Ot.prp. nr. 1 (2008-2009)

Skatte- og avgiftsopplegget 2009 - lovendringer

Til innholdsfortegnelse

10 Oppheving av skattefritak for gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskap mv.

10.1 Innledning

Departementet foreslår å oppheve skattefritakene i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h, som omfatter gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper, Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig, Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag, Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske - Gjensidig, samt gjensidige sjøforsikringsselskaper for så vidt og i den utstrekning virksomheten gjelder sjøforsikring med tilknytning til fiske. Forslaget gis virkning fra inntektsåret 2009. Fra samme tidspunkt foreslås det å oppheve bokstav h nr. 5 om UNI forsikring i den utstrekning virksomheten gjelder brann- og husdyrforsikring, fordi det i dag ikke er selskaper som omfattes av bestemmelsen.

Når det gjelder selskaper som omfattes av bestemmelsens bokstav h nr. 1 og som har levert selvangivelse for inntektsåret 2007, foreslås skattefritaket opphevet med virkning fra og med 2008.

Bakgrunnen for forslaget er at skattefritakene innebærer en uheldig konkurransevridning mellom de forsikringsselskaper som er omfattet av skattefritaket, og de som ikke er det. I tillegg kan reglene være problematiske på grunn av statsstøtteregelverket etter EØS-avtalen. Bestemmelsene er dessuten til dels uklare og den opprinnelige begrunnelsen for fritakene gjør seg ikke lenger gjeldende på samme måte.

10.2 Gjeldende rett

- Gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper

Som det er redegjort for i Ot.prp. nr. 59 (2007-2008) kapittel 8, jf. skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 1, har gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper med plan som er stadfestet av Kongen, fritak for skatteplikt.

Skattefritaket skriver seg fra skatteloven av 1911. Formålet den gang var å gjøre det mulig for selskapene å bygge opp fond for å dekke framtidig skade medlemmene kunne bli utsatt for og å holde rimelige premier for å få så mange som mulig til å forsikre seg. Selskapene som var aktuelle, var små og gjerne lokalt basert. Disse hadde bare konsesjon til å drive brann- og husdyrforsikring, og hadde ikke erverv som formål. På 1970-tallet ble det åpnet for at selskapene også kunne drive annen type forsikringsvirksomhet.

Skattefritaket i § 2-30 første ledd bokstav h nr. 1 er i dag aktuelt for ca. 20 registrerte foretak med konsesjon til å drive brann- og husdyrforsikringsvirksomhet. De fleste av disse leverer ikke selvangivelse fordi de hevder å være omfattet av fritaket for hele sin virksomhet.

Etter hvert har omfanget av fritaket blitt uklart. Finansdepartementet uttalte i brev av 9. mars 1987 følgende om skatteloven § 26 første ledd bokstav f (gjeldende skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 1) til Oslo likningskontor:

«Departementet antar at gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskaper, hvis planer er stadfestet av Kongen, omfattes av nevnte lovbestemmelse også om selskapene driver annen virksomhet av betydelig omfang.

Skattefritaket er begrenset til den inntekt og formue som skriver seg fra brann- og husdyrforsikring. Brannforsikring antas i denne forbindelse kun å omfatte ren brannforsikring og brannelementet i en kombinert forsikring av bygninger og innbo. Brannelementet i f.eks. bilforsikring kan derimot ikke medregnes.»

En endelig lagmannsrettsdom fra 2001 legger derimot til grunn at gjensidig selskap, som er å anse som brann- og husdyrforsikringsselskap, er uten skatteplikt for inntekt og formue for hele sin virksomhet - også for annen virksomhet enn brannforsikring. Lagmannsretten uttalte at bestemmelsen gir enkelte selskaper skattefordeler framfor andre selskaper som driver liknende virksomhet, og at dette kan lede til konkurransemessige fordeler, men legger til at en eventuell endring her må være en oppgave for lovgiver.

En mulig fortolking av denne dommen kan innebære at gjensidig forsikringsselskap som ikke regnes som brann- og husdyrforsikringsselskap, vil være skattepliktige også for sin brann- og husdyrforsikringsvirksomhet.

- Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig

I medhold av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 2 har Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig fritak for skatteplikt. Fritaket ble innført i 1979 og ble begrunnet med at selskapets virksomhet ble ansett samfunnsnyttig og at særlig klimatiske forhold kan utløse store skader og påføre selskapet særlig store forpliktelser. Det var derfor ønskelig at selskapet fikk anledning til skattefri oppbygging av reserver, jf. Ot.prp. nr. 18 (1979-1980) kapittel 6.

-Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag

I medhold av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 3 har Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag fritak for skatteplikt. Fritaket ble innført i forbindelse med opprettelsen av selskapet i 1956. Begrunnelsen for fritaket var at tiltaket fortjente støtte, og at andre gjensidige forsikringsselskaper var fritatt.

-Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske - Gjensidig, samt gjensidige sjøforsikringsselskaper.

I medhold av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 4 har Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske - Gjensidig samt andre gjensidige sjøforsikringsselskaper, fritak for skatteplikt for så vidt og i den utstrekning virksomheten gjelder sjøforsikring med tilknytning til fiske.

Skattefritaket for gjensidige sjøforsikringsselskaper er blant annet begrunnet i at disse selskapene driver på et relativt snevert og ensartet felt med stor risiko, og at de ikke har anledning til å spre risikoen slik som vanlige forsikringsselskaper har. Videre er det lagt vekt på at skattlegging etter de vanlige reglene vil gjøre det vanskelig å legge opp reserver som dekker alle kravene i år med mange forlis, jf. Ot.prp. nr. 35 (1997-98) punkt 3.5. Videre er det i Ot.prp. nr. 1 (1995-96) lagt vekt på at «et felles trekk for disse unntakene er at forsikringsordningene har et klart sosialt preg og bidrar til å fjerne høy risiko og tap for spesielt sårbare og utsatte grupper.»

- Uni forsikring - Gjensidig skadeforsikringsselskap

Etter nr. 5 i skatteloven § 2-30 første ledd, har UNI forsikring - Gjensidig skadeforsikringsselskap fritak for skatteplikt for den delen av virksomheten som gjelder brann- og husdyrforsikring. Et fritak tilsvarende § 2-30 første ledd bokstav h nr. 5 ble tatt inn i skatteloven i 1973, og gjaldt fritak for skattlegging for Norges Brannkasse så langt virksomheten gjaldt brann- og husdyrforsikring. Norges Brannkasse ble senere fusjonert med Norske Liv, og utgjorde etter fusjonen skadedelen av UNI forsikring. Det er i dag ikke noe selskap som er omfattet av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 5.

10.3 Departementets vurderinger og forslag

- Gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper

Lagmannsrettes dom av 2001 kan som nevnt innebære at noen gjensidige forsikringsselskaper kan ha fritak for skatt for hele sin virksomhet inklusive brann- og husdyrforsikringsvirksomheten, mens andre vil bli skattepliktige for hele sin virksomhet inklusive brannforsikringsvirksomheten. En slik regel skaper en uheldig konkurransevridning mellom foretak etter om de faller innenfor eller utenfor fritaket. I tillegg vil en slik lovregel kunne være i strid med statsstøtteregelverket etter EØS-avtalen.

Departementet har vurdert om det som et alternativ til å oppheve skattefritaket helt, kan presiseres i lovteksten at fritaket skal gjelde gjensidige forsikringsselskap for den delen av virksomheten som gjelder brann- og husdyrforsikring, dvs. slik at fortolkningen departementet gav uttrykk for i 1987 blir lovfestet. En slik lovregel vil være problematisk når det gjelder å avgrense inntekt og formue knyttet til slik virksomhet mot annen forsikringsvirksomhet, som ikke skal være omfattet av fritaket. Å skille ut inntekter og formue knyttet til rene brann- og husdyrforsikringer, er komplisert og kan ikke anses avklart i likningspraksis. Dessuten vil fritaket fremdeles virke konkurransevridende mot andre forsikringsforetak. En regel for gjensidige forsikringsselskap med konsesjon fra Kongen alene kan dessuten være problematisk både ut i fra et alminnelig krav om likebehandling av samme type virksomhet uavhengig av hvordan virksomheten er organisert, og ut i fra EØS-avtalens krav om fri etableringsrett og fri flyt av tjenester.

Det er i dag mange og ulike aktører som tilbyr brann- og/eller husdyrforsikringer. Også norske aksjeselskap som ikke er omfattet av fritaket i § 2-30, tilbyr brannforsikring. EØS-avtalen gjør det dessuten mulig for forsikringsselskap i andre EØS-land, med konsesjon til å drive slik virksomhet der, å tilby sine tjenester i Norge. Dette kan gjøres gjennom norske datterselskap, gjennom filial av det utenlandske selskapet eller som grenseoverskridende virksomhet i Norge. Verken norsk filial av utenlandsk virksomhet eller grenseoverskridende virksomhet trenger konsesjon i Norge, dersom selskapet har tilsvarende konsesjon i hjemlandet (innenfor EØS). Heller ikke utenlandske selskap som tilbyr sine tjenester her etter nevnte regler, er omfattet av det aktuelle skattefritaket. Fritaket har følgelig elementer av særbehandling som kan være vanskelige å forene med kravene etter EØS-avtalen.

Ved innføringen av fritaket for gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper, var det få aktører på dette markedet. Begrunnelsen for fritaket var å gjøre det mulig for selskapene å bygge opp fond, og holde premiene lave slik at flest mulig kunne forsikre seg. Disse hensynene gjør seg ikke gjeldende på samme måte i dag. De aktuelle virksomhetene har gjennom mange år bygd opp fond, slik at behovet for ytterligere oppbygging av fond for å kunne holde gunstige vilkår for forsikringskundene ikke lenger er tilstede. Behovet for brannforsikring mv. er i dag alminnelig akseptert og det er ikke nødvendig med skattetiltak for å sikre at forsikringspremiene blir så lave som mulig. Dette gjelder også spesialiserte selskaper rettet mot en avgrenset bransje, slik som forsikringsskapet Skogbrand.

Departementet har vurdert konsekvensene av forslaget i forhold til kundene og utdeling av overskudd i selskapene. Det er grunn til å tro at kundene i liten grad vil bli berørt i form av økte premier. Fjerning av skattefritaket for brann- og husdyrforsikringer vil føre til økt konkurranse om å tilby denne typen forsikringer i et marked som har vært dominert av de selskapene som har hatt fordelen av skattefritaket fram til nå. Dette vil komme forsikringskundene til gode.

Det eksisterende skattefritaket for brann- og husdyrforsikringsselskap representerer et unntak fra hovedregelen om at all inntekt skal beskattes, og bidrar til å redusere skattegrunnlaget. Bredest mulig skattegrunnlag bidrar til å holde skattesatsene lave, slik at effektivitetstapet ved skattlegging blir minst mulig. Selv om selskapene i dag deler ut overskuddskapital til mange formål, bør fordelingen av den normale skattedelen av selskapsinntekter som hovedregel gjøres etter en mer overordnet offentlig avveining mellom ulike gode formål.

Departementet mener etter dette at fritaket i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 1 for gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskap bør oppheves med virkning fra og med inntektsåret 2009. For selskaper som har levert selvangivelse for inntektsåret 2007, bør opphevelsen av skattefritaket imidlertid skje allerede fra 2008, jf. Revidert nasjonalbudsjett, Ot.prp. nr. 59 (2007-08) kapittel 8. Det vises til punkt 10.6 for en nærmere begrunnelse.

- Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig, Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag, Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske - Gjensidig og andre gjensidige sjøforsikringsselskaper

Departementet mener de samme hensynene som taler for en oppheving av skattefritaket for gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskaper, i det vesentligste også gjør seg gjeldende når det gjelder skattefritakene for Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig, Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag, Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske Gjensidig og andre gjensidige sjøforsikringsselskaper. Også disse fritakene kan virke konkurransevridende mellom ulike forsikringsselskap og være problematiske i forhold til EØS-regelverket om ulovlig statsstøtte. De opprinnelige hensynene som lå bak skattefritakene for disse selskapene gjør seg heller ikke for disse selskapene gjeldende på samme måte i dag. Departementet mener derfor at også skattefritakene for disse selskapene bør oppheves.

På samme måte som når det gjelder brann- og husdyrforsikringer er det grunn til å tro at kundene i liten grad vil bli berørt i form av økte premier. Fjerning av skattefritaket vil føre til økt konkurranse om å tilby denne typen forsikringer i et marked som har vært dominert av de selskapene som har hatt glede av skattefritaket fram til nå, og dette vil komme kundene til gode.

-Uni Forsikring - Gjensidig skadeforsikringsselskap

Fritaket i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 5 for UNI forsikring i den utstrekning virksomheten gjelder brann- og husdyrforsikring, er som nevnt ikke i bruk lenger. Departementet foreslår at denne bestemmelsen blir opphevet med virkning fra og med inntektsåret 2009.

Det vises til forslag om oppheving av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h.

10.4 Overgang til skatteplikt - fastsetting av skattemessige inngangsverdier

Bergning av skattepliktig inntekt, herunder gevinst og tap ved realisasjon av driftsmidler og beregning av årlige avskrivninger etter skattelovens alminnelige regler, er basert på eiendelenes skattemessige verdier. For de fleste selskapene som er omfattet av dette forslaget er det som følge av skattefriheten ikke etablert slike skattemessige inngangsverdier. Ved overgang til skatteplikt må det derfor fastsettes skattemessige inngangsverdier (åpningsbalanser) for eiendeler som skal inngå ved beregning av inntekten. (Fastsetting av skattemessige formuesverdier behandles nærmere under punkt 10.5.)

For skattepliktige eiere av driftsmidler mv. fastsettes skattemessige inngangsverdier normalt i forbindelse med ervervet av de enkelte driftsmidlene. Dette følger av skattelovens hovedprinsipp om at kostprisen (anskaffelsesverdi) ved ervervet danner grunnlaget for fastsettelsen. Departementet legger til grunn at det ved innføring av skatteplikt for gjensidig brann- og husdyrforsikringsselskaper normalt vil være mulig for selskapene å finne frem og dokumentere for likningsmyndighetene, eiendelenes historiske kostpris. Alle disse selskapene er regnskapspliktige, jf. regnskapsloven § 1-2 nr. 5. Skattemessig åpningsbalanse kan dermed fastsettes på grunnlag av historisk kostpris for driftsmidlene nedskrevet med de skattemessige avskrivningssatsene som gjelder for de ulike driftsmidlene.

For enkelte eldre eiendeler kan det være problematisk for selskapene å fremskaffe tilstrekkelig grunnlag for en fastsetting basert på historisk kostpris. Det er derfor behov for å ha regler om alternative grunnlag for åpningsbalansen for disse driftsmidlene der historiske kostpriser ikke lar seg fremskaffe. Det kan også være tilfelle der eiendelenes verdi har endret seg siden ervervet og der historisk kostpris gir et misvisende bilde av hvilke økonomiske innsatsfaktorer som går inn i det skattepliktige regimet. Dette kan tilsi at det i stedet for historisk kostpris bør være driftsmidlenes markedsverdi på overgangstidspunktet som bestemmer inngangsverdien. Departementet foreslår på denne bakgrunn at skattemessige inngangsverdier som utgangspunkt settes til historisk kostpris, nedskrevet med de avskrivningssatsene som gjelder for de ulike driftsmidlene, men at skattyter kan velge eiendelens markedsverdi på tidspunktet for overgangen til skatteplikt, forutsatt at det kan føres tilstrekkelig dokumentasjon for dette for likningsmyndighetene.

Inngangsverdi for aksjer, obligasjoner og andre finansielle eiendeler settes til markedsverdi.

Det foreslås at departementet gis fullmakt til å gi nærmer regler til utfylling og gjennomføring av denne overgangsregelen.

Når det gjelder Gjensidige Forsikring BA bemerkes at dette selskapet hvert år leverer fullstendige likningspapirer. Selskapets skattefrie andel av formue og inntekt beregnes blant annet som en prosentvis andel av regnskapskonti hovedsakelig ved bruk av ulike fordelingsnøkler. For Gjensidige Forsikring BA foreligger det dermed skattemessige verdier fra tidligere år for alle selskapets eiendeler og forpliktelser, som kan anvendes/videreføres direkte ved overgang til full skatteplikt. Det er derfor ikke behov for at dette selskapet og andre selskaper som har levert selvangivelse for inntektsåret 2007, omfattes av den foreslåtte overgangsbestemmelsen om fastsetting av skattemessige inngangsverdier.

Det vises til forslag til overgangsregel vedrørende oppheving av skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h.

10.5 Nærmere om formuesskatt

Aksjeselskaper er i dag ikke formuesskattepliktig, jf. § 2-36 første ledd bokstav a. Andre selskaper og sammenslutninger, herunder sparebanker, gjensidige forsikringsselskaper m.v. skal svare formuesskatt etter de alminnelige reglene. Det særskilte skattefritaket i skatteloven § 2-20 første ledd bokstav h for gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskaper m.v. omfatter imidlertid også formuesskatten. En opphevelse av skattefritaket i bestemmelsen som foreslått, vil også medføre plikt til å svare formuesskatt for selskapet etter de alminnelige regler. Det vil innebære at det svares formuesskatt til Staten, men ikke til kommune og fylkeskommune, jf. skatteloven § 2-36 annet ledd.

Ved en overgang fra et skattefritt til et skattepliktig regime må det fastsettes formuesverdier på eiendelene som selskapene eier. Selskapene som er omfattet av forslaget har normalt flere typer av eiendeler, herunder fast eiendom/driftsløsøre og finansielle eiendeler som aksjer, obligasjoner, andre verdipapirer og fordringer.

Ved formuesfastsettelsen må de enkelte eiendelene verdsettes etter de regler som gjelder for slike eiendeler. Det vises til skatteloven § 4-1, som angir at skattepliktig formue fastsettes til omsetningsverdien per 1. januar i likningsåret og takseringsreglenes kapittel 2-1.

Gjensidig forsikringsselskap kan utstede grunnfondsbevis. Verdien av grunnfondsbevis vil være formueskattepliktig på grunnfondsbeviseierens hånd. Etter skatteloven § 4-12 femte ledd verdsettes grunnfondsbevis i sparebanker, gjensidige forsikringsselskaper m.v. til kursverdien per 1. januar i likningsåret. For å unngå at grunnfondsbeviskapital formuesbeskattes både hos selskapet og grunnfondsbeviseieren er grunnfondsbeviskapital i slike selskaper unntatt fra selskapets skattepliktige formue, jf. skatteloven § 4-2 første ledd bokstav i.

10.6 Ikrafttredelse

I Ot.prp. nr. 59 (2007-2008) varslet Regjeringen at en frem mot budsjettet for 2009 ville vurdere å oppheve skattefritaket i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav h nr. 1 med virkning fra inntektsåret 2008. Dette skattefritaket er i dag aktuelt for ca. 20 registrerte foretak med konsesjon til å drive brann- og husdyrforsikring, herunder Gjensidige Forsikring BA. Som nevnt over leverer Gjensidige Forsikring BA hvert år fullstendige likningspapirer. Dette medfører at det vil være mulig å benytte disse opplysninger, og som vil kunne anvendes/videreføres direkte ved overgang til full skatteplikt. Selskapet ble dessuten varslet om at departementet vurderte denne omleggingen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008. Selv med en overgang fra et skattefritt til et skattepliktig regime med virkning fra og med inntektsåret 2008, skulle selskapet ha rimelig tid til å tilrettelegg prosesser og systemer med hensyn til innrapportering, som skal foretas i forbindelse med selvangivelsen for 2008. Dette gjelder tilsvarende for andre gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskaper som har levert selvangivelse for inntektsåret 2007.

Når det gjelder de øvrige gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskapene som er omfattet av skattefritaket i nr. 1, samt selskapene som er omfattet av bestemmelsens nr. 2 til nr. 4, nemlig Norsk Hussopp-forsikring Gjensidig, Fiskernes Gjensidige Ulykkestrygdelag, Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap, Assuranseforeningen Havfiske - Gjensidig, samt gjensidige sjøforsikringsselskaper i den utstrekning virksomheten gjelder sjøforsikring med tilknytning til fiske, foreslås skatteplikten innført med virkning fra og med inntektsåret 2009. Det samme gjelder opphevelsen av nr. 5.

10.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å innføre skatteplikt for om lag 40 gjensidige forsikringsselskaper som til nå har vært skattefrie, vil innebære en del administrativt merarbeid både for selskapene og likningsmyndighetene.

For Gjensidige Forsikring BA spesielt vil opphevingen av skattefritaket også gi administrative besparelser ved at full skatteplikt medfører at den kompliserte splittingen av inntekt og formue i en skattepliktig og en skattefri del som gjøres i dag, opphører. Selskapet er i dag avhengig av å foreta og rapportere en omfattende fordeling av den enkelte post mellom skattepliktig og skattefri del. Dette antas å være en krevende arbeidsoppgave for selskapet, samt at dette er en kontrollmessig utfordring for likningsmyndigheten. En beregning av skattepliktig inntekt og formue for hele selskapet under ett antas dermed å være arbeidsbesparende for begge parter.

Forslaget berører i overkant av 40 selskaper med gjensidig selskapsform, hvorav Gjensidige Forsikring BA er klart det største. Ca. 20 av selskapene er mindre, lokale, brann- og husdyrforsikringsselskaper.

De berørte selskapene vil som følge av den foreslåtte lovendringen betale skatt på overskudd og formuesskatt av hele sin virksomhet. Den samlede provenyvirkningen av forslaget anslås på usikkert grunnlag til om lag 360 mill. kroner påløpt i 2008 og 50 mill. kroner påløpt i 2009. 360 mill. kroner bokføres i 2009 og 50 mill. kroner bokføres i 2010.

En rekke mindre forsikringsselskaper vil bli berørt av forslaget, og vil som nevnt måtte levere selvangivelse på linje med annen virksomhet. De fleste av disse selskapene går med regnskapsmessig overskudd og vil komme i skatteposisjon som følge av forslaget. Skatt på overskudd vil ikke påvirke deres evne til å betale ut erstatning til forsikringstagerne, men kan resultere i lavere avsetninger av et eventuelt overskudd til for eksempel egenkapital. Egenkapitalandelen i samtlige av de små selskapene er imidlertid høy, med et gjennomsnitt på nærmere 70 prosent. Til sammenlikning har Gjensidige Forsikring BA en egenkapitalandel på om lag 35 prosent.

Til dokumentets forside