8 Utnevnelse av dommere

8.1 Innledning

Kvaliteten på dommerne er en avgjørende faktor for et velfungerende domstolsystem. Utvelgelsen av dommere er derfor en særlig viktig arbeidsoppgave. Utvelgelsesprosessen skal sikre en god vurdering av dommersøkernes faglige og personlige egenskaper, og vurderingen skal ikke påvirkes av utenforliggende hensyn. Det er også viktig for tilliten til domstolene at folk flest kan se at prosessen er sikker og forsvarlig, uten risiko for urettmessig og usaklig påvirkning av utvelgelsesprosessen.

8.2 Dagens organisering av arbeidet med dommerutnevnelser

Det er bare Kongen i statsråd som har myndighet til å utnevne dommere. Dersom utnevnelse av dommere eller andre embetsmenn skal foretas av andre enn Kongen i statsråd, krever det endring av Grunnloven.

Verken i Grunnloven eller i lov gis det nærmere regler om hvilken fremgangsmåte som skal følges for dommerutnevnelser. Tjenestemannsloven gir visse regler om utnevnelse av embetsmenn generelt.

Ledighet kunngjøres av Justisdepartementet, som også mottar søknader og står for den tekniske siden ved saksbehandlingen med hensyn til å utarbeide og gi offentlig innsyn i søkerlister, kommunikasjon med søkere mv.

Med unntak av søknader til dommerstillinger i Høyesterett og konstitusjoner med varighet under ett år, får Det rådgivende organ for dommerutnevnelser samtlige søknader til vurdering. Dette organet ble etablert i 1990 i samarbeid mellom Justisdepartementet og Den norske Dommerforening. Organet har tre medlemmer som oppnevnes av departementet etter forslag fra henholdsvis Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund. Det rådgivende organ for dommerutnevnelser gjennomfører ikke intervjuer med søkerne, men innhenter uttalelser fra referansepersoner.

Organet avgir en veiledende tilråding til Justisdepartementet. Vanligvis foreslås bare én søker til hver stilling. Organet gir ingen skriftlig begrunnelse, og bare unntaksvis er det muntlig kontakt mellom departementet og Det rådgivende organ etter at tilrådingen er gitt. Tilrådingen fra organet er ikke offentlig og heller ikke tilgjengelig for søkerne.

Når det gjelder utnevnelse av høyesterettsdommere, innhentes ikke tilråding fra Det rådgivende organ. Justitiarius i Høyesterett gir en muntlig uttalelse til justisministeren etter samråd med de øvrige dommere i Høyesterett. Domstolavdelingen i Justisdepartementet deltar ikke i vurderingen av søkerne og har kun ansvar for praktisk oppfølging av beslutningen fra politisk ledelse.

Vurderingen i departementet i forhold til dommerstillinger i lagmannsrettene og herreds- og byrettene foregår parallelt med behandlingen i Det rådgivende organ. Utnevnelsessakene saksbehandles i Domstolavdelingen av ekspedisjonssjef og avdelingsdirektørene. Aktuelle referanser blir innhentet. Det avholdes også intervjuer, hvor normalt også lederen av den aktuelle domstol deltar. Det legges betydelig vekt på domstolleders vurdering av søkerne. Deretter utarbeides det innstilling fra Domstolavdelingen som sendes til departementets politiske ledelse via departementsråden.

Etter at saken er vurdert av statsråden blir saken fremmet for Kongen i statsråd.

8.3 Oversikt over utnevnelsespraksis

8.3.1 Generelle og lovbestemte krav

Domstolloven §§ 53-54 stiller opp enkelte krav som dommere må oppfylle, og som ikke er gjenstand for skjønn fra utnevnelsesmyndighetens side. Det stilles bl.a. krav om norsk statsborgerskap og en viss minstealder (25 år for ordinære dommere, 30 år for høyesterettsdommere, førstelagmenn og lagmenn). Videre må dommerne være «vederheftige», det vil si at de ikke skal være insolvent eller ha en privatøkonomi som er så problematisk at det er nærliggende fare for at insolvens kan inntre.

I Norge har det tradisjonelt vært et grunnleggende krav til dommerrekrutteringen at dommerkorpset skal gjenspeile en bredest mulig juridisk yrkesmessig bakgrunn. Dette prinsipp er fortsatt retningsgivende for utnevnelse av dommere, og det føres en bevisst utnevnelsespolitikk med hensyn til at dommerne skal komme fra et bredt spekter av stillingstyper.

Andre land har et annet syn på dette. I England rekrutteres dommerne normalt fra advokatyrket. Sverige har en egen dommerkarriere hvor unge jurister over en periode på adskillige år utdanner seg til dommere. Danmark har tradisjonelt rekruttert dommere fra arbeid i Justisministeriet og påtalemyndigheten, eller fra en egen dommerkarriere via stillinger som dommerfullmektig og assessor. I Danmark pågår for tiden en omlegging av denne praksis, ut fra et ønske om bredere dommerrekruttering.

Det er bred enighet om at en dommer må være en dyktig jurist. Pr. 31. desember 1996 hadde 98% av samtlige dommere karakteren laud ved juridisk embetseksamen. Blant dommerfullmektigene er prosenten enda høyere, antagelig nesten 100%. I praksis har man anlagt en bred og sammensatt vurdering av de faglige kvalifikasjonene. Ett element i dette er de teoretiske, juridiske kunnskaper. Et annet element er den praktiske juridiske ferdighet, et godt juridisk skjønn og god dømmekraft, som normalt dokumenteres gjennom søkernes yrkespraksis. Innbakt i de faglige kravene har det også ligget krav av mer generell art, bl.a. evner til analytisk tenkning og skriftlig og muntlig formuleringsevne.

Når det gjelder egenskaper på det menneskelige plan, er det bred enighet om at det må stilles særlige krav til dommernes personlige integritet. Lederegenskaper, bl.a. i form av evne til å arbeide målrettet og med handlekraft og besluttsomhet, har også vært tillagt betydning. Blant de personlige egenskaper er også vektlagt livserfaring i vid forstand, samarbeidsevne og arbeidskapasitet.

Det har videre blitt stilt krav til god vandel hos dommerne. Ubetinget fengselsstraff har normalt diskvalifisert søkeren, men også betinget fengselsstraff og bøter er problematiske.

8.3.2 Dommerutnevnelser i dag

Kvinneandelen i dommerkorpset har økt jevnt og er i dag på ca 22 %. Andelen kvinnelige dommerfullmektiger er omkring 43 %. Økningen forventes å fortsette parallelt med økningen i andel kvinner blant uteksaminerte jurister. Det er en målsetting å øke kvinneandelen blant dommerne.

Fig. 8.1 viser hvordan yrkesbakgrunnen fordeler seg blant de personer som i 1996 ble nyutnevnt som dommere. Det fremgår at den største gruppen arbeidet som advokat eller advokatfullmektig ved utnevnelsen.

Denne rekrutteringsprofilen reflekterer i meget stor grad den prosentvise fordelingen av yrkesaktive jurister i Norge. Statistikk for 1998 viser at 46 % av de norske juristene arbeider som advokat/advokatfullmektig, 41 % i offentlig forvaltning, 6 % i påtalemyndigheten og 7 % i andre sektorer.

Det har vært reist som kritikk mot den rådende utnevnelsespraksis at det blir utnevnt uforholdsmessig mange dommere fra offentlig forvaltning, og et tilsvarende uforholdsmessig lite antall dommere med advokatbakgrunn. Tabell 8.1 illustrerer en utvikling hvor advokatandelen blant nyutnevnte dommere har gått betydelig opp på 1990-tallet.

Tallene for 1999 viser at andelen advokater blant de nyutnevnte dommerne er hele 60%, 20% har sin yrkesbakgrunn i offentlig forvaltning, 10% i påtalemyndigheten og 10% i privat sektor eller med annen bakgrunn.

Eksamenskarakter har tradisjonelt vært tillagt betydelig vekt ved vurdering av dommersøkere. Eksamenskarakter og eksamenansiennitet var blant de avgjørende momenter i vurderingen for noen tiår siden. Det var den gang sjelden at ikke søkere med best karakter ble foretrukket i konkurranse med en søker med svakere karakter, med mindre det var stor aldersforskjell inne i bildet. Eksamenskarakterens betydning har imidlertid blitt mindre i de senere årene, og små karakterdifferanser har blitt tillagt liten eller ingen betydning.

8.3.3 Vurdering av prinsippene for dagens utnevnelsesordning

Det er den utøvende makt (Kongen i statsråd) som har eksklusiv kompetanse til å utnevne dommere. Bildet nyanseres noe av den innflytelse og påvirkning på avgjørelsene som ligger i uttalelsene fra Det rådgivende organ for dommerutnevnelser og i domstolleders mer aktive rolle i utnevnelsesprosessen til dommerstillinger i kollegiale retter. Det er sjelden at Justisdepartementet ikke tar hensyn til domstolleders syn på hvilken søker som bør velges. Denne aktive rolle for domstolleder representerer en relativt ny praksis, og er i dag basert på uformelle og ikke nedskrevne saksbehandlingsprinsipper.

Det kan hevdes at demokratihensynet er ivaretatt ved at regjeringen er utgått fra Stortinget og at det finner sted en etterfølgende stortingskontroll. Domstolkommisjonen har imidlertid pekt på at dagens utnevnelsesordning ikke inneholder elementer som i nevneverdig grad styrker domstolenes uavhengighet eller tilliten til domstolene. Selv om dette til en viss grad er en dekkende beskrivelse, nyanseres bildet etter Justisdepartementets oppfatning av det forhold at søkerlistene er offentlige, at søkerne blir utnevnt i statsråd i full offentlighet og at det i praksis sjelden er kritikk av de personer som faktisk blir utnevnt som dommere. For øvrig kan det reises spørsmål ved om ikke en sterkt domstolsstyrt prosess ville risikere å inneholde elementer av laugsstyre som også kunne bidra til å svekke tilliten til domstolene. Det er imidlertid Justisdepartementets vurdering at det til tross for disse nyansene har skjedd en generell samfunnsutvikling de senere år som gjør det naturlig å vurdere en endring av regler og rutiner for dommerutnevnelser for bedre å ivareta også disse interessene.

8.4 Dommerutnevnelser i andre land

8.4.1 Internasjonale prinsipper

Dommernes stilling generelt er viet stor oppmerksomhet i internasjonale konvensjoner og andre dokumenter. Dette gjelder det grunnleggende prinsipp om dommernes uavhengighet i den dømmende virksomhet, men også selve utnevnelsessystemene. I forhold til Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 har Den europeiske menneskerettsdomstolen i sin praksis knyttet uavhengighetskravet til bl.a. utnevnelsesprosedyren for dommere.

Et avgjørende punkt gjelder hvem som skal utnevne dommere. Det er gjennomgående aksept for at statsoverhodet eller regjeringen har denne myndigheten. Den europeiske menneskerettsdomstolen har således ikke funnet det i strid med Menneskerettskonvensjonen at dommere utnevnes av den utøvende makt.

I de landene det er mest naturlig å sammenligne seg med, dominerer utnevnelsesordninger hvor statsoverhodet foretar den endelige utnevnelse av de fleste dommere, etter en eller annen form for forslag eller innstilling fra et bredt sammensatt organ. Disse organene kan grovt sett deles i to kategorier, de mer frittstående, uavhengige organer, ofte med sterkt innslag av dommere, og organer som kan ses som representant for hele samfunnet, hvor også den utøvende makt deltar ved justisminister og/eller statsminister eller president.

8.4.2 Norden

Danmark

I Danmark trådte en ny utnevnelsesordning og en ny administrasjonsordning for domstolene i kraft 1. juli 1999. Endringen representer en viss svekkelse av domstolenes og dommernes tidligere dominerende stilling i utnevnelsesprosessen i Danmark. Det er fortsatt Dronningen som skal utnevne faste dommere, men et Dommerutnevnelsesråd innstiller nå i alle saker om utnevnelse av faste dommere, med unntak av presidenten i Højesteret som utnevnes etter uttalelse fra rettens dommere. Rådet har seks medlemmer: Tre dommere fra de ulike instansene, en advokat og to representanter for allmennheten. Høyesterettsdommeren er leder og har dobbelstemme, slik at dommerrepresentantene i praksis har flertall i rådet. Domstolsstyrelsen er sekretariat for rådet.

Det er en utbredt oppfatning at selv om det fortsatt er regjeringen som formelt fremmer saken for Dronningen i statsråd, vil det være svært problematisk for justisministeren å gå mot et forslag fra Dommerutnevnelsesrådet. Dette skjedde imidlertid i praksis heller ikke tidligere, da presidentene i de to landsrettene (lagmannsrettene) uten begrunnelse foretok innstilling av dommersøkere overfor Justitsministeriet.

Sverige

I Sverige utnevnes dommerne av regjeringen. Den svenske parallellen til det danske utnevnelsesråd, Tjänstförslagsnämnden, har 11 medlemmer. Bortsett fra generaldirektøren i Domstolsverket og en representant for det administrative personalet ved domstolene, er alle medlemmene dommere. Sekretariatsfunksjonen ivaretas av Domstolsverket. Prosessen avspeiler det interne karrieresystemet man har i Sverige, med en lukket dommerkarriere som tar inn unge jurister og utdanner dem til dommere over en årrekke. I Sverige er det ikke vanlig å foreta intervjuer av søkere, fordi de fleste søkere vil være godt kjent innenfor systemet.

Finland

Finland har et karrieresystem for dommere som likner mye på det svenske systemet. Landet har i dag intet kollegialt innstillingsorgan utenom domstolene. Utnevnelsesmyndigheten ligger hos presidenten, og dette er ikke foreslått endret i det nylig fremlagte utkast til ny grunnlov.

Island

Island har vedtatt ny domstolsordning i 1998, som også omfatter dommerutnevnelser. Det er opprettet et innstillingsråd med tre medlemmer oppnevnt av justisministeren. Medlemmer foreslås av henholdsvis Høyesterett, Islands dommerforening og Islands advokatforening, slik at to av de tre medlemmene er dommere. Høyesterettsdommere utnevnes av presidenten, mens herredsrettsdommere utnevnes av justisministeren. Island har bare domstoler i to instanser.

8.4.3 Andre land

I England utnevnes en del dommere av Lord Chancellor, som også er medlem av kabinettet, mens det i Japan er regjeringen som utnevner de fleste dommere. I Russland utnevner Føderasjonsrådet dommerne. I en særstilling kommer Italia hvor verken statsoverhodet, den utøvende eller den lovgivende makt utnevner dommere. Her ligger myndigheten i det nasjonale Domstolsrådet. Dette rådet består av 32 medlemmer med republikkens president som leder, justitiarius i Høyesterett som nestleder og med 20 dommere og 10 advokater og juridiske professorer som medlemmer.

I de aller fleste land er det opprettet ett eller flere organer som gir innstilling til statsoverhodet/regjeringen. Svært grovt kan ordningene deles i to kategorier. I flere land avgis innstillingen av et domstolråd som har mange likhetstrekk med det italienske domstolrådet. I Frankrike har rådet 21 medlemmer hvorav flertallet er dommere. Republikkens president er leder og justisministeren nestleder. I Polen består rådet av 25 medlemmer hvorav 15 er dommere og seks er valgt av nasjonalforsamlingen/senatet. De fire siste medlemmene er justisministeren, en person valgt av presidenten samt lederne for de to høyeste domstolene. Alle disse rådene kan ses som nasjonens råd. Selv om dommere ofte er i flertall, har også den utøvende makt en sentral representasjon ved justisminister og/eller president. I de fleste av de øvrige landene baserer man seg enten på uttalelser eller innstillinger fra organer innenfor domstolene, på at parlamentet kommer sentralt inn ved en godkjenningsordning eller ved å velge et innstillingsorgan - eller på en kombinasjon av disse løsningene.

Det er noe varierende rettslige virkninger av innstillingene. I noen land er utnevnelsesmyndigheten formelt bundet til å velge blant de innstilte, i andre land er man avskåret fra å utnevne søkere som innstillingsorganet finner ikke er kvalifisert, og i de øvrige land står utnevnevnelsesmyndigheten helt fritt i sitt valg.

8.5 Domstolkommisjonens forslag

8.5.1 En ny innstillingsordning

En enstemmig Domstolkommisjon går inn for en videreutvikling av ordningen med et rådgivende organ for dommerutnevnelser utenfor Justisdepartementet, og har foreslått etablert et bredt sammensatt innstillingsorgan.

Kommisjonen har understreket at innstillingsorganet må få en bred sammensetning med hensyn til innsikt, erfaring og kompetanse. Både generell samfunnsmessig innsikt, domstolskompetanse, størst mulig oversikt over aktuelle søkergrupper og bred kontaktflate til disse miljøene vil være nødvendig. Kravene til kompetanse må avspeiles i innstillingsorganets sammensetning.

På denne bakgrunn har Domstolkommisjonen foreslått at innstillingsorganet opprettes med syv medlemmer; to medlemmer utenfor domstolssystemet, som allmennhetens representanter, tre dommere og to jurister utenfor domstolene, med bred kontaktflate.

Kommisjonen foreslår at allmennhetens representanter velges av Stortinget, mens dommerrepresentantene og de to juristrepresentantene oppnevnes av Kongen i statsråd. Funksjonsperioden bør etter kommisjonens oppfatning være fire år, med mulig gjenoppnevning for én periode.

8.5.2 Innstillingsorganets arbeidsform

Domstolkommisjonen foreslår at innstillingsorganet skal gi en innstilling med begrunnet forslag om hvem som bør utnevnes. Tilsvarende skal gjøres i forbindelse med dommerkonstitusjoner som behandles av Kongen i statsråd.

Innstillingsorganet vil være avhengig av en omfattende saksforberedelse av høy kvalitet. Kommisjon går inn for å etablere en kompetent sekretariatsfunksjon i den sentrale domstoladministrasjonen.

8.5.3 Regjeringens forhold til innstillingen og ansvar for utnevnelsen

Domstolkommisjonen ønsker å finne en balanse mellom hensynet til en demokratisk fremgangsmåte for utnevnelser og hensynet til domstolenes uavhengighet av den utøvende og den lovgivende makt. Balansen må bygge på at regjeringen ønsker å respektere domstolenes uavhengighet, men bør etter kommisjonens oppfatning sikres gjennom regler for hvilke formelle rettsvirkninger som innstillingen skal utløse.

Det foreslås en løsning hvor regjeringen velger fritt mellom de innstilte, men også har anledning til å gå utover kretsen av innstilte dersom saken først sendes tilbake til innstillingsorganet med underretning om at regjeringen overveier å utnevne en annen, navngitt søker, og med anmodning om at organet gir en vurdering av denne søkeren. Dersom denne søkeren fortsatt ikke innstilles, skal regjeringen likevel kunne utnevne vedkommende.

Det foreslås en lovfesting av at innstillingsorganet skal innstille tre søkere, under forutsetning av at det finnes tre kvalifiserte blant søkerne.

8.5.4 Offentlighet og partenes innsyn i dommerutnevnelser

Domstolkommisjonen har også foreslått at den vanlige innsynsretten gjøres noe mer omfattende enn det som følger av dagens regler for offentlighet i saker om dommerutnevnelser. For det første foreslås det at den utvidede søkerliste undergis alminnelig offentlighet. For det andre foreslås det at innstillingsorganets innstilling, men ikke begrunnelse, gjøres offentlig tilgjengelig.

8.5.5 Spesielt om utnevnelse av høyesterettsdommere

I dag faller disse stillingene utenfor mandatet for Det rådgivende organet for dommerutnevnelser. Høyesterett gir derimot en egen uttalelse direkte til justisministeren.

Domstolkommisjonen har vurdert om Stortinget bør gis større ansvar enn i dag for utnevnelsene av høyesterettsdommere, men har konkludert med at regjeringen fortsatt bør ha ansvaret for dette. I den forbindelse peker kommisjonen bl.a. på at det i Norge ikke er noe ønske om at høyesterettsdommere skal ha en partipolitisk profil eller at partipolitiske overveielser skal være en del av vurderingene i Høyesterett.

Kommisjonen foreslår videre at innstillingsorganets ansvarsområde også bør omfatte høyesterettsdommerstillingene. Høyesterett bør etter kommisjonens oppfatning fortsatt avgi uttalelse før utnevnelse av slike dommere, men dette bør skje først etter at innstillingsorganets innstilling foreligger og er gjort kjent for Høyesterett. Kommisjonen tilrår videre at Høyesteretts uttalelse avgis av justitiarius på samme måte som i dag, som en del av domstollederfunksjonen.

Når det gjelder stillingen som justitiarius i Høyesterett, har Domstolkommisjonen pekt på at det er rom for å ta hensyn til stillingens spesielle karakter og la den utøvende makt stå noe friere i personvalget enn ved andre dommerutnevnelser. Denne stillingen bør falle utenfor innstillingsorganets ansvarsområde. Det pekes på at det ved utnevnelse av høyesterettsjustitiarius er vanlig med konsultasjoner i Stortinget før regjeringen tar sin avgjørelse. Når det gjelder spørsmålet om å avgi uttalelse fra Høyesterett selv, finner kommisjonen at det bør være opp til Høyesteretts vurdering i det enkelte tilfelle.

8.5.6 Spørsmålet om grunnlovsendring

Etter Domstolkommisjonens vurdering er det ikke nødvendig med en endring av Grunnloven for å gjennomføre forslaget om et innstillingsorgan med tilhørende regler.

Kommisjonen har likevel utarbeidet en skisse til en endring av Grunnloven § 21. Dette er fra Kommisjonens side gjort med sikte på at de politiske myndigheter kan ha en annen mening om grunnlovsspørsmålet, eller at de under enhver omstendighet måtte ønske en avklaring i grunnlovs form.

Det er i tilfelle foreslått følgende tilføyelse i Grunnloven § 21: »For Dommere skulle Kongen tillige høre et Indstillingsraad for Dommere».

8.6 Høringsinstansenes vurderinger

Det er bred oppslutning blant høringsinstansene om forslagene fra Domstolkommisjonen vedrørende fremtidig utnevnelsesordning for dommere. Svært mange nøyer seg med å gi sin tilslutning til Domstolkommisjonens fremstilling og forslag, uten å gå nærmere inn på enkeltspørsmål.

Flere høringsinstanser har trukket frem som en fordel med forslaget at det vil gi en ordning for dommerutnevnelsene som er mer åpen og kontrollerbar, og derved mer betryggende enn dagens fremgangsmåte. Det pekes også på at en omlegging som den foreslåtte vil styrke tilliten til domstolenes uavhengighet.

Enkelte høringsinstanser har imidlertid gitt uttrykk for skepsis i forhold til forslaget fra flertallet i Domstolkommisjonen om å kombinere styrevervene i en ny sentral domstoladministrasjon med deltagelse i et innstillingsorgan. Justitiarius i Trondheim byrett har eksempelvis vist til at

«for det første er arbeidet med dommerutnevnelser så viktig og såpass omfattende at det alene kan være tilstrekkelig for et styre, og for det annet til at det ikke bør foreligge den kompetansekombinasjon både å ha ansvaret for administrasjon av domstolene - og innstille til hvem som skal utnevnes til dommere».

Justitiarius i Oslo byrett har pekt på at styret for domstoladministrasjonen ikke bør

«ha oppgaven som innstillingsorgan for dommerutnevninger. Det vil åpenbart bli en meget arbeidskrevende oppgave, dersom en legger til grunn at det er innstillingsorganet og ikke dets sekretariat som skal ha den reelle innflytelsen. Jeg vil derfor foreslå at det etableres et eget innstillingsråd med andre personer enn de som sitter i styret. Domstolsstyrets administrasjon kan være sekretariat for rådet.»

Når det gjelder fremtidig ordning for utnevning av dommere i Høyesterett, har Den Norske Advokatforening foreslått at det bør vurderes å innføre særskilte regler for utnevnelse av alle høyesterettsdommerne, under henvisning til at Høyesterett i fremtiden vil få mer rolle av en forfatningsdomstol og en domstol som i det vesentligste behandler saker av prinsipiell karakter. Høyesterett har i sin egen uttalelse gitt tilslutning til Domstolkommisjonens forslag.

8.7 Hovedhensyn ved dommerutnevnelsene

8.7.1 Grunnleggende hensyn

Det er en grunnleggende forutsetning for at domstolene skal fungere etter sine forutsetninger at det utnevnes dyktige, innsiktsfulle og uavhengige dommere.

I Norge har man tradisjonelt ønsket at dommerkorpset skal gjenspeile en bredest mulig juridisk yrkesmessig bakgrunn. Det har blitt ansett som en positiv verdi at det skjer en bred rekruttering av dommere, slik at de har kunnskap fra ulike samfunns- og rettslivsområder. Prinsippet om en bred dommerrekruttering er flere ganger behandlet i politiske organ. Den siste prinsipielle vurdering skjedde i forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 90 (1981-82) Om herreds- og byrettens organisasjon m.m., da en enstemmig justiskomite uttalte:

«Komiteen er av den oppfatning at vårt rettsvesen har vært tjent med at det ikke er lagt opp en tradisjonsbegrunnet, fast dommerkarrierestruktur. At personer med ulik yrkes- og livserfaring søker dommeryrket, ser komiteen som verdifullt.»

Justisdepartementet ønsker en videreføring av dagens ordning med bred dommerrekruttering, men foreslår en ny fremgangsmåte for utnevnelse av dommere.

En utnevnelsesprosess for dommere må tilfredsstille de vanlige krav til en grundig og effektiv utvelgelses- og tilsettingsprosedyre. Den må i tillegg tilfredsstille noen allmenne hensyn og prinsipper som har sammenheng med domstolenes spesielle stilling i samfunnet.

For å kunne rekruttere dommere som oppfyller de grunnleggende kriterier som det er redegjort for tidligere, må man for det første ha en utnevnelsesprosedyre som legger forholdene til rette for at de rette juristene melder seg som søkere. I tillegg må man ha en utvelgelsesprosess som sikrer at man velger de beste søkerne. I denne proposisjonen behandles særlig spørsmål i tilknytning til en omlegging av utvelgelsesprosedyren. De generelle betraktningene omkring dommerrekruttering faller utenfor rammene for denne proposisjonen.

8.7.2 Ønsket om en demokratisk utnevnelsesprosess

Det er en grunnleggende forutsetning i forfatningen i Norge at domstolene er suverene i sin behandling av den enkelte sak, også i forhold til den lovgivende makt. Samtidig er det et viktig spørsmål om folket, med basis i folkesuverenitetsprinsippet, skal kunne gjøre sin innflytelse gjeldende når det gjelder å peke ut hvem som skal bekle dommerstillingene. Når dommerne utøver en statlig myndighet som kan være både viktig samfunnsmessig og inngripende for den enkelte borger, og domstolene i den enkelte sak utøver denne myndigheten uavhengig av andre statsmakter, bør det gjelde en form for demokratisk kontroll med dommerne og deres virksomhet.

Man må for det første avgjøre om ønsket om en slik demokratisk innflytelse kan tilsi at utnevnelsesprosessen er åpen for publikums innsyn, med bl.a. offentlige søkerlister.

For det andre må man avgjøre om man skal legge opp til innflytelse eller direkte kontroll fra Stortinget. I denne sammenheng må man vurdere forholdet til domstolenes dømmende uavhengighet. Vern av domstolenes uavhengighet vil også måtte omfatte vern mot at den lovgivende statsmakt griper inn i den dømmende virksomheten på en måte som ikke harmonerer med Grunnloven. Man må stille spørsmål om myndigheten til å utnevne dommere, eller ha avgjørende innflytelse ved slike utnevnelser, ville gi Stortinget en for sterk innflytelse på domstolenes dømmende virksomhet. Dersom Stortinget kun har en etterfølgende kontroll av dommerutnevnelsene, jf. Grunnloven § 75 f, kan ikke det anses som et problem i forhold til den dømmende uavhengigheten. Stortinget vil da bare kontrollere at tilsettingsmyndighetens skjønnsmessige vurdering holdes innenfor de grenser som kravet til en forsvarlig og samvittighetsfull saksbehandling trekker opp.

For det tredje må demokratihensynet trekkes inn når man vurderer om utnevnelsesprosedyren skal gis elementer av laugsstyre, fagstyre eller en korporativ styringsmodell. Den korporative styringsmodellen er sterkt inne i den alminnelige tilsettingsordning i staten. Her gjelder tjenestemannslovens hovedregel om at tilsettingsmyndigheten ligger i kollegiale organer sammensatt med representater fra arbeidsgiverne og fra de ansattes organisasjoner. En korporativ styring er imidlertid ikke noe folkestyre, og den korporative modellen kan ikke erstatte demokratiske elementer. En laugsstyringsmodell kan innebære å la hele utnevnelsesprosessen skje innenfor domstolene, som en selvrekrutteringsprosess uten noen reell deltakelse, innflytelse eller kontroll fra instanser utenfor domstolene. Dette vil heller ikke være en heldig løsning. Et fagstyre vil i tillegg kunne involvere andre juridiske aktører i domstolene, men uten at dette i seg selv øker den folkelige innflytelse.

8.7.3 Hensynet til domstolenes uavhengighet

I forbindelse med en omlegging av fremgangsmåten for dommerutnevnelser må man vurdere faren for en direkte påvirkning av domstolenes dømmende virksomhet. Dersom den utøvende makt alene står for utvelgelsen av nye dommere, kan den i hvert fall teoretisk tenkes å legge avgjørende vekt på andre faktorer enn faglige kvalifikasjoner og personlige egenskaper. På den måten vil den utøvende makt kunne oppnå en sammensetning av dommerkorpset som innebærer at en del saker får et annet resultat enn hva de ville fått om dommerne var utvalgt etter de nevnte kriterier.

Uavhengighetsdrøftelsen knyttet til dommerutnevnelser omfatter imidlertid også elementer av indirekte påvirkning. Utnevnte dommeres interesse i å få muligheten til forflytning til mer «populære» domstoler etter noen tid, kan gi grunnlag for uheldige bindinger til utnevnelsesmyndigheten innenfor den utøvende makt. Man kan riktignok vanskelig se for seg at dagens Justisdepartement vil søke å påvirke dommere til å innta «ønskelige» standpunkter i konkrete saker, eller at dommere skulle la seg påvirke på en slik måte. Folks tillit til domstolene vil likevel kunne påvirkes av at muligheten foreligger.

Idet man kan se visse problemer knyttet til en fremgangsmåte for utnevnelser som innebærer at Justisdepartementet/regjeringen alene avgjør personvalget, må man vurdere hvilke alternativ som finnes. Det mest nærliggende er å trekke inn folkesuverenitetsprinsippet, og gi innflytelse til folkets valgte representanter. Å gi for sterk innflytelse til Stortinget i dommerutnevnelser kan imidlertid sees som en indirekte påvirkning av den dømmende virksomhet som ikke harmonerer med Grunnlovens prinsipper om maktfordeling eller funksjonsfordeling. Å legge den avgjørende innflytelsen til en ren fagmyndighet, til domstolen selv eller til et korporativt styre, vil fjerne også den legale påvirkningsmuligheten fra de andre statsmaktene. Det er derfor ønskelig å komme fram til en prosedyre for dommerutnevnelser som har med flere av elementene ovenfor.

8.7.4 Hensynet til faglig kvalitet og personlige egenskaper

Valget av fremgangsmåte for dommerutnevnelser må i stor grad styres av ønsket om å sikre en utvelgelse som gir høy faglig kvalitet og de rette personlige egenskaper i dommerkorpset. Den enkelte dommers faglige og menneskelige kvaliteter er helt avgjørende for om domstolene skal kunne fylle sin funksjon i samfunnet.

En utnevnelsesprosess må inneholde en kompetent vurdering av dommersøkernes personlige egenskaper, for eksempel personlig integritet, modenhet, evne til analytisk tenkning, effektivitet og evne til å behandle både medarbeidere og aktører i rettssaker på en respektfull, menneskelig og åpen måte.

Ved mange dommerstillinger vil også kravet om lederkvalifikasjoner stå sentralt. 20-25 % av dommerstillingene i Norge er tillagt funksjoner som leder av en domstol. I tillegg kommer et mindre antall mellomledere. Det er naturlig å legge til grunn samme generelle krav til disse dommerne som man ellers stiller til ledere av lokal statlig virksomhet. I tillegg kommer at domstolledere stilles overfor spesielle og utfordrende oppgaver i forhold til det å være leder i en virksomhet hvor dommerne har sin fulle faglige uavhengighet.

Det vil finnes gråsoner ved domstolledernes forhold både til den sentrale domstoladministrasjonen og til den enkelte dommer ved domstolen. Spørsmålet hvor grensene går på dette området har til nå i liten grad vært systematisk vurdert. Domstolkommisjonen har foreslått at det gjennomføres en egen utredning av domstolledernes oppgaver og myndighet. Justisdepartementet ser det som naturlig at den sentrale domstoladministrasjonen i tiden fremover arbeider med disse spørsmålene, og at det igangsettes et utredningsarbeid eller utviklingsprosjekt hvor de aktuelle interessegruppene er representert.

8.7.5 Hensynet til borgernes tillit til domstolene

Dommerutnevnelser er et område av særlig betydning for borgernes tillit til domstolene. Mistanke om at utnevnelsesmyndigheten utnevner dommere som ikke fullt ut har den faglige og personlige integritet som skal til for å treffe upartiske avgjørelser, vil være blant det som i sterkest grad er egnet til å svekke borgernes tillit til domstolene og domstolsavgjørelsene. Det kan imidlertid ikke legges til grunn at dommerutnevnelsene til nå har representert noe vesentlig problem i forhold til allmennhetens tillit til domstolene.

Andre forhold som også bidrar til å svekke tilliten til domstolene og dommerne er en opplevelse av uheldig håndtering og uskjønnsomme vurderinger av egen habilitet til å behandle saker, samt for enkeltes vedkommende bierverv av særlig forretningsmessig karakter og medlemsskap i lukkede organisasjoner. Dette er forhold som vil bli behandlet i andre deler av proposisjonen.

Som overordnet målsetting bør stilles opp et ønske om at reglene om dommerutnevnelser er utformet og praksis utviklet slik at folk flest får tillit til at dommerne hører med til landets beste jurister, og at de er uavhengige og upartiske i sine avgjørelser.

8.7.6 Hensynet til tillit hos potensielle søkere

En god og profesjonell organisasjon til å behandle saker om utnevnelser av dommere vil kunne ha en positiv effekt på søkerinteressen. Det samme gjelder kjente og klare regler for utvelgelsen og for åpenhet. I hvert fall vil en mangel på slike kvaliteter kunne ha en negativ virkning.

Det er viktig å sikre personverninteressen på en tilfredsstillende måte for søkerne. Utvidet offentlighet omkring søkere til dommerstillinger i forhold til det som gjelder generelt etter offentlighetsloven, vil kunne ha negative konsekvenser for enkelte søkergrupper, særlig advokater. På grunn av forholdet mellom klient og advokat vil det ofte være vanskelig for en praktiserende advokat å sende ut offentlig kjente signaler om at vedkommende vurderer å slutte med sin advokatforretning ved å søke en dommerstilling. Det vil dessuten raskt kunne virke negativt for forretningsdriften dersom hun eller han ikke blir utnevnt til dommer. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende i forhold til ledere i offentlig og privat virksomhet. Lederens autoritet og posisjon vil lett svekkes, og det skapes unødig uro i organisasjonen. Slike forhold vil lett redusere muligheten til å få godt kvalifiserte søkere til dommerstillinger.

Det må også stilles krav om en saklig og objektiv behandling av utnevnelsessaker. Søkerne må være sikret at relevante utvelgelseskriterier anvendes og at utenforliggende hensyn ikke trekkes inn i skjønnsmessige vurderinger. Det er på dette punkt liten kritikk mot dagens utnevnelsesordning.

For enkelte søkergrupper, eksempelvis privatpraktiserende advokater, er det viktig at selve prosessen fram til ansettelse ikke tar for lang tid. I motsatt fall vil det kunne være et moment som avholder kvalifiserte kandidater fra å søke.

8.8 Mulige løsningsalternativer

8.8.1 Videreføring av dagens ordning

Det er Justisdepartementets oppfatning at dagens ordning med Det rådgivende organ for dommerutnevnelser innebærer en forbedring i forhold til tidligere ordning hvor saksforberedelsen før dommerutnevnelsene var begrenset til Justisdepartementets eget arbeid. Det er imidlertid rom for ytterligere forbedringer. Det er bl.a. en svakhet ved dagens system at Det rådgivende organ ikke gjennomfører intervjuer og dermed normalt ikke har førstehånds kjennskap til søkerne. Det rådgivende organ gir heller ingen begrunnelse for sine råd til departementet. Som følge av dette blir det enkelte ganger vanskelig å avgjøre hvilken vekt Justisdepartementet bør legge på tilrådingen, i de tilfelle hvor departementet etter intervjuer og referanseinnhenting ønsker å innstille en annen søker enn den Det rådgivende organ anbefaler.

Hovedinntrykket av dagens ordning er at den i det vesentlige innebærer utnevnelseskompetanse for den utøvende makt, selv om det ligger et visst korrektiv i uttalelsene fra Det rådgivende organ for dommerutnevnelser og domstolenes deltagelse i ansettelsesarbeidet.

Justisdepartementet mener det bør foretas endringer i dagens ordning for dommerutnevnelser. Det vises i den forbindelse til at Domstolkommisjonen uten ytterligere drøftelse har lagt til grunn at det bør søkes å finne fram til en endret utnevnelsesordning. Høringsinstansene har videre nærmest uten unntak gått inn for, eller indirekte forutsatt, at det skjer en slik endring.

Justisdepartementet understreker at kritikken mot dagens ordning primært er av prinsipiell karakter, og ikke er knyttet opp til resultatet av dagens arbeid med saker om dommerutnevnelser i departementet. Kritikken går etter Justisdepartementets vurdering først og fremst på rekrutteringssituasjonen - at det er for få og for dårlig kvalifiserte jurister som søker dommerstillinger. Selve utvelgelsesprosessen synes det ikke å være noen utbredt misnøye med, utover at den tar for lang tid.

Det er imidlertid Justisdepartementets oppfatning at viktige prinsipielle argumenter taler for at det gjøres endringer i dagens utnevningsordning, slik at man formaliserer at andre aktører enn departementet har innflytelse på prosessen. Justisdepartementet anbefaler derfor ikke at man viderefører dagens ordning uten endring.

8.8.2 Stortingsalternativet

I enkelte land har den lovgivende makt det avgjørende ord i utnevnelsessaker. USA er det mest kjente eksemplet. Der må presidentens forslag godkjennes i Senatet, ofte etter en omfattende utspørring.

Demokratihensynet kan tale for å legge utnevnelsesmyndigheten til Stortinget. Dommerne utøver en viktig statlig myndighet, uten at Stortinget har samme reaksjonsmiddel mot dommernes dømmende virksomhet som det i henhold til våre parlamentariske prinsipper har overfor regjeringens og de enkelte statsrådenes beslutninger og unnlatelser. Den mest effektive form for påvirkning fra Stortingets side vil derfor være at Stortinget selv utnevner dommerne eller godkjenner regjeringens utnevnelser.

Å legge utnevnelsesmyndigheten til Stortinget ville også redusere muligheten for irregulær påvirkning fra den utøvende makt på domstolenes dømmende virksomhet. Teoretisk er dette positivt, dersom man anser den dømmende uavhengigheten viktigere i forhold til regjeringen enn til Stortinget. En innvending mot en slik vurdering er imidlertid at regjeringen og Stortinget i vesentlig grad står i samme stilling i forhold til domstolene. Domstolenes overprøvende myndighet retter seg både mot forvaltningen og mot lovgiver.

En viktig innvending mot å legge utnevnelsesmyndigheten til Stortinget vil være faren for partipolitisk begrunnede dommerutnevnelser, eller i hvert fall faren for at publikum vil få et slikt inntrykk. I den vest-europeiske rettstradisjon har man vært svært negativ til at domstolene skulle ta partipolitiske hensyn i sin dømmende virksomhet. Selv om domstolene tar avgjørelser som får politiske virkninger, og dommernes verdiforestillinger kan ha betydning for avgjørelsen, legger dagens ordning ikke forholdene til rette for at partipolitikken skulle få betydning for dommernes vurderinger.

Å legge dommerutnevnelsene til Stortinget fremstår etter dette som lite aktuelt med den tradisjon og samfunnsoppbygging man har i Norge. Med vår parlamentariske statsskikk vil Stortinget ha den nødvendige kontroll og de nødvendige reaksjonsmidler i forhold til regjeringen også når det gjelder embetsutnevnelser.

8.8.3 Domstolalternativet

Et alternativ vil kunne være å legge utnevnelsesmyndigheten til et organ innenfor domstolene. Justisdepartementet er imidlertid enig i Domstolkommisjonens vurdering om at dette ville kunne åpne for en selvrekruttering og en utvikling i retning av at domstolene etablerte seg som en stat i staten. Den manglende demokratiske styring og demokratiske korrektiv er iøynefallende ved en slik løsning, som også ville kunne medføre at man over tid fikk domstoler som utviklet seg i utakt med samfunnet for øvrig.

8.8.4 Alternativ med frittstående utnevnelsesorgan

Et alternativ kan være å etablere et nytt, frittstående, kollegialt utnevnelsesorgan. Selv om en slik løsning ville bidra til at domstolene ble uavhengige av de andre statsmaktene, har også dette alternativet iøynefallende svakheter. Innenfor vårt parlamentariske demokrati synes det vanskelig å gi så omfattende fullmakter til et helt frittstående organ med slik innflytelse på sentral, statlig myndighetsutøvelse.

Å konstruere et slikt organ, med en så bred sammensetning og på et så høyt nivå at hensynene som bør ligge bak en ny utnevnelsesordning ble tilfredsstilt, for eksempel med deltagelse av justisministeren, ville være et fremmedelement i vår statsskikk. Justisdepartementet anser heller ikke dette alternativet som aktuelt.

8.8.5 Tjenestemannslovalternativet

Dette alternativet ville innebære at det etableres et tilsettingsorgan for dommere etter tjenestemannslovens system, hvor tillitsmannsapparatet har en sentral stilling, basert på tanker om bedriftsdemokrati.

Domstolkommisjonen har avvist dette alternativet under henvisning til at den korporative styringsmodellen ikke bør følges når de beslutninger som skal tas både direkte og indirekte gjelder grunnleggende statlig myndighetsutøvelse. Justisdepartementet er enig i dette. Utnevnelse av dommere berører enkeltpersoners og statens interesser på en slik måte at et rent bedriftsdemokratisk perspektiv er for snevert.

8.8.6 Alternativet med frittstående innstillingsråd og utnevnelse i statsråd

Domstolkommisjonen har gått inn for en utnevnelsesprosedyre hvor

«[ ]den endelige utnevnelsesmyndigheten fortsatt er hos Kongen i statsråd, men hvor myndigheten både formelt og reelt begrenses ved at det opprettes et nytt, sterkt, eksternt innstillingsorgan» (NOU 1999:19 s. 194).

Kommisjonen har foreslått at innstillingsorganet ikke skal være et rent fagorgan, men også ha medlemmer utenfor kretsen av jurister som arbeider i domstolene. Kommisjonen mener at dette er den løsningen som på best måte ivaretar både hensynet til parlamentarisk ansvar og hensynet til domstolenes uavhengighet, samtidig som man kan oppnå en profesjonell og effektiv utvelgelsesprosess og trolig en styrket tillit til domstolene.

Høringsinstansene har i meget stor grad gitt sin tilslutning til forslaget om etablering av et nytt eksternt innstillingsorgan, samtidig som utnevnelsene fortsatt skal skje i statsråd.

Etter Justisdepartementets vurdering fremstår Domstolkommisjonens forslag som en naturlig utvikling av dagens ordning med Det rådgivende organ for dommerutnevnelser. En ordning med etablering av et nytt Innstillingsråd for dommerutnevnelser utenfor Justisdepartementet vil være godt i tråd med den generelle samfunnsutviklingen og den økte vektleggingen nasjonalt og internasjonalt på domstolenes uavhengige stilling i forhold til andre statsmakter.

Verken Domstolkommisjonen eller noen av høringsinstansene har seriøst gått inn for at utnevnelsesmyndigheten skulle fjernes fra Kongen i statsråd. Å foreslå en slik endring ville representere et relativt dramatisk brudd med historiske og statsrettslige tradisjoner. Justisdepartementet legger til grunn at dette ikke er aktuelt.

8.9 Justisdepartementets vurderinger og forslag

Justisdepartementet foreslår at det etableres et nytt eksternt organ med betydelig innflytelse på dommerutnevnelsene. Organet gis betegnelsen Innstillingsråd for dommere. Utnevnelseskompetansen skal fortsatt ligge hos Kongen i statsråd, etter at sakene er undergitt en meget begrenset prøving i Justisdepartementet.

Det er naturlig å lovfeste hovedprinsippene for en slik nyordning. Det bør også åpnes for at Kongen kan gi forskrifter om de mer detaljerte reglene om Innstillingsrådets behandling av sakene. På denne bakgrunn finner ikke Justisdepartementet i denne proposisjonen grunn til å komme med et svært detaljert forslag om fremtidig oppgavefordeling mellom Justisdepartementet og Innstillingsrådet. Dette vil måtte avklares i eventuelle forskrifter og gjennom praktisering av ordningen. En del enkeltspørsmål vil likevel bli berørt i punktene nedenfor.

8.9.1 Ønsket om høyt tempo i saksbehandlingen

Det er svært uheldig, både for den domstolen som har ledig dommerstilling og for de enkelte søkerne til slike stillinger, om ansettelsesprosedyren tar lang tid. Justisdepartementet mener det må være et viktig mål at man med en ny utnevnelsesordning ikke skal bruke for lang tid på behandlingen av den enkelte sak. Det må være et mål å korte ned behandlingstiden i forhold til i dag.

Samtidig er det på det rene at den foreslåtte nyordning innebærer at både Innstillingsrådet og Justisdepartementet skal foreta en vurdering av den enkelte saken. Dette kan i praksis lett innebære merarbeid og forsinkelser i forhold til dagens ordning, hvor det alt vesentlige av arbeidet skjer i Justisdepartementet. En slik utvikling kan motarbeides både ved at saksbehandlingen i Justisdepartementet gjøres så begrenset og rask som mulig, samtidig som Innstillingsrådet bør legge arbeid i utvikling av rasjonelle og arbeidsbesparende rutiner for behandling av sakene.

En stor del av saksbehandlingstiden for en sak om dommerutnevnelser utgjøres av passiv liggetid eller av at en instans venter på reaksjon fra en annen. Andre forhold som særlig bidrar til å forsinke prosessen er behovet for på en kostnadseffektiv måte å få gjennomført intervjuer med flere søkere, hvor også domstolleder er til stede. Også innhenting av referanseuttalelser kan bidra til at saksbehandlingen tar tid. Utførelsen av hver enkelt av de konkrete arbeidsoppgavene i disse sakene tar imidlertid ikke så lang tid. Ved utarbeidelsen av mer detaljert regelverk om den fremtidige behandlingen av utnevnelsessakene bør det derfor være et overordnet mål å legge forholdene til rette for rutiner og arbeidsordninger som sikrer god flyt i saksbehandlingen, klare tidsfrister for de enkelte leddene og en reduksjon i passiv ventetid. Viktig i den forbindelse vil være å komme fram til en kvalitetsmessig god og rasjonell arbeidsfordeling mellom medlemmene i Innstillingsrådet og dets sekretariat, som forutsettes lagt til domstoladministrasjonen.

8.9.2 Høy kvalitet i utvelgelsesarbeidet

Den åpne og brede dommerrekrutteringen i Norge stiller store krav til arbeidet med personutvelgelse. Innstillingsrådet vil måtte forholde seg til en lang rekke søkere som ikke er kjente for verken rådet eller utnevnelsesmyndigheten. Dette står i motsetning til situasjonen i land med lukkede dommerkarrierer, for eksempel Sverige, hvor søkerne normalt vil være godt kjent for utnevnelsesmyndigheten.

Det må legges til grunn at ikke bare de rent faglige kvalifikasjoner, men også personlig egnethet for dommeryrket skal være en viktig del av vurderingen. Dette innebærer at intervjuer av de aktuelle søkerne vil inngå som en naturlig del av arbeidet. Slike intervjuer har i mange år utgjort en viktig del av Justisdepartementets arbeid med ansettelsessakene, mens Det rådgivende organ for dommerutnevnelser som nevnt ikke har foretatt intervjuer.

Justisdepartementet forutsetter at den foreslåtte endringen av fremgangsmåten for dommerutnevnelser, som vil innebære at mye av det praktiske arbeidet med personutvelgelsen overføres fra departementet til et bredt sammensatt Innstillingsråd, skal videreføre den nyanserte og brede vurdering av søkerne som er praksis i dag. Det bør ikke være aktuelt å falle tilbake på mer mekaniske utvelgelsesmekanismer, for eksempel sterk vektlegging av små karakterforskjeller og ansiennitet, eller å gå bort fra å bruke intervjuer og en utstrakt referanseinnhenting under arbeidet med dommerutnevnelsessakene. Forholdene må tvert i mot legges til rette for en videreutvikling av en profesjonell og tidstilpasset ansettelsesprosedyre. Dette bør skje både gjennom oppbyggingen av et profesjonelt sekretariat, sterk vektlegging av at Innstillingsrådets medlemmer skal ha særlig kompetanse innenfor personutvelgelse og rekruttering, og utvikling av gode arbeidsformer og saksbehandlingsrutiner.

En viktig forutsetning for at omleggingen skal bli vellykket, er at det bygges opp et sekretariat med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å yte Innstillingsrådet kvalifisert bistand. Dette sekretariatet bør være en del av den sentrale domstoladministrasjonen. Arbeidet med rekruttering av nye dommere er en meget viktig domstoladministrativ arbeidsoppgave, og domstoladministrasjonen vil måtte trekkes aktivt med i arbeidet. Det er imidlertid Justisdepartementets forutsetning at også medlemmene i Innstillingsrådet skal delta i arbeidet med forberedelsen av sakene.

8.9.3 Skal Innstillingsrådet være felles med styret i en ny domstoladministrasjon?

Flertallet i Domstolkommisjonen, som har foreslått etablering av en frittstående domstoladministrasjon, har gått inn for at styret for domstoladministrasjonen også skal være Innstillingsråd for dommerutnevnelser.

Justisdepartementet anser det som uheldig å kombinere styreoppgavene med oppgavene i Innstillingsrådet. Årlig foretas det omkring 50 dommerutnevnelser. I tillegg er Innstillingsrådet tiltenkt ansvaret for behandlingen av et relativt betydelig antall saker om kortvarige dommerkonstitusjoner, med varighet inntil ett år. Arbeidsmengden for Innstillingsrådets medlemmer vil derfor bli stor, tatt i betraktning at oppgaven som medlem i rådet skal utføres ved siden av vedkommendes ordinære jobb. Å kombinere disse oppgavene med verv som medlemmer av styret i en domstoladministrasjon fremstår som lite realistisk ut fra ønsket om å styrke kvalitet og profesjonalitet i arbeidet med rekruttering og personutvelgelse.

Dessuten bør kravene til kompetanse være ulike for de to typer verv. Ved valg av medlemmer av Innstillingsrådet bør man fokusere bl.a. på evner og erfaring innenfor personalutvelgelse og rekruttering, mens styremedlemmene i domstoladministrasjonen i større grad bør velges ut fra sin kompetanse innen økonomistyring, organisasjonserfaring og kunnskap om utviklingsarbeid.

8.9.4 Sammensettingen av Innstillingsrådet

Domstolkommisjonen har foreslått at Innstillingsrådet skal settes sammen med tre dommere, slik at alle tre instanser er representert, to jurister med bred kontaktflate og to medlemmer utenfor domstolssystemet, som allmennhetens representanter. I tillegg forutsettes det at lederen i den foreslåtte domstoladministrasjonen skal ha møterett i Innstillingsrådet.

Justisdepartementet foreslår at Innstillingsrådet skal ha syv medlemmer, hvorav fem er jurister. Samtlige medlemmer forutsettes å ha personlige varamedlemmer.

Verken dommerne eller andre grupper vil etter forslaget ha flertall i Innstillingsrådet. Det er viktig at medlemmene av rådet har den nødvendige bredden i kompetanse og kontaktflate både innad i domstolsmiljøet, og i det øvrige juristmiljø. Forslaget innebærer at man får tre ulike grupperinger i Innstillingsrådet; domstolrepresentantene, jurist- og advokatrepresentantene og allmennhetens representanter. Disse tre grupperinger er relativt like store. I betraktning av at Innstillingsrådet skal ha et viktig ansvar for rekruttering og personalutvelgelse til domstolene, anser departementet det som ønskelig at rådet settes sammen med tre dommerrepresentanter.

Domstolkommisjonen har forutsatt at man med tre dommerrepresentanter, hver med sitt personlige varamedlem, skal ha representasjon fra både Høyesterett, lagmannsrettene og herreds- og byrettene, og at både vanlige dommere og domstolledere skal være representert. Det er Justisdepartementets oppfatning at man ved oppnevningen av medlemmene i Innstillingsrådet bør vektlegge behovet for å få inn relevant kompetanse sterkere enn behovet for å sikre alle domstolinstanser og alle dommergrupper representasjon. Det vil derfor ikke bli regelfestet at dommerrepresentantene skal oppnevnes fra spesielle instanser. Justisdepartementet finner heller ikke grunn til å regelfeste at det er en dommerrepresentant fra den øverste instans som skal være leder for Innstillingsrådet. Også lederen bør utpekes på grunnlag av personlig kompetanse og engasjement, ikke formell status i domstolsystemet.

Det foreligger en dissens i Domstolkommisjonen med hensyn til hvilken yrkesbakgrunn de to foreslåtte juristmedlemmer i Innstillingsrådet skal ha. Flertallet i Domstolkommisjonen ønsker at disse begge skal være advokater. Dette har en sammenheng med at flertallet legger til grunn at Innstillingsorganet og styret i den foreslåtte domstoladministrasjonen skal være sammenfallende, samt at flertallet er av den oppfatning at brukerne av domstolene skal gis preferanse fremfor representanter fra søkergrupper. Mindretallet ønsker at de to juristene utenfor domstolene skal være henholdsvis privatpraktiserende advokat og en jurist fra offentlig sektor av arbeidslivet. Mindretallet peker på at det er viktig å gi Innstillingsorganet bredest mulig kontaktflate. Offentlig og privat sektor sysselsetter omtrent like mange jurister hver, og begge bør være representert.

Etter Justisdepartementets oppfatning bør de to juristmedlemmene utenfor domstolene ha ulik bakgrunn, slik at både advokatsektoren og offentlig sektor er representert. Ved sammensetningen av Innstillingsrådet bør man vektlegge rekrutteringshensynet mer enn hensynet til at advokatene som brukergruppe skal være representert med to medlemmer. Man bør søke å gi Innstillingsrådet en bredest mulig kontaktflate mot de ulike rekrutteringsmiljøene. Det er da naturlig at de to juristmedlemmene dekker både advokatverdenen og det store juristmiljøet i offentlig sektor.

8.9.5 Oppnevning av medlemmene og lederen i Innstillingsrådet

Etter Justisdepartementets oppfatning vil det gi den beste løsningen at Kongen i statsråd oppnevner samtlige medlemmer i Innstillingsrådet. Det forutsettes at regjeringen før oppnevningen konsulterer domstoladministrasjonen om personvalgene.

Det er viktig å ha et helhetssyn på den kompetanse et slikt råd bør besitte. Dette hensyn er vanskelig å ivareta dersom det skal være en deling av ansvaret for oppnevning/valg. Justisdepartementet viser for øvrig til at det foreslås at Stortinget skal velge de to representantene for allmenheten til styret i domstoladministrasjonen. Stortinget er på den måten sikret en vesentlig innflytelse på sammensetningen av dette overordnede organ.

I forbindelse med oppnevningen av dommerrepresentantene kan det være aktuelt å motta forslag fra eksempelvis domstolene og Den norske Dommerforeningen. Ved oppnevningen av de to juristrepresentantene kan det vurderes om det bør innhentes forslag fra organisasjoner som organiserer de aktuelle yrkesgrupper.

Regjeringen forutsettes imidlertid, uansett forslag som måtte komme inn, å kunne oppnevne medlemmene i Innstillingsrådet på fritt grunnlag for å kunne ha et samlet syn på hvilken kompetanse, erfaringsbakgrunn og kontaktflate som er ønskelig.

Lederen av Innstillingsrådet oppnevnes av Kongen i statsråd. Ved denne oppnevningen skal regjeringen ta særlig hensyn til behovet for at Innstillingsrådet bør ledes av en person med særlig innsikt og engasjement i spørsmål knyttet til rekruttering og personalutvelgelse, kombinert med bred domstolfaglig og domstoladministrativ erfaring.

Oppnevningsperioden foreslås satt til fire år, som er relativt vanlig i offentlige styrer og råd. Det bør kun være adgang til gjenoppnevning én gang for å sikre en balanse mellom behovene for både kontinuitet og fornyelse. Det må etableres avvikende oppnevningsperioder i startfasen for å hindre at det senere blir samtidig utskifting av samtlige medlemmer.

Medlemmene av Innstillingsrådet har et selvstendig ansvar og representerer ingen særskilte organer eller grupper.

De alminnelige reglene for rettigheter og plikter for medlemmer i offentlige kollegiale organer kommer til anvendelse. Det skal ikke gjelde noen plikt til å la seg oppnevne som medlem i Innstillingsrådet. Medlemmene må også i funksjonsperioden ha rett til å trekke seg fra rådet med rimelig varsel.

Det må også være mulig for Kongen i statsråd å trekke tilbake en oppnevning i oppnevningsperioden dersom vedkommende medlem av Innstillingsrådet ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte. For at en slik tilbaketrekking skal være aktuell utover sykdomstilfelle, forutsettes det å foreligge en ekstraordinær situasjon. En slik adgang til å trekke oppnevningen tilbake berører Innstillingsrådets forhold til regjeringen. Prinsippet foreslås derfor lovfestet.

8.9.6 Sekretariatsfunksjonen for Innstillingsrådet

Med et betydelig antall saker til behandling hvert år, vil Innstillingsrådet være avhengig av et godt og profesjonelt sekretariat. Sekretariatsfunksjonen forutsettes ivaretatt av domstoladministrasjonen.

Sekretariatets funksjon, arbeidsmåte og arbeidsdelingen mellom Innstillingsrådet og domstoladministrasjonen må fastsettes av Innstillingsrådet selv, innenfor de rammene lovreguleringen gir.

Det må stilles store krav til kompetanse i sekretariatet, både med hensyn til rekruttering, personalutvelgelse og generell domstolkompetanse.

Sekretariatsfunksjonen for Innstillingsrådet vil utgjøre en viktig del av domstoladministrasjonens arbeid. Den langsiktige betydningen av arbeidet med dommerrekruttering er helt avgjørende for domstolenes funksjon og kvalitet i fremtiden. Justisdepartementet forutsetter at domstoladministrasjonens ledelse engasjerer seg i dette arbeidet. Det er i den forbindelse naturlig at direktøren for domstoladministrasjonen, eventuelt den hun/han delegerer oppgaven til, deltar på møtene i Innstillingsrådet med rett til å uttale seg, men uten å ha stemmerett.

8.9.7 Domstolledernes innflytelse på utnevnelsesprosessen

I dag praktiseres nesten uten unntak at domstolleder deltar under de intervjuene Justisdepartementet gjennomfører med søkere. Domstolleder avgir en uformell uttalelse om sine vurderinger av de aktuelle søkerne. I praksis skjer det sjelden at det utnevnes en søker som domstolleder ikke ønsker.

I forslaget fra Domstolkommisjonen er ikke domstolleder tillagt noen annen rolle enn å gi en skriftlig uttalelse på grunnlag av søknadene og egne underhåndsundersøkelser. En rekke domstolsledere har i sine høringsuttalelser understreket betydningen av at de, som leder på den aktuelle arbeidsplassen, får delta aktivt i forbindelse med intervjuer og i samtaler med de som har ansvaret for å utforme innstillingen.

Justisdepartementet er enig med høringsinstansene, og legger til grunn at de regler og rutiner som blir utviklet for behandlingen av saker om dommerutnevnelser skal sikre den berørte domstolleder reell og god innflytelse. Dette er i samsvar med den økende vektleggingen av domstolledernes ansvar for ressursbruk og resultatoppnåelse ved egen domstol. Departementet forutsetter bl.a. at domstolleder rutinemessig skal delta under intervjuene av søkere til egen domstol og avgi en begrunnet uttalelse med rangering av de mest aktuelle søkerne. En slik deltagelse i prosessen fra domstolleders side er kun naturlig ved utnevnelse av ordinære dommere til flermannsdomstoler. Når en domstollederstilling skal besettes, kan det ofte være naturlig at avtroppende leder avgir uttalelse. Dette vil være mindre aktuelt i tilfelle hvor lederstillingen er besatt midlertidig med en fungerende leder. Det må imidlertid være opp til Innstillingsrådet å vurdere hvilke råd man ønsker å innhente fra domstolleder i disse tilfellene.

8.9.8 Justisdepartementets og regjeringens forhold til innstillingene fra Innstillingsrådet

En omlegging av utnevnelsesordningen i tråd med Domstolkommisjonens forslag vil ikke avskjære et parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for regjeringen. Det forutsettes fortsatt å skulle skje en begrenset vurdering av utnevnelsessakene i Justisdepartementet. På den annen side må det være et viktig formål for omleggingen av utnevnelsesprosessen å styrke domstolenes og allmennhetens innflytelse på dette området.

Domstolkommisjonens forslag til ny ordning for behandling av saker om dommerutnevnelser, som i det vesentligste foreslås fulgt, innebærer at regjeringen og Justisdepartementet foretar en ordinær vurdering av de aktuelle søkerne, men slik at Innstillingsrådets vurdering skal tillegges meget stor vekt. Behandlingen i Justisdepartementet forutsettes derfor å være svært begrenset. Justisdepartementets arbeid med disse sakene vil blir vesentlig redusert i forhold til dagens ordning. Det vil normalt ikke være aktuelt med egne intervjuer av søkere.

Selv om Justisdepartementets arbeid med denne sakstypen reduseres kraftig, vil det kunne oppstå situasjoner hvor regjeringen vurderer å utnevnt en annen søker enn vedkommende som er innstilt av Innstillingsrådet. For disse unntakstilfellene har Domstolkommisjonen foreslått en løsning hvor regjeringen velger fritt blant de som er innstilt. I tillegg kan regjeringen gå utenfor kretsen av innstilte. Saken må da først sendes tilbake til Innstillingsrådet med underretning om at regjeringen overveier å utnevne en annen, navngitt søker, og med anmodning om at Innstillingsrådet gir en vurdering av denne søkeren. Dersom denne søkeren fortsatt ikke innstilles, kan regjeringen likevel utnevne vedkommende. Kommisjonen forutsetter imidlertid at det sjelden vil oppstå situasjoner hvor regjeringen vil avvike fra innstillingen til Innstillingsrådet.

For å gi regjeringen reell innflytelse og valgmulighet, har kommisjonen foreslått lovfestet at Innstillingsrådet skal innstille tre søkere, forutsatt at det finnes tre kvalifiserte blant søkerne. Avvik fra dette skal i tilfelle begrunnes. Når flere dommerstillinger skal besettes ved samme domstol, skal Innstillingsrådet innstille så mange søkere at regjeringen har tre kandidater å velge mellom også for den siste stillingen.

Justisdepartementet er enig i Domstolkommisjonens forslag på disse punktene, og går inn for at den foreslåtte ordning blir lovfestet.

8.9.9 Kort oversikt over fremtidig arbeidsdeling mellom Innstillingsrådet og Justisdepartementet

På bakgrunn av drøftelsen ovenfor oppsummerer Justisdepartementet forslaget til omlegging av prosedyren for dommerutnevnelser slik:

Innstillingsrådet skal på grunnlag av en grundig og profesjonell vurdering av søkerne til dommerstillingene gi en innstilling til Justisdepartementet med begrunnet forslag om hvem som bør utnevnes. Det skal gis en rangering mellom de innstilte. Innstillingen skal ledsages av referat fra eventuelle intervjuer og referanseinnhenting og annet supplerende materiale som Innstillingsrådet har bygget sin innstilling på.

Hovedansvaret for og hovedaktivitetene forbundet med dommerrekruttering og personalutvelgelse, overføres fra Justisdepartementet til Innstillingsrådet. Hovedtrekkene i oppgavefordelingen fremgår av lovforslaget i denne proposisjonen. De mer detaljerte enkeltheter i oppgavefordelingen bør avklares gjennom senere arbeid med forskrifter og utvikling av praktiske arbeidsrutiner i Innstillingsrådet.

Enkelte hovedtrekk i arbeidsdelingen og fremgangsmåten i utnevnelsessakene er det imidlertid for oversiktens skyld naturlig å skissere allerede her:

1. Domstoler med ledige embeter forutsettes å melde dette til domstoladministrasjonen, som deretter besørger kunngjøring.

2. Etter utløpet av søknadsfristen skal Innstillingsrådet utarbeide søkerliste og i samråd med domstollederen vurdere hvem som skal kalles inn til intervju.

3. Departementet forutsetter at medlemmer i Innstillingsrådet deltar aktivt i forbindelse med forberedelsen av den enkelte sak, i samarbeid med ansatte i domstoladministrasjonen. Av kapasitetsgrunner vil det bare unntaksvis legges opp til at hele Innstillingsrådet deltar i den enkelte sak og foretar intervjuer samlet. Minst ett av rådets medlemmer må imidlertid delta under intervjuer og referanseinnhenting. Den nærmere oppgavefordelingen mellom Innstillingsrådets medlemmer og ansatte i domstoladministrasjonen forutsettes nærmere avklart i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter på området og i et samarbeid mellom domstoladministrasjonen og Innstillingsrådet i forbindelse med at ordningen trer i kraft.

4. Domstolleder bør deltar på intervjuene. Domstolleder avgir skriftlig uttalelse til Innstillingsrådet, med forslag til rangering av de aktuelle søkerne. Denne uttalelsen forutsettes å følge saken under den videre behandlingen.

5. Representanter for ledelsen i domstoladministrasjonen forutsettes å delta under forberedelsen av de enkelte saker for behandling i Innstillingsrådet. Direktøren eller den hun/han delegerer oppgaven til, skal kunne delta på møtene i Innstillingsrådet, uten stemmerett.

6. Innstillingsrådet skriver innstilling med begrunnet forslag om hvem som bør utnevnes, og sender denne til Justisdepartementet. Også dissenser forutsettes å fremgå av innstillingen. Disse må begrunnes. Innstillingen skal ledsages av referat fra intervjuene og referanseinnhentinger, domstolleders uttalelse og annet supplerende materiale Innstillingsrådet har bygget sin innstilling på.

7. Regjeringen velger fritt blant de innstilte. Regjeringen kan også gå utenfor kretsen av innstilte. Dette forutsetter at saken først sendes tilbake til Innstillingsrådet med underretning om at regjeringen overveier å utnevne en annen, navngitt søker, med anmodning om at Innstillingsrådet gir en vurdering av denne søkeren. Dersom søkeren fortsatt ikke innstilles, kan regjeringen likevel utnevne vedkommende.

8. Utnevning skjer av Kongen i statsråd.

8.9.10 Innsyn fra det offentlige

Domstolkommisjonen har foreslått at den vanlige innsynsretten gjøres mer omfattende. Det er konkret foreslått at de utvidede søkerlistene undergis alminnelig offentlighet. Idag er det bare søkerlisten, med angivelse av navn, stilling og bostedskommune, som er offentlig. Kommisjonen foreslår også at Innstillingsrådets innstilling, men ikke begrunnelsen, gjøres offentlig tilgjengelig. I dag er det vanlig at justisministerens foredrag for statsråd, inkludert statsrådens egen tilråding, gjøres til gjenstand for meroffentlighet. Dette skjer imidlertid først etter at utnevnelse har skjedd. Kommisjonen har bl.a. pekt på at den foreslåtte utvidelsen av offentlighetens innsyn betyr at uavhengighetshensynet blir bedre ivaretatt. Innstillingsrådets rolle som korrektiv til regjeringen vil etter Domstolkommisjonens vurdering miste noe av sin effekt dersom ingen får vite om eventuell uenighet mellom Innstillingsrådet og regjeringen. Kommisjonen peker videre på at større åpenhet og offentlig innsyn sannsynligvis vil bety økt tillit til dommerne og domstolene.

Justisdepartementet legger til grunn at større innsyn kan ha negative konsekvenser for rekrutteringen til dommeryrket. Allerede i dag skaper det problemer i forhold til en del potensielle søkere at søkerlisten ikke kan garanteres konfidensiell. Praktiserende advokater vil ofte oppleve det som problematisk i forhold til klienter og kolleger å gjøre kjent at de søker seg vekk fra advokatyrket. Ikke minst dyktige og velfungerende advokater vil lett kunne ha en slik opplevelse. Dette er en søkergruppe man i helt særlig grad bør være interessert i å fange oppmerksomheten til. De samme argumenter gjør seg langt på vei gjeldende i forhold til ledere i offentlige og private virksomheter. De fordelene Kommisjonen ser ved økt offentlighet vil etter Justisdepartementets oppfatning bli oppveid av ulempene, og departementet anser det uheldig og unødvendig å følge opp Domstolkommisjonens forslag på dette punktet.

Den alminnelige utviklingen går for øvrig i retning av å akseptere en viss beskyttelse av søkergruppen. I henhold til en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001 er offentlighetsloven § 6 nr. 4 endret slik at opplysninger om en søker kan unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om det. Som begrunnelse for lovforslaget har Justisdepartementet særlig lagt vekt på hensynet til personvernet. Det bør være anledning til å søke en offentlig stilling uten at det får negative konsekvenser for ens videre karriere hvis en ikke får stillingen. I forarbeidene gis det uttrykk for at det relativt sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet for disse opplysningene. Meroffentlighet kan særlig være aktuelt for enkelte typer stillinger som har særlig stor offentlig interesse. Justisdepartementet legger til grunn at det for ordinære dommerstillinger sjelden vil være aktuelt å utvise meroffentlighet på dette området. Unntak vil kunne gjelde enkelte særlig sentrale domstollederstillinger og eventuelt søkerlister til ledige dommerembeter i Høyesterett.

Når det gjelder spørsmålet om offentlighet i forhold til Innstillingsrådets innstilling, foreslår Justisdepartementet at navn og rangering av de søkerne som blir innstilt skal være offentlig tilgjengelig, men ikke Innstillingsrådets begrunnelse. Dersom utnevnelsesmyndigheten ber om Innstillingsrådets vurdering av en søker som ikke ble innstilt ved første oversendelse til Justisdepartementet, bør denne henvendelsen være offentlig, men uten at vedkommende søkers navn offentliggjøres. Når saken senere sendes tilbake til departementet, bør det være offentlig om Innstillingsrådet endrer sin opprinnelige innstilling, og i tilfelle hvem som nå innstilles.

I forhold til de uttalelser som domstolleder forutsettes å gi i forbindelse med saker om dommerutnevnelser ved den domstol vedkommende leder, bør det ikke utvises meroffentlighet for disse opplysningene. Det samme må gjelde i forhold til den uttalelse høyesterettsjustitiarius er forutsatt å avgi i forbindelse med stilling som høyesterettsdommer, samt uttalelser avgitt av referansepersoner som er kontaktet i løpet av forberedelsen av saken.

8.9.11 Innstillingsrådets behandling av saker om dommerkonstitusjoner

Domstolkommisjonen har foreslått at Innstillingsrådet skal ha følgende tre funksjoner:

1. Innstilling i utnevnelsessaker

2. Innstilling i de fleste saker om konstitusjon utover ett år

3. Endelig avgjørelse av konstitusjoner i inntil ett år, samt alle konstitusjoner som gis i tillegg til fast dommerstilling

Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for om Innstillingsrådet, som forutsettes sammensatt av personer med annet arbeid, vil være i stand til raskt nok å behandle disse kortere konstitusjonene av inntil ett års varighet.

Justisdepartementet gir sin tilslutning til Domstolkommisjonens forslag om at Innstillingsrådet, i tillegg til sin hovedfunksjon som innstillende myndighet i saker om dommerutnevnelser, også skal avgi begrunnede innstillinger i saker om dommerkonstitusjoner med varighet utover ett år. Disse skal normalt avgjøres av Kongen i statsråd, på linje med dommerutnevnelser.

Videre går Justisdepartementet inn for at Innstillingsrådet skal ha avgjørelsesmyndighet i saker om dommerkonstitusjoner med varighet inntil ett år, samt alle konstitusjoner som gis i tillegg til fast dommerstilling. Myndigheten skal ikke omfatte konstitusjon av høyesterettsdommere, uavhengig av lengden av konstitusjonen.

Slike saker dreier seg ofte om dekking av akutte behov for ekstra dommerhjelp av kortere varighet, og det er naturlig at beslutningsmyndigheten legges til Innstillingsrådet, som har best oversikt over søkermassen til enhver tid. Det er særlig viktig at Innstillingsrådet i samarbeid med domstoladministrasjonen finner fram til rasjonelle og tidsbesparende arbeidsrutiner i forhold til disse sakene, som ofte haster meget.

Når det gjelder de helt kortvarige dommerkonstitusjonene, for eksempel i forbindelse med ferieavvikling og ved kortvarig sykdom, foretas disse i dag av fylkesmennene etter anmodning fra domstollederen. Dette dreier seg om et meget stort antall konstitusjoner, normalt av få ukers varighet. Etter Justisdepartementets vurdering fremstår fylkesmennenes behandling av disse sakene som et unødvendig fremmedelement i domstoladministrasjonen. Oppgaven bør flyttes tilbake til de som utfører de øvrige domstoladministrative oppgavene. Praktiske behov tilsier at avgjørelsen av dommerkonstitusjoner av kortere varighet enn tre måneder, i fremtiden bør treffes av domstollederen selv. Det er hensiktsmessig at dette også gjelder domstollederens konstituering av sin egen stedfortreder i disse kortvarige periodene, eksempelvis i feriene. Det kan ikke sees å hefte vesentlige prinsipielle betenkeligheter ved en slik ordning.

8.9.12 Forholdet mellom Høyesterett og Innstillingsrådet

Justisdepartementet forutsetter, i samsvar med forslaget fra Domstolkommisjonen, at Innstillingsrådets ansvarsområde også skal omfatte stillinger som dommer i Høyesterett, og at disse dommerne fortsatt skal utnevnes av Kongen i statsråd. Høyesterett har i sin uttalelse gitt sin støtte til dette.

Ordningen med at Høyesterett avgir uttalelse før utnevnelse av dommer i Høyesterett bør opprettholdes. Uttalelsen bør først avgis etter at Innstillingsrådets innstilling er gjort kjent for Høyesterett. Høyesteretts uttalelse forutsettes avgitt av justitiarius. I forhold til offentlighet vises det til drøftelsen ovenfor i pkt 8.9.10.

Når det gjelder stillingen som justitiarius i Høyesterett, står denne i en særstilling. Det bør tas hensyn til stillingens spesielle karakter. Etter Justisdepartementets vurdering bør regjeringen her stå noe friere enn i forhold til andre dommerutnevnelser. Det er derfor ikke naturlig at stillingen som høyesterettsjustitiarius behandles av Innstillingsrådet. Det er i disse sakene vanlig at det foretas direkte konsultasjoner mellom regjeringen og Stortinget, før regjeringen treffer sin avgjørelse. Når det gjelder spørsmålet om Høyesterett selv skal uttale seg i forhold til spørsmålet om utnevnelse av justitiarius, antar Justisdepartementet at det bør være opp til Høyesteretts vurdering i det enkelte tilfelle.

8.9.13 Spørsmålet om behovet for grunnlovsendring

Det er antatt at Kongens rett til å utnevne embetsmenn etter Grunnloven § 21 fortsatt er en reell enerett for Kongen - et prerogativ. Slike prerogativer kan ikke fratas Kongen uten gjennom endring av Grunnloven. Det må derfor vurderes om de foreslåtte begrensninger i Kongens frie utvelgelse av dommere kommer i konflikt med Grunnloven § 21.

Domstolkommisjonen har konkludert med at dette ikke er tilfellet. Det forhold at Kongen må motta råd eller uttalelse fra et eksternt organ, er ikke i seg selv problematisk i forhold til Kongens rett etter Grunnloven § 21. Man har flere eksempler på slike uttalelsesordninger. Derimot ville det antagelig kreve Grunnlovsendring dersom det bare skulle innstilles én søker til hver stilling, og Kongen ikke kunne gå utenfor innstillingen. Den foreslåtte ordning for dommerutnevnelser innebærer imidlertid ikke annet enn at innstillingen fra Innstillingsrådet skal tillegges stor vekt ved behandlingen av dommerutnevnelser i statsråd. Innstillingen skal imidlertid ikke legge noen begrensinger på Kongens valgfrihet, så lenge den foreskrevne prosedyre følges.

Justisdepartementet er enig i denne vurderingen. Det synes ikke å være nødvendig med noen grunnlovsendring for å gjennomføre de foreslåtte endringer i utnevnelsesordningen for dommere. Departementet har konkret vurdert nærmere om det vil være i strid med Grunnloven om myndigheten til å tilsette midlertidige dommere i lagmannsrettene og herreds- og byrettene for en tidsperiode av inntil ett år legges til Innstillingsrådet eller domstoladministrasjonen, men kan ikke se at det er tilfellet. Heller ikke andre av de forslagene til endring som fremmes på dette området antas å komme i konflikt med Grunnlovens bestemmelser.

8.10 Administrative og økonomiske konsekvenser

I 1999 ble det utbetalt ca. kr 40.000 i samlet honorar til medlemmene av Det rådgivende organ for dommerutnevnelser. I tillegg har dagens ordning også en ressursside i form av at dagens ledelse i Domstolavdelingen og i tillegg kontoradministrativt personale i Justisdepartementet bruker relativt betydelig arbeidstid på utnevnelsessakene, anslagsvis tilsvarende en lønnsutgift på ca. kr 300.000 pr. år. Fremtidige lønnsutgiter i Justisdepartementet vil bli svært små.

Forventede nye utgifter til sekretærbistand til Innstillingsrådet anslås til ett årsverk for en juridisk saksbehandler til en årskostnad av ca. kr 320.000.

Reelle merutgifter ved etableringen av den nye ordningen for dommerutnevnelser vil etter dette være utgifter på ca. kr 500.000 pr. år til godtgjørelser for møter og arbeid med intervjuer og lignende for Innstillingsrådet, basert på månedlige møter i rådet.