6 Grunnlovfesting av domstolenes uavhengighet
6.1 Prinsippet om domstolenes uavhengighet
Departementet har under pkt. 5.3 redegjort for prinsippet om domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. Prinsippet er en hjørnestein i rettsstaten og et fundamentalt trekk i forholdet mellom statsmaktene etter norsk statsforfatning.
Prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet i den dømmende virksomheten er forutsatt i Grunnloven. Det ligger under inndelingen i Grunnlovens kapitler om den lovgivende, utøvende og dømmende makt. Det er sikkert fastlagt gjennom statsrettslig praksis og teori, men har ikke kommet direkte til uttrykk i Grunnloven.
6.2 Domstolkommisjonens forslag
6.2.1 Flertallets forslag
Domstolkommisjonens flertall foreslår grunnlovfesting av prinsippet om domstolenes uavhengighet, og begrunner dette slik:
«Et flertall i kommisjonen (kommisjonens leder og medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Hermansen, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen, Overå, Røstad Fløtten, Sundtoft og Ven) anser prinsippet som en så grunnleggende verdi at det bør komme klart frem gjennom en egen bestemmelse i Grunnloven. Flertallet mener at dette vil bedre forståelsen for domstolenes stilling i vår statsforfatning. Det vil vise at domstolene ikke kan instrueres av andre statsmakter. Skulle det oppstå noen form for krisetider som landet var utsatt for under okkupasjonen i 1940-1945, vil det kunne styrke domstolenes stilling som garantist for rettssikkerheten om prinsippet er skrevet inn i Grunnloven. På denne bakgrunn ser ikke flertallet det som noen avgjørende innvending at det er tale om å grunnlovfeste et prinsipp som fra før må anses å ha en sikker konstitusjonell forankring.
Lignende bestemmelser er inntatt i grunnlovene i Sverige og Danmark. I den svenske regjeringsformen av 1974 11 kap 2 § heter det: «Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skal tillämpa rättsregel i särskilt fall.» Den danske grundloven av 1953 har flere bestemmelser som angår domstolenes uavhengighet. I § 62 heter det: «Retsplejen skal stedse holdes adskilt fra forvaltningen. Regler herom fastsættes ved lov.» § 64 bestemmer videre: «Dommerne har i deres kald alene at rette sig efter loven. De kan ikke afsættes uden ved dom, ejheller forflyttes mod deres ønske, uden for de tilfælde, hvor en omordning af domstolerne finder sted. Dog kan den dommer, der har fyldt sit 65. år, afskediges, men uden tab af indtægter indtil det tidspunkt, til hvilket han skulde være afskediget på grund af alder.» Som det ses, angår den sist nevte bestemmelse til dels spørsmål som er behandlet i den norske grunnlov § 22. Den nye finske regjeringsformen som er under vedtakelse, har i 1 kap 3 § en prinsippbestemmelse om «parlamentarism och fördelning av statliga uppgifter,» der det bl.a. heter: «Den dömande makten utövas av oberoande domstolar, i högsta instans av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen.».»
Domstolkommisjonens flertalls forslag til ny Grunnlov § 89 lyder slik: «Alle dommere bør være uafhængige i sin dømmende Gierning.»
6.2.2 Mindretallets forslag
Kommisjonens mindretall går i mot grunnlovfesting, og begrunner sitt syn slik:
«Et mindretall (medlemmene Eidesen, Pavall og Strøm Bull) går imot en endring av Grunnloven. Mindretallet viser til at domstolenes og dommernes uavhengighet i den dømmende virksomhet aldri har vært omtvistet i Norge. «Dette følger av Grunnlovens hele system, hvoretter den dømmende makt er atskilt fra den utøvende og lovgivende», slår Castberg fast, Norsk statsforfatning, 3 utg. 1964 II s. 153.
Konstitusjonell sedvane har medført betydelige endringer i norsk statsliv, uten at dette er kommet til uttrykk i Grunnlovens tekst. Parlamentarismen er det fremste eksempel, domstolenes prøving av lovers grunnlovsmessighet et annet. Nyere forståelse og samfunnsutvikling har medført enkelte grunnlovstilføyelser, men terskelen har vært høy. Grunnloven § 110 som sikrer den samiske folkegruppens rettigheter, er det betydeligste eksempel. Det er ingen eksempler på at grunnleggende prinsipper som fra først av følger av «Grunnlovens hele system», er brakt til uttrykk i Grunnlovens tekst ved grunnlovsendring.
Mot denne bakgrunn er det klart ikke nødvendig, og etter mindretallets skjønn klart heller ikke ønskelig, å ytterligere synliggjøre det sikkert fastlagte gjennom ny grunnlovsbestemmelse.»
Mindretallet nevner også at norsk tradisjonelt syn på grunnlovendringer historisk skiller seg fra praksis i Danmark, Sverige og Finland.
6.3 Høringsinstansenes syn
Det er ikke mange høringsinstanser som har kommentert forslaget til grunnlovfesting. Blant de få som har kommet med bemerkninger, er meningene delte.
Den norske Dommerforening støtter forslaget om grunnlovfesting, og uttaler:
«Dommerforeningen støtter domstolkommisjonens flertalls forslag om grunnlovfesting av uavhengighetsprinsippet. Det dreier seg om et grunnleggende trekk og en verdi i vårt demokratiske samfunnssystem som bør synliggjøres i Grunnloven. Selv om det ikke har betydning for domstolenes uavhengige stilling i dag, bør dets symbolverdi tillegges vekt i denne sammenheng. Prinsippet om uavhengige domstoler finnes nedfelt i flere internasjonale chartere.»
Sorenskriveren i Indre Sogn støtter også grunnlovfesting, og begrunner det slik:
«Eg er samd med fleirtalet i at prinsippet om domstolane si uavhengige stilling bør grunnlovfestast. Dette prinsippet er velkjent blant juristar og for deira del treng det ikkje grunnlovsfestast. Men Grunnlova vender seg til alle, og etter mitt syn bør eit av dei berande prinsipp i Grunnlova kome klårare til uttrykk. Det er særleg grunn til det når endringa, som her, kan gjerast med eit enkelt tillegg.»
Agder lagmannsrett slutter seg til Domstolkommisjonens mindretall, og uttaler:
«Vi kan i likhet med kommisjonens mindretall ikke se at det er tilstrekkelig grunn til å foreslå noen ny grunnlovsbestemmelse om domstolenes uavhengighet og tiltrer mindretallets begrunnelse for dette på side 110-111. I tillegg nevnes at domstolenes uavhengighet er vernet gjennom de menneskerettighetskonvensjoner som nå uttrykkelig er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr 30 med forankring i grunnloven § 110 c. Det vises til artikkel 6 nr 1 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4 november 1950 og artikkel 14 nr 1 i FN's konvensjon av 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter.»
Trygderettens leder er av samme oppfatning og uttaler:
«Jeg er enig med mindretallet i at dette prinsipp er såpass grunnfestet i Norge at en grunnlovfesting er unødvendig og kan virke avsporende.»
6.4 Argumenter for og mot grunnlovfesting
I forbindelse med at Stortinget skal vurdere om grunnlovfesting skal finne sted, vil Justisdepartementet peke på noen argumenter for og mot grunnlovfesting.
Som argumenter for må kunne anføres:
En grunnlovfesting vil kunne tydeliggjøre domstolenes stilling i vår statsforfatning, også blant folk flest
Dersom det skulle oppstå krisetider, vil en grunnlovfesting av uavhengigheten kunne styrke domstolenes stilling som garantist for rettssikkerheten
Domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet er kommet sterkere frem internasjonalt i de senere år
Av motargumenter kan nevnes:
En inkorporering i Grunnloven av enkelte prinsipper som bygger på konstitusjonell sedvanerett, mens andre ikke inkorporeres, vil kunne skape uklarhet i den balansen som finnes mellom Grunnlovens bestemmelser og den øvrige konstitusjonelle sedvanerett
Domstolenes uavhengighet er allerede uttrykkelig inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 med forankring i Grunnloven § 110 c, jf. artikkel 6 nr. 1 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 4. november 1950 og artikkel 14 nr. 1 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966.
6.5 Skisse til Grunnloven § 89
Nedenfor presenterer Justisdepartementet utkast til ny grunnlovbestemmelse. Det tas ikke standpunkt til om prinsippet om domstolenes uavhengighet bør grunnlovfestes. Formålet er kun å tilrettelegge for Stortingets behandling av spørsmålet om grunnlovfesting.
Justisdepartementet foreslår at en eventuell ny grunnlovbestemmelse gis slik ordlyd:
«Alle Dommere bør være uafhængige i deres dømmende Gjerning.»
Justisdepartementet har rådført seg med professor Finn-Erik Vinje i forbindelse med utarbeidelsen av utkastet til ny grunnlovbestemmelse. Etter forslag fra professor Vinje er det foretatt visse grammatikalske justeringer i Domstolkommisjonens eget utkast til grunnlovbestemmelse. Uttrykket «sindømmende G ierning» er rettet til «deres dømmende Gjerning».
En eventuell ny grunnlovbestemmelse foreslås plassert i den ledige § 89 i Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt.
Forslaget til grunnlovtekst gir et kortfattet uttrykk for prinsippet om domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet, i tråd med den avfatning som Grunnlovens bestemmelser ellers har. For ordens skyld nevnes at begrepet «bør» i forslaget til eventuell ny grunnlovsbestemmelse på tradisjonell måte betyr «skal». En grunnlovfesting vil i en normalsituasjon ha begrensede praktiske konsekvenser, idet prinsippet om domstolens og dommernes uavhengighet i den dømmende virksomhet allerede må sies å være konstitusjonell sedvanerett.