten for hvert enkelt kraftverk. Fra 2007 ble det innført nøytral grunnrenteskatt. Dette innebar blant annet at det ble åpnet for å samordne positivt beregnet grunnlag for grunnrenteskatt med negativt beregnet grunnlag for grunnrenteskatt for kraftverk med samme eier. Grunnrenteskatten beregnes for det enkelte verk ut fra grunnlaget for grunnrenteskatt etter samordning. Å beregne grunnrenteskatt for det enkelte kraftverk har også vært nødvendig fordi grunnrenteskatten inngår som en fradragspost ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg.

En nøytral grunnrentebeskatning med samordning mellom lønnsomme og ulønnsomme kraftverk, samt utvalgets forslag til endringer for eiendomsskatt og formuesskatt i kapittel 9, tilsier at det ikke lenger er behov for skattefastsetting på kraftverksnivå når det gjelder grunnrenteskatt.

Ved innføring av samordningsadgangen i 2007 var det en rekke kraftverk med akkumulert negativt grunnlag for grunnrenteskatt. Etter dagens regler skal positivt grunnlag for grunnrenteskatt i det enkelte verk samordnes med negativt grunnlag for grunnrenteskatt fra før 1. januar 2007 før et eventuelt overskytende inngår i samordningsgrunnlaget. Ved utgangen av 2017 var det om lag 18,9 mrd. kroner i fremførbart negativt grunnlag for grunnrenteskatt fra før 1. januar 2007. Dette fordelte seg på 35 selskap og 133 kraftverk eller eierandeler i kraftverk. I en ny ordning med et samlet skattegrunnlag for hvert selskap må det etableres regler for negativt grunnlag for grunnrenteskatt fra før 1. januar 2007.

Fastsettelse av grunnlag for grunnrenteskatt på selskapsnivå istedenfor på kraftverksnivå vil innebære en forenkling. Kraftforetakene kan få en enklere rapportering til Skatteetaten. I tillegg vil en slik ordning medføre at flere kompliserte regler blir overflødige, slik som reglene om samordning, kontraktsfordeling og kostnadsfordeling.

Dagens regler for grunnlag for grunnrenteskatt og eiendomsskatt samt formuesverdi baseres i stor grad på det samme datagrunnlaget. En full forenklingseffekt for grunnlaget for grunnrenteskatt forutsetter at utvalgets forslag om eiendomsskatt og formuesskatt i kapittel 9 også gjennomføres. Dette fordi grunnrenteskatt for det enkelte kraftverk trekkes fra ved beregning av dagens eiendomsskattegrunnlag.

Dagens grunnlagsrapportering gir Skatteetaten detaljert informasjon om det enkelte kraftverk. Dette er en viktig kilde i etatens kontrollarbeid. Høy grad av kontroll med kraftsektoren har jevnlig blitt trukket frem som viktig, senest i Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 41.5. Fastsetting av grunnlaget for grunnrenteskatt på selskapsnivå vil ikke være til hinder for å kunne kreve en mer detaljert rapportering knyttet til det enkelte kraftverk. Det vises i denne forbindelse til petroleumsskatteregimet, som ikke innebærer en feltvis beregning av sokkelinntekt. Likevel skal rapportering av oljesalg, avskrivninger og friinntekt skje per felt.

Ved oppfølgingen av utvalgets rapport bør det vurderes nærmere om det er hensiktsmessig å legge om til selskapsvis beregning av grunnrenteskatt, og på hvilket tidspunkt det er hensiktsmessig med en slik omlegging.

8.5 Nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt

For kraftverk med generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA, fastsettes ikke grunnrenteskatt, jf. punkt 4.3.7.

Grensen skaper sterke skattemessige insentiver til å neddimensjonere ytelse i kraftverkene slik at selskapene kan beholde en større del av nåverdien etter skatt. Fordelingen av historiske utbyggingssaker og konsesjonssøknader viser at aktørene tilpasser seg grensen for grunnrenteskatt ved å investere i lavere effekt enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Dette kan gjøres ved at kraftverket får lavere installert effekt enn det optimale, eller ved at det bygges to eller flere mindre kraftverk i stedet for ett større kraftverk.

Utvalget er bedt om å vurdere den nedre grensen for grunnrenteskatt. Herunder skal utvalget vurdere alternative innretninger av nedre grense i grunnrenteskatten som fjerner terskelvirkningene.

Det er i utgangspunktet ingen grunn til at enkelte kraftverk skal fritas for grunnrenteskatt. Tvert imot vil dette skape uheldige investeringsvridninger. Så lenge grunnrenteskatten beregnes per kraftverk kan administrative hensyn likevel tilsi at de aller minste kraftverkene fritas for grunnrenteskatt. Tapet av lønnsom fornybar produksjon og proveny vil da være moderat. Utvalget foreslår derfor at nedre grense for grunnrenteskatt reduseres til 1 500 kVA.

8.5.1 Tilpasninger til nedre grense

Nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt gir insentiver til å redusere ytelsen i kraftverkene. Tilpasning kan skje ved at kraftverk installerer generator med ytelse like under nedre grense (nedskalering). Vannressurser kan også bli delt mellom flere småkraftverk fremfor til et større kraftverk (oppdeling). Dette gjelder både for nyinvesteringer og for rehabilitering av eldre kraftverk. Slike tilpasninger vil føre til tap av fornybar kraft, reduserte verdier for samfunnet og reduserte skatteinntekter til fellesskapet. Konsesjonsprosessen har kun i mindre grad kunnet kontrollere slike tilpasninger.

Tall fra historiske utbygginger viser at aktører tilpasser seg grensen. Vannkrafteiere har også selv oppgitt å ha plombert kraftgeneratoren, unnlatt å øke kapasiteten i småkraftverk eller søkt om å få redusere ytelsen i kraftverk, for å unntas grunnrenteskatt. For å vurdere omfanget av tilpasninger til nedre grense kan en se på ytelsen i kraftverk som har blitt satt i drift, samt søknader om endringer i ytelse (planendringssøknader) og nye konsesjonssøknader. Disse tallene gjengis i figurene 8.4–8.6. I figurene brukes størrelsen megawatt (MW) om ytelse. Størrelsene voltampere (VA) og watt kan ikke sammenlignes direkte, jf. kostnadsgrunnlag for små vannkraftanlegg (NVE, 2016). At et kraftverk har en effekt på 10 000 kVA innebærer normalt at effekten er litt lavere enn 10 MW.

Tidsperioden fra konsesjonsprosessen begynner til kraftverket er igangsatt kan anslås til mellom fem og syv år. Det kan derfor ta noe tid før endringer i den nedre grensen får effekt for utformingen av nye kraftverk, og dette legger begrensninger på datagrunnlaget for nåværende nedre grense. Det foreligger tilstrekkelig datagrunnlag for å vurdere tilpasninger til den tidligere grensen på 5 500 kVA og grensen på 1 500 kVA.

Tilpasninger i kraftverk satt i drift – før 2015

Figur 8.4 viser midlere årsproduksjon og antall kraftverk satt i drift da nedre grense var på 5 500 kVA (5,5 MVA). I denne tidsperioden ble det bygget svært få vannkraftanlegg med installert effekt mellom 5,5 og 10 MVA. Det er derimot en tydelig opphopning rett under nedre grense, som vanskelig kan forklares av naturlige eller teknologiske forhold.

Figur 8.4 Kraftverk satt i drift mellom 2004 og 2014. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Figur 8.4 Kraftverk satt i drift mellom 2004 og 2014. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat og utvalget.

Dette underbygges av figur 8.5 som viser tilsvarende tall for den foregående perioden 1990 til 2003, da nedre grense var på 1 500 kVA. Det var færre utbygginger i denne perioden. Det fremgår av figuren at det var en opphopning av prosjekter under daværende grense, og en mer normal fordeling av prosjekter rundt 5 500 kVA i denne perioden.

Figur 8.5 Kraftverk satt i drift mellom 1990 og 2003. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Figur 8.5 Kraftverk satt i drift mellom 1990 og 2003. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat og utvalget.

Nye utbygginger fra 2015 og endring i eksisterende konsesjoner og konsesjonssøknader

Insentiv til neddimensjonering viser seg i dag ved nedre grense på 10 000 kVA som ble fastsatt i 2015. I perioden 2015–2017 ble det av NVE ikke registrert nye konsesjonssøknader mellom 10 000 og 20 000 kVA, konsistent med at å nedjustere ytelsen lønner seg i dette intervallet.

I perioden 2014 til i dag registrerte NVE et antall søknader om å justere generatorytelsen til under 10 000 kVA, og tapet av midlere årsproduksjon som følge av disse nedjusteringene var om lag 285 GWh. Flere kraftverk som tidligere hadde registrert maksytelser under den tidligere nedre grensen på 5 500 kVA, søkte i samme periode om å få øke ytelsen til over 5 500 kVA, som ville medføre en økning i midlere årsproduksjon på om lag 25 GWh. Et antall planendringer underveis i konsesjonsprosesser om å øke ytelsen til over 5 500 kVA er også registrert. Faktiske idriftssettelser indikerer også betydelig grad av tilpasninger til dagens grense på 10 000 kVA, jf. figur 8.6. Det er en klar opphopning under 10 MW. Det ble i denne perioden bygget flere kraftverk mellom 5,5 og 10 MW, mot svært få i perioden før 2015 da nedre grense var 5 500 kVA.

Figur 8.6 Kraftverk satt i drift 2015–2019. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Figur 8.6 Kraftverk satt i drift 2015–2019. Midlere årsproduksjon og antall kraftverk, fordelt etter merkeytelse

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat og utvalget.

8.5.2 Volum på kraftverk og kostnadsnivå under nedre grense

De siste tiårene har det vært en betydelig utbygging av mindre kraftverk, jf. figur 3.4. Dette har medført at produksjonsvolumet som er unntatt fra grunnrenteskatt har økt over tid. Denne effekten forsterkes av økningen av nedre grense, jf. tabell 8.1. Per i dag er det i overkant av 10 TWh årlig middelårsproduksjon under nedre grense. Dette utgjør om lag 7,4 pst. av den samlede vannkraftproduksjonen i Norge. Det fremgår av figur 3.3 at det er et betydelig potensial for utbygging av ny kraft under 10 MW.

Til sammenligning ble det i 1997 ved innføring av den nedre grensen på 1 500 kVA anslått at om lag 0,3 pst. av middelårsproduksjonen ville bli fritatt for grunnrenteskatt. Unntaket fra grunnrenteskatt ved nedre grense har dermed fått langt større omfang over tid.

Tabell 8.1 Anslag for vannkraftproduksjon ved et utvalg nivåer for nedre grense

Nedre grense

Midlere årsproduksjon per 2019

10 000 kVA

10,7 TWh

5 500 kVA

7,4 TWh

1 500 kVA

1,3 TWh

Antatt effektfaktor lik 1.

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat og utvalget.

Økningen av nedre grense har også gitt unntak for kraftverk av en helt annen størrelsesorden, jf. tabell 8.7. I dag kan et kraftverk på 10 000 kVA ha investeringer på 160 mill. kroner. Til sammenligning kan et kraftverk på den tidligere nedre grensen på 1 500 kVA ha investeringer på i størrelsesorden 25 mill. kroner. Det er altså ikke bare små kraftanlegg eller tilleggsnæringer som i dag unntas fra grunnrenteskatt.

For vurdering av nedre grense er det interessant å se på kostnadsnivå og lønnsomhet i kraftverk under og over nedre grense.

Utbyggings-, drifts- og vedlikeholdskostnader

NVE fører oversikt over investeringskostnader for ny vannkraftverk som er bygget ut de siste 15 årene. Data omfatter om lag 360 kraftverk, hvorav 350 er under 10 MW. For kostnader til drift og vedlikehold fører ikke NVE kontinuerlig statistikk for småkraft, men legger til grunn gjennomsnittskostnader basert på kontroll av økonomiske data for småkraftselskaper samt annen tilgjengelig informasjon. Historisk ble trolig de minst kostbare ressursene bygget ut først, og tallene for de siste årene er ikke nødvendigvis representative for de eldre vannkraftanleggene. Videre er det bygget få kraftverk over 10 MW de siste årene og en bør derfor være forsiktig med å trekke sterke konklusjoner på basis av disse.

Som det fremgår av tabell 8.2 har det ikke vært stor forskjell i utbyggingskostnadene under og over 10 MW. Utbyggingskostnaden har heller ikke vært vesentlig høyere for verk ved de tidligere nivåene på nedre grense på 5 500 og 1 500 kVA. Tabell 8.3 viser at NVE legger til grunn noe høyere driftskostnader for små verk enn for store kraftverk. Stor vannkraft kan også ha lengre levetid enn småkraftverk.

Tabell 8.2 Utbyggingskostnad i kroner per kWh årlig produksjon for verk satt i drift 2004–2018. 2018-priser.

Under 1 MW

1–5 MW

5–10 MW

Over 10 MW

Median

4,67

4,38

3,94

4,68

Gjennomsnitt

5,33

4,41

3,93

5,04

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Tabell 8.3 Driftskostnader i øre per kWh for små og store vannkraftverk satt i drift 2004–2018. 2018-priser.

Under 10 MW

Over 10 MW

Gjennomsnitt

7

4

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Oppnådd kraftpris i stor vannkraft og småkraft kan være ulik. Stor vannkraft kan være tilknyttet magasiner som gjør det mulig å lagre vann og produsere når kraftprisen er høyest. Småkraft har oftest ikke magasiner og produksjonen er dermed mer avhengig av tilsiget. Småkraft oppnår dermed ikke like høye priser. Særlig vil dette gjelde for småkraftverk som har liten andel av produsjonen i vintermånedene.

Oversikten over kostnadene og oppnådd kraftpris for ny vannkraft bygd de siste 15 årene tilsier at det er noen forskjeller i før-skatt lønnsomhet mellom vannkraftverk over og under nedre grense. Det vil også være store variasjoner i kostnader og lønnsomhet mellom de enkelte kraftverkene både for større kraftverk og for småkraftverk under dagens nedre grense, jf. figur 3.17. Grunnrenteskatt vil ikke hindre investeringer som er lønnsomme før skatt, jf. punkt 8.2. For en marginal investering vil nåverdien av grunnrenteskatten være null og investeringen vil fortsatt være lønnsom for selskapene etter skatt.

8.5.3 Insentivene til skattemessig tilpasning av kraftverkene

For et lønnsomt kraftprosjekt vil selskapet ønske å maksimere nåverdien etter skatt. Selskapet kan unngå å dele grunnrenten med fellesskapet ved å velge merkeytelse under nedre grense. Insentivene til nedskalering kan vises ved å beregne selskapenes nåverdi etter skatt med og uten grunnrenteskatt. Ved å nedskalere et kraftverk kan investeringskostnadene reduseres, men produksjonsinntekter vil også reduseres på grunn av lavere produksjonseffekt. Kommer en under nedre grense unntas imidlertid kraftverket fra grunnrenteskatt, som kan medføre et sterkt skatteinsentiv for et kraftprosjekt med positiv forventet nåverdi. Insentivene vil variere mellom ulike kraftverk avhengig av kostnadseffekter, produksjonseffekter og forventet lønnsomhet i prosjektet, men insentivene til skattemessige tilpasninger er sterke for de fleste prosjekter med positiv forventet nåverdi.

Ved å ta utgangspunkt i et modellkraftverk kan man illustrere insentivet til nedskalering og effektene på produksjon, verdien for samfunnet, skatteinntekt og krafteiers inntekter. Tabell 8.4 angir produkson, inntekter og skatt for to tenkte kraftverkstørrelser der optimal effekt før skatt er 15 000 kVA.

Tabell 8.4 Illustrasjon av produksjon, inntekter og skatt fra modellkraftverk

Kraftverkets ytelse

Verk med optimal ytelse 15 000 kVA

Nedskalert verk 9 999 kVA

Årsproduksjon (GWh)

47,3

36

Investeringskostnad (kroner per kWh)

4

4,45

Investeringskostnad (mill. kroner)

190

160

Netto nåverdi etter ordinær skatt

135

80

Nåverdi av grunnrenteskatt

30

0

Nåverdi etter skatt

50

60

Ved høy kraftpris (47,6 øre per kWh i startåret). Øvrige skatter og konsesjonsordninger vil også endres når kraftverkstørrelsen endres. Derfor er ikke forskjell i netto nåverdi til eier lik summen av forskjell i verdi før skatt og forskjell i grunnrenteskatt.

Kilde: Utvalget.

I eksempelet lønner nedskaleringen seg for eieren, som får en høyere nåverdi etter skatt ved å nedskalere verket til 9 999 kVA. Økningen i nåverdi etter skatt er summen av redusert skattebyrde og tap av netto kraftinntekter som følge av redusert ytelse.

Samfunnsøkonomisk innebærer nedskalering derimot et tap av lønnsom fornybar kraft, reduserte verdier for samfunnet og redusert skatteinntekt.

Hvor langt insentiv til nedskalering vil strekke seg avhenger av vanntilførselen og lønnsomheten i kraftverket. På et nivå vil tapet av kraftinntekter ved nedskalering veie tyngre enn redusert nåverdi som følge av grunnrenteskatt. Modellberegninger viser at kraftverk med optimal ytelse opp mot det dobbelte av nedre grense kan ha insentiver til nedskalering. Med dagens nedre grense på 10 000 kVA medfører dette at kraftverk opp mot 20 000 kVA kan bli nedskalert.

I beregningene over er det forutsatt at vannet ikke kan magasineres. Dersom kraftverket har mulighet til magasinering av vannet, vil produksjonstapet bli mindre, og dermed blir insentivene til nedskalering enda sterkere. I tillegg kommer insentivene til oppdeling av kraftverk. Dersom et større kraftverk kan deles opp i to eller flere små for å komme under nedre grense blir insentivene større. Produksjonstapet blir lavere samtidig som en unngår redusert nåverdi etter skatt som følge av grunnrenteskatt. Insentiv til oppdeling i flere kraftverk kan dermed strekke seg vesentlig høyere enn 20 000 kVA.

8.5.4 Provenytap ved ulik størrelse på nedre grense

Fordi kraftverk under nedre grense ikke leverer skjema for grunnlag for grunnrenteskatt foreligger det ikke grunnlag for å beregne hva disse kraftverkene ville betalt i grunnrenteskatt. For å anslå provenyeffekten på skatteinntekten må det derfor gjøres forutsetninger om grunnrenten i kraftverkene under nedre grense.

Dersom en antar at det er samme grunnrente per kWh i småkraft som i store kraftverk kan man benytte skattedata for verk over 10 000 kVA og NVEs tall for årsproduksjon i småkraftverk til å gi anslag over provenyeffekten av å senke eller fjerne nedre grense. Tabell 8.5 anslår provenytapet med utgangspunkt i skattedata for inntektsåret 2017, fremskrevet til 2020. Generelt vil lønnsomheten i småkraftverk, og dermed provenytapet som følge av nedre grense, øke med kraftprisen.

Anslaget i tabell 8.5 er statisk og tar ikke hensyn til produksjonstapet og kostnadsøkninger som følge av tilpasninger til nedre grense. Selskapene vil ha insentiver til nedskalering opp mot det dobbelte av nedre grense, jf. punkt 8.5.3. Ved dagens nedre grense på 10 000 kVA vil selskapene ha insentiv til å nedskalere anlegg opp mot 20 000 kVA. Derimot ville en ved en nedre grense på 1 500 kVA bare ha insentiv til å tilpasse kraftverk opp mot 3 000 kVA. Den dynamiske effekten kan illustreres ved søknader om nedjustering i eksisterende kraftverk. Siden 2014, da forslaget om nedre grense på 10 MVA ble lagt frem, har NVE mottatt søknader om å nedjustere ytelsen i eksisterende kraftverk tilsvarende et midlere årlig produksjonstap på om lag 285 GWh. Samtidig er det søkt om økt ytelse i kraftverk som var under den tidligere nedre grensen på 5,5 MVA. Merproduksjonen som følge av dette utgjør om lag 25 GWh.

Det dynamiske produksjons- og provenytapet vil derfor trolig være større ved en høy enn ved en lav nedre grense. Reduksjon av nedre grense til 1 500 kVA vil derfor trolig gi et tilleggsproveny som følge av dynamiske virkninger. På den annen side vil redusert nedre grense medføre økte administrative kostnader som følge av flere skattefastsettelser.

Videre vil det på sikt bygges ut flere kraftverk under nedre grense. Det økte volumet vil bidra til at provenytapet på sikt blir høyere enn anslått i tabell 8.5.

Tabell 8.5 Anslag for provenytap i eksisterende verk som følge av nedre grense. Mill. kroner

Nivå på nedre grense

Årlig tap av grunnrenteskatt

10 000 kVA

850

5 500 kVA

600

1 500 kVA

100

1 000 kVA

50

0 (ingen nedre grense)

0

Kilde: Utvalget.

8.5.5 Administrative konsekvenser ved redusert nedre grense

Dersom innslagspunktet for grunnrenteskatt senkes, vil flere kraftverk og skattytere bli omfattet av grunnrenteskatt. Dette medfører en utvidelse av skattemeldingen for selskapene siden grunnlaget for grunnrenteskatt rapporteres i eget skjema for hvert kraftverk skattyter eier. Skatteetaten har utarbeidet et skjema for beregning av grunnlag for grunnrenteskatt, naturressursskatt og formuesverdi, RF-1153, som skattytere må levere som vedlegg til skattemeldingen. Tabell 8.6 angir, basert på registrerte ytelser per 2018, antallet skattefastsettelser som vil omfattes av denne skattemeldingen ved ulike nivå for nedre grenser.

Tabell 8.6 Antall skattefastsettelser ved ulike nivåer for nedre grense

Nedre grense (kVA)

Antall skattefastsettelser

10 000

497

5 500

585

1 500

1048

1 000

1169

500

1290

Kilde: Skatteetaten og utvalget.

Tabell 8.7 illustrerer årlig produksjon, inntekt og investeringsbehov for fem kraftverk med størrelse fra 100 til 10 000 kVA, ved moderat lønnsomhet.

Tabell 8.7  Illustrasjon av produksjon, inntekt og investering for kraftverk i ulike størrelser

Kraftverkets ytelse (kVA)

Årsproduksjon (kWh)

Investering 4 kroner per kWh (mill. kroner)

Nåverdi av salgsinntekter (mill. kroner)

Nåverdi av grunnrenteskatt over levetid (mill. kroner)

10 000

38 mill.

160

250

17

5 500

21 mill.

90

135

11

1 500

6 mill.

24

37

3

1 000

4 mill.

16

25

2

100

400 000

1,6

2,5

0,2

Forenklet beregning ved reell kraftpris på 40 øre per kWh.

Kilde: Utvalget.

For Skatteetaten vil en endring slik at flere skattepliktige får fastsatt grunnrenteskatt, innebære økt ressursbehov knyttet til behandling og kontroll av skattemeldingene. Grunnrenteskatten er et høyskatteregime, og det har vært ansett som viktig å foreta kontroll på dette området. Skatteetaten har de senere år brukt om lag syv årsverk til behandling av kraftverk underlagt grunnrenteskatt. For inntektsåret 2016 var det om lag 500 fastsettelser av grunnlag for grunnrenteskatt. Årsverkene har også blitt benyttet til administrative forhold og kontroll av eiendomsskatt. Gitt at dagens kontrollnivå skal opprettholdes innebærer en avvikling eller reduksjon av nedre grense at Skatteetaten må bruke større ressurser på kraftbeskatning.

Mange av kraftverkene under 10 000 kVA er mini- og mikrokraftverk som vil gi lavere skatteinntekter enn de større kraftverkene. Kontrollbehovet for de små verkene antas å skille seg fra kontrollbehovet for de større. Samtidig kan mindre administrative ressurser hos eiere av små kraftverk øke kontrollbehovet.

En lavere nedre grense vil også medføre økte administrative kostnader for eiere av kraftverk som blir omfattet av grunnrenteskatt.

Skatteetatens systemer er per i dag ikke dimensjonert for personlige eiere av kraftverk med grunnrenteskatt. Med dagens nedre grense er det ingen personlige eiere av kraftverk som svarer grunnrenteskatt. En nedjustering av innslagspunktet for grunnrenteskatt vil innebære at også personlige kraftverkseiere må svare grunnrenteskatt. Dette vil innebære at Skatteetaten enten må endre sine systemer eller at personlige kraftverkseiere vil få sine skatter beregnet manuelt. Manuell beregning av skatter vil være tidkrevende og vil innebære at normale rutiner og systemer må overstyres. De fleste kraftverk med personlig eierskap har likevel en merkeytelse under 1 500 kVA. NVEs vannkraftdatabase viser at det er færre enn 10 kraftverk med merkeytelse over 1 500 kVA som har personlige eiere.

En grense på 1 500 kVA vil innebære at antall grunnrenteskattepliktige kraftverk øker fra om lag 350 til 950, en økning på 600 kraftverk. Av disse 600 kraftverkene er det 380 verk som eies av skattepliktige som i dag ikke eier kraftverk med effekt på 10 000 kVA eller mer.

8.5.6 Overgangsregler ved redusert nedre grense for fastsettelse av grunnrenteskatt

Reduksjon av nedre grense uten overgangsregler kan medføre at enkelte kraftverk blir særlig hardt rammet. Lønnsomme kraftverk som har vært i produksjon noen år kan ha hatt fordel av flere år uten grunnrenteskatt og vil eventuelt bare bli grunnrenteskattepliktig for fremtidige år. Enkelte kraftverk med svak lønnsomhet kan derimot ha hatt negativt grunnlag for grunnrenteskatt i tidligere år. Det kan fremstå som urimelig dersom dette akkumulerte negative grunnlaget ikke hensyntas når kraftverkene blir grunnrenteskattepliktige.

Dette kan unngås ved en frivillig ordning der eier av kraftverk med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA får mulighet til å beregne og fradragsføre akkumulert netto negativt grunnlag for grunnrenteskatt for tidligere driftsår mot fremtidig grunnlag for grunnrenteskatt. Ved forslaget om senkning av nedre grense i 2007 ble det foreslått en slik overgangsordning, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008).

Etter forslaget i 2007 skulle skattepliktige som eide eksisterende kraftverk med påstemplet merkeytelse mellom 1 500 og 5 500 kVA gis adgang til å beregne og fastsette negativt grunnlag for grunnrenteskatt for verket per datoen de først omfattes av grunnrenteskatten. Ettersom regelen bare ville ha betydning for verk som ville få beregnet netto negativt grunnlag for grunnrenteskatt over de forutgående driftsår og fordi den entydig ville være til skattyternes fordel, ble det antatt at en obligatorisk regel ikke var nødvendig.

Beregning og fastsetting skulle skje etter reglene i skatteloven § 18–3 annet til fjerde ledd som ble gitt tilsvarende anvendelse så langt de passer. Dette gjelder også reglene om renteberegning av negativt grunnlag for grunnrenteskatt til fremføring. Fastsettingen måtte baseres på rapportering og beregning av rekonstruerte relevante verdier for hvert av de aktuelle tidligere driftsår. Ved denne retrospektive fastsettingen måtte det forutsettes at beregnet negativt grunnlag for grunnrenteskatt for ett av de aktuelle forutgående inntektsår, kan og skal fremføres mot eventuelt positivt grunnlag for grunnrenteskatt beregnet for senere år, jf. § 18–3 fjerde ledd.

Det kan komme innspill i etterkant av utvalgets forslag om at senking av nedre grense til 1 500 kVA kan kreve overgangsordninger for å hensynta historiske avtaler om leie av fallrettigheter eller fastprisavtaler for kraften. Utvalget vil peke på at endring av nedre grense har vært en mulighet som selskapene har vært klar over og kunne tatt hensyn til i forhandlinger med eksterne parter. Videre vil en del av avtalene være inngått mens nedre grense lå på et lavere nivå slik at endringen er i tråd med tidligere avtalevilkår.

Det kan også tenkes forslag om at endringen bare skal gjelde nye kraftverksutbygginger mens eksisterende kraftverk skal få beholde dagens grense på 10 000 kVA. For dette vil utvalget peke på at en stor del av de små kraftverkene allerede er bygget ut, og det er viktig at også disse får nøytrale investeringsvilkår. Det ble heller ikke etablert et skille mellom eksisterende og nye kraftverk da nedre grense ble økt i 2004 og 2015. Videre kan ulike skatteregler for gamle og nye kraftverk være krevende å gjennomføre ut fra statsstøttregelverket i EØS-avtalen. Utvalget vil derfor ikke tilrå overgangsordninger på disse områdene.

8.5.7 Alternative innretninger som reduserer terskelvirkningen

Utvalget er bedt om å vurdere alternative innretninger av nedre grense i grunnrenteskatten som fjerner terskelvirkningene som gir selskapene insentiv til å tilpasse merkeytelsen i kraftverkene.

Det er i utgangspunktet ikke faglige grunner til at en nøytral grunnrenteskatt skal skille mellom små og store vannkraftverk. Det er bare fjerning av nedre grense som vil gi selskapene korrekte investeringsinsentiver, legge til rette for lønnsom fornybarproduksjon og gi fellesskapet en del av grunnrenten i alle kraftverk.

Andre alternativer som kan redusere dagens terskeleffekter kan være å senke dagens grense, innføre bunnfradrag eller en gradvis innfasing av grunnrenteskattesatsen. Alle disse alternativene vil imidlertid medføre uheldige insentiver.

Utover insentiveffekter og proveny bør administrative kostnader tas med i vurderingen. Skattefastsettelsen er noe mer komplisert for kraftverk som er omfattet av grunnrenteskatt. Om flere verk omfattes av grunnrenteskatten vil det derfor medføre merkostnader både for eiere og skattemyndigheter. En eventuell omlegging av skattefastsettelsen der grunnrenteskatten beregnes per selskap, jf. punkt 8.4.4, vil påvirke avveiningene om nedre grense.

Senke nedre grense

Å sette en ny, lavere nedre grense kan være et kompromiss mellom å redusere terskeleffekten, øke skatteproveny og begrense administrative kostnader for næring og skattekreditor. Tabell 8.8 kombinerer informasjonen fra tidligere tabeller.

Senkes nedre grense, vil skatteprovenyet øke som følge av at flere verk omfattes. Videre kan en redusere vridningene slik at produksjons- og provenytapet blir mindre ved en lavere grense. Om en legger til grunn at nedskalering lønner seg opptil det dobbelte av nedre grense, flyttes for eksempel nedskaleringsintervallet fra 10–20 MVA med dagens grense, til 1,5–3 MVA ved en nedre grense på 1,5 MVA. Dette vil bidra til at produksjons- og provenytapet blir vesentlig mindre ved en lav nedre grense.

Tabell 8.8 Anslått provenytap for et utvalg nivåer på nedre grense

Nedre grense

Midlere årsproduksjon som er unntatt grunnrenteskatt (TWh)

Provenytap ved nedre grense (Mill. kroner)

Antall skattefastsettelser ved ulike nivåer for nedre grense

10 000 kVA

10,7

850

497

5 500 kVA

7,4

600

585

1 500 kVA

1,3

100

1048

1 000 kVA

0,6

50

1169

500 kVA

⋲0

⋲0

1290

100 kVA

⋲0

⋲0

1394

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat, Skatteetaten og utvalget.

Gradert grunnrenteskatt over ny, lav nedre grense

Et alternativ som kunne redusere terskeleffekten er en gradert, økende innfasing av grunnrenteskatt for kraftverk over en ny, lav nedre grense. Dette kan oppnås ved en lineær innfasing mellom to nivåer, eksempelvis 1 500 kVA og 4 500 kVA. En lineær innfasing mellom disse nivåene tilsier at et kraftverk under 1 500 kVA ikke ilegges grunnrenteskatt, og verk over 4 500 kVA ilegges full grunnrenteskattesats. Verk i intervallet 1 500 – 4 500 kVA får sin grunnrenteskatt beregnet som følger:

Figur  

Med en slik gradering vil eksempelvis et kraftverk med påstemlet merkeytelse på 3 000 kVA ilegges grunnrenteskatt for 50 pst. av beregnet grunnlag for grunnrenteskatt, som med dagens regelverk ville tilsi en effektiv grunnrenteskattesats på 18,5 pst. Andelen av grunnrenteskattegrunnlaget som vil være gjenstand for grunnrenteskatt i en slik graderingsmodell er illustrert i figur 8.7.

Figur 8.7 Andel av inntektsgrunnlaget som vil være gjenstand for grunnrenteskatt ved lineær innfasing

Figur 8.7 Andel av inntektsgrunnlaget som vil være gjenstand for grunnrenteskatt ved lineær innfasing

Kilde: Utvalget.

En slik gradering vil redusere terskeleffekten, men det vil fortsatt være insentiver til nedskalering eller til å dele opp produksjonen i flere kraftverk. Sammenlignet med å redusere nedre grense uten innfasing medfører innfasing redusert skatteinntekt for et gitt nivå for nedre grense.

Ved at graderingen gjøres etter at grunnlag for grunnrenteskatt er fastsatt unngår man å skape vridninger i skattegrunnlaget. Et ekstra fradrag i skattegrunnlaget kan medføre insentiver til ulønnsomme investeringer, jf. omtale i neste avsnitt.

Bunnfradrag i grunnrenteskatten

Enkelte har foreslått bunnfradrag i stedet for nedre grense, jf. blant annet omtale i Prop. 1 LS (2012–2013). Det er ikke faglige holdepunkter for bunnfradrag i en selskapsskatt eller nøytrale grunnrenteskatter siden dette ville bryte med symmetrien mellom skattepliktige inntekter og fradragsberettigede kostnader. Bunnfradrag vil også være mer administrativt krevende enn dagens ordning.

Et bunnfradrag kan utformes på flere måter som et ekstra fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt. Et bunnfradrag for alle kraftverk vil medføre et vesentlig provenytap for kraftverk som ligger over nedre grense. Derfor kan det være akutelt å fastsette en øvre størrelsesgrense slik at store kraftverk ikke får bunnfradrag.

Et bunnfradrag kan redusere terskelvirkningen ved nedre grense. Imidlertid vil det oppstå nye insentiver til tilpasninger. For det første kan det bli lønnsomt å dele opp nye utbygginger for å oppnå flere bunnfradrag. Videre ville en øvre størrelsesgrense for bunnfradraget gi selskapene insentiv til å nedjustere kraftverkene som ligger over grensen for bunnfradrag.

Et ekstra fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt vil bryte med symmetrien i en nøytral grunnrenteskatt. De uheldige investeringsinsentivene vil forsterkes dersom ubenyttet bunnfradrag kan fremføres, samordnes mellom kraftverk eller refunderes av staten. Selv om en motvirker disse uheldige virkningene ved å nekte fremføring, samordning og refusjon, vil bunnfradraget virke som en skattelette for lønnsomme kraftprosjekter, der verdien av bunnfradraget øker med økende lønnsomhet i prosjektet.

Dersom nedre grense erstattes med et bunnfradrag vil det også ha administrative konsekvenser ved at mange flere eiere av små kraftverk må sende inn skjema for beregning av grunnlag for grunnrenteskatt. Disse må igjen håndteres og kontrolleres i skatteetaten. Alternativt må en beholde en nedre grense på et lavt nivå som uansett ikke ville bli grunnrenteskattepliktig med et bunnfradrag.

8.5.8 Utvalgets vurderinger av nedre grense

Utvalget mener at dagens nedre grense gir sterke insentiver til skattemessige tilpasninger. En nedre grense kan gi utbygger insentiver til å nedskalere prosjekter til like under nedre grense, i situasjoner der utbygging over 10 000 kVA ville gitt høyere verdi for samfunnet. I slike tilfeller vil samfunnsøkonomisk lønnsomme ressurser gå tapt. Videre er dagens grense ikke bare knyttet til små investeringsprosjekter. Investeringskostnadene for et kraftverk på 10 000 kVA kan være i størrelsesorden 150 mill. kroner.

Utvalget er bedt om å vurdere alternative innretninger av nedre grense i grunnrenteskatten som fjerner terskelvirkningene. Den eneste måten å fullstendig fjerne de skattemessige insentivene til tilpasning av merkeytelsen, er å fjerne nedre grense slik at alle vannkraftverk blir grunnrenteskattepliktige. Fjernes nedre grense vil alle kraftverk omfattes av grunnrenteskatt, og insentivet til tilpasninger som omtalt tidligere i kapittelet forsvinner. Grunnrenteskatten vil ikke lenger ha en uheldig virkning på selskapenes dimensjonering av vannkraftverk, og vil dermed legge til rette for utnyttelse av samfunnsøkonomisk lønnsomme ressurser. En fjerning av nedre grense vil videre gjøre at en større del av overskuddet kommer til beskatning. På den annen side innebærer nedre grense administrative besparelser, noe som taler for å beholde en nedre grense på et lavt nivå.

Utvalget har i vurderingen tatt hensyn til omfanget av samfunnsøkonomisk uheldige tilpasninger, provenyeffekter, administrative kostnader og Norges internasjonale forpliktelser. Etter utvalgets vurdering bør nedre grense reduseres fra 10 000 til 1 500 kVA. Det vil være administrativt krevende å sette en lavere grense så lenge grunnrenteskatten beregnes per kraftverk. Dersom en på sikt legger om til å beregne grunnrenteskatten på selskapsbasis, jf. punkt 8.4.4, vil den administrative begrunnelsen for en nedre grense per kraftverk svekkes.

Med en nedre grense på dette lave nivået vil det samfunnsøkonomiske tapet og provenytapet være langt mer moderat enn ved dagens grense. Det vil da ikke være vesentlige grunner til å vurdere gradering av grunnrenteskatten eller bunnfradrag. Slike ordninger vil være kompliserte og skape nye insentiver til skattetilpasning.

8.6 Utvalgets anbefalinger for grunnrenteskatt

Utvalget mener grunnrenteskatten på vannkraftverk i all hovedsak er utformet i tråd med faglige prinsipper for nøytral beskatning. Gjennom grunnrenteskatten tar staten samme andel av markedsverdien av inntektene som staten dekker av kostnadene, og skatten påvirker derfor ikke selskapenes investeringsbeslutninger. Grunnrenteskatten er derfor en hensiktsmessig skatteform som bør videreføres.

I dagens regler for grunnrenteskatt kan selskapene samordne negativt og positivt grunnlag for grunnrenteskatt på tvers av kraftverk som selskapet eier. Dersom eieren ikke har andre kraftverk å samordne med, eller dersom grunnrenteskatten fortsatt er negativt etter samordning, vil staten ved det årlige skatteoppgjøret utbetale skatteverdien av negativt grunnrenteskattegrunnlag. I dag har selskapene dermed, for de aller fleste tilfeller, sikkerhet for å få utnyttet full verdi av skattefradragene.

Utvalget peker på at det ikke er klart om selskapene etter gjeldende regler kan fradragsføre hele den skattemessige gjenstående verdien i tilfeller med nedstengning av kraftverk. Det kan da oppstå spørsmål om skattemessig behandling av eventuell negativ restverdi knyttet til driftsmidlene i kraftverket. Etter utvalgets syn bør kraftforetakene få fullt fradrag i grunnrenteskatten for skattemessig gjenstående verdi i de tilfeller kraftverk stenges ned. Det samme gjelder eventuelle andre relevante utgifter ved nedstengning. Utvalget mener dette bør avklares i lov, slik at selskapene har sikkerhet for full verdi av skattefradragene også i de tilfellene hvor et kraftverk legges ned.

For investeringer får selskapene en friinntekt som sammen med avskrivninger skal sikre at det gis fullt fradrag for investeringskostnader i nåverdiforstand. Friinntekten skal kompensere for at avskrivninger over tid vil ha lavere nåverdi enn ved umiddelbar utgiftsføring. Utgangspunktet for friinntekten er skattemessig nedskrevne verdier av driftsmidlene multiplisert med en friinntektsrente.

Med utvalgets forslag vil selskapene ha full sikkerhet for å få utnyttet full verdi av skattefradragene. Et samlet utvalg mener at friinntektsrenten da skal være en risikofri rente. Utvalgets medlemmer har ulike tilrådninger om hvordan den risikofrie friinntektsrenten bør fastsettes, som omtalt i punkt 8.2.4.

Utvalget har vurdert om en kontantstrømskatt kan være bedre egnet til å hente inn grunnrenten i vannkraftnæringen. Etter utvalgets vurdering bør grunnrenteskatten for vannkraft fortsatt baseres på en periodisert overskuddsskatt.

Utvalget tilrår at inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier tilknyttet vannkraft inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt. Når opptjeningen er direkte knyttet til kraftproduksjon, bør salgsinntekten inngå i grunnlaget for grunnrenteskatt for å reflektere den fulle inntekten fra vannkraftproduksjon.

Etter utvalgets vurdering bør det i oppfølgingen vurderes nærmere om, og eventuelt når, det er hensiktsmessig å legge om til selskapsvis fastsetting av grunnrenteskatt. Forenklingseffekten dette kan medføre vil blant annet avhenge av gjennomføringen av utvalgets forslag om endring i grunnlaget for eiendomsskatt i kapittel 9.

Et viktig avvik fra en nøytral grunnrenteskatt er den nedre grensen for grunnrenteskatt på 10 000 kVA. Det er ingen faglige grunner til at grunnrenteskatten skal skille mellom større og mindre vannkraftverk. Det er grunnrente også i kraftverk med effekt under nedre grense. Videre medfører nedre grense sterke skatteinsentiver til å tilpasse kraftverkenes ytelse for å unngå grunnrenteskatt. Dette vil påvirke investeringsbeslutningene, medføre tap av lønnsomme vannkraftressurser og redusere skatteinntektene. Utvalget tilrår at nedre grense reduseres fra 10 000 til 1 500 kVA. En lavere nedre grense enn dette vil være administrativt krevende.

Til toppen
Til dokumentets forside