Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 16

Skattlegging av vannkraftverk

Til innholdsfortegnelse

11 Andre forhold utvalget har vurdert

I tillegg til skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift som er vurdert i de foregående kapitlene, har utvalget også kort vurdert andre forhold som kan ha betydning for selskapenes investeringer i vannkraft. Punkt 11.1 inneholder utvalgets vurderinger av naturressursskatten. Under punkt 11.2 vurderer utvalget enkelte sider ved selskapsskatten, med vekt på avskrivningsreglene og reglene for begrensing av rentefradrag. I punkt 11.3 vurderer utvalget skattevilkårene for vindkraftverk. Under punkt 11.4 gis det en kort omtale av andre forhold enn skatt som påvirker vann- og vindkraftutbygging.

11.1 Naturressursskatt

11.1.1 Innledning

Naturressursskatten er i utgangspunktet utformet som en produksjonsavgift på 1,3 øre per kWh, jf. omtalen under punkt 4.4. For vannkraftverk med samlet påstemplet merkeytelse lavere enn 10 000 kVA fastsettes ikke naturressursskatt. Skatteinntektene går til kommuner og fylkeskommuner, med henholdsvis 1,1 og 0,2 øre per kWh, som er tilordnet kraftformuen etter skatteloven.

Skatten fradras krone for krone i fastsatt selskapsskatt til staten og virker dermed som en omfordeling av grunnrente fra staten til kommuner og fylkeskommuner. Derfor innebærer den normalt ikke en kostnad for kraftselskapene, og påvirker følgelig ikke investeringsinsentivene for selskapene. Som en konsekvens av fradragsføring i selskapsskatten virker naturressursskatten ikke som en miljøavgift eller naturavgift.

Figur 11.1 Påløpt naturressursskatt for vannkraftverk. Løpende mill. kroner.

Figur 11.1 Påløpt naturressursskatt for vannkraftverk. Løpende mill. kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.1.2 Nærmere om fradraget i fastsatt selskapsskatt

Satsene i naturressursskatten har ligget fast siden 1998, da satsen til kommunene ble økt fra 1,0 til 1,1 øre per kWh. Vannkraftproduksjonen som inngår i grunnlaget for naturressursskatt har endret seg lite, og provenyet fra skatten har vært stabilt siden begynnelsen av 2000-tallet, jf. figur 11.1. For å gi stabile inntekter beregnes naturressursskatten ut fra gjennomsnittlig produksjon de siste syv år. Skatten påvirkes dermed også lite av variasjon mellom våt- og tørrår og er helt uavhengig av kraftprisen.

Forslaget om naturressursskatt ble introdusert av finanskomiteen som del av en større omlegging av kraftskattesystemet, jf. Innst. O. nr 62 (1995–1996). I denne innstillingen ble det lagt opp til at naturressursskatten skulle trekkes fra i grunnrenteskatten. Finanskomiteen sluttet seg senere til forslaget om at naturressursskatten i stedet skulle trekkes fra selskapsskatten, jf. Ot.prp. nr. 22 (1996–97). Bakgrunnen var at en ventet at det for enkelte mindre lønnsomme kraftanlegg ville påløpe lite eller ingen grunnrenteskatt, og at samordning med grunnrenteskatten kunne gjøre det problematisk å beregne eiendomsskatten. Komiteen fremhevet at naturressursskatten måtte anses som en kommunal andel av grunnrenteskatten selv om den kommer til fradrag i selskapsskatten, jf. Budsjett-innst. S. I (1996–1997).

Dersom naturressursskatten et år overstiger selskapsskatten, og selskapet ikke fullt ut får trukket fra naturressursskatten, fremføres det overskytende beløpet til fradrag i senere år, med tillegg av rente. Naturressursskatten er dermed normalt ikke en kostnad for kraftselskapene og fungerer ikke som en naturavgift som prissetter samfunnsøkonomiske miljøkonsekvenser.

En miljøavgift kan fungere som en markedskorrigerende skatt som bidrar til mer effektiv ressursbruk. Dette fordi selskapenes adferd påvirkes ved å stille dem overfor en kostnad. Grønn skattekommisjon foreslo i NOU 2015: 15 innføring av en naturavgift på alle naturinngrep som reduserer verdien av økosystemtjenester og biologisk mangfold. Grønn skattekommisjon la til grunn at naturavgiften burde utformes som en særavgift som tilfaller statskassen. Forslaget om naturavgift er så langt ikke fulgt opp.

11.1.3 Utvalgets vurdering av naturressursskatten

Utvalget vil peke på at naturressursskatten for vannkraft er et virkemiddel for omfordeling av grunnrenteskatt fra staten til kommuner og fylkeskommuner. Naturressursskatten fradragsføres krone for krone i fastsatt selskapsskatt og medfører normalt sett ikke en kostnad for selskapene. Dermed påvirker naturressursskatten ikke selskapenes investeringsinsentiv.

Naturressursskattens funksjon er å omfordele inntekter fra sentrale til lokale myndigheter. Hva som er rett nivå og rett mekanisme er i første rekke et fordelingsspørsmål. Utvalget har ikke vurdert hvilken omfordeling som er hensiktsmessig og viser til omtalen av fordeling i punkt 12.4.

Det vises til utvalgets forslag om å redusere nedre grense i grunnrenteskatten fra 10 000 til 1 500 kVA under punkt 8.5. Naturressursskatten er en mekanisme for å omfordele grunnrente og ved tidligere endringer i nedre grense for fastsettelse av grunnrenteskatt har derfor grensen for naturressursskatten blitt justert tilsvarende nedre grense for fastsettelse av grunnrenteskatt. I oppfølgingen av utvalgets arbeid bør det derfor vurderes om det er hensiktsmessig å endre grensen for fastsetting av naturressursskatt.

Utvalget har ikke vurdert naturavgift for vannkraftnæringen og legger til grunn at innføring av naturavgift eventuelt bør vurderes samlet på tvers av næringer.

11.2 Ordinær selskapsskatt

Når det gjelder den ordinære selskapsskatten for kraftforetak har utvalget vurdert to forhold; avskrivningsreglene og rentefradraget.

11.2.1 Avskrivninger

Driftsmidler i vannkraftverk avskrives dels med saldoavskrivningsregler og dels med lineære avskrivninger, jf. punkt 4.2.2. For at selskapsskatten i minst mulig grad skal påvirke selskapenes investeringsbeslutninger, bør skattemessige avskrivninger så langt som mulig tilsvare det økonomiske verdifallet, jf. NOU 2014: 13, punkt 10.2. Skattesystemet vil da legge til rette for at kapital og andre innsatsfaktorer fordeles der det gir størst avkastning for samfunnet.

Mange driftsmidler i kraftsektoren vil ha tilnærmet konstant produktivitet over lang levetid. Markedsverdien av slike anlegg vil endre seg lite i første delen av produksjonsperioden for så å falle mot slutten av levetiden. Dette kan tale for progressive avskrivinger, det vil si lave avskrivinger de første årene og økende avskrivinger over driftsmidlets levetid, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995–96). Lineære avskrivinger med likt beløp hvert år vil være bedre tilpasset et progressiv verdifall, og bidrar til en jevnere periodisering av skatteinntektene fra vannkraft enn saldoavskrivninger.

Det økonomiske verdifallet kan illustreres ved å se på utviklingen i markedsverdi for et modellkraftverk, anslått som nåverdi av gjenstående kontantstrøm før skatt. Kraftverk vil ha en stabil produksjon over levetiden og verdifallet vil dermed være lavt i første del av produksjonsperioden. Figur 11.2 tar utgangspunkt i et modellkraftverk med 67 års levetid. Nåverdien av fremtidig kontantstrøm er sammenlignet med skattemessig gjenstående verdi med dagens avskrivningsregler. Det fremgår at dagens avskrivningsregler gir selskapene tidligere fradrag enn det økonomiske verdifallet.

Figur 11.2 Illustrasjon av utvikling i markedsverdi og skattemessig verdi

Figur 11.2 Illustrasjon av utvikling i markedsverdi og skattemessig verdi

Kilde: Utvalget.

Utvalget vil peke på at det i ordinær selskapsskatt er viktig at driftsmidler så langt som mulig avskrives i tråd med det økonomiske verdifallet. Dette er viktig for at skattesystemet skal virke nøytralt med hensyn til investeringsbeslutninger slik at kapital og andre innsatsfaktorer allokeres dit avkastningen for samfunnet er høyest. Økonomisk verdifall for driftsmidler i vannkraftverk vil være lave i første del av produksjonsperioden. Ordinære saldoavskrivninger ville derimot gi høyest avskrivninger i første del av produksjonsperioden. Etter utvalgets vurdering underbygger dette behovet for egne, langsiktige avskrivningsregler for særskilte driftsmidler i kraftverk slik vi har i dag. Utvalget foreslår ingen endringer i dagens avskrivningsregler.

11.2.2 Rentefradragsbegrensing i selskapsskatten

Rentefradraget for kraftforetak har blitt vurdert i flere omganger, jf. punkt 4.2.3. For kraftforetak er det to forhold ved fradrag for gjeldsrenter som skaper særlige utfordringer. For det første innebærer kommuners og fylkeskommuners skattefritak for finansinntekter et insentiv til å gjeldsfinansiere offentlig eide selskap. For det andre gir dagens rentebegrensingsregel større rom for rentefradrag i grunnrentenæringer med høy avkastning.

Kommuner og fylkeskommuner har skatteinsentiv til å gjeldsfinansiere kraftselskaper. Kommuner og fylkeskommuner er ikke skattepliktige for renteinntekter, mens kraftselskapene får fradrag for rentekostnader. Internlån skjer oftest ved konvertering av aksjekapital til gjeld. Konverteringen skjer ved nedsettelse av selskapets aksjekapital med utdeling til aksjonær samtidig som aksjonæren låner midlene tilbake til selskapet som ansvarlig lånekapital. Ved utgangen av 2017 utgjorde ansvarlige lån til eierne av kraftforetak drøye 7,7 mrd. kroner og årlig rentekostnad knyttet til disse lånene var om lag 350 mill. kroner. I praksis har det oppstått saker hvor det er uklart om kapitalstørrelsen skattemessig må betraktes som gjeld eller egenkapital. Blir kapitalen klassifisert som egenkapital vil utbetalingene til aksjonær ikke kunne klassifiseres som renter som kan føres til fradrag. Om kapitalen betraktes som gjeld eller egenkapital avhenger av flere forhold, blant annet kapitalens prioritet ved insolvens, om det er tilbakebetalingsplikt og rentebetingelsene. Dersom kapitalen skattemessig klassifiseres som gjeld til aksjonær vil det også kunne oppstå spørsmål om rentebetingelsene er fastsatt på armlengdes vilkår.

Skatteutvalgets flertall foreslo i NOU 2014: 13 at skatteplikt for næringsvirksomhet og kapitalinntekter for kommuner med videre bør vurderes. En arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet vurderte i rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» (2018) likere konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører. Arbeidsgruppen pekte på at innføring av skatteplikt for kommunenes kapitalinntekter kan avhjelpe insentivene til å flytte overskudd fra skattepliktige kommunalt eide kraftselskap. Kraftselskapenes rentefradrag i ordinær skatt vil da motsvares av kommunale eieres inntektsskatt for renteinntekter. I påvente av at det blir tatt stilling til spørsmålet om skatteplikt for kommunenes kapitalinntekter, ble det i Prop. 1 LS (2018–2019) under punkt 9.11.4 foreslått at det innføres en regel som gjør at alle fylkeskommunale og kommunale eiere anses som én enhet i vurderingen av om kommunene er nærstående til kraftforetak i reglene for begrensning av rentefradrag. Hensikten var å motvirke at kommuner kan redusere skattbart overskudd i kommunalt eide selskap gjennom å yte lån. Regelen er vedtatt og trådte i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2019.

Utvalget viser til de tidligere vurderingene og legger til grunn at skatteplikt for kommuners og fylkeskommuners kapitalinntekter vil redusere insentivene til å gjeldsfinansiere offentlig eide kraftselskap. Om det bør innføres en slik skatteplikt vil bero på en vurdering av flere forhold.

Inntil videre har kommunene insentiv til skattemessige tilpasninger ved etablering av internlån for å oppnå rentefradrag. Videre vil private og internasjonale eiere uansett ha insentiv til flytting av overskudd ut av landet gjennom rentefradrag.

I Prop. 1 LS (2018–2019) ble det uttalt at rentebegrensingsregelen ikke er like treffsikker for vannkraftselskap med grunnrente. Rentebegrensningsregelen innebærer avskjæring av fradrag for rentekostnader som overstiger 25 pst. av en særskilt fastsatt resultatstørrelse (resultat før renter, skatt, avskrivninger og nedskrivninger, EBITDA). Ved beregningen av rentefradragsrammen tas det utgangspunkt i skattyterens alminnelige inntekt. I grunnrentenæringer der alminnelig inntekt ofte er høy vil også fradragsrammen bli høy, jf. boks 11.1. Det er vanskelig å se noen grunn til at grunnrentenæringer med renprofitt skal ha større mulighet til rentefradrag enn ordinær næringsvirksomhet. For å bidra til like muligheter til rentefradrag på tvers av næringer kan en mulighet være å nedjustere andelen av EBITDA som kan fradragsføres for grunnrentenæringer.

Utvalget tilrår at det vurderes nærmere om det er behov for justeringer av fradragsrammen for rentekostnader i selskap med inntekter fra vannkraftproduksjon.

Boks 11.1 Illustrasjon av fradragsramme for rentefradrag

I grunnrentenæringer kan rammen for rentefradrag bli høyere enn i andre næringer uten renprofitt. Dette kan illustreres i et enkelt eksempel.

I utgangspunktet kan en legge til grunn to like bedrifter som begge har lån på 100 mill. kroner til 3 pst. rente slik at årlig rentekostnad er 3 mill. kroner. For bedriften i grunnrentenæringen er salgsinntektene høyere enn i den ordinære bedriften, jf. illustrasjonen.

Høyere salgsinntekt i grunnrentevirksomheten gir høyere fradragsramme, i dette eksemplet den dobbelte av fradragsrammen for ordinær virksomhet. Selskapet med grunnrentevirksomhet kan dermed fradragsføre renter for et dobbelt så høyt lån som selskapet med ordinær virksomhet.

Det er vanskelig å se noen grunn til at selskap i grunnrentevirksomhet skal ha behov for større rentefradrag enn selskap med ordinær virksomhet. Kostnadene for kraftforetakene er ikke høyere og behovet for å lånefinansiere investeringene burde derfor heller ikke være høyere.

Derimot gir den høyere fradragsrammen selskapene med grunnrentevirksomhet større rom for overskuddsflytting og skattetilpasning enn selskap med ordinær virksomhet.

Ordinær virksomhet

Grunnrentevirksomhet

Salgsinntekt

20

32

- Kostnader

8

8

= EBITDA

12

24

25 pst. fradragsramme

3

6

11.3 Skattevilkår for vind- og vannkraft

11.3.1 Innledning

Det har vært sterk vekst i vindkraftinvesteringene de siste årene, jf. punkt 3.8. Vindkraft har ikke særlige skatte- eller konsesjonsbaserte inntektsordninger slik vannkraft har. Utvalget har vurdert i hvilken grad ulike skattevilkår kan påvirke selskapenes valg av investering i vann- eller vindkraftprosjekt.

I utgangspunktet vil investeringer i vannkraft, vindkraft eller andre næringer ikke være gjensidig utelukkende. Selskap som maksimerer overskuddet vil ha insentiv til å investere i alle lønnsomme prosjekt uavhengig av om det er vannkraft, vindkraft eller andre næringer. Derfor er det i vurderingen av nøytralitetsegenskaper i kapitlene 6 og 8 lagt stor vekt på skattenes virkning på investeringsbeslutninger før og etter skatt. Nøytralt utformede skatter vil ikke svekke selskapenes insentiv til å investere i lønnsomme prosjekt selv om skattenivået er høyere enn i andre virksomheter. Selskapenes andel av kostnader og inntekter vil være lavere, men avkastningen på den investerte kapitalen etter skatt vil være uendret, jf. punkt 6.5. Skatter og konsesjonsbaserte inntektsordninger som virker som bruttoavgifter vil derimot redusere lønnsomheten etter skatt og svekker selskapenes insentiv til å investere i marginale og moderat lønnsomme prosjekt.

På kort sikt kan det være begrensende sidevilkår som skaper gjensidig påvirkning mellom investeringer i vann- og vindkraft. Det kan være begrensninger i investeringskapital i selskapet, kvalifisert arbeidskraft i selskapene, eller begrenset kapasitet i kraftnettet. Høy utbyggingstakt i vindkraftnæringen kan føre til utsettelse av investeringer i vannkraft. Det er imidlertid ikke gitt at slike begrensninger vil føre til nedprioritering av vannkraftprosjekt som har høyere avkastning. På sikt vil trolig begrensende sidevilkår løses opp, ved at selskapene utvider sin kapasitet, eller ved at investeringsprosjekter overføres til andre selskaper med ledig kapasitet. Kraftselskaper kan for eksempel selge investeringsprosjekt dersom de ikke har mulighet til å bygge dem ut selv. Da vil en igjen være tilbake i en situasjon der lønnsomme investeringer i vannkraft, vindkraft eller andre virksomhetsområder ikke står i fare for å fortrenge hverandre.

Virkningene av forskjeller i skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift, er illustrert ved hjelp av modellberegninger av lønnsomheten for selskapet etter skatt. Analysene er både gjort for prosjekt med høy lønnsomhet, og for prosjekt med marginal lønnsomhet, jf. punkt 11.3.3.

11.3.2 Skattereglene for vindkraftverk

Vindkraft er ikke omfattet av særlige skatter, konsesjonskraft eller konsesjonsavgift. Vindkraftselskaper betaler selskapsskatt, samt eiendomsskatt i de kommuner der dette skrives ut. Kommunene fikk beholde muligheten til å skrive ut eiendomsskatt på vindkraftanlegg som tidligere da verk og bruk fra 2019 ble fjernet som utskrivingsalternativ, jf. punkt 4.5.

Ordinær selskapsskatt – gunstige avskrivningsregler for vindkraft

Driftsmidler i vindkraftanlegg ble tidligere avskrevet i tråd med de ordinære avskrivningsreglene fordelt på saldogruppene d, g og h. Fra 2015 ble det innført særlige avskrivningsregler for vindkraft med lineære avskrivninger over fem år. Frem til da hadde det meste av vindkraftutbyggingen skjedd i Sverige til tross for at det var et felles pliktig elsertifikatmarked for prosjekt i Norge og Sverige. Hovedhensikten med lovendringen var å etablere norske avskrivingsregler som ble tilnærmet like de svenske. Forskjeller i avskrivingsreglene i de to landene skulle isolert sett ikke være avgjørende for om vindkraftverk ble lokalisert i Sverige eller Norge. Reglene ble godkjent som lovlig statsstøtte av ESA 6. juli 2016 med virkning for driftsmidler ervervet fra 19. juni 2015. De særlige avskrivningsreglene for vindkraftverk skal gjelde for driftsmidler ervervet frem til utløpet av godkjenningsperioden for norske el-sertifikatanlegg, det vil si til og med 31. desember 2021, jf. skatteloven § 14-51. Elsertifikatordningen er nærmere beskrevet i boks 3.4.

De hurtige avskrivningene utgjør en fordel for eiere av vindkraftverk fordi nåverdien av skattefradragene øker. Støttebeløpet er avhengig av avkastningskravet, altså verdien av tidligere fradrag. Støttebeløpet kan beregnes som differansen mellom nåverdien av avskrivningene etter ordinært saldosystem, og etter de særlige lineære avskrivningene for vindkraft. Tabell 11.1 beregner slike støttebeløp for avkastningskrav fra 3,0 til 6,0 pst.

Tabell 11.1 Støttebeløp som følge av gunstige avskrivninger i vindkraft. Med avkastningskrav fra 3,0–6,0 pst. per år

Avkastningskrav (nominelt etter skatt)

Støttebeløp (kroner per mill. kroner investert)

6,0

35 600

4,5

30 900

3,0

24 000

Antatt at 65 pst. av driftsmidlene tilhører saldogruppe d, 5 pst. tilhører saldogruppe g og 35 pst. tilhører saldogruppe h.

Kilde: Utvalget.

Eiendomsskatt for vindkraft

Kategorien verk og bruk ble avviklet fra 2019, men eiendomsskatt for vannkraftanlegg, kraftnett, vindkraftanlegg og petroleumsanlegg med særskatt ble videreført som tidligere. Det er kommunestyret som avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt. Vindkraftverk skal eventuelt verdsettes til teknisk verdi, som skal tilsvare gjenanskaffelseskostnaden etter fradrag for slit, elde og eventuell utidsmessighet. Eigedomsskattelova åpner også for at vindkraftanlegg verdsettes etter avkastningsverdi når denne verdsettingsmetoden best reflekterer verdien. Foreløpig er de samlede eiendomsskatteinntektene fra vindkraft lave sammenlignet med eiendomsskatt i vannkraftnæringen, men inntektene ventes å øke i årene fremover.

11.3.3 Illustrasjon av lønnsomhet under forskjellige skatteregimer

Vannkraften står overfor flere skatter, samt konsesjonskraft og konsesjonsavgift avhengig av størrelsen på kraftverket. Tabell 11.2 gir oversikt over de ulike skatteordningene for vindkraft og vannkraft.

Tabell 11.2 Oversikt over skatter og konsesjonsordninger i vann- og vindkraft

Vindkraft

Vannkraft under 10 000 kVA

Vannkraft ≥ 10 000 kVA

  • Selskapsskatt (lineære avskrivninger over fem år til og med inntektsåret 2021)

  • Eiendomsskatt (teknisk verdi)

  • Selskapsskatt (avskrivninger over 40/67 år)

  • Eiendomsskatt (skattemessig verdi)

  • Selskapsskatt (avskrivninger over 40/67 år)

  • Eiendomsskatt (lønnsomhetsbasert)

  • Grunnrenteskatt

  • Naturressursskatt

  • Konsesjonskraft

  • Konsesjonsavgift

Kilde: Utvalget.

Forskjeller i skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift medfører at et vannkraftverk og et vindkraftverk med tilsvarende lønnsomhet før skatt, har ulik lønnsomhet etter skatt. Videre er det forskjeller i vilkår for vannkraftverk med effekt over og under 10 000 kVA som omtalt i kapittel 4.

I tabellene 11.3 og 11.4 er det gjort modellberegninger med utgangspunkt i lik investeringskostnad og samme lønnsomhet etter ordinær skatt. Modellen for vindkraftverk er nærmere omtalt i vedlegg 1.

For de marginalt lønnsomme prosjektene i tabell 11.3, ser vi at både vann- og vindkraft står overfor skatteordninger som gjør et marginalt verk ulønnsomt. Vannkraftanlegg med effekt på 10 000 kVA eller mer kommer samlet svakest ut, som følge av betydelige bruttoelementer i konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Grunnrenteskatten til staten for et marginalt kraftverk er her en positiv størrelse for selskapene. Forklaringen er at de nevnte bruttoordningene er fradragsberettiget i grunnrenteskatten. Det blir dermed et tap i grunnrenteskatten for dette kraftverket som selskapet kan samordne med positivt grunnlag i andre kraftverk selskapet eier. Dersom en ønsker å forbedre investeringsinsentivene for vannkraftanlegg med effekt over 10 000 kVA bør en derfor endre vilkårene for eiendomsskatt, samt avvikle konsesjonskraft og konsesjonsavgift.

Tabell 11.3 Illustrasjon av verdifordeling mellom selskap, skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Investering på 170 mill. kroner med marginal lønnsomhet. Mill. kroner

Vindkraft

Vindkraft (etter 2021)

Vannkraft under 10 000 kVA

Vannkraft over 10 000 kVA

Nåverdi etter ordinær skatt

0

-2

0

0

Eiendomsskatt

-6

-6

-10

-10

Konsesjonsavgift

-4

Konsesjonskraft

-18

Grunnrenteskatt

16

Selskapets nåverdi etter skatt

-6

-8

-10

-16

Oppnådd pris på vindkraft er justert for å gi lik nåverdi etter ordinær skatt.

Kilde:  Utvalget.

Tabell 11.4 viser tilsvarende fordeling for prosjekt med høy lønnsomhet. For vannkraftanlegg med effekt over 10 000 kVA blir konsesjonskraften og grunnrenteskatten betydelig høyere. Eiendomsskatten for vannkraftanlegg med effekt over 10 000 kVA begrenses av maksimumsregelen. Grunnrenteskatten vil sikre fellesskapet en del av overskuddet fra prosjekt med høy lønnsomhet. Vannkraftanlegget har positiv nåverdi etter skatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Selskap som maksimerer overskuddet vil ha insentiv til å gjennomføre prosjekt med positiv nåverdi.

Tabell 11.4 Verdifordeling mellom selskap, skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Investering på 170 mill. kroner med høy lønnsomhet. Millioner kroner

Vindkraft

Vindkraft (etter 2021)

Vannkraft under 10 000 kVA

Vannkraft over 10 000 kVA

Nåverdi etter ordinær skatt

72

70

70

70

Eiendomsskatt

-6

-6

-10

-10

Konsesjonsavgift

-4

Konsesjonskraft

-27

Grunnrenteskatt

-12

Selskapets nåverdi etter skatt

66

64

60

18

Oppnådd pris for vindkraft er justert for å gi lik nåverdi etter ordinær skatt.

Kilde: Utvalget.

Så lenge avskrivningene tilsvarer økonomisk verdifall vil selskapsskatten ha om lag samme virkning på nåverdien etter ordinær skatt.

Eiendomsskatten reduserer selskapenes avkastning etter skatt og selskapene vil dermed ikke ha insentiv til å gjennomføre alle lønnsomme investeringer før eiendomsskatt, jf. nærmere omtale i punkt 9.2. Eiendomsskattegrunnlaget fastsettes på ulik måte for vindkraft, småkraft og stor vannkraft, og virkningen på selskapenes avkastning avhenger av forutsetningene. Med forutsetningene for vannkraften som er lagt til grunn i tabell 11.4, er det relativt liten forskjell på eiendomsskatten for stor og liten vannkraft. Det er imidlertid grunn til å merke seg at kommunene ikke lenger har mulighet til å skrive ut eiendomsskatt for produksjonsutstyr og produksjonsinnstallasjoner i andre næringer når verk og bruk fra 2019 opphører som egen kategori. Dette kan medføre at investeringer på sikt forskyves fra lønnsom kraftproduksjon til annen produksjonskapital, når forskjellen i effektiv eiendomsskattesats mellom kraftproduksjon og andre næringer blir større.

Av særordningene for vannkraft virker naturressursskatten normalt som en omfordeling av grunnrente mellom stat og kommune, og har ikke virkning på selskapenes avkastning. Naturressursskatten er dermed ikke tatt med i tabellene over. En nøytral grunnrenteskatt vil heller ikke svekke selskapenes investeringsinsentiv, jf. punkt 6.5. Selskaper som maksimerer verdiene for eier vil ha insentiv til å gjennomføre alle investeringer som er lønnsomme etter skatt. En nøytral grunnrenteskatten vil da ikke påvirke selskapenes insentiv til investeringer i vann-, vindkraft eller øvrige virksomhetsområder.

11.3.4 Utvalgets vurdering av skatteordninger for vann- og vindkraft

Etter utvalgets vurdering er det eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift som har størst virkning på selskapenes insentiv til å investere i lønnsomme vannkraftverk. Det er derfor i første rekke disse ordningene som bør endres for å bidra til at selskapene kan gjennomføre investeringer som er lønnsomme for samfunnet.

Investeringer i vannkraft, vindkraft eller andre næringer er i utgangspunktet ikke gjensidig utelukkende. Selskaper som maksimerer overskuddet vil på sikt ha insentiv til å investere i alle lønnsomme prosjekt. Dersom det på kort sikt er begrensende sidevilkår som fører til at et selskap må velge mellom investeringer i vann- eller vindkraftverk, er det etter utvalgets vurdering ingen grunn til at skattesystemet skal kompensere for dette. Det vil eventuelt være mer effektivt med tiltak rettet direkte mot de begrensende sidevilkårene. På sikt vil slike begrensninger opphøre slik at selskap har insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer både i vannkraft, vindkraft og andre virksomheter. Nøytralt utformede grunnrenteskatter vil ikke svekke selskapenes insentiv til å investere i lønnsomme prosjekt selv om skattenivået er høyere i en næring.

Etter utvalgets vurdering er det mange forhold som kan ha medvirket til den sterke veksten i vindkraftinvesteringer. Vindkraft er en teknologi i sterk utvikling med stor ressurstilgang og fallende kostnader. Det er også god tilgang til kapital til vindkraftinvesteringer fra europeiske investorer som vil investere i norsk vindkraft.

Etter utvalgets vurdering bør avskrivningsreglene i selskapsskatten i størst mulig grad følge det økonomiske verdifallet. Dette bidrar til at kapital og andre innsatsfaktorer allokeres dit den kaster mest av seg. Raskere avskrivningsregler for enkeltnæringer eller enkelte driftsmidler er derfor uheldig, selv om avskrivningsreglene i andre land er raskere enn i Norge, jf. omtale i NOU 2014: 13, punkt 3.4.7. Utvalget støtter derfor at de særlige avskrivningsreglene for vindkraft avvikles, og at driftsmidler ervervet etter inntektsåret 2021 avskrives i ordinære saldogrupper. Dette vil bidra til likere skattevilkår for investeringer i vind- og vannkraftverk og andre virksomhetsområder.

Den teknologiske utviklingen reduserer nå støttebehovet for vindkraft og kan gjøre vindkraft til en konkurransedyktig teknologi uten støtte. Dersom lønnsomhetsforbedringene for vindkraft fortsetter, som illustrert av NVEs analyser under punkt 3.8.3, kan det på sikt oppstå renprofitt i vindkraft. Man bør derfor følge utviklingen for kostnader for vindkraft og kraftpriser for å vurdere om det kan forventes grunnrente over tid. Vindkraften utnytter, som vannkraft, fellesressurser som det er begrenset tilgang til og som det kreves konsesjon for å bygge ut. Utvalget vil derfor tilrå at det gjøres en vurdering av om det bør innføres grunnrenteskatt og naturressursskatt for vindkraft. En nøytral grunnrenteskatt vil ikke svekke selskapenes investeringsinsentiv og selskapene vil fortsatt ha insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer jf. punkt 6.5. Naturressursskatten virker som en omfordeling av grunnrente fra staten til kommuner og fylkeskommuner og påvirker ikke selskapenes investeringsinsentiv.

11.4 Andre forhold som påvirker investeringsvilkårene for kraftprosjekt

Selskapenes vurderinger av investeringer i vann- eller vindkraftverk vil også påvirkes av en rekke andre forhold enn skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Utvalget vil peke på noen av disse.

Vindkraft har god ressurstilgang, mange potensielle investorer, og det forventes fallende gjennomsnittskostnader de kommende årene. Disse forholdene er ikke gjeldende for vannkraft på samme måte. Til gjengjeld har regulerbar vannkraft fordeler ved at den kan oppnå høyere salgsinntekter for kraftproduksjonen og at investeringer i eksisterende verk kan kreve mindre nettinvesteringer.

Det er mange forhold som påvirker lønnsomheten i vannkraftinvesteringer uten at det skulle tilsi behov for justeringer i skattevilkårene. Det vesentlige er at skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift ikke bør svekke selskapenes insentiv til å gjennomføre investeringer som er lønnsomme før skatt.

Ressurstilgang

Tilgang til gode ressurser er avgjørende når en investor skal vurdere kraftproduksjon. Av Norges totale teknisk-økonomiske potensial for vannkraft på 215 TWh, er mye allerede utbygd eller vernet, jf. punkt 3.2.3. For reinvesteringer i eksisterende verk anslår NVE det tekniske potensialet for opprusting til 3,4 TWh. Samlet potensial for opprusting og utvidelse anslås til 5–6 TWh. Potensialet for utvidelse av eksisterende vannkraftverk er stort, men vil ofte innebære naturinngrep. Utvidelsespotensialet vil derfor avhenge av miljømessige vurderinger. En god del opprustings- og utvidelsestiltak har allerede blitt gjennomført i perioden med elsertifikat.

Ressurstilgangen til vind er svært god i Norge, og bedre enn mange andre steder i Europa. Det totale teknisk-økonomiske potensialet er ikke utredet. NVE har laget et forslag til en nasjonal ramme for vindkraft som er et forslag til de mest egnede områdene for vindkraftutbygging med tanke på vindressurser, produksjonskostnader, nettilgang og miljø- og samfunnshensyn. NVE anslår at det vil være om lag 15 TWh vindkraft i Norge i 2022. Det er dermed potensial for betydelige investeringer i vindkraft med gode produksjonsegenskaper.

Oppnådd pris for kraftproduksjonen

Oppnådd kraftpris i stor regulerbar vannkraft forventes å være høyere enn for uregulerbar kraft fra vind- og småkraftverk. Stor vannkraft er ofte tilknyttet magasiner som gjør at vannet kan lagres og produseres når kraftprisen er høyest. Regulerbar vannkraft kan også tjene på å selge fleksibilitet i andre markeder, som balansemarkeder, jf. punkt 3.8.2. Stor regulerbar vannkraft kan dermed over tid oppnå høyere salgspriser for kraften.

Vindkraftnæringen kan ikke spare på energiressursene og regulere produksjonen på samme måte. Vindkraften må produsere når det blåser, uavhengig av om kraftprisen er høy eller lav. Dersom det er mye vindkraftproduksjon i et prisområde, og ikke nok nett til å transportere kraften ut, kan kraftprisen i området reduseres. Denne prissvekkelsen vil imidlertid ofte begrenses av at vindkraften har høy andel vinterproduksjon når prisene er høyere, samt at vannkraften ofte vil redusere produksjonen i perioder med høy vindkraftproduksjon og dermed begrense prisfallet.

Eierskap og kapitaltilgang

Stor vannkraft er underlagt andre eierskapsrestriksjoner enn vind- og småkraft, som omtalt under punkt 3.5. Dette følger av konsolideringsmodellen, som innebærer at stor vannkraft må kontrolleres av offentlige eiere definert som stat, fylker eller kommuner. Private aktører kan på sikt bare eie inntil en tredel av hvert store norske vannkraftverk. Det er imidlertid ingen slike eierskapsrestriksjoner for vindkraft, solkraft og småkraftverk samt kraftverk i uregulerte vassdrag med årsproduksjon under 40 GWh.

En betydelig del av kapitalen som investeres i vindkraft i Norge er fra utenlandske investorer, jf. punkt 3.5.3. Deler av den utenlandske kapitalen kommer fra investorer som foretrekker langsiktige investeringer med lav risiko. I noen tilfeller prissikrer de også kraftproduksjon og har dermed lavere gjenstående risiko i kontantstrømmen. Det er også et økt innslag av internasjonale investorer i selskaper som investerer i små vannkraftanlegg som ikke er omfattet av eierskapsbegrensningen i konsolideringsmodellen.

Investeringer i vindkraft og stor vannkraft skiller seg også fra hverandre gjennom investeringsobjektet. Dagens vindkraftinvesteringer går i stor grad til helt nye anlegg, mens det i vannkraften ofte investeres i eksisterende verk og eiendeler. Ved opprusting og utvidelse kan eksisterende kraftverk måtte stenges ned for å gjennomføre investeringene, som kan utgjøre betydelige inntektstap. Investeringer i opprusting og utvidelse i vannkraft kan også kreve initiativ fra eksisterende eier og et eventuelt samarbeid og enighet med nye investorer. Tilsvarende samarbeidsbehov kreves ikke for vindkraftinvesteringer der det er nye utbyggingsprosjekt.

Fallende investeringskostnader for vindkraft

Investeringskostnadene i vindkraft har falt raskt de siste årene, jf. punkt 3.8.3. Det forventes også at utviklingen vil fortsette i årene fremover grunnet bedre teknologi med større turbiner og mindre drifts- og vedlikeholdskostnader. Dette kan gi høyere produksjon og reduserte kostnader i vindkraftanlegg. Vannkraft er en moden teknologi der det ikke forventes liknende kostnadsreduserende teknologiforbedringer, jf. omtale i punkt 3.8.3.

Nettilknytning

Kostnader ved nettilknytning kan være en viktig del av investeringskostnadene ved bygging av ny kraftproduksjon. Ved reinvesteringer i stor vannkraft vil kraftnettet ofte allerede være bygd ut. Store effektutvidelser kan likevel kreve oppgradering av eksisterende nettkapasitet. Imidlertid vil det som oftest kreve mindre tid, kostnader og miljøinngrep enn i vindkraftprosjekt.

Nettilknytning er på kort sikt en større utfordring for vindkraften. Hvorvidt gode vindressurser befinner seg i nærheten av strømnett med kapasitet til å ta imot produksjonen har mye å si for de samlede utbyggingskostnadene. Hvis utbyggingen samlet sett er samfunnsøkonomisk lønnsom, skal investeringene likevel kunne gjennomføres, selv om byggefasen kan ta lengre tid.

NVE vedtok i 2018 forskriftsendringer om hvilke kostnader som skal betales av kunden når det må gjøres tiltak i strømnettet for å legge til rette for kundens tilknytning (anleggsbidrag). Før forskriftsendringen hadde nettselskapene anledning til å ta anleggsbidrag i distribusjonsnettet og i kundespesifikke anlegg på høyere nettnivå, som for eksempel nettradialer som knytter et kraftverk til strømnettet. De nye reglene innebærer at nettselskapene skal fastsette anleggsbidrag, og bestemmelsen er utvidet slik at reglene også kommer til anvendelse i regional- og transmisjonsnettet, hvor stor vann- og vindkraft gjerne er tilknyttet. Forskriftsendringene innebærer at kraftutbyggere i større grad enn før må være med på å betale for kostnadene de påfører kraftsystemet. På denne måten får aktørene insentiv til å lokalisere kraftanlegg på steder i strømnettet med ledig kapasitet.

Til toppen
Til dokumentets forside