8 Telefonkontroll

8.1 Generelt om telefonkontroll

Etter straffeloven § 145a er det straffbart hemmelig å avlytte eller ta opp telefonsamtaler som man selv ikke deltar i. Bestemmelsen gjelder også for politiet under etterforskningen hvis ikke politiet har særskilt hjemmel for å foreta telefonkontroll. Slik hjemmel finnes dels i straffeprosessloven kapittel 16a, dels i lov 24 juni 1915 nr 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler, jf forskrift 19 august 1960 om post-, telegram- og telefonkontroll. Også straffeprosessloven kapittel 16a suppleres av en forskrift - 31 mars 1995 nr 281 om telefonkontroll i narkotikasaker.

Straffeprosesslovenbruker begrepet telefonkontroll som en samlebetegnelse for telefonavlytting, jf § 216a og kontroll av trafikkdata, jf § 216b. Telefonavlytting vil si å avlytte samtaler til og fra bestemte telefoner, teleksanlegg eller lignende anlegg for telekommunikasjon. Kontroll av trafikkdata kan gå ut på å innstille eller avbryte ekspederingen av samtaler til eller fra en telefon, å stenge en telefon for samtaler eller at styrer av en telefonsentral skal gi politiet opplysninger om hvilke telefoner som i et bestemt tidsrom skal settes eller har vært satt i forbindelse med en bestemt telefon. Det er altså tale om flere ulike tiltak, og kontroll av trafikkdata er ikke helt dekkende som en samlebetegnelse. Departementet vil likevel for enkelhets skyld i det følgende bruke kontroll av trafikkdata som en fellesbetegnelse på tiltak som kan settes i verk etter § 216b. - Bare telefoner som den mistenkte besitter eller antas å ville bruke, kan kontrolleres.

Telefonkontroll kan etter straffeprosessloven foretas når det er «skjellig grunn til mistanke» om overtredelse av straffeloven § 162 om narkotikaforbrytelse eller § 317, jf § 162 om narkotikaheleri (§§ 216a og 216b). Videre må det antas at telefonkontroll vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf § 216c første ledd. Gjelder kontrollen en telefon som er tilgjengelig for et større antall personer, er vilkårene strengere enn ellers: særlige grunner må tilsi at kontrollen blir foretatt, jf § 216c annet ledd.

Selv om de nevnte vilkårene er oppfylt, kan telefonkontroll bare besluttes hvis det er tilstrekkelig grunn til det, jf § 240. Telefonkontroll kan ikke settes i verk hvis det vil innebære et uforholdsmessig inngrep (se nærmere 3.4).

Som hovedregel skal telefonkontroll besluttes av forhørsretten. Men påtalemyndigheten kan beslutte kontroll for inntil ett døgn hvis etterforskningen vil lide ved opphold, jf § 216d. Påtalemyndighetens beslutning skal i tilfelle snarest mulig forelegges retten for godkjennelse.

Tillatelse til telefonkontroll skal gis for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn strengt nødvendig, jf § 216f første ledd. Tillatelsen må ikke gis for mer enn fire uker om gangen.

En mer omfattende omtale av straffeprosesslovens regler om telefonkontroll er gitt i Metodeutvalgets utredning s 65-77, hvor det også er gjort rede for den faktiske bruken av telefonkontroll i narkotikasaker.

Telefonkontrolloven av 1915 er en fullmaktslov som åpner for telefonkontroll i saker om «rikets sikkerhet». Kontrollen kan gå ut på at politiet får adgang til å avlytte telefonsamtaler eller til å få opplysning om telefonsamtaler som er ført til eller fra den mistenkte. Sikkerhetsutvalget legger til grunn at man også etter dette regelsettet kan kontrollere alle former for telekommunikasjon, ikke bare telefonsamtaler (utredningen s 28).

Begrepet rikets sikkerhet har ikke et klart definert innhold. Det sentrale området er etterretningsvirksomhet i Norge. Dessuten omfattes blant annet terrorhandlinger som er rettet mot vitale deler av statsforvaltningen.

Telefonkontroll etter 1915-loven er i fredstid begrenset til saker hvor en person mistenkes for overtredelse av nærmere angitte lovbestemmelser: lov 18 august 1914 om forsvarshemmeligheter, straffeloven kapitler 8, 9, 12, 13 og 14, lov 23 juni 1995 nr 39 om telekommunikasjon § 10-4 og lov 14 mai 1917 om salg og utførsel av fødevarer mv § 5.

Forskriften 19 august 1960 stiller i § 1 opp ytterligere vilkår. Personen må mistenkes «med grunn», og telefonkontrollen må være « påkrevd» av hensyn til rikets sikkerhet. I motsetning til i narkotikasakene gjelder det ingen strengere særregler for kontroll av telefoner som er tilgjengelige for et større antall personer.

Kompetansen til å beslutte telefonkontroll er også i saker om rikets sikkerhet lagt til forhørsretten. Men i særlig påtrengende tilfeller trer ordre fra påtalemyndigheten også her i stedet for rettens beslutning (forskriften § 1 annet ledd). Kontrollen skal da straks innberettes til retten, som avgjør hvorvidt kontrollen skal opprettholdes.

Retten må sette en tidsramme for tillatelsen, men det er ikke fastsatt noen bestemt lengstefrist (forskriften § 1 første ledd siste punktum).

En mer omfattende redegjørelse for 1915-lovens regler om telefonkontroll er gitt i Sikkerhetsutvalgets utredning s 27-29 og i Metodeutvalgets utredning s 74-75.

8.2 Felles regler for telefonkontroll i narkotikasaker og saker om rikets sikkerhet?

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av fremstillingen i 8.1 at det gjelder ulike regelsett for telefonkontroll i narkotikasaker og i saker om rikets sikkerhet. Både vilkårene for å foreta kontroll og de nærmere saksbehandlingsreglene er noe forskjellige.

8.2.2 Sikkerhetsutvalgets forslag

Sikkerhetsutvalget foreslår at telefonkontrolloven av 1915 oppheves, og at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet innarbeides i straffeprosessloven kapittel 16a.

Adgangen til telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet blir i tilfelle noe innsnevret fordi kravet til mistanke blir skjerpet fra «med grunn» til «med skjellig grunn». I tillegg kommer det uttrykkelige vilkåret i § 216c om at telefonkontroll må være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Et tilsvarende vilkår følger imidlertid langt på vei allerede i dag av kravet om at telefonkontroll må være påkrevetav hensyn til rikets sikkerhet og av forholdsmessighetsprinsippet. Vilkårene for å kontrollere telefoner som er tilgjengelige for et større antall personer, vil bli skjerpet, jf kravet til «særlige grunner» i § 216c annet ledd.

Forslaget innebærer dessuten at resten av straffeprosessloven kapittel 16a med forskrift også vil gjelde for telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet (for eksempel § 216b om kontroll av trafikkdata). Utvalget foreslår imidlertid et unntak fra reglene om lengstefrister for telefonkontroll, se 8.5.2 nedenfor.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Under høringen av Sikkerhetsutvalgets utredning var ingen av høringsinstansene imot at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet innarbeides i straffeprosessloven. ØKOKRIM og politimesteren i Troms støttet uttrykkelig forslaget.

8.2.4 Metodeutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Metodeutvalget foreslår - i likhet med Sikkerhetsutvalget - at telefonkontrolloven oppheves og innarbeides i straffeprosessloven kapittel 16a. Ingen av høringsinstansene gikk imot forslaget.

8.2.5 Departementets syn

Departementet er enig i at det ikke er behov for to separate regelsett om telefonkontroll. Reglene i straffeprosessloven bør gjelde for alle former for telefonkontroll. Er det nødvendig med enkelte særregler i saker om rikets sikkerhet, bør det heller innføres unntaksbestemmelser om dette.

Felles regler for alle former for telefonkontroll vil gi et mer oversiktlig system. Dessuten vil det skape større klarhet: Reglene i straffeprosessloven kapittel 16a med forskrift er mer detaljerte enn reglene i 1915-loven med forskrift. En sammenslåing som foreslått, vil dermed kunne løse en del tolkningsspørsmål som i dag oppstår ved telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet. For eksempel vil det komme klart frem at alle former for telekommunikasjon omfattes, ikke bare telefonsamtaler.

Departementet foreslår etter dette at telefonkontrolloven av 1915 med forskrift oppheves, og at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet innarbeides i straffeprosessloven kapittel 16a med forskrift. Spørsmålet om det bør gjelde enkelte særregler for saker om rikets sikkerhet vil bli behandlet nedenfor, i forbindelse med drøftelsen av de enkelte regelsett.

Loven av 1915 gjelder også i krigstid, men adgangen til å foreta telefonkontroll er da videre enn i fredstid. Det er et spørsmål om vi fortsatt har behov for særregler om telefonkontroll i krigstid. I tilfelle bør slike særregler innarbeides i beredskapsloven.

Departementet foreslår i proposisjonen her at telefonkontroll skal kunne foretas i alle saker av en viss alvorlighet. Det reduserer behovet for særregler. Dessuten gir beredskapsloven § 3 Kongen en generell adgang til i krigstid å gi «bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge rikets sikkerhet». Særregler om telefonkontroll i krigstid kan dermed gis i medhold av denne bestemmelsen. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for å innføre særskilte unntaksregler om telefonkontroll i beredskapsloven. Det samme gjelder for postkontroll, som også reguleres av 1915-loven.

8.3 Bør adgangen til å foreta telefonkontroll utvides?

8.3.1 Bør telefonavlytting kunne foretas også i andre straffesaker?

8.3.1.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett kan telefonavlytting bare besluttes i to typer av saker: narkotikasaker og nærmere angitte saker om rikets sikkerhet.

8.3.1.2 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår å utvide straffeprosessloven § 216a om telefonavlytting til å omfatte alle lovbrudd hvor strafferammen er fengsel i mer enn 6 år. Dessuten skal narkotikalovbrudd og overtredelser av straffeloven kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode fortsatt omfattes uavhengig av strafferammen.

I sin begrunnelse viser Metodeutvalget til at telefonavlytting ble tillatt i narkotikasaker fordi dette er svært alvorlige og samfunnsskadelige forbrytelser hvor tradisjonelle etterforskningsmetoder ikke er tilstrekkelige. Utvalget mener at det samme i dag gjelder for andre former for kriminalitet. Dette skyldes at både samfunnsforholdene og kriminalitetsbildet har endret seg. Blant annet er de kriminelle mer profesjonelle og internasjonale og miljøet rundt dem mer lukket. Tradisjonelle etterforskningsmetoder kan nå være utilstrekkelige også ved mer tradisjonelle former for alvorlig kriminalitet, som ved drap begått i et lukket miljø. Det virker urimelig og inkonsekvent at telefonavlytting kan brukes i narkotikasaker, men for eksempel ikke der det er skjellig grunn til mistanke om likvidasjon i et kriminelt miljø. - Utvalget peker også på at det finnes andre sakstyper enn narkotikaforbrytelser som på grunn av mangel på en fornærmet i tradisjonell forstand er vanskelig å etterforske med ordinære etterforskningsmetoder.

Utvalget mener at oppklaringsprosenten kan øke hvis adgangen til å foreta telefonavlytting utvides, spesielt ved «offerløs kriminalitet» og ved kriminalitet innenfor lukkede miljøer. Blant annet viser utvalget til at Sverige og Danmark har oppnådd konkrete resultater ved å bruke telefonavlytting i etterforskningen av andre forbrytelser enn narkotikaforbrytelser.

Metodeutvalget fremhever at ordningen hvor telefonavlytting bare kan brukes i narkotikasaker (og i saker om rikets sikkerhet) synes å være særegen for Norge. Utvalget mener at reglene i stor grad bør harmoniseres med reglene i de øvrige nordiske landene. Dermed kan politisamarbeidet over landegrensene bli enklere i de aktuelle sakene. Dessuten kan man redusere risikoen for at de kriminelle vil legge sin virksomhet i Norge fordi sannsynligheten for å bli avslørt er minst her.

Telefonavlytting skal etter forslaget fortsatt kunne bli brukt bare i saker hvor tradisjonelle etterforskningsmetoder ikke fører frem (jf § 216c). Som eksempel nevner utvalget etterforskning av seksuelle overgrep mot barn i lukkede internasjonale miljøer, industrisabotasje og terrorhandlinger mot idrettsarrangementer m v. Kompetanseregler og det forhold at telefonavlytting er svært ressurskrevende, vil hindre utglidning av bruken av telefonavlytting til saker hvor ordinære etterforskningsmetoder er tilstrekkelige.

De hensyn som taler for å utvide området for telefonavlytting , er etter utvalgets syn så sterke at de må veie tyngre enn hensynet til integritetsvernet for dem som utsettes for telefonavlytting.

Utvalget ønsker å bruke strafferammen - og ikke lovbruddets karakter - for å avgrense hvilke forbrytelser som bør åpne for telefonavlytting. Dette er også den mest alminnelige løsningen i utlandet og er i samsvar med de øvrige regler om bruk av tvangsmidler i norsk rett.

Etter utvalgets syn bør grensen gå ved en strafferamme på mer enn 6 års fengsel, fordi det «i norsk straffeprosess går et systematisk skille ved lovbrudd som har en strafferamme på mer enn 6 år». Utvalget mener at dette systematiske skillet tilsier at strafferammen i de enkelte straffebud er nøye vurdert og dermed egnet som et skille også ved telefonavlytting, se utredningen s 94.

Metodeutvalget foreslår at forhøyet straff på grunn av gjentagelse eller sammenstøt av forbrytelser ikke skal tas i betraktning ved beregningen av strafferammen, fordi dette ville utvide adgangen til telefonkontroll i for stor grad. Det foreslår derimot at det nevnes uttrykkelig i lovteksten at forhøyet strafferamme p g a særlig smertefulle eller farlige legemskrenkelser (§ 232) inkluderes ved vurderingen av om det dreier seg om et lovbrudd med en strafferamme på mer enn 6 år. Bakgrunnen er at det er noe omdiskutert hvilken betydning § 232 ellers ville ha for spørsmålet om strafferammekravet er oppfylt.

Ved å sette grensen for telefonavlytting til lovbrudd hvor strafferammen er mer enn 6 år, utelukker man bruk av telefonavlytting i etterforskningen av enkelte lovbrudd hvor slik avlytting kunne ha vært særlig aktuelt. Som eksempler nevner utvalget overtredelse av straffeloven § 161 om oppbevaring av sprengstoff og § 211 om pornografi. Utvalget mener at selv om telefonavlytting er spesielt egnet som etterforskningsmetode i enkelte sakstyper, kan ikke dette begrunne særskilte unntakshjemler.

Utvalget foreslår likevel at man opprettholder den adgangen politiet har i dag til å foreta telefonavlytting i narkotikasaker hvor strafferammen er 6 år eller mindre (dvs ved overtredelse av § 162 første ledd om simpel narkotikaforbrytelse og fjerde ledd om uaktsom narkotikaforbrytelse, samt § 317, jf § 162 om narkotikaheleri). I praksis er det sjelden aktuelt med telefonavlytting i slike saker, men det kan tenkes. Det er for eksempel mistanke om at noen har introdusert stoff i nye og spesielt utsatte miljøer, som skoler og militærforlegninger. - Utvalget foreslår også særregler for saker om rikets sikkerhet, se 8.3.2 nedenfor.

Metodeutvalget mener at det ikke bør stilles ytterligere vilkår enn dem som allerede går frem av straffeprosessloven § 216c, selv om området for telefonavlytting blir utvidet. De tilleggskriterier som det kunne være aktuelt å bruke, som «organisert kriminalitet», ville medført for kompliserte avgrensninger. Dessuten ville det blitt for vanskelig å sannsynliggjøre at et slikt krav er oppfylt, særlig på dette stadiet av etterforskningen. Videre kan det være behov for å foreta telefonavlytting også utenfor organiserte kriminelle miljøer.

8.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Metodeutvalgets forslag får generell støtte av Samferdselsdepartementet, Statsadvokatene i Trondheim, Agder og Hordaland statsadvokatembeter, ØKOKRIM, KRIPOS, Overvåkingssentralen, politimestrene i Asker og Bærum, Bergen, Narvik, Nord-Jarlsberg, Oslo, Rogaland, Romerike, Stavangerog Trondheim, Politiembetsmennenes Landsforeningog NMCU. Disse høringsinstansene viser stort sett til de samme argumenter som Metodeutvalget. Trondheim byrettfinner utvidelsen forsvarlig fordi rettssikkerheten ellers er styrket. Statsadvokatene i Trondheim, politimesteren i Osloog Politiembetsmennenes Landsforeninguttaler at bruken av telefonavlytting vil begrense seg selv fordi den er ressurskrevende.

Hordaland statsadvokatembeter, ØKOKRIMog politimestrene i Asker og Bærum, Oslo og Romerikemener at forslaget ikke går langt nok. For eksempel regner ØKOKRIM opp en rekke lovbrudd som faller utenfor, særlig ulike former for organisert kriminalitet (blant annet overtredelser av straffeloven § 161, organisert vinningskriminalitet som henføres til straffebud i straffeloven kapitlene 24-26, annen alvorlig økonomisk kriminalitet, samt organisert våpensmugling, spritsmugling m v). ØKOKRIMog politimestrene i Oslo og Romerike mener at grensen bør settes til «minst 6 år», eventuelt «6 år eller mer» for å omfatte straffebud med strafferamme på 6 år.

Politimesteren i Narvik finner særlig grunn til å peke på viktigheten av å opprettholde adgangen til telefonkontroll for alle forhold som omfattes av § 162 om narkotikaforbrytelser:

«Metodeutvalget uttaler at det sjelden vil være aktuelt å anvende telefonkontroll i saker etter strl. § 162, første ledd. En er ikke enig i dette. Mange små og mellomstore politidistrikt vil ikke kunne vise til narkotikasaker av det omfang som de store byer har. Det betyr ikke at narkotika problemeneer mindre.

Som eksempel kan nevnes at et hasjparti på henimot ett kilo langt på vei vil dekke etterspørselen i en periode for store deler av brukermiljøet i Narvik by. Man er fremdeles innenfor strl. § 162 første ledd. Tradisjonell etterforskning som spaning og infiltrasjon er vanskeligere på små steder enn i store bymiljøer. Vår erfaring er at telefonkontroll ofte er et avgjørende tiltak for å kunne få kunnskap om og kartlegge leverandører og mottakere i slike saker for derved å bryte tilførselslinjene til tettsteder i politidistrikt av vår størrelse.»

Det er særlig Datatilsynet, Den Norske Advokatforening og Norsk Redaktørforeningsom går imot forslaget om utvidet adgang til telefonavlytting. Datatilsynetuttaler at telefonavlytting reiser alvorlige personvernspørsmål, spesielt i forhold til uskyldige tredjepersoner:

«Endringer i etterforskningsmetoder fører til endret atferd fra de profesjonelle kriminelle som tilpasser sin virksomhet til de nye etterforskningsmetodene. Bruk av kryptering og taleforvrengende metoder vil effektivt kunne hindre avlytting av tele- og datakommunikasjon. De nye etterforskningsmetodene vil da i hovedsak ramme andre enn sin målgruppe, nemlig småkriminelle og uskyldige tredjeparter som får krenket sin integritet. En tilfeldig tredjemann vil heller ikke ha forutsetninger for å ha kunnskap om overvåkningen.

(- - -)

Ny teknologi innen området tele- og datakommunikasjon vil også gjøre mulighetene for avlytting illusorisk (satelittelefoner, klonede telefoner, ende til ende kryptering). Pålegg om tilrettelegging for avlytting for teleoperatører (herunder de som driver med ulike former for datakommunikasjon) vil fordyre tjenestene for sluttbrukeren. Dette fører til spørsmålet om det er riktig å sette vilkår om mulighet for avlytting som vil fordyre telekommunikasjonstjenestene for folk flest og i realiteten ikke vil føre til bedrede muligheter for å avlytte de kriminelle som er målgruppen for forslaget.

Datatilsynet savner også en drøftelse av de muligheter stemmegjenkjennelsesteknologi knyttet til nettverk representerer.»

Den Norske Advokatforening synes å kunne godta en viss utvidelse i adgangen til telefonavlytting, men mener at Metodeutvalgets forslag går for langt. Advokatforeningen savner dokumentasjon for behovet for og nytten av telefonavlytting i forhold til det enkelte straffebud.

Norsk Redaktørforeninguttaler:

«Norsk Redaktørforening er sterkt kritisk til utvalgets forslag om vesentlig utvidelse av adgang til telefonavlytting og kontroll av teletrafikk, og til hemmelighold av slike tvangstiltak. Argumentasjonen i utredningen om at utvidelse ikke prinsipielt avviker fra dagens ordning er en form for ring-argumentasjon som ikke kan tas alvorlig: At lovgiver har valgt å akseptere unntaksvis og sterkt begrenset adgang til integritetskrenkende metoder, kan ikke brukes som argument for at denne metoden da kan gjøres «vanlig», slik det skjer i utredningen, både på dette og øvrige punkter.

Norsk Redaktørforening forutsetter, enten adgangen til telefonkontroll blir utvidet eller ikke, at telesamband i redaksjonslokaler får et tilsvarende særlig vern som er gitt advokat, lege, prest og andre som ofte har samtaler av fortrolig art over telefon i straffeprosessloven § 216b; av hensyn til anonymitetsrett og kildevern. Som det framgår av NOU 1988: 2 om «Kildevern og offentlighet i rettspleien» og i forarbeidene til straffeprosessloven er det nødvendig å ta særlige forholdsregler for å sikre anonymitet for kilder til medienes journalistiske virksomhet.»

Flere høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å knytte bruken av telefonavlytting til strafferammen:

Statsadvokatene i Trondheim, ØKOKRIM, politimestrene i Bergen, Oslo og Stavangerog Trondheim byrett støtter Metodeutvalgets forslag.

Straffelovkommisjonenog Den Norske Advokatforening uttaler generelt at strafferammen er et uheldig avgrensingskriterium. Disse instansene mener at man heller bør koble adgangen til å bruke de ulike etterforskningsmetoder til konkrete straffebud. Straffelovkommisjonenbegrunner dette slik:

«Forutsetningen hos Metodeutvalget om at det enkelte straffebuds ramme er nøye vurdert og derfor egnet som avgrensing, deles ikke uten videre av Straffelovkommisjonen. I kommisjonens delutredning I - NOU 1983: 57 - sies bl a følgende på side 68-69:

«Strafferammen i et straffebud bør stå i forhold til hvor straffverdig handlingen er, sammenlignet med andre straffbare handlinger. Strafferammen bør altså gi uttrykk for hvordan samfunnet prioriterer de verdier og interesser som straffebudene skal verne. Men av forskjellige grunner, bl a fordi mange av straffebudene er gamle, forholder det seg ikke alltid slik i dag. Et av siktepunktene med en ny straffelov er å rette opp de skjevhetene som er oppstått, slik at strafferammene best mulig stemmer med det som blir oppfattet som rettferdig og hensiktsmessig i samfunnet.»

I mandatet for Straffelovkommisjonen har departementet bl a trukket opp følgende målsetning: «at det vurderes hvor strengt de forskjellige lovbruddene skal behandles. I denne forbindelse må de ulike straffebudene veies mot hverandre, og hensynet til rettferdighet stå sentralt.»

Det framgår av dette at kommisjonens mandat bygger på den forutsetningen at de gjeldende strafferammene nettopp ikke er nøye vurdert og avstemt i forhold til hverandre. Etter kommisjonens oppfatning kan man dermed ikke uten videre legge til grunn at strafferammene reflekterer overtredelsens grovhet, slik utvalget synes å gjøre. Dersom forholdets straffverdighet skal være hovedkriterium for hvorvidt de foreslåtte etterforskningsmetodene skal tillates til tross for de betenkelighetene utvalget redegjør for, mener kommisjonen det i dag ikke er tilstrekkelig utelukkende å se på strafferammen når man skal bestemme om den nødvendige straffverdighet foreligger.

Kommisjonen vil også stille spørsmål ved om straffverdighet eller overtredelse grovhet alene bør være kriteriet for tiltak av den type som Metodeutvalget foreslår. For så vidt gjelder telefonkontroll vises til at departementet i Ot. prp. nr. 35 (1978-79) på side 175, første spalte, uttalte følgende:

«Departementet ser for så vidt ikke bort fra at det også vil kunne bli spørsmål om adgang til telefonkontroll i andre saker enn dem som i dag går inn under lov av 24 juni 1915 nr 5 og midlertidig lov 17 desember 1976 nr 99, f eks i forbindelse med kapringer og internasjonalt organiserte terroristhandlinger. Etter departementets mening bør det imidlertid foretas en konkret vurdering av spørsmålet i tilknytning til de enkelte typer lovbrudd.»

Metodeutvalget har ikke gitt noen oversikt over hvilke lovbrudd som omfattes av forslagene om utvidete etterforskningsmetoder, og har således heller ikke foretatt slike konkrete vurderinger som departementet i forarbeidene til straffeprosessloven ga anvisning på, jfr. ovenfor.

Utvalgets drøftelse på side 95 spalte 1 av forholdet til strl. § 211 illustrerer for øvrig at behovet for utvidete etterforskningsfullmakter ikke kan utledes av strafferammen, hva enten denne er høy eller lav.

Kommisjonen presiserer, jfr ovenfor, at den med dette ikke gir uttrykk for noe standpunkt til spørsmålet om innføring av de foreslåtte tiltak.»

Også Den Norske Advokatforening peker på at strafferammene kan være noe tilfeldig fastsatt:

«Etter utvalgenes syn er for øvrig strafferammen et lite heldig kriterium ved avgrensningen av hvilke former for kriminalitet som skal gi grunnlag for telefonkontroll. Etter en opptelling foretatt av Straffelovkommisjonen er det i alt 77 straffebud i straffeloven som har en høyere strafferamme enn fengsel i 6 år. Denne strafferammen kan ofte være noe tilfeldig fastsatt, eller er fastsatt ut fra andre hensyn enn forholdets straffverdighet, f eks av prosessuelle hensyn, jfr. at disse sakene tidligere gikk for lagmannsrett i første instans.»

Agder statsadvokatembeter er imot å bruke strafferammen som avgrensningskriterium, men med en annen begrunnelse:

«Selv om dette er en enkel måte å avgrense telefonkontrollsakene på, har valget av denne avgrensningen den følge at resultatet ikke på alle punkter stemmer med behovet. Det kan lett tenkes tilfeller av f. eks. ekstremt grove tyverier hvor det vil kunne være uheldig at ikke telefonkontroll kan anvendes. Jeg tenker på tyverier av f. eks. kunstskatter eller av pengesummer av helt uvanlig størrelse. Også ved enkelte andre straffebud kan situasjonen bli slik at det vil fremstå som urimelig om man ikke har den mulighet til å bruke telefonkontroll som tillates ved minst like alvorlige forbrytelser.

For å sikre at det kun er de helt spesielle sakene hvor telefonkontroll kan anvendes, kan vilkårene angis i lovteksten sammen med henvisningen til vedkommende paragraf. En annen måte å sikre seg på er å heve kompetansen til å fremsette begjæring.»

Agder statsadvokatembeterog Trondheim byrett er uenig i at forhøyelse av straffen etter straffeloven § 232 skal telle i forhold til vurderingen av strafferammen.

8.3.1.4 Departementets syn

Departementet konkluderte i kapittel 6 med at endringer i kriminaliteten har gjort at dagens etterforskningsmetoder ikke alltid strekker til. Blant annet er det behov for nye etterforskningsmetoder ved «offerløs kriminalitet». Det skyldes særlig at man i slike saker ikke har noen privat fornærmet som kan bidra til at saken blir oppklart.

Behovet for nye etterforskningsmetoder er likevel størst når forbrytelserer begått av organiserte lukkede kriminelle miljøer. Det gjelder uansett om det er en privatperson eller samfunnsinteresser som er krenket. Fornærmede og vitner trues ikke sjelden til taushet. Vitneforklaringer har dermed ikke den samme betydningen i slike saker som i straffesaker ellers. Spaning og infiltrasjon er vanskelig siden miljøene er lukkede. Infiltrasjon er ofte også farlig. Provokasjon har sine klare begrensninger, blant annet fordi det ikke kan godtas at politiet fremprovoserer straffbare handlinger. Departementet viser ellers til kapittel 6 og særlig til sitatene der fra Metodeutvalgets utredning.

Økt behov for nye etterforskningsmetoder er imidlertid ikke tilstrekkelig til å forsvare at en ny inngripende etterforskningsmetode tas i bruk. I tillegg må det kreves at metoden har betydning for oppklaringen av den aktuelle formen for kriminalitet, altså «offerløs» kriminalitet og kriminalitet som er begått av lukkede organiserte kriminelle miljøer.

Bruk av telefon og andre former for telekommunikasjon er praktiske måter å kommunisere på, også for de kriminelle. Ved å avlytte telefonsamtaler m v mellom kriminelle vil politiet kunne få bevis for at en straffbar handling er begått. Samtalen gjelder for eksempel hvordan utbytte av straffbare handlinger skal hvitvaskes eller hvordan man skal kvitte seg med et lik. Også i samtaler med utenforstående tredjepersoner kan det falle uttalelser som har bevisverdi. Den mistenkte forteller for eksempel mer eller mindre fordekt om forbrytelser han har begått.

Vel så ofte vil politiet ved avlyttingen kunne få opplysninger som kan føre etterforskningen videre, og som dermed indirekte kan bidra til at politiet får hånd om bevis. Politiet kan for eksempel få opplysninger om at den mistenkte har kontakt med et bestemt kriminelt miljø.

Det er imidlertid grunn til å tro at de kriminelle ofte er seg bevisst muligheten av at de blir avlyttet, og at de innretter seg deretter. Det gjelder ikke minst de mest profesjonelle kriminelle, altså den gruppen som først og fremst er årsaken til at det er behov for nye etterforskningsmetoder. De kriminelle kan unngå å bruke telefon eller andre kommunikasjonsanlegg. Eller de kan benytte teknologi som gjør at avlytting er umulig eller svært ressurskrevende. Teknologiutviklingen har ført til at telefonavlytting taper terreng mot den alvorlige og organiserte kriminaliteten. De mest ressurssterke kriminelle benytter kommunikasjonssystemer, blant annet med avanserte krypteringssystemer, som gjør det stadig vanskeligere for politiet å opprettholde en kompetanse og et utstyrsnivå som holder tritt med utviklingen. Bruken av GSM mobiltelefoner gjør avlytting svært kostbart for myndighetene.

Slike forhold vil imidlertid ikke gjøre at telefonavlytting mister sin verdi. I lengden kan det være vanskelig å beskytte seg mot å bli avlyttet. De kriminelle har et stort behov for å kunne kommunisere og vil ikke alltid ha tid eller mulighet til å beskytte seg mot avlyttingen.

Også språkproblemer kan gjøre telefonavlytting vanskelig. Når avlyttingen retter seg mot utenlandske kriminelle miljøer, kan det være ressurskrevende å gjøre avskrift av samtalen og oversette den. Det kan også være et problem å skaffe kompetente translatører.

Metodeutvalget mener likevel at oppklaringsprosenten vil øke med økt bruk av telefonavlytting. Utvalget viser blant annet til at man i Sverige og Danmark har oppnådd konkrete resultater ved å bruke telefonavlytting i etterforskningen av andre forbrytelser enn narkotikaforbrytelser.

Dette inntrykket bekreftes av den svenske Buggningsutredningen. Utredningen viser til at telefonavlytting hvert år har betydning for etterforskningen i ca 50 prosent av de sakene hvor denne metoden er benyttet (SOU 1998: 46 s 336-337):

«Det hävdas nämligen inte sällan att värdet av hemlig teleavlyssning har blivit sämre under de senaste åren, främst beroende på den ökade användningen av mobiltelefoni och de problem som hänger samman med att avlyssna den teletrafiken och att det förhållandet i sig skulle motivera att buggning infördes. Dette påstående vinner dock inte stöd av de årliga skrivelserna från regeringen till riksdagen om hur reglerna om hemlig teleavlyssning m.m. har tillämpats. Av den senaste redovisningen (skr. 1997/98: 26, bet. 1997/98:JuU10, rskr. 1997/98:148) framgår t. ex. att hemlig teleavlyssning under hela 1990-talet har haft betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte i ca 50 procent av fallen (se avsnitt 2.5.2). Siffrorna varierar naturligtvis något från år till år men i stort sett ligger värdet på omkring 50 procent och har inte gått ned under de senaste åren.»

Departementet legger etter dette til grunn at økt bruk av telefonavlytting vil føre til at flere straffesaker enn før blir oppklart og at flere skyldige blir dømt. Den ordningen vi har i Norge i dag, kan da virke urimelig og inkonsekvent: Telefonavlytting kan i prinsippet foretas ved etterforskningen av mindre alvorlige narkotikaforbrytelser. Men tvangsmidlet kan ikke benyttes ved grove forbrytelser som drap, grov legemsbeskadigelse, voldtekt og andre alvorlige sedelighetsforbrytelser eller alvorlige allmennfarlige forbrytelser.

Anvendelsesområdet for telefonavlytting bør likevel bare utvides hvis det er forsvarlig i forhold til hensynene til personvern og rettssikkerhet.

Etter departementets syn kan det uansett bare være aktuelt å tillate telefonavlytting ved etterforskningen av den mest alvorlige kriminaliteten (se nærmere nedenfor). Og det bør fortsatt være et vilkår at avlyttingen er av vesentlig betydning for å oppklare saken og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Dermed vil telefonavlytting kunne skje bare når andre mindre inngripende etterforskningsmetoder ikke strekker til. I tillegg må telefonavlytting være avskåret hvis avlyttingen vil innebære et uforholdsmessig inngrep.

En rekke land har videre adgang til telefonavlytting enn vi har, blant andre Danmark, Finland og Sverige (se kapittel 5).

Den enkeltes rett til privatliv og til å kunne meddele seg til andre uten innsyn fra utenforstående er en fundamental menneskerettighet. Den enkelte har behov for å kunne gi opplysninger om egne personlige forhold i samtaler med andre. Forutsetningen er som regel at opplysningene ikke bringes videre til utenforstående. Telefonavlytting er likevel mindre integritetskrenkende enn romavlytting. Det skyldes blant annet at en telefonsamtale ofte har et mindre personlig preg enn når samtalen skjer under fire øyne. Folk er nok ofte også mer forsiktige med hva de sier i telefonsamtaler fordi de regner med at det er en viss risiko for at andre kommer inn på samme linje på grunn av tekniske feil eller fordi de skal bruke et biapparat.

En særlig betenkelig side ved telefonavlytting er at avlyttingen også kan fange opp samtaler der utenforstående tredjepersoner deltar. Datatilsynet savner en nærmere vurdering av ny teknologi som kan gjøre det mulig å gjenkjenne stemmer knyttet til nettverk. Blir det mulig å sile ut samtaler som den mistenkte ikke deltar i, kan man unngå å avlytte de samtaler hvor bare uskyldige tredjepersoner deltar (andre brukere av telefonen). Dermed vil betenkelighetene med metoden avta. Men så vidt departementet kjenner til, har ikke politiet noen slik teknologi til disposisjon nå. Departementet går derfor ikke nærmere inn på dette spørsmålet her.

Redaktørforeningen tar opp forholdet til avlytting av telefonsamtaler til eller fra redaksjonslokaler. De problemer som uttalelsen tar opp, vil særlig være aktuelle hvis det åpnes for avlytting av telefoner som den mistenkte kan tenkes å ringe til (8.4.2). Ved avlytting av telefoner som den mistenkte ringer fra, vil det vanligvis være vanskelig å forhindre avlytting av samtaler med personer i redaksjonslokaler, fordi man som regel ikke vil vite på forhånd hvem den mistenkte vil ringe til.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har i flere avgjørelser kommet til at telefonavlytting ikke er i strid med retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8, så sant formålet med telefonavlyttingen berettiger inngrepet og det er underlagt tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier.

Kriminalitetsbekjempelse er et legitimt formål i forhold til artikkel 8. Dessuten er rettssikkerhetsgarantiene i utkastet sterke. Særlig må det legges vekt på den rettslige behandlingen, tidsbegrensningen, kontrollutvalgets funksjon og forslaget til regler om forsvarer for den mistenkte (8.10). Departementet finner etter dette at en utvidelse av anvendelsesområdet for telefonavlytting ikke vil være i strid med EMK artikkel 8.

Telefonavlytting har også en side til rettssikkerheten. Avlyttingen må for å få noen effekt, skje uten at den mistenkte blir varslet. Det fratar ham de rettigheter som vanligvis følger av en kontradiktorisk prosess; han får ikke mulighet til å ta til motmæle.

Dette kan det imidlertid til en viss grad bøtes på: I 8.10 foreslår departementet at det innføres en ordning hvor retten oppnevner en forsvarer som kan ivareta den mistenktes interesser, og som også kan påkjære kjennelsen. Dessuten bør kontrollutvalgets ansvarsområde utvides til å gjelde alle former for telefonavlytting. Oppheves bevisforbudet og unntaket fra reglene om dokumentinnsyn (8.7), vil den mistenkte og forsvareren dessuten i større utstrekning enn før i ettertid kunne få opplysninger om avlyttingen. Det vil også kunne virke inn på avlyttingspraksis.

Departementet finner etter dette at det er forsvarlig å utvide anvendelsesområdet for telefonavlytting. Spørsmålet blir da i hvilke sakstyper telefonavlytting skal kunne foretas.

Departementet ser de betenkelighetene som enkelte høringsinstanser peker på ved å knytte bruken av ekstraordinære etterforskningsmetoder til straffebudenes strafferammer. Metodeutvalgets begrunnelse for å knytte bruken av etterforskningsmetodene til strafferammen, synes å bygge på at det enkelte straffebuds strafferamme er nøye vurdert og dermed egnet som et skille. Departementet er enig med Straffelovkommisjonen som peker på at dette ikke nødvendigvis er tilfellet. Strafferammene reflekterer ikke alltid hvor grovt lovbruddet anses for å være - verken isolert sett eller sammenlignet med andre lovbrudd. Andre hensyn - for eksempel prosessuelle - kan ha spilt inn, eller holdningen til straffbarheten kan ha endret seg over tid.

På den annen side er det en klar lovteknisk fordel å knytte grensen til strafferammen. Strafferammen brukes som avgrensningkriterium ved de øvrige tvangsmidlene i dag, og har prosessuell betydning også på en rekke andre områder, for eksempel for adgangen til å anke. Etter departementets syn er betenkelighetene med å bruke strafferammen som avgrensningskriterium størst ved de minst alvorlige lovbruddene. Strafferammen gjenspeiler oftere hvor alvorlig lovbruddet er når maksimumsstraffen er høy. Jo høyere strafferammebegrensningen er, jo mindre betenkelig er det etter departementets syn å bruke denne avgrensningsmåten.

Strafferammen reflekterer heller ikke hvilket behov det er for å kunne foreta telefonavlytting eller i hvilken grad inngrepet på andre måter er proporsjonalt. Men etter departementets syn bør formålet med en strafferammebegrensning først og fremst være å sikre at telefonavlytting kan skje bare ved alvorlig kriminalitet. De andre hensynene kan ivaretas ved vilkåret om at telefonavlytting bare kan skje hvis avlyttingen er av vesentlig betydning for etterforskningen, og oppklaring ellers i vesentlig grad blir vanskeliggjort, jf § 216c første ledd. Forholdsmessighetsprinsippet skal sikre at avlyttingen også ellers er proporsjonal.

Departementet mener etter dette at strafferammen bør brukes som avgrensningskriterium. Spørsmålet er hvor grensen skal settes.

Metodeutvalget foreslår at strafferammebegrensningen settes til høyere straff enn fengsel i 6 år. Dette innebærer i realiteten at grensen settes ved forbrytelser med en strafferamme på fengsel i 8 år eller mer, fordi strafferammer på 7 år ikke brukes i praksis. (Strengt tatt vil også straffebud hvor strafferammen er fengsel inntil 6 år og hvor bøter er nevnt i straffebudet, omfattes, som straffeloven §§ 271, 277 og 276. Men det er få straffebud som har en slik strafferamme.) Straffeprosesslovkomiteen foreslo i sin tid en tilsvarende grense, se innstillingen avgitt i juni 1969 s 257.

Ved vurderingen av om området for telefonavlytting bør utvides, legger Metodeutvalget blant annet vekt på hensynet til nordisk rettsenhet. Strafferammene for de ulike lovbrudd varierer imidlertid en del mellom de nordiske landene. Dermed vil det ikke nødvendigvis bli nordisk rettsenhet selv om man knytter avgrensningen for telefonavlytting til like strafferammer. I tillegg kommer at anvendelsesområdet for telefonavlytting varierer også mellom våre naboland.

Etter departementets syn er det ikke forsvarlig i dag å sette grensen lavere enn Metodeutvalget har foreslått. Tvert imot er det spørsmål om ikke grensen bør settes ett trinn høyere. Grensen vil i tilfelle gå ved forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Heller ikke strafferammer på 9 år brukes i praksis (bortsett fra at generelle bestemmelser om skjerpet straff kan føre til et slikt resultat, som straffeloven § 232).

De straffebud som vil falle utenfor ved en 10-årsgrense, men som vil omfattes av Metodeutvalgets forslag, er særlig

• § 93 om å forfalske m v dokument eller gjenstand av betydning for rikets sikkerhet

• § 114 om bestikkelse av dommere

• § 140 om oppvigleri

• § 158 om å skape hungersnød

• § 168 om falsk anklage

• § 175 om forandring av mynt

• § 207 incest med samleie (men er fornærmede under 14 år eller gjelder det voldtekt, vil forholdet likevel omfattes)

• § 228 annet ledd annet straffalternativ (jf § 232) og § 229 annet straffalternativ (jf § 232) om legemskrenkelser med visse skadefølger

• § 234 om barnedrap innen ett døgn etter fødselen

• § 243 om unnlatt pliktig omsorg ved øyensynlig livsfare

I tillegg kommer enkelte bestemmelser i den militære straffelov (§§ 46 tredje ledd og 96 første punktum) og lov om forbud mot kjønnslemlestelse § 1. Dessuten omfattes de straffebud som nevner uttrykkelig at bot kan idømmes sammen med fengsel inntil 6 år, særlig straffeloven § 271 om grovt bedrageri, § 272 om forsikringsbedrageri og § 276 om grov utroskap. Men det er lite som tyder på at Metodeutvalget har lagt til grunn at også slike lovbrudd skal kunne gi adgang til telefonavlytting.

Etter departementets syn er det i liten grad behov for å kunne foreta telefonavlytting ved etterforskningen av de aktuelle lovbruddene. Få av disse lovbruddene omfattes av adgangen til telefonavlytting i Danmark, Sverige eller Finland.

Ved å sette grensen ved strafferammer på minst 10 år, vil de mest alvorlige forbrytelsene bli omfattet. Disse er først og fremst:

• alvorlige allmennfarlige forbrytelser: mordbrann (§§ 148-149 og 150 annet ledd), flykapring (§ 151a), forurensning og forgiftning som medfører fare for tap av liv eller helbred (§§ 152 til 153 og 160), befatning med sprengstoff, bakteriologiske våpen og spredning av sykdom (§§ 153a, 154 og 160) samt å inngå forbund for å gjennomføre enkelte av disse forbrytelsene, jf § 159)

• grove seksualforbrytelser: voldtekt (§ 192), seksuelle overgrep mot barn under 14 år (§ 195) og grovere former for seksuelle overgrep mot barn under 16 år (§ 196 annet ledd)

• grove legemsbeskadigelser (§§ 229 tredje straffalternativ, jf 232 og 231)

• drap (§ 233)

Videre vil enkelte grove lovbrudd i den offentlige tjeneste gi adgang til telefonavlytting (straffeloven §§ 110 tredje ledd og 117 annet ledd). Det samme gjelder kvalifiserte former for ulovlig frihetsberøvelse, falsk anklage, pengefalsk og ran (§§ 169, 174, 176, 223 annet ledd og 268 annet ledd). I særlovgivningen vil enkelte bestemmelser i militær straffelov og ansvarlighetsloven omfattes.

Departementet foreslår etter dette at grensen settes ved forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer.

Departementet er enig i at et tilleggsvilkår om «organisert kriminalitet» ikke bør lovfestes og viser til Metodeutvalgets begrunnelse. Hvorvidt det dreier seg om organisert kriminalitet eller ikke, vil imidlertid kunne være et sentralt moment ved vurderingen av om inngrepet er av vesentlig betydning for å oppklare saken og om det er forholdsmessig.

Videre er departementet enig i at forhøyelsene av maksimumsstraffen ved gjentagelse eller sammenstøt av forbrytelser ikke bør komme i betraktning ved spørsmålet om strafferammekravet er oppfylt.

Straff etter § 232 vil bare føre til at strafferammen blir på fengsel i minst 10 år ved overtredelse av § 229 tredje straffalternativ. Denne bestemmelsen retter seg mot legemsbeskadigelse med døden eller betydelig skade til følge. I praksis er det ofte vanskelig å bevise at betydelig legemsskade er voldt forsettlig. Departementet mener derfor at det er behov for å kunne avlytte også når mistanken gjelder § 229 tredje straffalternativ.

Siden § 232 bruker betegnelsen «særdeles skjerpende omstendigheter», betraktes bestemmelsen som en generell utvidelse av strafferammen i straffebudene om legemskrenkelser. Det innebærer at straffen for overtredelse av § 229 tredje straffalternativ i prosessuell sammenheng er fengsel i inntil 11 år (8 + 3 år) - uavhengig av om påtalemyndigheten vil påstå at § 232 er overtrådt i det enkelte tilfelle. Den forhøyede strafferammen må altså legges til grunn ved spørsmålet om 10-årsgrensen er oppfylt. Etter departementets syn er det derfor ikke nødvendig å regulere uttrykkelig i loven at den forhøyede strafferammen skal legges til grunn, slik Metodeutvalget har foreslått.

Metodeutvalget tar opp spørsmålet om det bør gjøres unntak fra det generelle strafferammekravet. Utvalget foreslår å videreføre adgangen til telefonavlytting i narkotikasaker - uavhengig av strafferamme (og i saker om rikets sikkerhet, jf 8.3.2 nedenfor). Men for øvrig mener utvalget at det er prinsipielt betenkelig å gjøre unntak fra strafferammekravet.

Departementet er enig i at dagens adgang til telefonavlytting i narkotikasaker bør videreføres. Departementet viser til de argumenter som er anført av Metodeutvalget og under høringen. Adgangen til å foreta telefonavlytting i saker om rikets sikkerhet blir vurdert i 8.3.2.

Spørsmålet om det også bør gjøres andre unntak fra strafferammekravet stiller seg annerledes for departementet enn for utvalget siden departementet foreslår å sette den generelle grensen høyere enn det utvalget gjør. Etter departementets syn bør det ikke være utelukket å gjøre enkelte slike unntak på områder hvor behovet for nye etterforskningsmetoder er stort og hvor det er grunn til å tro at telefonavlytting vil være et særlig effektivt etterforskningsmiddel. Men etter departementets syn bør man avvente erfaringene med en utvidet bruk av telefonavlytting før slike unntak eventuelt vurderes. Departementet foreslår derfor ingen slike unntak nå.

8.3.2 Telefonavlytting i saker om rikets sikkerhet

8.3.2.1 Sikkerhetsutvalgets forslag

Sikkerhetsutvalget mener at det er ønskelig å presisere i hvilke saker om rikets sikkerhet avlyttingsadgangen skal gjelde. Derfor foreslår utvalget at § 216a eksplisitt skal nevne hvilke lovbestemmelser som omfattes: straffeloven §§ 90, 91, 104a, 150, 151a, 151b, 159 og 161 samt lov om forsvarshemmeligheter. (Lov om forsvarshemmeligheter falt ut i lovutkastet, men det går klart frem av NOU 1993: 3 s 53 at denne loven skal omfattes.) Forslaget omfatter først og fremst «bestemmelser som verner rikets sikkerhet, men går noe videre når det gjelder å ta med straffebud som rammer typiske former for terrorisme» (s 52).

Forslaget innebærer at adgangen til å foreta telefonavlytting blir løsrevet fra hensynet til «rikets sikkerhet». Adgangen blir likevel noe innsnevret fordi de andre henvisningene i telefonkontrolloven faller bort. Videre blir kravet til mistanke skjerpet fra «med grunn» til «med skjellig grunn».

8.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Overvåkingssentralen ser det som en fordel om adgangen til telefonavlytting løsrives fra begrepet «rikets sikkerhet». Overvåkingssentralen peker på at viktige bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 ikke er foreslått overført, og foretrekker at henvisning til kapitlene blir stående. Dessuten burde eksportkontrolloven vært omfattet.

Forsvarets Overkommandomener at gode grunner kan tale for at også lov om eksportkontroll og straffeloven kapittel 9 samt § 152a innarbeides i oppregningen. Denne instansen er sterkt imot at kravet til mistanke skjerpes til «med skjellig grunn». Forsvarsdepartementet og politimesteren i Troms fremhever derimot at hensynet til den enkelte borger tilsier at telefonkontroll bare skal kunne brukes hvis det er skjellig grunn til mistanke.

8.3.2.3 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget mener at telefonavlytting vanligvis ikke kan forsvares ved etterforskningen av lovbrudd som har en strafferamme på 6 år eller lavere. Utvalget foreslår derfor i utgangspunktet ikke noen særregler for de av bestemmelsene i Sikkerhetsutvalgets forslag som ikke har en strafferamme på over 6 år. (Dette gjelder også telekommunikasjonsloven § 10-4, som ble inntatt i 1915-loven etter Sikkerhetsutvalgets utredning.)

Utvalget mener likevel at telefonavlytting uavhengig av strafferammen kan være nødvendig og forsvarlig ved overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9, og foreslår at det innarbeides en eksplisitt henvisning til disse kapitlene i § 216a. Dette er «kjerneområdet for beskyttelse av rikets sikkerhet» (utredningen s 97). Forslaget innebærer til dels en utvidelse i forhold til Sikkerhetsutvalgets forslag, fordi Sikkerhetsutvalget bare foreslo å videreføre enkelte av bestemmelsene i disse kapitlene.

Derimot bør det etter Metodeutvalgets syn ikke gjøres unntak for overtredelse av straffeloven §§ 150 første og siste ledd og 161, eller lov om forsvarshemmeligheter. Disse lovbruddene er etter utvalgets syn ikke så alvorlige at det lar seg forsvare å tillate telefonavlytting. På dette punktet er altså Metodeutvalgets forslag snevrere enn Sikkerhetsutvalgets forslag.

Metodeutvalget er enig med Sikkerhetsutvalget i at kravet til at telefonavlytting «av hensyn til rikets sikkerhet anses påkrevd» bør falle bort. Begrepet er upresist. Dessuten er det lite behov for det. De straffebud som er uttrykkelig nevnt fordi de ikke oppfyller strafferammekravet, er nettopp typiske anslag mot rikets sikkerhet eller terrorhandlinger.

Videre foreslår også Metodeutvalget at kravet til mistanke blir skjerpet fra «med grunn» til «med skjellig grunn». Utvalget begrunner dette slik (utredningen s 96):

«Utvalget har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å opprettholde dagens ordning med et lavere og mer upresist vilkår for avlytting i saker angående rikets sikkerhet, og vil særlig av rettstekniske grunner foreslå at det oppstilles krav om skjellig grunn til mistanke, som er det generelle vilkår for å anvende tvangsmidler i norsk straffeprosess. Utvalget finner likevel grunn til å peke på at spørsmålet om de materielle krav til kontroll må ses i nær sammenheng med kriminalisering av forberedelseshandlinger, og spørsmålene om adgang til bruk av overskuddsinformasjon.»

8.3.2.4 Høringsinstansenes syn

Samferdselsdepartementet, Hordaland statsadvokatembeter, Overvåkingssentralenog politimestrene i Asker og Bærum og Trondheimslutter seg til forslaget om at overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9 skal danne grunnlag for telefonavlytting selv om strafferammen er 6 år eller lavere. Overvåkingssentralen uttaler:

«POT understreker betydningen av at det blir gitt en generell henvisning til kapitlene 8 og 9.»

Overvåkingssentralen har i ettertid overfor departementet gitt uttrykk for at det likevel bør være adgang til å foreta avlytting i saker om overtredelse av eksportkontrolloven. Overvåkingssentralen viser til en rapport fra Norsk Utenrikspolitisk Institutt som konkluderer med at sannsynligheten for atomterrorisme er økende (Morten Bremer Mærli, Atomterrorisme (1999) s 13-14).

Overvåkingssentralen og politimesteren i Trondheimer enige i at lov om forsvarshemmeligheter bør falle bort som grunnlag for telefonavlytting.

Den Norske Advokatforening mener at straffebudene i kapittel 8 og 9 bør underlegges en konkret vurdering i forhold til om de bør gi grunnlag for telefonavlytting eller ikke:

«Metodeutvalget foreslår at alle straffebud i straffelovens kapittel 8 og 9 (forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode) skal kunne danne grunnlag for telefonkontroll, selv om strafferammen i de enkelte straffebud er lavere enn 6 år. Utvalgene påpeket at også når det gjelder disse kapitlene i straffeloven bør det foretas en konkret vurdering av hvilke straffebud som skal gi grunnlag for telefonkontroll. Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder flere bestemmelser som er modne for revisjon eller som ikke representerer noe alvorlig samfunnsproblem og derfor ikke bør kunne gi grunnlag for telefonkontroll. Som eksempel kan nevnes straffeloven § 95 første ledd om forhånelse av fremmed stats flagg eller riksvåpen, der strafferammen er fengsel inntil 1 år.»

I denne retning går også politimesteren i Trondheim.

Samferdselsdepartementet peker på at opphevelsen vil innebære at det ikke lenger er adgang til telefonavlytting ved overtredelse av lov om telekommunikasjon § 10-4, men er ikke kjent med at avlytting tidligere er foretatt på dette grunnlaget.

Overvåkingssentralen støtter forslaget om å fjerne «av hensyn til rikets sikkerhet anses påkrevd» fordi det er et upresist uttrykk. Den Norske Advokatforening mener derimot at kravet bør opprettholdes. Advokatforeningen slutter seg derimot til forslaget om at det skal foreligge skjellig grunn til mistanke. Overvåkingssentralen har ingen innvendinger mot dette endringsforslaget.

Forsvarsdepartementet ga ved en inkurie ikke høringsuttalelse til Metodeutvalgets forslag. I brev 21 april 1999 til Justisdepartementet fremhever Forsvarsdepartementet at lov om forsvarshemmeligheter fortsatt bør gi grunnlag for telefonavlytting. Skal det ikke lenger være adgang til å foreta avlytting ved etterforskning av brudd på denne loven, vil det etter Forsvarsdepartementets syn være et større behov for å beholde dagens mistankekrav for avlytting i saker om straffeloven kapittel 8 eller 9. Forsvarsdepartementet viser blant annet til at det «er helt avgjørende at politiet kan avdekke former for kriminalitet på et tidlig tidspunkt som ellers kan utvikle seg til svært alvorlige trusler mot rikets sikkerhet». - Forsvarsdepartementet går også inn for at eksportkontrolloven skal kunne gi grunnlag for telefonavlytting.

8.3.2.5 Departementets syn

For å ivareta de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i saker om rikets sikkerhet, er departementet enig i at også straffebud med en strafferamme som er lavere enn den generelle strafferammebegrensningen (8 år eller lavere etter departementets forslag) bør kunne danne grunnlag for telefonavlytting. Spørsmålet er hvor vidtgående adgangen til telefonavlytting bør være i slike saker. Sikkerhetsutvalget og Metodeutvalget har valgt ulike tilnærmingsmåter; henholdsvis å knytte adgangen til telefonavlytting til konkrete straffebud og en en bloc-henvisning til straffeloven kapittel 8 og 9.

Sikkerhetsutvalget mener, i motsetning til Metodeutvalget, at det bør være adgang til telefonavlytting i saken om straffeloven § 150 første og siste ledd (fremkallelse av fare for allmennfarlig ulykke som nevnt i § 148) og § 161 (anskaffelse av sprengstoff m v i den hensikt å begå en forbrytelse), samt lov om forsvarshemmeligheter.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot den innsnevring som Metodeutvalgets forslag innebærer for sakene om rikets sikkerhet. Men noen instanser mener at det bør være adgang til telefonavlytting i saker om § 161 - uavhengig om det er fare for rikets sikkerhet eller ikke. Overvåkingssentralen og Forsvarsdepartementet har dessuten i ettertid gitt uttrykk for et endret syn på om det bør være adgang til å foreta telefonavlytting i saker om overtredelse av eksportkontrolloven. Forsvarsdepartementet mener dessuten at loven om forsvarshemmeligheter fortsatt bør omfattes.

Justisdepartementet har i 8.3.1.4 funnet at det ikke bør foreslås noen særregel for saker om § 161. Departementet legger videre til grunn at det er lite behov for å foreta avlytting ved etterforskning av saker om overtredelse av § 150 første og siste ledd eller om loven om forsvarshemmeligheter. Særlig legger departementet vekt på at Overvåkingssentralen ikke har hatt vesentlige innvendinger mot en innsnevring på dette punktet. Departementet vil etter dette ikke foreslå noen særregel for saker om overtredelse av straffeloven §§ 150 første og siste ledd eller 161, eller lov om forsvarshemmeligheter.

Departementet er videre enig med Samferdselsdepartementet i at overtredelse av telekommunikasjonsloven § 10-4 ikke bør danne grunnlag for telefonavlytting. Departementet ser heller ikke tilstrekkelig behov for en unntaksregel for overtredelse av straffeloven § 152a, slik Forsvarets Overkommando går inn for. De mest alvorlige overtredelser av denne bestemmelsen vil uansett falle inn under hovedregelen om telefonavlytting fordi strafferammen her er fengsel i 21 år (annet ledd).

Metodeutvalget foreslår at det bør være adgang til å foreta avlytting i alle saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode. Sikkerhetsutvalget mener derimot at adgangen til telefonkontroll bør begrenses til brudd på §§ 90, 91 og 104a.

En mellomløsning kan være å innføre en strafferammebegrensning også for straffebudene i kapittel 8 og 9. Hvis telefonavlytting begrenses til straffebud med en strafferamme på mer enn 1 eller 2 års fengsel, omfattes ikke de minst relevante bestemmelsene. (Paragrafene 88 annet ledd, 91 annet ledd og 95 har en strafferamme på 1 år. Paragrafene 91a, 92, 97a, 97b og 104a har en strafferamme på 2 år.)

Departementet er - under noen tvil - for å innta en en bloc-henvisning til kapittel 8 og 9 i tråd med Metodeutvalgets forslag. Departementet legger særlig vekt på at forholdsmessighetsprinsippet vanligvis vil være til hinder for at telefonavlytting foretas i saker hvor strafferammen er lav. Omstendighetene kan imidlertid være såpass spesielle i saker om rikets sikkerhet at det ikke kan utelukkes at det kan være nødvendig og forsvarlig å foreta telefonavlytting i saker med en relativt lav strafferamme. Departementet viser her særlig til Overvåkingssentralens høringsuttalelse.

I NUPI-rapporten som Overvåkingssentralen viser til, pekes det på flere faktorer som gjør at sannsynligheten for terroraksjoner med bruk av masseødeleggelsesvåpen er økende: «økende illegal tilgang til spaltbart og radioaktivt materiale, tilgjengelig kunnskap om produksjon av kjernevåpen og trender i internasjonal terrorisme i retning av økende dødelighet og vilkårlighet» (Morten Bremer Mærli, Atomterrorisme s 13). Et viktig virkemidler for å forebygge slike terroraksjoner er å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. Danielsenutvalget fremhever at det totalt sett bør brukes større ressurser enn i dag for å forebygge og motvirke spredning av masseødeleggelsevåpen, og at Politiets overvåkingstjeneste bør styrkes, slik at tjenesten blir bedre i stand til å forebygge og motvirke trusler på dette feltet (NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjenste s 93).

Formålet med eksportkontrolloven er å hindre ulovlig spredning av masseødeleggelsesvåpen. Vurderingene i NUPI-rapporten tilsier at politiet bør ha effektive virkemidler i etterforskningen av brudd på denne loven. Departementet er etter dette enig med Overvåkingssentralen i at det bør være adgang til å foreta telefonavlytting i saker om overtredelse av eksportkontrolloven.

Departementet foreslår at henvisningen til rikets sikkerhet tas bort når det dreier seg om kapittel 8 og 9 og viser til Metodeutvalgets begrunnelse. Tilsvarende bør gjelde for eksportkontrolloven. Videre er departementet enig i at «med grunn» endres til «med skjellig grunn». Lovtekniske hensyn taler for felles regler her. På bakgrunn av uttalelsene under høringen legger departementet til grunn at en slik skjerpelse ikke vil være særlig betenkelig av hensyn til rikets sikkerhet.

Departementet støtter etter dette fullt ut Metodeutvalgets forslag til særregler for sakene om rikets sikkerhet, men mener at også eksportkontrolloven bør omfattes.

8.3.3 Kontroll av trafikkdata

8.3.3.1 Gjeldende rett

Etter straffeprosessloven § 216b kan retten ved kjennelse bestemme at telefonsamtaler til og fra bestemte telefoner kan innstilles eller avbrytes eller at telefoner kan stenges. Videre kan politiet få oppgitt trafikkdata. Trafikkdata er opplysninger om hvilke telefoner som i et bestemt tidsrom skal settes eller har vært satt i forbindelse med hverandre, om samtalens varighet og om teleabonnentens adresser. For mobiltelefoner kan det også opplyses om i hvilke geografiske områder oppringer og mottaker befinner seg. Som nevnt i 8.1, vil departementet bruke kontroll av trafikkdata som en fellesbetegnelse på alle de nevnte tiltakene. - Vilkårene for å kontrollere trafikkdata er i utgangspunktet de samme som for telefonavlytting, se 8.1.

Trafikkdata kan også innhentes etter reglene om beslag og utlevering i straffeprosessloven §§ 203 og 210. Disse reglene gir også grunnlag for løpende utlevering fremover i tid, jf avgjørelsen i Rt 1997 s 470. Det foreligger altså dobbel hjemmel for å innhente både historiske og fremtidige trafikkdata, se nærmere 13.8 nedenfor.

Straffeprosesslovkomiteen foreslo i sin tid at det generelle kravet til strafferamme ved telefonavlytting skulle være fengsel i 8 år eller mer, mens det ved registrering av trafikkdata skulle være tilstrekkelig at det var adgang til å idømme fengselsstraff for vedkommende lovbrudd. Begrunnelsen var at en slik ordning ville være ubetenkelig. Komiteen mente at behov for å foreta kontroll med trafikkdata først og fremst ville oppstå i saker om telefonsjikane (Innstilling juni 1969 om rettergangsmåten i straffesaker s 257-258). Forslaget ble ikke videreført i proposisjonen.

8.3.3.2 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at trafikkdata skal kunne innhentes i saker med en strafferamme på mer enn 3 år, samt uavhengig av strafferammen i saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9 og §§ 162 og 317, jf 162 (utkastet til § 216b).

Metodeutvalget peker på at kontroll av trafikkdata representerer et «betydelig inngrep» i den personlige rettssfære. Utvalget mener at slik telefonkontroll er mer betenkelig enn Straffeprosesslovkomiteen la til grunn. Etter utvalgets oppfatning har synet på spørsmålet endret seg siden 1969. Dels er allmennheten mer opptatt av personvern nå enn før, dels gjør adgangen til databehandling av enkeltopplysninger at personvernet er mer truet i dag enn det var tidligere.

Likevel mener Metodeutvalget at kontroll av trafikkdata er langt mindre inngripende enn telefonavlytting. Utvalget synes derfor at strafferammekravet bør være lavere ved kontroll av trafikkdata enn ved telefonavlytting, og foreslår at grensen settes ved en strafferamme på fengsel i mer enn 3 år. Utvalget foreslår en tilsvarende grense i utkastet til en ny bestemmelse om løpende utleveringspålegg (§ 210b). I tilknytning til denne bestemmelsen uttales det (s 112):

«Grensen vil samsvare med det alminnelige skillet i vinningskriminalitet mellom simple og grove forbrytelser, slik at de simple forbrytelser ikke vil gi hjemmel for slike pålegg.»

Utvalget kommenterer at straffeloven § 145 annet ledd om uberettiget inntrengen i database eller programutrustning (såkalt hacking) og § 211 om befatning med barnepornografi faller utenfor den foreslåtte avgrensning. Utvalget viser til at en adgang til å spore trafikkdata vil ha stor betydning for etterforskningen av saker om hacking og om pornografi. Utvalget mener likevel at det vil være å gå for langt å inkludere de aktuelle bestemmelsene i § 216b uavhengig av strafferammen. Derimot reiser utvalget spørsmål om ikke strafferammen for befatning med barnepornografi bør heves.

8.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Samferdselsdepartementet, Statsadvokaten i Trondheim, ØKOKRIM, KRIPOS, politimestrene i Askerog Bærum, Bergen, Inntrøndelag, Narvik, Oslo, Romerikeog Stavangerog NMCU støtter forslaget.

Datatilsynetog Trondheim byrett er imot forslaget om å utvide § 216b. Datatilsynet peker på at profilene kan være misvisende og gi gal informasjon, og uttaler blant annet:

«Bruken av tele- og datakommunikasjonstjenester genererer enorme mengder med elektroniske spor. Både vanlige teleoperatører og tilbydere av ulike datatjenester sitter med en detaljert kunnskap om den enkeltes bruk av tjenestene. Disse opplysningene kan brukes til å danne profiler over folks atferd. Med dagens muligheter til å viderekople samtaler og muligheten for kloning av mobiltelefoner er det stor sannsynlighet for at trafikkdataene gir gale informasjoner om hvem som har ringt til hvem. Profilene kan således være misvisende, og derfor lede til gale konklusjoner om brukerne eller ramme uskyldige tredjeparter.

Datatilsynet har gjennom lang tid, og med støtte fra presse og politikere, hevdet at det skal være mulig å ringe anonymt i Norge. Dette har også gitt seg utslag i teleoperatørenes konsesjoner, og teleoperatørene har i utstrakt grad greid å lage anonyme alternativer. Muligheten til å ringe anonymt er en grunnleggende forutsetning for et velfungerende demokratisk samfunn. Det er her nok å vise til pressens behov for beskyttelse av kilder.

Trafikkdata skal bare kunne utleveres etter rettens kjennelse. Politiets anførte behov for å kunne hente ut trafikkdata meget raskt etter at en forbrytelse er begått, eller kontinuerlig, vil føre til at retten kan få svært liten tid til å vurdere saker om utlevering av trafikkdata. Sett i sammenheng med den foreslåtte adgang til pålegg om løpende utlevering av opplysninger, frykter Datatilsynet en for løst fundert uthenting av trafikkdata som innebærer løpende elektronisk overvåkning av enkelte miljøer.»

Trondheim byrett mener at forslaget går for langt, og ser uansett ikke behovet for en generell utvidelse. Byretten mener heller at konkrete forhold, som barnepornografi og datakriminalitet, bør nevnes særskilt.

ØKOKRIMog politimestrene i Haugesundog Oslogår inn for at strafferammekravet settes lavere enn utvalget har foreslått. ØKOKRIM uttaler blant annet:

«Metodeutvalgets forslag til regulering av trafikkdata (utkastets § 216 b) innebærer i enkelte henseende en innstramming i forhold til gjeldende rett. Som nevnt er det i dag intet krav til strafferamme for at politiet skal få utlevert opplysninger om trafikkdata. Etter gjeldende rett oppstilles heller ingen materielle tilleggsvilkår av den art som nevnt i straffeprosessloven § 216 c, altså at kontroll må «være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort». For at politiet skal få tilgang til opplysninger om trafikkdata er det i dag tilstrekkelig at disse «antas å ha betydning som bevis» (straffeprosessloven § 210, jf. § 203). På den annen side - og det er viktig - innebærer innhenting av trafikkdata med hjemmel i § 210 at mistenkte vanligvis må underrettes. Det ligger i sakens natur at slik underretning til mistenkte i saker der det innhentes fremtidige trafikkdata, vil kunne forspille formålet med bruken av tvangsmiddelet. Ved innhenting av fremtidige trafikkdata med hjemmel i utkastets § 216 b vil mistenkte ikke bli varslet.

Det materielle krav om mer enn tre års strafferamme medfører imidlertid at en rekke relativt alvorlige straffbare handlinger ikke vil kunne begrunne utlevering av trafikkdata. Metodeutvalget påpeker også selv at deres forslag (NOU 1997: 15 side 98 første spalte) innebærer at det ved etterforsking av en rekke til dels alvorlige straffbare handlinger ikke vil være anledning til å innhente trafikkdata. Som eksempel nevnes at det ved etterforsking av saker som gjelder innførsel, tilbud eller erverv av barnepornografi ikke vil være hjemmel for å innhente trafikkdata, fordi slike lovbrudd - som rammes av straffeloven § 211 - bare har en strafferamme på inntil 2 års fengsel. Metodeutvalget gir uttrykk for at opplysninger om trafikkdata vil kunne være svært viktig for å avdekke saker som gjelder ulovlig befatning med barnepornografi, men finner allikevel ikke å ville renonsere på sitt materielle vilkår om strafferamme på mer enn tre års fengsel. I stedet uttaler Metodeutvalget at man bør vurdere å øke strafferammen for slike forbrytelser.

Ved å oppstille et materielt krav om strafferamme på mer enn tre års fengsel vil politiet være avskåret fra innhenting og bruk av trafikkdata i en rekke saker der dette vil kunne utgjøre viktige bevis. Det er grunn til å peke på at trafikkdata i dag innhentes som ledd i etterforskingen av ulike typer kriminalitet. Også innenfor hovedområdene for ØKOKRIMs virksomhet - bekjempelse av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet - kan trafikkdata representere viktige bevis.»

ØKOKRIM mener at grensen bør settes ved handlinger som kan medføre frihetsstraff. ØKOKRIM peker særlig på behovet for å kunne kontrollere trafikkdata ved etterforskning av faunakriminalitet og datakriminalitet (straffeloven §§ 145 annet ledd, 261, 270 første ledd nr 2, 271a, 291, 294 og 405a). ØKOKRIM henleder videre oppmerksomheten på Europarådets rekommandasjon (95) 13 om datakriminalitet. Rekommandasjonen anbefaler at trafikkdata bør være tilgjengelig for politiet i alle straffesaker hvor det skjer rettsstridig angrep på dataanlegg. ØKOKRIM er enig med Metodeutvalget i at allmennheten nok er mer opptatt av personvern i dag enn tidligere, men mener at «allmennheten er villig til å tillate inngrep i personvernet dersom dette kan bidra til styrket kriminalitetsbekjempelse». ØKOKRIM viser blant annet til en spørreundersøkelse som er omtalt i Datatilsynets kvartalsskrift, «Datatilsynets spor», nr 3 (1997). (Undersøkelsen er omtalt foran i 7.2.)

Politimesteren i Haugesund foreslår at strafferammebegrensningen settes til 2 år.

Den Norske Advokatforening mener også her at strafferammen er et lite heldig avgrensingskriterium, og at det bør foretas en konkret vurdering i forhold til hvilke former for kriminalitet som skal kunne etterforskes ved kontroll av trafikkdata.

Flere høringsinstanser kommenterer at straffeloven § 211 om blant annet distribusjon av barnepornografi faller utenfor:

Hordaland statsadvokatembeter, Statsadvokatene i Trondheimog politimestrene i Bergen, Haugesund, Inntrøndelag, Narvikog Stavanger peker på at det er uheldig at straffeloven § 211 faller utenfor § 216b. Hordaland statsadvokatembeterog politimesteren i Haugesundstøtter en unntakshjemmel fremfor å heve strafferammen i § 211. Politimestrene i Bergenog Inntrøndelag synes heller at strafferammen bør heves til 3 år.

ØKOKRIM uttaler at § 216b synes å favne noe vidt da den omfatter alle typer trafikkdata, også kommunikasjon mellom datamaskiner som ikke benytter seg av offentlige nettverk:

«Imidlertid vil Metodeutvalgets forslag til ny § 216 b omfatte også andre typer trafikkdata. F. eks. inneholder alle datamaskiner med en eller annen form for kommunikasjonsmulighet også trafikkdata på samme vis som trafikkdataene hos teleselskapene. Man kan tenke seg hele skalaen fra et lite foretak som har et nettverk mellom to datamaskiner, til en større norsk bedrift med filialer rundt i landet, og med et internnett for kommunikasjon mellom disse enheters datamaskiner. Videre kan man forestille seg et multinasjonalt konsern med et verdensomspennende lukket nettverk. Eller man kan trekke frem Internett. Felles for alle disse systemene er at de vil inneholde trafikkdata, bl. a. om hvilke datamaskiner som kommuniserer med hvem, og til hvilket tidspunkt. For trafikkdataene nevnt i dette avsnitt gjelder at de i flere henseende betraktes som mindre sensitive enn trafikkdata som besittes av teleselskapene; de er dessuten ofte ikke underlagt taushetsplikt.

Etter ØKOKRIMs oppfatning bør man antagelig ikke regulere de sistnevnte typer trafikkdata på samme vis som de mer sensitive trafikkdata som besittes av teleselskapene. Det fremstår ikke som hensiktsmessig at innhenting av trafikkdata fra internnett i mindre foretak o.l. skal være regulert av § 216 b; denne bestemmelsen bør bare regulere de mer sensitive former for trafikkdata som teleselskapene besitter, dvs. trafikkdata som stammer fra nettverk som tilbyr offentlig kommunikasjon (public communication). For de andre typene trafikkdata bør fortsatt de alminnelige regler om utleveringspålegg og beslag i straffeprosessloven § 210, jf § 203 få anvendelse. Også for denne type trafikkdata kan det imidlertid forekomme begrensninger i adgangen til å beslutte utleveringspålegg, f.eks. i forhold til straffeprosessloven § 124.»

8.3.3.4 Departementets syn

Den teknologiske utviklingen har gjort at kontroll av trafikkdata er blitt en mer effektiv etterforskningsmetode enn tidligere. Dels medfører den omfattende bruken av tele- og datakommunikasjon at mange etterlater seg store mengder elektroniske spor. Dels gjør moderne datateknologi det enklere enn før å sette sammen mange enkeltopplysninger til en større sammenheng. Dessuten fører den store bruken av mobiltelefoner til at det i større grad enn tidligere er mulig å registrere hvor folk har oppholdt seg på et bestemt tidspunkt. Som Datatilsynet fremhever, kan metoden i en del situasjoner gi uriktig informasjon. Departementet legger imidlertid til grunn at risikoen for slike feil ikke er så stor at det er uforsvarlig å utvide anvendelsesområdet for kontroll av trafikkdata.

Den teknologiske utviklingen har på den annen side gjort kontroll av trafikkdata til en mer integritetskrenkende metode, blant annet ved at store mengder enkeltstående opplysninger ved databehandling kan ses i sammenheng. Dette øker betenkelighetene med metoden.

Kontroll av trafikkdata er likevel mindre integritetskrenkende enn telefonavlytting. Derfor gir det dårlig sammenheng i systemet om bare adgangen til telefonavlytting utvides, når det også er behov for å utvide adgangen til kontroll av trafikkdata.

Departementet er ikke enig i at hensynet til å kunne ringe anonymt må veie så tungt at anvendelsesområdet for kontroll av trafikkdata ikke bør utvides. Den som benytter telefon eller andre telekommunikasjonsmidler i tilknytning til straffbare handlinger, har ikke krav på å ringe anonymt. Kontrollen kan riktignok også ramme uskyldige tredjepersoner som er mistenkt for en straffbar handling, eller helt utenforstående tredjepersoner som en mistenkt kommuniserer med. Men etter departementets syn er ikke hensynet til at slike personer skal kunne ringe anonymt så tungtveiende at det må settes foran hensynet til en effektiv bekjempelse av alvorlig kriminalitet.

Departementet legger videre vekt på at en omfattende kartlegging av bevegelsene til en mistenkt vil være ressurskrevende. Derfor er det grunn til å tro at politiet bare vil sette i verk slik kartlegging hvis det foreligger sterk mistanke om mer alvorlig kriminalitet.

Departementet mener etter dette at kontroll av trafikkdata bør kunne foretas i flere typer av saker enn før.

Ved en utvidelse er det viktig at vilkårene utformes slik at metoden ikke blir brukt i større utstrekning enn nødvendig. Derfor bør det gjelde en strafferammebegrensning, se nærmere nedenfor. Dessuten bør kravet i § 216c fortsatt gjelde, slik at kontrollen bare kan skje hvis det vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Kontrollen må heller ikke være et uforholdsmessig inngrep (jf utkastet § 170a).

Som nevnt i 8.3.1.4, ser departementet betenkelighetene med å knytte bruken av ekstraordinære etterforskningsmetoder til straffebudenes strafferammer. Departementet mener likevel at lovtekniske hensyn taler for at området for kontroll av trafikkdata i utgangspunktet skilles ut ved en generell henvisning til strafferammen. Spørsmålet er hvor grensen bør settes.

Siden kontroll av trafikkdata er et mindre inngrep enn telefonavlytting, kan det forsvares at metoden brukes i større omfang. Strafferammekravet kan dermed settes lavere.

I Danmark er kontroll av trafikkdata i utgangspunktet underlagt de samme vilkår som telefonavlytting (6 år), men det er gjort unntak for noen få lovbrudd med lavere strafferammer (retsplejeloven § 781, stk 3). Unntakene gjelder blant annet for telefonsjikane og hacking. I Sverige er kontroll av trafikkdata tillatt ved narkotikaforbrytelser samt ved straffebud med en minstestraff på 6 måneder (rättegångsbalken 27 kap § 19). En slik minstestraff er bare fastsatt for enkelte kvalifiserte overtredelser.

Etter departementets syn går det for langt å sette grensen ved straffebud som gir adgang til å idømme frihetsstraff, eventuelt straffebud med en strafferamme på fengsel i 2 år, slik enkelte høringsinstanser har foreslått. I stedet bør man velge en mellomløsning hvor man setter grensen ved handlinger som etter loven kan medføre høyere straff, og i stedet gjøre unntak for straffebud med en lavere strafferamme hvor det er et særlig behov for å kunne sette i verk kontroll av trafikkdata. Spørsmålet er om den generelle grensen bør settes ved høyere straff enn fengsel i 3 år, slik utvalget har foreslått, eller høyere.

Utvalget begrunner skillet med at det samsvarer med det alminnelige skillet i vinningskriminalitet mellom simple og grove forbrytelser. Etter departementets syn har denne sondringen ikke særlig relevans for spørsmålet om hvilke forbrytelser som skal kunne åpne for kontroll av trafikkdata. Dessuten er strafferammen for grove overtredelser gjennomgående høyere enn 4 år. Dette gjelder for eksempel for utroskap, grovt underslag, grovt tyveri, grovt bedrageri og grovt heleri som har en strafferamme på 6 år.

Utvalgets forslag innebærer at det vil være adgang til å foreta kontroll av trafikkdata i over 100 ulike straffebestemmelser i straffeloven, samt straffebestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9. De straffebud i straffeloven som har en strafferamme på fengsel i 4 år, er særlig §§ 108 (påvirkning av stemmeresultat), 147 annet ledd annet straffalternativ (alvorligere former for innbrudd), 152a første ledd (ulovlig befatning med kjernefysisk materiale), 156 annet straffalternativ (utbredelse av smittsom sykdom), 168 annet straffalternativ (falsk anklage om forseelse), 182 første ledd annet straffalternativ (dokumentfalsk, offentlig dokument), 220 (ekteskap i strid med ekteskapslovens regler), 241 annet straffalternativ (unnlatelse av å hindre overgrep mot foster eller nyfødt), 273 og 274 (uriktige eller villedende opplysninger for å påvirke pris eller lokke til å delta i stiftelse) og 311 (mytteri). Departementet antar at det sjelden vil være behov for å foreta kontroll av trafikkdata ved slike forbrytelser.

I tillegg kommer enkelte straffebestemmelser i straffeloven kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode (§§ 85, 87, 99) og noen lovbrudd i den militære straffelov (se §§ 47, 50, 56, 77, 82, 86, 93, 95, 97 og 99).

I særlovgivningen finnes det over 20 nyere straffebud som har en strafferamme på over 3 år. Straffebestemmelsene gjelder ofte overtredelse av den enkelte særlov. Dette innebærer at mange handlingsnormer av varierende alvorlighet dekkes av en generell straffebestemmelse.

Departementet mener etter dette at grensen i alle fall bør settes ved fengsel i over 4 år.

Etter departementets syn kan det derimot være behov for å foreta kontroll av trafikkdata ved en rekke straffebud med en strafferamme på minst 5 år, for eksempel en rekke sedelighetsforbrytelser (§§ 193, 195, 196, 198, 199, 206, 207 og 209), samt §§ 131 (bistand til rømming), 223 (ulovlig frihetsberøvelse), 260 fjerde ledd (kvalifiserte former for bilbrukstyveri), 266 (utpressing), 268 første ledd (simpelt ran) og 281 siste ledd (kvalifisert form for kreditorunndragelse). Departementet foreslår etter dette at den generelle grensen settes ved straffebud med en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer.

Adgangen til kontroll bør ikke i vesentlig grad innsnevres i forhold til gjeldende rett. Departementet er derfor enig med Metodeutvalget i at narkotikalovbrudd og overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9 bør omfattes uavhengig av strafferammen. Departementet foreslår at brudd på eksportkontrolloven skal kunne gi grunnlag for avlytting selv om det generelle strafferammekravet i utkastet § 216a ikke er oppfylt. Det er ikke behov for en tilsvarende unntaksregel ved kontroll av trafikkdata, fordi strafferammen for forsettlige overtredelse av denne loven er fengsel inntil 5 år. Straffen for uaktsomme overtredelser er derimot bøter eller fengsel inntil 2 år. Etter departementets mening er det ikke behov for en egen unntaksbestemmelse for slike uaktsomme overtredelser.

Adgang til kontroll av trafikkdata ved overtredelse av straffebud der strafferammen er fengsel i 4 år eller mindre, bør være begrunnet i at slik kontroll vil være et særlig effektivt etterforskningsmiddel ved overtredelse av disse straffebudene. Dette vil særlig være tilfelle hvis selve den straffbare handlingen etterlater trafikkdata.

Ved telefonsjikane benyttes alltid telekommunikasjonsanlegg. Dermed vil det alltid foreligge trafikkdata fra selve lovbruddet. Også hacking skjer gjerne ved bruk av kommunikasjonsanlegg og etterlater seg dermed trafikkdata. Det samme gjelder ofte distribusjon av barnepornografi. Departementet mener derfor at straffeloven §§ 145 annet ledd, 211 første ledd bokstav d og 390a bør omfattes.

Ved andre typer av lovbrudd foreligger det etter departementets syn ikke tilstrekkelig tilknytning mellom overtredelsen og mistenktes trafikkdata. ØKOKRIM foreslår at det også bør være adgang til kontroll av trafikkdata ved mistanke om brudd på straffeloven §§ 261, 270 første ledd nr 2, 271a, 291, 294 og 405a. Overtredelse av disse straffebudene vil imidlertid ikke typisk skje ved hjelp av kommunikasjonsanlegg. I den grad kommunikasjonsanlegg benyttes ved overtredelsen, vil det normalt også foreligge brudd på straffeloven § 145 annet ledd. Den nødvendige kontrolladgang burde dermed foreligge ved at denne bestemmelsen omfattes.

Alvorlig faunakriminalitet vil være omfattet av hovedregelen, jf straffeloven § 151b. Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå unntak for annen faunakriminalitet, slik ØKOKRIM går inn for, men vil holde spørsmålet under oppsikt.

8.3.4 Endre grunnvilkåret om krav til straffbar handling?

8.3.4.1 Gjeldende rett

Telefonkontroll er betinget av skjellig grunn til mistanke om at det er begått en straffbar handling. I utgangspunktet må derfor alle straffbarhetsvilkårene være oppfylt før telefonkontroll kan iverksettes; straffebudet må objektivt sett være overtrådt, det må ikke foreligge noen straffrihetsgrunn og gjerningspersonen må ha utvist den nødvendige skyld. I § 216a annet ledd er det imidlertid gjort unntak for det siste straffbarhetsvilkåret - tilregnelighet. Telefonkontroll kan settes i verk selv om gjerningspersonen i gjerningsøyeblikket var utilregnelig pga sinnsykdom eller bevisstløshet eller fordi han var under den kriminelle lavalder, jf straffeloven §§ 44 og 46. Unntaket gjelder både ved telefonavlytting og ved kontroll av trafikkdata, jf henvisningen i § 216b annet ledd til § 216a annet ledd.

Hvis utilregneligheten har ført til at gjerningspersonen heller ikke har utvist skyld, er det likevel usikkert om telefonkontroll kan foretas. Ofte er det tvil om den utilregnelige har utvist skyld eller ikke. Se om den tilsvarende problemstillingen for reglene om inndragning av utbytte i Ot prp nr 8 (1998-99) s 18.

8.3.4.2 Metodeutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Metodeutvalget foreslår at § 216a annet ledd utvides til også å omfatte tilfeller hvor gjerningspersonen - pga forhold som omfattes av straffeloven §§ 44 og 46 - ikke har utvist skyld. Utvalget viser til NOU 1996: 21 Mer effektiv inndragning s 25 og 137, hvor et tilsvarende forslag er fremmet.

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget på dette punktet.

8.3.4.3 Departementets syn

I Ot prp nr 8 (1998-99) om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv (inndragning av utbytte) foreslår departementet at inndragning også skal kunne skje hvor utilregnelighet har ført til at gjerningspersonen ikke har utvist skyld. (Departementet går inn for at inndragning bør kunne skje i alle tilfelle hvor et straffebud er overtrådt, selv om det ikke er utvist skyld.) Begrunnelsen for forslaget er at gjerningspersonen ikke bør beholde utbyttet av en lovovertredelse, selv om han ikke kan straffes.

Ved telefonkontroll er situasjonen litt annerledes: Det dreier seg da ikke om å frata en person en uberettiget vinning, men om å utsette ham for et inngripende tvangsmiddel.

Samfunnet legger stor vekt på å oppklare lovbrudd med slik karakter at det rettferdiggjør telefonkontroll. Det gjelder selv om gjerningspersonen ikke kan straffes fordi han er utilregnelig. Begår en utilregnelig person et slikt alvorlig lovbrudd, kan det dessuten være behov for å sette i verk tiltak som ikke er straff, først og fremst særreaksjoner. Særreaksjoner kan riktignok ikke besluttes overfor personer under den kriminelle lavalder, men da kan det være aktuelt å sette i verk tiltak etter barnevernloven.

For at en sak skal anses som oppklart, eventuelt at en særreaksjon skal kunne idømmes, må påtalemyndigheten kunne bevise hvem som har begått den aktuelle handlingen. Da vil det være behov for å bruke de samme etterforskningsmetoder som når gjerningspersonen er tilregnelig. Det gjelder enten gjerningspersonen har utvist skyld eller ikke. Det kan virke tilfeldig om adgangen til å benytte telefonkontroll skal være avhengig av at den utilregnelige gjerningspersonen har utvist skyld.

Det kan argumenteres med at det er mer urimelig å utsette en utilregnelig person for telefonkontroll når han ikke har forstått at det er begått en straffbar handling, enn når personen har forstått dette. Etter departementets syn bør likevel hensynet til å oppklare lovbruddet, og eventuelt sette i verk særreaksjoner, veie tyngre. Departementet legger her vekt på at forholdsmessighetsbetraktninger vil kunne sette en skranke for bruken av telefonkontroll hvor dette vil gi urimelige utslag.

I dag er vilkårene for kontroll av trafikkdata de samme som for telefonavlytting. Departementet foreslår at vilkårene for kontroll av trafikkdata skal være mindre strenge enn vilkårene for telefonavlytting. Det kan da spørres om det foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn til fortsatt å ha et unntak fra grunnvilkåret om straffbar handling ved slik telefonkontroll.

Det vil gi dårlig sammenheng i reglene dersom telefonavlytting skal kunne brukes overfor en utilregnelig person, for eksempel i en drapssak, mens kontroll av trafikkdata samtidig er utelukket. Det vil videre skape et uoversiktlig system om kontroll av trafikkdata overfor utilregnelige personer ble forbeholdt de mest alvorlige sakene. Departementet støtter etter dette forslaget om at både telefonavlytting og kontroll av trafikkdata (også) skal kunne skje hvor utilregnelighet har ført til at gjerningspersonen ikke har utvist skyld.

Straffeprosessloven del 4 har også andre bestemmelser om at et tvangsmiddel kan brukes selv om den mistenkte ikke kan dømmes til straff på grunn av utilregnelighet, se §§ 196 og 202a. Også i disse bestemmelsene bør det presiseres at dette gjelder selv om utilregneligheten har ført til at gjerningspersonen ikke har utvist skyld. Det samme gjelder for § 157 om kroppslig undersøkelse og § 160a om hva som kan registreres i DNA-registeret, som også har bestemmelser om betydningen av utilregnelighet.

8.4 Bør området for hva kontrollen kan gjelde, utvides?

8.4.1 Hva slags kommunikasjonsanlegg bør kunne kontrolleres?

8.4.1.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 216a hjemler avlytting av telefoner, teleksanlegg og lignende anlegg for telekommunikasjon. Eksempler på lignende anlegg er telefakser og personsøkere. Kommunikasjon mellom datamaskiner antas også å være omfattet. Paragraf 216b omtaler bare telefonsamtaler.

Kontrolladgangen er uavhengig av hvilket overføringsmedium som brukes ved kommunikasjonen. Både overføring over et fast ledningsnett, over mobiltelefonnett og via satellitt omfattes.

Adgangen til telefonkontroll er ikke begrenset til offentlige nett. Også private nett omfattes. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad adgangen gjelder for helt lukkede private nett. De minste av disse nettene, slik som interne callinganlegg, omfattes uansett ikke, se nærmere Metodeutvalgets utredning s 66.

Etter telefonkontrolloven 1915 § 1 første ledd er det bare «telefonsamtaler» som kan avlyttes. Det er derfor uklart hvor langt loven hjemler avlytting av radiosamband og moderne kommunikasjonsmidler, som telefaks- og datamaskiner.

8.4.1.2 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget foreslår at telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet innarbeides i straffeprosessloven kapittel 16a. Dermed åpnes det for avlytting av telefakser o l.

Ingen av høringsinstansene har under høringen av Sikkerhetsutvalgets utredning kommentert spørsmålet om hva slags anlegg kontrollen bør kunne rette seg mot.

8.4.1.3 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at ordlyden i §§ 216a og 216b utvides til å omfatte kommunikasjon til eller fra datamaskiner eller andre anlegg for datakommunikasjon. Utvalget foreslår også å presisere at kontrolladgangen skal gjelde uavhengig av hvem som er eier, operatør eller leverandør av nettet. Forslaget er begrunnet slik (utredningen s 98):

«Den omfattende utvikling innenfor kommunikasjonsteknologien medfører at det stadig blir vanskeligere å skille mellom de ulike kommunikasjonstyper. Etter gjeldende rett er det en viss usikkerhet om hva slags kommunikasjon som kan avlyttes. Det avgjørende bør her være kommunikasjonens art og innhold. Forhold som valg av kommunikasjonsmiddel og tjenesteleverandør kan ikke tillegges vekt. Det bør f eks ikke være forskjeller i politiets adgang til å kontrollere bruk av Internett avhengig av hvilken leverandør som benyttes. Utvalget foreslår derfor at virkeområdet, slik det er angitt i straffeprosessloven § 216 a, utvides ved at det åpnes adgang til å avlytte kommunikasjon fra eller til datamaskiner eller andre anlegg for datakommunikasjon.»

Forslaget innebærer blant annet at det skal være adgang til å få informasjon om hvilke datamaskiner som har kommunisert med hverandre (trafikkdata, jf forslaget til straffeprosessloven § 216b).

8.4.1.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget støttes av Samferdselsdepartementet, ØKOKRIM, politimestrene i Asker og Bærumog Trondheim, NHOog NMCU. ØKOKRIM ønsker også mulighet for å avlytte stråling fra datamaskiner og datakabler som ikke brukes til kommunikasjon(«monitorere»):

«Teknisk sett lar det seg i dag gjøre å avlytte stråling fra datautstyr, f. eks. skjermstråling eller kabelstråling. Avlytting av stråling representerer derfor også prinsipielt sett en type ukonvensjonell etterforskningsmetode. Metodeutvalget har imidlertid ikke drøftet dette i sin innstilling. Det må antas at det etter gjeldende rett ikke er tillatt å benytte strålingsavlytting som etterforskningsmetode.

Det er grunn til å understreke at avlytting av stråling fra datautstyr - dvs. avlytting av dataskjerm eller datakabler - er noe annet enn avlytting av datakommunikasjon. Forholdet kan selvfølgelig være at strålingsavlyttingen skjer samtidig som mistenkte kommuniserer med en annen datamaskin, men det er ikke nødvendig. Fra et etterforskningssynspunkt kan det være like interessant å avlytte strålingen mens mistenkte benytter datamaskinen som en vanlig PC, altså at det skrives vanlige dokumenter.

Avlytting av stråling fra datamaskiner som benyttes til kommunikasjon antas å være omfattet av ordlyden i utkastets § 216 a. Avlytting av stråling fra datamaskin som ikke benyttes til kommunikasjon, faller imidlertid utenfor utkastets ordlyd. Også slik avlytting bør imidlertid være hjemlet i § 216 a, og det foreslås at dette presiseres.»

Den Norske Advokatforening savner en nærmere utredning om hvilke muligheter slik avlytting gir for innsyn i de data som er lagret i den maskinen det kommuniseres med. Dette er nødvendig for å kunne vurdere personvernmessige hensyn.

8.4.1.5 Departementets syn

Departementet er enig med Metodeutvalget i at valget av kommunikasjonsmiddel ikke bør være avgjørende for politiets kontrolladgang. Utvalgets forslag utvider området for hvilke kommunikasjonsmidler avlyttingen kan rette seg mot fra «anlegg for telekommunikasjon» til «anlegg for telekommunikasjon eller datakommunikasjon (kommunikasjonsanlegg)». Det er allerede i dag adgang til å avlytte telefonsamtaler og datakommunikasjon m v som foregår over det alminnelige telenettet. Det er imidlertid usikkert om avlyttingen også kan rette seg mot annet enn tradisjonell telekommunikasjon, for eksempel datamaskiner koblet sammen med egne linjer som ikke er en del av det alminnelige telenettet. Forslaget gjør det klart at også slik kommunikasjon omfattes. Det bør imidlertid fortsatt være en nedre grense for hvilke anlegg som omfattes, se nærmere de spesielle merknadene til utkastet til § 216a.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om å utvide området for avlyttingen fra «samtaler» til «samtaler eller annen kommunikasjon». Dermed gjøres det klart at all informasjonsutveksling mellom forskjellige kommunikasjonsanlegg kan avlyttes, uavhengig av hvilken form informasjonen måtte ha. Blant annet omfattes overføring av tale, tekst, bilde og film. Dette antas å være i samsvar med gjeldende rett.

Forslaget gjelder avlytting av «kommunikasjon». I dette ligger det en begrensning. Det er bare signalstrømmen mellom to kommunikasjonsenheter som kan avlyttes. Denne begrensningen er særlig aktuell i forhold til informasjon som utveksles mellom datamaskiner, fordi informasjonen som kommuniseres og/eller annen informasjon da ofte finnes lagret på avsenderens og/eller mottagerens maskin. Informasjon som er lagret på datamaskinen, vil ikke kunne «avlyttes». Slike data må eventuelt beslaglegges eller begjæres utlevert.

Forslaget innebærer at politiet for eksempel vil kunne avlytte en e-postmelding når den transporteres over datanettet. Før meldingen er sendt og etter at den er mottatt, vil politiet ikke ha adgang til informasjonen med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen. Politiet vil altså ikke kunne koble seg inn på en datamaskin for å avlese lagret informasjon.

ØKOKRIM har reist spørsmål om avlytting av elektromagnetisk stråling fra maskiner eller kabler. Denne avlyttingsmetoden innebærer blant annet at datamaskinens skjermbilde kan avleses på flere hundre meters avstand. Metoden forutsetter ikke at datamaskinen er i kommunikasjon med andre maskiner. Den kan også benyttes til å avlytte en datamaskin som brukes som en ren skrivemaskin.

Avlytting av stråling fra selve maskinen eller av kabler som ikke benyttes til kommunikasjon, kan ikke foretas etter forslaget fordi det da ikke dreier seg om kommunikasjon. Dette gjelder uten hensyn til om den aktuelle maskinen er i kommunikasjon med andre maskiner eller ikke. Data som blir lagret på et fast lagringsmedium (for eksempel maskinens harddisk), kan imidlertid beslaglegges eller begjæres utlevert. Avlytting av stråling fra kablene som brukes til kommunikasjon mellom maskiner, kan derimot foretas, men dette antas ikke å være praktisk.

Departementet er enig i at politiets kontrolladgang bør være uavhengig av hvem som eier eller driver det nett som brukes. Avlyttingen bør for eksempel kunne rette seg mot nett som eies av private. Departementet har valgt å formulere dette på en annen måte enn Metodeutvalget, se nærmere de spesielle merknadene til utkastet til § 216a. Endringsforslaget antas på dette punktet bare å være en presisering av gjeldende rett.

På bakgrunn av den foreslåtte utvidelsen kan begrepet «telefonkontroll» med fordel byttes ut med «kommunikasjonskontroll» og begrepet «telefonavlytting» med «kommunikasjonsavlytting».

8.4.2 Avlytting av telefoner som mistenkte antas å ville ringe til m v?

8.4.2.1 Gjeldende rett

Det går frem av §§ 216a og 216b at det bare er telefoner som den mistenkte «besitter eller kan antas å ville bruke», som kan kontrolleres. Kontrollen kan ikke rettes mot telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til.

8.4.2.2 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at det åpnes for avlytting av telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til, jf utkastet § 216c annet ledd. Tilsvarende skal gjelde for andre kommunikasjonsanlegg. Det er ikke foreslått unntak for telefoner eller andre kommunikasjonsanlegg som tilhører personer med lovbestemt taushetsplikt, som advokater, prester og leger.

Utvalget begrunner forslaget med at slik avlytting vil kunne gi opplysninger som er svært viktige for etterforskningen. Spesielt gjelder det når den mistenkte benytter flere og uidentifiserte mobiltelefoner eller oppholder seg på et ukjent sted.

Avlytting av telefoner m v til personer som ikke er mistenkt, innebærer et betydelig integritetsinngrep. Utvalget mener likevel at avlyttingen prinsipielt ikke avviker fra dagens ordning. Praktisk talt all telefonkontroll vil ramme uskyldige mennesker, særlig når den mistenkte bruker en telefon e l som eies eller brukes av andre, eller når avlyttingen gjelder en telefon som er tilgjengelig for et større antall personer, jf § 216c annet ledd. Det er bare Norge og Sverige - blant de land utvalget har undersøkt - som ikke åpner for telefonkontroll av telefoner som mistenkte antas å ville ringe til. Finland har en tilsvarende begrensning, uten at det nevnes av Metodeutvalget.

Utvalget foreslår at vilkårene for å avlytte telefoner eller andre kommunikasjonsanlegg som den mistenkte antas å ville ringe til eller kommunisere med, i utgangspunktet skal være de samme som ved annen avlytting. Men det bør kreves at det foreligger «særlige grunner». Med særlige grunner siktes det til en kvalifisert form for forholdsmessighetsvurdering. Særlige grunner vil kunne foreligge der de alminnelige grunner for telefonkontroll gjør seg ekstra sterkt gjeldende. Hvor alvorlig det straffbare forholdet er vil også spille inn.

8.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget støttes av politimesteren i Trondheim. Politimesteren i Inntrøndelagstøtter forslaget under sterk tvil.

Datatilsynet, Statsadvokaten i Trondheim, politimestrene i Bodøog Narvik, Den Norske Advokatforening og NMCU mener at forslaget er for inngripende til å kunne gjennomføres.

Advokatforeningen uttaler:

«Utvalgene vil påpeke at utvidelse av kretsen av uskyldige som avlyttes i seg selv er et tungtveiende argument mot forslaget. Forslagene åpner ikke bare for å avlytte samtaler mellom mistenkte og den tredjemann han antas å ringe til, men også alle tredjemenns samtaler med utenforstående over den avlyttede telefon. På denne måten er det almenheten som rammes. Dette gjelder særlig når den telefon som avlyttes oppringes av et stort antall personer, slik tilfellet vil være ved avlytting av telefoner tilhørende organisasjoner, institusjoner, aviser, leger, eller advokater. En slik avlyttingsadgang vil kunne spre en generell frykt for at slike telefoner er under avlytting, og vil kunne virke hindrende på kommunikasjonen med nevnte yrkesgrupper.»

Politimesteren i Inntrøndelag, Den Norske Advokatforening, Den norske lægeforenings råd for legeetikkog NMCU er særlig betenkt over at telefoner til advokater, prester og leger skal kunne avlyttes.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Utvalgene vil dessuten påpeke at en slik utvidelse vil gi adgang til å avlytte telefonen til mistenktes advokat, lege eller psykolog med den begrunnelse at mistenkte kan antas å ringe til disse. Avlyttingen vil da omfatte alle telefoner til vedkommende advokat, lege osv., også fra alle andre klienter/pasienter som det ikke er noen mistanke mot. En slik utvidelse vil være et helt uakseptabelt brudd på prinsippet om klientens/pasientens lovbestemte rett til fortrolig kommunikasjon med sin advokat, lege osv., jfr. straffeloven § 144. Dette vil være i strid med mistenktes rett til ukontrollert kontakt med sin forsvarer, noe som i alvorlig grad vil ramme mistenktes rettsvern og grunnleggende menneskerettigheter, jfr. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6.3 og Aall «Rettergang og menneskerettigheter» s 355-356. Tilsvarende vil hensynet til informasjonsfriheten og pressens kildevern gjøre seg gjeldende hvis mistenkte antas å ringe en avisredaksjon, jfr. pkt. 2.2.1 ovenfor.»

Politimesteren i Inntrøndelag uttaler:

«Mener utvalget at dersom man avlytter en advokat etter den nye regelen i forslagets § 216 c, annet ledd om kontroll av telefon som mistenkte antas å ville ringe til, vil det også da være nok med «særlige grunner»? I så tilfelle vil dette innebære at advokaten, legen etc. ikke vil ha noe sterkere vern enn en vanlig borger i disse tilfellene. Hvor f. eks. en mistenkt klient stadig vekk ringer sin forsvarer, vil det altså også her være nok med tilleggskriteriet «særlige grunner».

I tilfelle metodeutvalget mener å likestille advokat, lege etc. med andre borgere på dette punktet, finner en dette svært betenkelig. En advokat vil i egenskap av sin profesjon ofte bli oppringt av klienter som kan mistenkes for alvorlige straffbare handlinger og trenger da et sterkere vern enn det som ellers ligger i «særlige grunner». En skal huske på at advokaten har en hel portefølje av klienter som han stadig vil ringe til eller som vil ringe ham. Politiet vil således kunne få god kjennskap til alle advokatens klienter. Dette vil selvsagt kunne gi politiet mye nyttig informasjon, men det vil samtidig svekke det vernet som advokatens, legens etc. klienter/pasienter har. De vil ikke kunne føle seg like trygge mot at opplysningene de gir tilflyter andre.»

Den norske lægeforenings råd for legeetikk og NMCUpeker på at liv kan gå tapt dersom personer vegrer seg for å ta kontakt med lege. Den norske lægeforenings råd for legeetikk uttaler:

«Hovedformålet med den legelige taushetsplikt er å sikre at pasienter oppsøker lege uten frykt for at personopplysninger om dem kommer på avveie. En gjennomføring av metodeutvalgets forslag om å la legers telefoner avlyttes dersom de har pasienter som er mistenkt for å ha begått en straffbar handling med en strafferamme på over 6 år og som må antas å ville ringe legen, vil kunne få som konsekvens at pasienter som er i behov for legehjelp, ikke tør oppsøke lege. Forslaget er en direkte inngripen i den sekretesse som forutsettes å bestå mellom lege og pasient.

For øvrig må tilføyes at telefonen brukes av leger også i rent diagnostisk/behandlingsmessig øyemed og som kommunikasjon mellom leger om felles pasienter. Denne arbeidsmetode vil bli negativt berørt om politiet blir «bisitter» i lege/pasientforhold.»

Norsk Redaktørforeningforutsetter at redaksjonslokaler gis et absolutt vern mot slik avlytting av hensyn til kildevernet:

«Dersom romavlytting og avlytting av «andres» telefoner mot formodning skulle bli tillatt som metode, forutsetter vi at redaksjonslokaler for medier som arbeider under det særlige medierettslige ansvarssystem (redaktøransvaret), gis et absolutt vern overfor denne type metoder, av hensyn til den risiko som oppstår mht anonymitetsrett, kildevern m.v., jfr neste punkt.»

8.4.2.4 Departementets syn

Politiet vil kunne få viktige opplysninger hvis det åpnes for å avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til. For eksempel ringer den mistenkte ofte til personer som senere i etterforskningen viser seg å være involvert i saken. Men etter departementets syn oppveier ikke dette behovet de betenkeligheter som gjør seg gjeldende ut fra et personvernsynspunkt.

Forslaget har vært tatt opp flere ganger før, men har ikke blitt tiltrådt av departementet, fordi det har vært ansett for å være for inngripende. Forslaget var sist oppe i forbindelse med spørsmålet om å gjøre telefonkontrolloven permanent, jf Ot prp nr 40 (1991-92) s 39-40. Departementet fremhevet den gangen blant annet (s 40):

«En adgang til å avlytte telefoner som den mistenkte kan antas å ville ringe til, vil utvide den krets av personer som utsettes for avlytting til også å omfatte personer som det overhodet ikke er noen grunn til å mistenke for narkotikaforbrytelser. Selv om det også etter dagens ordning vil forekomme avlytting av samtaler mellom personer som ikke er mistenkt, antar departementet at en avlytting av telefoner det ringes til, vil innebære et for stort inngrep i enkeltmenneskets integritet. Dette hensynet må her veie tyngre enn hensynet til den nytte politiet vil ha av slik avlytting ved etterforskning i narkotikasaker. Departementet går derfor ikke inn for at slik avlytting skal tillates.»

Etter departementets mening gjelder disse argumentene fremdeles.

Siden Metodeutvalgets utredning ble avgitt, har et utvalg i Sverige foreslått å innføre en adgang til å avlytte telefoner det ringes til, jf SOU 1998:46 (Buggningsutredningen) s 400 flg. Telefoner som den mistenkte ventes å ringe til, skal kunne avlyttes i samme grad som telefoner han ringer fra, men forholdsmessighetsvurderingen skal være strengere. Tilsvarende forslag har vært drøftet og nedstemt tidligere.

I den svenske utredningen pekes det på at de fleste land - med unntak av Norge og Finland - har adgang til å avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til. Det fremheves at hensynet til rettsenhet er viktig. Det sentrale spørsmålet er likevel - ifølge utvalget - om en slik utvidelse kan tillates ut fra et integritetssynspunkt. I denne sammenhengen pekes det på at man også i dag kan avlytte uskyldige tredjepersoners samtaler. Fordi uskyldige tredjepersoner allerede rammes, mener utvalget at inngrepet prinsipielt sett ikke innebærer noe nytt. Utvidelsen vil medføre at flere uskyldige tredjepersoner blir avlyttet, men dette er ikke tilstrekkelig til å fraråde lovendringen.

Både Metodeutvalget og Buggningsutvalget synes å legge avgjørende vekt på at utvidelsen ikke innebærer noen prinsipielt ny form for integritetskrenkelse. Etter departementets mening kan ikke det faktum at dagens ordning - som en uheldig og integritetskrenkende konsekvens - rammer uskyldige tredjepersoner, begrunne en utvidelse som forsterker denne bivirkningen. Avlytting av en telefon som den mistenkte antas å ville ringe til, innebærer at en person som det ikke er noen grunn til å mistenke, utsettes for kontinuerlig avlytting over lengre perioder. Uskyldige tredjepersoner vil på denne måten rammes ikke bare oftere, men også mer systematisk enn i dag. Dette er mer inngripende enn at utenforstående tredjepersoner kan risikere å bli avlyttet dersom de ringer til eller blir oppringt av en mistenkt. Departementet fremmer etter dette ikke noe forslag som åpner for å avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til.

Hvis ordningen likevel skulle innføres, bør det gjelde et forbud mot å avlytte telefoner som tilhører en advokat, prest eller lege. Departementet viser her til de motargumenter som er nevnt under høringen, og som departementet slutter seg til.

Å innføre en adgang til å avlytte telefoner som tilhører advokater kan dessuten være i strid med både straffeprosesslovens ordning og de internasjonale menneskerettighetene. Etter straffeprosessloven § 186 første ledd har den som er pågrepet, rett til «ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem» med forsvareren sin. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr 3 bokstav b gir den som er siktet («charged»), rett til «tilstrekkelig tid og muligheter til å forberede sitt forsvar». Det å iverksette telefonkontroll medfører at man er «charged» i konvensjonens forstand (se Klass-dommen, serie A nr 28 1979 para 75). EMK gjelder også for perioden før pågripelsen. Etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16 desember 1966 (SP) artikkel 14 nr 3 bokstav b har mistenkte som hovedregel rett til ukontrollert kontakt med forsvareren. Denne retten har også blitt innfortolket i EMK (se serie A nr 96 1985 Can mot Østerrike og serie A nr 220 1992 S mot Sveits).

I Danmark kan verken telefonkontroll, annen avlytting eller brevåpning utføres overfor personer som ikke kan vitne i saken, jf retsplejeloven § 782 stk 2. Etter retsplejeloven § 170 er prester, leger, forsvarere og advokater unntatt fra vitneplikten. I Sverige gjelder det et totalforbud mot å avlytte telefoner mellom den mistenkte og hans forsvarer, jf lag om hemlig teknisk övervakning 13 §.

Hvis det skulle innføres regler om avlytting av telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til, bør det også vurderes om det bør gjøres unntak for avlytting mot redaksjonslokaler, jf Redaktørforeningens synspunkt. Slik avlytting kommer i en annen stilling enn avlytting overfor advokater, leger og prester. Kildevernet er ikke helt absolutt og kan dermed ikke sidestilles med taushetsplikten for de nevnte gruppene. Departementet går imidlertid ikke nærmere inn på denne vurderingen her fordi det etter departementets syn ikke bør innføres noen adgang til å avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til.

Betrakningene over tilsier at det heller ikke bør åpnes for å avlytte andre typer av kommunikasjonsanlegg som den mistenkte antas å ville kommunisere med.

8.5 Tillatelsens lengde

8.5.1 Gjeldende rett

Etter straffeprosessloven § 216f kan telefonkontroll bare tillates for 4 uker om gangen. I saker om rikets sikkerhet må tillatelsen være tidsbegrenset, men det er ikke fastsatt noen lengstefrist, se forskriften § 1 første ledd siste punktum.

8.5.2 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget foreslår at tillatelse til telefonkontroll i utgangspunktet skal vare i 4 uker om gangen også i saker om rikets sikkerhet, men at telefonkontroll på grunnlag av straffeloven §§ 90, 91 og 104a skal kunne gis for 2 måneder om gangen. Unntaket er begrunnet med at etterforskningen er mer langdryg i disse sakene.

Forsvarsdepartementet, Forsvarets Overkommando, Overvåkingssentralen og politimesteren i Drammenmener at fristen bør være lengre enn 2 måneder. Flere av disse instansene antyder en lengstefrist på 6 måneder. Overvåkingssentralen mener at lengstefristen under enhver omstendighet ikke bør være kortere enn 2 måneder - verken i saker om rikets sikkerhet eller om terrorisme.

8.5.3 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at lengstefristen for telefonkontroll fortsatt skal være 4 uker, jf utkastet § 216f. Men i særlige tilfeller ønsker utvalget å åpne for å gi tillatelse uten tidsbegrensning. Vilkåret skal etter forslaget være at etterforskningens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter 4 uker vil være uten betydning. Straffeprosessloven § 185 har en tilsvarende bestemmelse. Metodeutvalget mener at det særlig i saker om rikets sikkerhet kan være behov for telefonkontroll over lengre perioder fordi etterforskningen ofte strekker seg over lang tid. Men unntaksregelen er ikke begrenset til slike saker. Utvalget nevner ikke hvilke andre saker som kan være særlig aktuelle. I utredningen s 99 heter det:

«Dette er en relativt snever unntaksregel, og utvalget kan, bl a ut fra de erfaringer man har fra fengslingssaker, ikke se at fare for misbruk er til stede. På den annen side tilsier både ressursmessige hensyn samt hensynet til domstolene at man bør unngå å måtte forelegge saken for fornyet prøving, der det på forhånd er åpenbart at denne ikke vil bringe noe nytt.»

8.5.4 Høringsinstansenes syn

Overvåkingssentralenog politimesteren i Trondheimstøtter forslaget, og mener at forlenget frist er særlig praktisk i saker om rikets sikkerhet.

Trondheim byrettog Den Norske Advokatforening mener at kontrolltillatelse aldri bør gis for mer enn 4 uker av gangen. Advokatforeningen uttaler:

«Utvalgene kan ikke se at Metodeutvalgets begrunnelse er holdbar. Metodeutvalget har ikke påvist at dagens regel i narkotikasaker har medført uakseptable begrensninger eller begrunnet nærmere hvilke sakstyper som skulle tilsi at det er behov for tillatelse til en mer langvarig kontroll enn fire uker. Utvalgene vil derfor foreslå at dagens regler beholdes, dog slik at det også i saker om rikets sikkerhet innføres en lengstefrist på fire uker. Funnene i Lundkommisjonens rapport tilsier at hyppigheten av rettskontrollen av telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet bør økes, jfr. rapporten kapittel 9.6.3.2. c.»

Trondheim byrett uttaler:

«Dette forslaget er vi sterkt uenig i. I forbindelse med fengsling står man ovenfor en situasjon der forbrytelsen og etterforskningen framstår i et langt klarere lys enn hva tilfellet er ved telefonkontroll. Varetekt i over 4 uker besluttes sjelden og kun i alvorlige saker, og er i praksis en unntaksregel. Den fengslede vil dessuten ha adgang til å framsette begjæring til forhørsretten om løslatelse i varetektstiden.

Selv om adgangen til telefonkontroll nå skulle bli utvidet, må det fastholdes at man står overfor et ekstraordinært etterforskningsmiddel. Dette framgår implisitt også av § 216 c første ledd, som er foreslått opprettholdt. Den som er gjenstand for kontrollen, vil være ukjent med tiltaket, og vil ikke selv kunne ta opp spørsmålet om å avslutte kontrollen med forhørsretten. Den advokat som oppnevnes etter utkastets § 107 e, vil heller ikke i praksis ha foranledning til å gripe inn på mistenktes vegne.

Rettssikkerhetsmessig er det etter vårt syn vesentlig at påtalemyndigheten - som i dag - med 4 ukers mellomrom må overbevise forhørsretten om at vilkårene for avlytting fortsatt er til stede.»

8.5.5 Departementets syn

Departementet er enig i at 4-ukersfristen i straffeprosessloven § 216f bør videreføres. Departementet har ikke mottatt sterke signaler som tilsier at denne lengstefristen bør forkortes eller forlenges.

I saker om rikets sikkerhet gjelder det i dag ingen lengstefrist. Det er et spørsmål om det også for fremtiden bør gjelde særregler for slike saker. Unntaket bør i tilfelle gjelde i saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9.

Metodeutvalget foreslår at retten på nærmere vilkår kan sette en lengre frist og går ikke inn for å sette en lengstefrist for slike tilfeller.

Sikkerhetsutvalget foreslår en 2-månedersfrist for alle saker om rikets sikkerhet, altså uten nærmere vilkår.

Etterforskningen i saker om straffeloven kapittel 8 og 9 strekker seg ofte over lengre tid enn vanlig. Departementet er derfor enig i at det kan være uhensiktsmessig om tillatelsen i alle tilfeller må forlenges allerede etter 4 uker. På den annen side tilsier Lundkommisjonens undersøkelser at det er behov for en lengstefrist også i slike saker (se blant annet Dokument nr 15 (1995-96) punkt 9.6.3.2.c). Som det heter i Lundkommisjonens innstilling (s 353):

«I saker om rikets sikkerhet må det aksepteres at etterforskingen kan være langvarig og at det derfor kan være nødvendig å opprettholde en kontroll over et lengre tidsrom. Men dette må i så fall påvises og begrunnes.»

Departementet foreslår på denne bakgrunnen en løsning som er en kombinasjon av de to utvalgenes forslag: Fristen kan settes lengre enn 4 uker hvis etterforskningens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter 4 uker vil være uten betydning. Men fristen kan ikke settes lenger enn 8 uker om gangen. Er det behov for å foreta avlytting i en lengre periode, må forhørsretten dermed på nytt behandle saken.

Metodeutvalget vil også ha unntak for andre sakstyper enn sakene om rikets sikkerhet, men angir ikke i hvilke sakstyper dette særlig kan være praktisk. Utvalget viser til at det gjelder en tilsvarende ordning for varetektsfengsling.

Situasjonen er imidlertid en annen ved kommunikasjonskontroll enn ved varetekt. De faktiske omstendigheter er ofte mer uklare i kommunikasjonssakene, og den siktede har ikke selv noen mulighet til å begjære opphør av tvangsmidlet, slik han har ved varetekt. Departementet viser her til Trondheim byretts høringsuttalelse. Etter departementets syn er det dessuten uheldig å lempe på dagens kontrollmekanismer i en situasjon hvor anvendelsesområdet for kommunikasjonskontroll foreslås utvidet. I Sverige, Finland og Danmark er fristen 4 uker i alle typer saker, men med adgang til gjentatte forlengelser. Departementet foreslår på denne bakgrunnen ikke noe unntak for andre saker enn sakene om rikets sikkerhet.

8.6 Bør påtalemyndigheten fortsatt ha kompetanse til å beslutte telefonkontroll i hastesaker?

Etter gjeldende rett skal beslutning om telefonkontroll treffes av retten. Men hvis «etterforskningen vil lide ved opphold», kan påtalemyndigheten beslutte kontroll, jf straffeprosessloven § 216d. Kompetansen vil da som hovedregel ligge hos politimesteren eller visepolitimesteren, jf annet ledd. Påtalemyndigheten kan i hastesakene normalt ikke bestemme telefonkontroll ut over 24 timer. Unntak gjelder i helger og på helgedager, se første ledd annet punktum. Påtalemyndighetens beslutning skal snarest mulig forelegges retten for godkjenning, jf tredje punktum.

Også etter 1915-loven er kompetansen til å beslutte telefonkontroll lagt til forhørsretten, med kompetanse til påtalemyndigheten i hastetilfeller (forskriften § 1 annet ledd).

Metodeutvalget har ikke behandlet spørsmålet om påtalemyndighetens kompetanse bør innskrenkes som en konsekvens av at adgangen til telefonkontroll utvides.

Utvidede fullmakter forutsetter at påtalemyndigheten utøver et skjønn basert på rettssikkerhet og personvern. Videre er det viktig at allmennheten har tillit til at fullmaktene ikke misbrukes. I saker hvor påtalemyndigheten bruker sin hastekompetanse, vil ikke retten - når den får saken til etterfølgende kontroll - kunne forhindre inngrepet. Det har allerede skjedd. Etter departementets mening bør påtalemyndigheten derfor bare ha hastekompetanse i saker hvor det er strengt nødvendig. Dette varierer fra etterforskningsmetode til etterforskningsmetode.

Politiet får ofte opplysninger som ligger til grunn for kommunikasjonskontroll kort tid før kontrollen settes i verk. Utenom kontortid og i helger og høytider vil det ikke være mulig å få rettens samtykke til slik kontroll. Mister påtalemyndigheten sin hastekompetanse, kan det dermed medføre at kontrollen blir satt i gang for sent. I tillegg kommer at de kriminelle i en slik situasjon vil kunne legge sine samtaler til de aktuelle tider fordi de vet at politiet da ikke kan starte avlytting. Dette vil kunne gjøre at kommunikasjonskontroll blir et mindre effektivt virkemiddel enn tilsiktet. Etter departementets syn bør påtalemyndigheten derfor fortsatt ha hastekompetanse i saker om kommunikasjonskontroll.

På den annen side er det ved en utvidelse av området for kontrollen viktig å sikre at hastekompetansen ikke blir brukt mer enn nødvendig. Det kan tale for at kompetansen blir snevret noe inn. I dag er det tilstrekkelig at etterforskningen «vil lide». Metodeutvalget har foreslått lignende bestemmelser om hastekompetanse i forbindelse med introduksjonen av andre etterforskningsmetoder, se for eksempel utkastet § 202b fjerde ledd. Etter denne bestemmelsen har påtalemyndigheten kompetanse når «det ved opphold er stor fare for at formålet med bruk av peileutstyret ikke kan nås...». Etter departementets syn reflekterer denne formuleringen bedre i hvilke situasjoner påtalemyndigheten bør kunne bruke sin hastekompetanse. Departementet foreslår derfor at tilsvarende ordlyd innarbeides i § 216d.

Departementet har vurdert om kompetansen i hastesaker bør legges til statsadvokaten. En slik ordning vil imidlertid kunne bli kostbar, fordi det må etableres en «bakvaktordning». Et ekstra ledd vil dessuten gjøre at det går med mer tid til å treffe beslutningen. Dette kan være uheldig i hastesakene. Statsadvokaten bør ikke bli for operativ, men heller utøve etterkontroll. Departementet fremmer etter dette ikke noe forslag om at kompetansen legges til statsadvokaten.

I stedet går departementet inn for at det bestemmes i § 216d at påtalemyndigheten når den begjærer rettens godkjennelse, må gjøre rede for bakgrunnen for at hastekompetansen er brukt. Dessuten skal det etter forslaget gå frem av rettsboken hvorvidt dommeren mener at vilkårene for å benytte hastekompetansen var oppfylt eller ikke.

8.7 Bør bevisforbudet oppheves og siktede og forsvareren gis innsynsrett?

8.7.1 Gjeldende rett

I norsk straffeprosess gjelder det et ulovfestet prinsipp om at partene kan føre de bevis som vedrører saken. Og siktede og forsvareren har som hovedregel krav på innsyn i sakens dokumenter, jf straffeprosessloven §§ 242 og 264. I telefonkontrollsaker gjelder det viktige unntak fra disse prinsippene:

Straffeprosessloven § 216i tredje ledd har et generelt forbud mot å benytte opplysninger fra telefonkontroll som bevis under hovedforhandlingen. Opplysningene kan derimot brukes av politi og påtalemyndighet under etterforskningen, for eksempel under avhørene av den mistenkte. Mistenkte og forsvareren har ikke rett til dokumentinnsyn i opplysninger om telefonkontroll, jf fjerde ledd.

Bestemmelsene ble innført da reglene om telefonkontroll ble gjort permanente, jf lov 5 juni 1992 nr 52. Bakgrunnen var to avgjørelser av Høyesterett: Rt 1991 s 1018 og Rt 1991 s 1142, som slo fast at så vel påtalemyndigheten som den tiltalte i utgangspunktet kunne føre opptak fra en telefonsamtale som bevis i en straffesak. I den sistnevnte avgjørelsen gikk Høyesterett også inn på den tiltaltes rett til dokumentinnsyn etter § 264, jf § 267. Høyesterett slo fast at den tiltalte og forsvareren hadde rett til å få vite om det var foretatt telefonkontroll eller ikke og til å få adgang til materiale fra slik kontroll.

Hvor langt innsynsretten gikk, ville avhenge av hva som regnes som «sakens dokumenter» i lovens forstand. Høyesterett uttalte at «retten til innsyn gjelder - med de begrensninger loven angir - i prinsippet alle sakens dokumenter uavhengig av deres betydning som bevis i saken ...» Retten pekte så på at

«for såkalte interne dokumenter, dvs dokumenter som ikke oppfattes som sakens dokumenter i lovens forstand, er innsynsretten begrenset ... Hvilke begrensninger som her gjelder er kanskje noe uklart. Jeg antar at spørsmålet må vurderes i forhold til bevisavskjæringsregelen i straffeprosesslovens § 292: Innsynsretten må i hvert fall gjelde de dokumenter som ikke vil kunne nektes ført som bevis under hovedforhandlingen. Kan vilkårene etter denne bestemmelsen ikke antas å være til stede, vil tiltalte ha rett til innsyn, selv om det kan skade etterforskningen i andre saker at opplysningene blir kjent, jfr. her problemstillingen i kjennelsen i Rt. 1985 s. 1261.»

Høyesterett uttalte deretter:

«Jeg antar at retten til innsyn må begrenses tilsvarende hvor påtalemyndigheten - som i denne sak - har behandlet opplysningene om telefonavlytting som interne, dvs ikke selv har fremlagt opptak og utskrifter som bevis i saken.»

Høyesterett knyttet altså retten til innsyn i opplysninger om telefonavlytting til kriteriene for avskjæring av bevisførsel i straffeprosessloven § 292 annet ledd.

Retten til innsyn i sakens dokumenter gjelder ikke ubegrenset: Etter § 242 kan dokumentinnsyn nektes hvis det vil være til skade eller fare for etterforskningens formål eller for tredjeperson. Offentlig oppnevnt forsvarer kan likevel ikke nektes adgang til dokumenter som legges frem eller har vært lagt frem i rettsmøte. Retten til dokumentinnsyn gjelder ikke for dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat.

Etter at tiltale er tatt ut kan det bare gjøres unntak av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf § 264 tredje ledd.

Ved innføringen av bevisforbudet og unntaket fra innsynsretten la departementet vekt på at opplysninger fra telefonkontroll normalt har liten bevisverdi, jf Ot prp nr 42 (1991-92) s 31-32. Det ble samtidig pekt på negative konsekvenser av å bruke disse opplysningene som bevis: Den mistenkte må da alltid få vite om telefonkontrollen og få tilgang til all informasjonen som stammer fra den. Dette kan skade etterforskningen i tilknyttede saker og samtidig blottstille politiets arbeidsmetoder.

Spørsmålet om et tilsvarende forbud også gjelder ved telefonkontroll etter telefonkontrolloven og om forbudet omfatter opplysninger fra telefonkontroll som er foretatt i utlandet, er behandlet i Metodeutvalgets utredning s 71-72. Etter at utvalget avga sin utredning har Borgarting lagmannsrett lagt til grunn at det ikke gjelder noe generelt forbud mot at opplysninger fra telefonkontroll med hjemmel i 1915-loven, blir brukt som bevis under hovedforhandlingen (RG 1998 s 922). Én dommer dissenterte.

8.7.2 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget foreslår at bevisforbudet skal gjelde også for avlyttingsmateriale i saker om rikets sikkerhet og terrorisme.

ØKOKRIMmener at det i saker om rikets sikkerhet bør være adgang til å bruke avlyttingsmaterialet som bevis under hovedforhandlingen. Begrunnelsen er at det ofte er få bevis i saker om rikets sikkerhet og terrorisme.

8.7.3 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at bevisforbudet oppheves, jf utkastet § 216i. Utvalget begrunner forslaget med at straffesaker bør være best mulig opplyst for domstolene, og at prinsippet om fri bevisførsel bør veie tyngst.

Utvalget legger til grunn at det ikke er så ofte at bevisforbudet med visshet har ført til at påtalemyndigheten ikke har nådd frem til domfellelse. Men utvalget mener at det finnes noen eksempler på dette. For eksempel kan bevis mot medskyldige i narkotikaforbrytelser fremkomme ved telefonkontroll. Overfor medskyldige er det ofte ikke tatt beslag i narkotika, og det er da ekstra viktig å skaffe andre bevis som kan knytte dem til saken. Det at bevisforbudet er alminnelig kjent, medfører dessuten at tilståelser forekommer sjeldnere i dag enn før lovendringen, fordi de kriminelle vet at bevis fra telefonkontroll ikke kan legges frem i retten. Man kan følgelig ikke uten videre begrunne et bevisforbud med at opplysninger fra telefonkontroller sjelden ble brukt som bevis før bevisforbudet ble innført. Utvalget mener at mange ville velge å tilstå hvis de var kjent med at politiet har et lydbånd som kan spilles av i retten.

Utvalget drøfter ikke uttrykkelig spørsmålet om dokumentinnsyn i tilknytning til spørsmålet om bevisforbudet bør oppheves, men synes ikke å mene at dette er et stort problem, jf nedenfor.

Metodeutvalget går inn for at også opplysninger fra utenlandske telefonkontroller skal kunne fremlegges som bevis. Adgangen bør gjelde selv om det etter de utenlandske reglene ikke er adgang til fullt innsyn.

Metodeutvalget foreslår at den mistenkte og forsvareren som hovedregel skal få innsyn i opplysninger om telefonkontroll, jf utkastet 216i, hvor fjerde ledd foreslås opphevet. Utvalget mener, blant annet på bakgrunn av erfaringer i Danmark og Sverige, at frykten for negative konsekvenser for parallelle saker eller for politiets etterforskningsmetoder har vært noe overdrevet. Etter utvalgets syn er det et langt større problem at man ikke får pådømt meget alvorlige straffbare handlinger hvor man vitterlig sitter med bevisene.

Innsynsretten kan imidlertid etter utvalgets syn ikke gjelde ubetinget. Det foreslår at unntakene for dokumentinnsyn i §§ 242 og 264 tredje ledd også skal gjelde for telefonkontroll. I tillegg foreslår utvalget ytterligere unntak i slike saker:

Metodeutvalget mener at unntakene fra dokumentinnsyn etter § 242 bør utvides i telefonkontrollsaker til også å gjelde når innsyn kan skade etterforskningen av andre saker.

Utvalget foreslår videre en generell adgang til å nekte tiltalte og forsvarer innsyn etter at tiltale er tatt ut hvis innsyn vil kunne være betenkelig av hensyn til politiets etterforskning eller tredjeperson og det er åpenbart at innsyn ikke kan ha betydning for forsvaret, jf utkastet § 264 tredje ledd. Utvalget peker på at det må være en forutsetning for å nekte dokumentinnsyn at tiltaltes forsvar ikke svekkes. Er dette på det rene, mener utvalget at skadevirkningene av innsyn ikke behøver å være betydelige før innsyn nektes.

Utvalget foreslår ikke noe forbud mot at avgjørelsen om dokumentinnsyn tas av administrerende dommer. Selv om ordningen kan skape visse inhabilitetsproblemer, kan det være en fordel at dommeren kjenner til materialet under hovedforhandlingen i fall det skulle vise seg å være av en slik art at innsyn likevel ikke bør nektes.

8.7.4 Høringsinstansenes syn

Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter, Statsadvokaten i Trondheim, ØKOKRIM, politimestrene i Nord-Jarlsberg, Oslo, Rogaland, Romerikeog Trondheim, Trondheim byrett, Den Norske Advokatforeningog NMCU støtter forslaget om å oppheve bevisforbudet.

Den Norske Advokatforening har imidlertid alvorlige innvendinger mot at opplysninger fra utenlandsk telefonkontroll skal kunne brukes som bevis fordi man da ikke har de samme rettssikkerhetsgarantiene som ved telefonkontroll foretatt i Norge. NMCU peker på at bevis fra telefonkontroll ikke må tillegges så stor vekt fordi de kan inneholde feilkilder.

Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter, politimestrene i Oslo, Rogalandog Stavangerog Den Norske Advokatforening støtter uttrykkelig forslaget om å oppheve unntaket fra reglene om rett til dokumentinnsyn.

Den Norske Advokatforeninguttaler at den tiltalte og forsvareren må ha full rett til innsyn i det samlede bevismateriale i saken, og selv kunne vurdere hva som er relevant materiale. Det pekes videre på at

«(...) slikt innsyn stiller krav om at det foreligger fullstendige utskrifter fra all telefonkontroll i saken - eventuelt i oversatt stand dersom det er tale om samtaler på et fremmed språk - med unntak av opptak eller notater som er tilintetgjort etter straffeprosessloven § 216g første punktum. Utvalgene legger til grunn at straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn i utgangspunktet får anvendelse på dette materialet.

Utvalgene har for så vidt ikke innvendinger mot det foreslåtte unntak i innsynsretten på etterforskningsstadiet, nemlig for materiale hvor innsyn kan skade etterforskningen av andre saker, se utkastet til nytt siste punktum i straffeprosessloven § 242 første ledd. Utvalgene forutsetter imidlertid at dette eventuelt vil bli gjennomført ved sladding e.l. av de deler av dokumentet hvor innsyn vil kunne skade etterforskningen i andre saker og at materialet for øvrig blir gjort tilgjengelig for mistenkte og hans forsvarer.

Metodeutvalget foreslår at det bør være adgang til også å nekte innsyn etter at det er tatt ut tiltale, nemlig i tilfelle hvor slikt innsyn vil kunne være betenkelig av hensyn til politiets etterforskning, fremmed stat eller hensyn til tredjemann, forutsatt at materialet åpenbart ikke kan ha betydning for tiltaltes forsvar (s. 101), jfr. utvalgets lovutkast § 264 tredje ledd nytt annet punktum. Det er foreslått at avgjørelsen skal tas av retten.

Etter utvalgenes syn vil en slik begrensning i forsvarerens og tiltaltes rett til innsyn ikke være akseptabelt. Det kan heller ikke ses at det er gitt noen holdbar begrunnelse for forslaget. Enhver etterforskning vil nødvendigvis kunne gi tiltalte og hans forsvarer innsyn i opplysninger som kan være uheldig av hensyn til politiets etterforskning, hensyn til tredjemann eller i saker om rikets sikkerhet - forholdet til fremmed stat. Retten til innsyn er av grunnleggende betydning for muligheten for et effektivt forsvar. Det vises for øvrig til Rt. 1991 s. 1142 om tilsvarende problemstilling etter den midlertidige lov, der bevisforbudet ikke gjaldt. De hensyn som Metodeutvalget har anført som begrunnelse må - som ellers - kunne ivaretas ved at saken føres for lukkede dører, og i saker om rikets sikkerhet ved hemmelighold av forhandlingene og/eller dommen, jfr. domstolloven §§ 125 og 130. I saker om rikets sikkerhet vises dessuten til straffeprosessloven § 264 tredje ledd om adgang til å begrense forsvarerens og tiltaltes innsyn.

At avgjørelsen tas av retten, er ingen garanti for at nektet innsyn ikke vil gå på bekostning av tiltaltes forsvar. Retten vil ikke ha samme mulighet som tiltalte og hans forsvarer til å vurdere hvilke opplysninger som er av betydning for tiltaltes forsvar.

(...)

Utvalgene vil også påpeke at vurderingstemaet i tilfelle ikke bør være om materialet åpenbart ikke har betydning for tiltaltes forsvar, noe retten som nevnt vanskelig kan ta stilling til. Temaet burde i tilfelle være om opplysningene er uten betydning for - med andre ord ikke vedrører - saken, jfr. Rt. 1991 s. 1142, særlig s. 1145.»

Den Norske Advokatforeningforeslår videre at den tiltalte og forsvareren alltid skal underrettes om telefonkontrollen, selv om opplysningen som er kommet frem, ikke skal påberopes som bevis. Det foreslås at denne retten lovfestes.

Politimesteren i Stavangerog Trondheim byrettmener at en annen dommer enn den som har nektet forsvareren innsyn, bør lede forhandlingene.

8.7.5 Departementets syn

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk straffeprosess at det gjelder å komme frem til materielt riktige avgjørelser (den materielle sannhets prinsipp). Blant annet for å oppfylle dette prinsippet bygger vår prosess på prinsippet om fri bevisførsel. Dette prinsippet bidrar dessuten til å gjøre prosessen mer tillitsvekkende, noe som er av verdi i seg selv.

Et tredje viktig prinsipp er kontradiksjonsprinsippet, som blant annet gir partene rett til å ta til motmæle. Siktedes rett til dokumentinnsyn er en av rettighetene som skal bidra til at kontradiksjonsprinsippet blir oppfylt.

Bevisforbudet og unntaket fra reglene om dokumentinnsyn strider mot disse grunnleggende prinsippene. Bestemmelsene bør derfor bare videreføres hvis sterke grunner tilsier det. Hovedbegrunnelsen for å innføre regelsettene var at opplysninger om telefonkontroll har liten bevisverdi og at det vil kunne skade etterforskningen i tilknyttede saker og blottstille politiets arbeidsmetoder om den siktede og forsvareren får innsyn i opplysningene. Spørsmålet er om denne begrunnelsen har tilstrekkelig vekt i dag.

I Metodeutvalget deltok personer med sentrale posisjoner i politi og påtalemyndighet. Deres vurdering er at bevisforbudet skaper problemer av betydning i etterforskningen av narkotikasaker. Uttalelser fra høringsinstanser i politi og påtalemyndighet bekrefter dette synet. Samtidig er det nærmest en entydig vurdering at de skadene en innsynsrett vil medføre, ikke overstiger ulempene med bevisforbudet. Erfaringer fra Danmark og Sverige peker i samme retning.

Også representanten for en annen viktig aktør i straffesaker - Den Norske Advokatforening - mener at bevisforbudet og unntaket fra innsynsretten er betenkelig og bør oppheves.

Departementet finner etter dette at det ikke er tilstrekkelig grunn til å videreføre bevisforbudet og unntaket fra innsynsretten. De alminnelige regler om bevisføring og rett til dokumentinnsyn bør gjelde også ved kommunikasjonskontroll.

En stor andel av narkotikasakene og sakene om rikets sikkerhet har tilknytning til utlandet. Også en del av de lovbrudd som omfattes av forslaget til utvidet anvendelsesområde for kommunikasjonskontroll, kan ha internasjonale forgreninger. I slike saker kan det være praktisk å innhente opplysninger fra kommunikasjonskontroller som er foretatt i utlandet. De faktiske mulighetene for innsyn m v vil trolig være mer begrensede ved kontroller som har vært foretatt i utlandet enn ved kontroller i Norge.

Departementet vil imidlertid ikke foreslå noe bevisforbud for slike saker. De uheldige sidene ved et bevisforbud vil gjøre seg gjeldende også her. Departementet legger vekt på at det forhold at partene ikke har hatt full tilgang til alt det underliggende materialet fra kommunikasjonskontrollen, lett vil kunne påvirke bevisverdien av opplysningene. Det vil da være opp til domstolen å vurdere om opplysningene skal tillegges vekt, eventuelt hvor stor vekt - i tråd med prinsippet om fri bevisvurdering. Tilsvarende problemstillinger kan for øvrig også oppstå ved andre bevis som er innhentet i utlandet.

Departementet legger videre til grunn at norsk politi når opplysninger fra kommunikasjonskontroll skal brukes som bevis, som hovedregel må gi tiltalte fullt innsyn i de opplysninger man har i hende, jf § 264. Prinsippet om likeverdighet mellom partene vil dermed ikke bli krenket. Riktignok kan det tenkes tilfeller hvor utenlandsk politi eller sikkerhetsmyndighet setter som vilkår for utlevering av opplysninger at opplysningene ikke bringes videre til den siktede. I en slik situasjon vil opplysningene vanskelig kunne legges frem i retten uten å bryte de betingelser som avgiverlandet har satt. Dette vil indirekte innebære et bevisforbud.

Avgrensningen av anvendelsesområdet for kommunikasjonskontroll bygger på en avveining mellom hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse på den ene side og hensynet til personvern og rettssikkerhet på den annen. Det kan hevdes at den samme avveiningen må legges til grunn ved spørsmålet om man i Norge bør kunne føre som bevis opplysninger fra kommunikasjonskontroll foretatt i utlandet. Dette tilsier at norsk politi ikke bør anmode om kommunikasjonskontroll i utlandet for andre sakstyper enn dem det kan foretas kommunikasjonskontroll for i Norge.

Bør norsk politi heller ikke kunne innhente opplysninger fra kommunikasjonskontroller i utlandet som allerede er foretatt av hensyn til strafforfølgning som foregår der? Integritetskrenkelsen vil først og fremst skje ved selve kontrollen, og kontrollen skjer under denne forutsetningen uavhengig av den norske straffesaken. Men inngrepet vil øke i intensitet når flere får kjennskap til opplysningene og kan bruke dem i strafforfølgning. I tillegg kommer at det hefter større usikkerhet ved opplysningene fra kontroller som er foretatt i utlandet, blant annet fordi det kan være vanskelig å få full tilgang til alle relevante opplysninger. Departementet finner etter dette at adgangen til å bruke opplysninger fra kommunikasjonskontroller som er foretatt i utlandet, også i saker hvor norsk politi ikke har tatt initiativ til kontrollen, bør begrenses til de sakstyper hvor det er adgang til å foreta slik kontroll i Norge. Etter departementets syn er en slik løsning forenlig med ordlyden i de foreslåtte bestemmelser. Departementet foreslår derfor ikke en uttrykkelig regel om dette.

Hvor langt retten til dokumentinnsyn går hvis unntaksbestemmelsen for kommunikasjonskontroll oppheves, kan være noe uklart. Departementet viser til det som er sagt i punkt 8.7.1.

Enkelte høringsinstanser tok forut for vedtakelsen av kapittel 16a i 1992 opp spørsmålet om tiltalte også vil ha krav på innsyn i bakgrunnsmaterialet for telefonkontrollen (Politiembetsmennenes Landsforening og riksadvokaten, jf Ot prp nr 40 (1991-92) s 29 og 30). Også dette spørsmålet må løses etter de alminnelige reglene om tiltaltes rett til dokumentinnsyn. Departementet viser i denne sammenhengen til avgjørelsen inntatt i Rt 1993 s 1121, hvor Høyesteretts kjæremålsutvalg (s 1126-1127) uttaler at

«politiet må ha en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere hvorvidt arbeidsnotater om tips som mottas fra publikum, tysteropplysninger mv. skal gjøres til saksdokumenter og dermed falle inn under § 242, eller om de bare skal brukes som utgangspunkt for etterforskningen ...».

Denne saken gjaldt ikke kommunikasjonskontroll, men departementet antar at de samme synspunktene har betydning for bakgrunnsmateriale for komunikasjonskontroll.

Departementet er enig i at en innsynsrett for den siktede og forsvareren ikke bør gjelde ubetinget. De unntak som allerede følger av §§ 242 og 264 tredje ledd, bør videreføres. Det innebærer at den siktede og forsvareren før tiltale er tatt ut ikke har krav på å gjøre seg kjent med sakens dokumenter hvis det er til skade eller fare for etterforskningens øyemed eller for tredjeperson. Offentlig oppnevnt forsvarer kan likevel bare nektes adgang til dokumenter som fremlegges eller har vært fremlagt i rettsmøte hvis dokumentene bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat (§ 242). Etter at tiltale er tatt ut, har siktede og forsvareren som hovedregel krav på innsyn i alle dokumenter i saken. Dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, har de likevel bare krav på i den utstrekning og på den måten som retten finner påkrevd for tiltaltes forsvar (§ 264).

Spørsmålet er om det bør innføres ytterligere unntak, slik Metodeutvalget foreslår.

Etter departementets syn bør innsyn i alle fall kunne nektes av hensyn til etterforskningen i andre saker inntil det er tatt ut tiltale, jf også Advokatforeningens høringsuttalelse. Departementet antar at innsyn i dokumenter som inneholder opplysninger fra kommunikasjonskontroll, oftere enn ellers kan skade etterforskningen i andre saker. Spesielt gjelder dette i narkotikasaker. Derfor er det behov for et slikt unntak. Det er vanligvis først når det er tatt ut tiltale, at tiltalte og forsvareren har behov for innsyn. Unntaket vil dermed etter departementets syn være forsvarlig av hensyn til rettssikkerheten.

Dette vil imidlertid ikke være tilfelle ved fengsling m v hvis opplysninger fra kommunikasjonskontrollen begrunner bruken av tvangsmidlet. Innsyn bør derfor ikke avskjæres fullt ut hvis opplysninger fra kommunikasjonskontroll er brukt som bevis overfor retten under etterforskningen. Men etter departementets syn er det forsvarlig å velge den mellomløsning at det bare er forsvareren, ikke den siktede, som har krav på opplysningene. En tilsvarende løsning gjelder for andre opplysninger som legges frem i rettsmøter, bortsett fra opplysninger som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Departementet foreslår derfor at unntaket tas inn som et nytt annet punktum i § 242 første ledd, ikke som siste punktum, slik utvalget foreslår.

Den foreslåtte løsningen gjør det enklere å åpne for fullt innsyn når tiltale er tatt ut. Påtalemyndigheten vil kunne vente med å ta ut tiltale for å hindre innsyn i opplysninger som kan skade etterforskningen mot andre mistenkte i saken eller mistenkte i andre saker. Men dette vil ikke alltid være en farbar vei å gå. I en del saker, for eksempel narkotikasaker, foregår etterforskningen over lengre tid. Etterforskningen vil ofte etter en tid danne grunnlag for etterforskning mot andre personer. Men etterforskningen mot de ulike deltagere kan utvikle seg i ulikt tempo. Derfor kan det i en del tilfeller være problematisk å vente med å ta ut tiltale mot en eller flere deltagere av hensyn til etterforskningen mot andre. Det gjelder ikke minst hvis noen av de involverte er varetektsfengslet mens andre ikke er det.

Får siktede og forsvareren full innsynsrett når tiltale er tatt ut, kan det dermed være ødeleggende av hensyn til etterforskningen overfor de andre aktørene. På den måten vil politiets kunnskap om bakmenn, ligaer og forbindelser i utlandet svekkes. Dette vil igjen kunne skade det internasjonale samarbeidet. Opplysninger fra kommunikasjonskontrollen kan dessuten avsløre at politiet også mistenker tiltalte for annen kriminalitet, men som politiet på dette tidspunktet ikke har sterke nok bevis til å sikte ham for.

På den annen side er det etter at tiltale er tatt ut, viktig at den tiltalte og forsvareren får kjennskap til alle relevante opplysninger i saken. I Foucher-dommen, inntatt i Reports 1997-II hefte 33 på s 465 para 34, er følgende lagt til grunn:

«Each party must be afforded a reasonable opportunity to present his case in conditions that do not place him at a disadvantage vis-a-vis his opponent.»

Innsynsrett er dessuten en viktig premiss for at bevisforbudet foreslås opphevet. Etter at tiltale er tatt ut bør den tiltalte og forsvareren derfor som hovedregel ha full innsynsrett.

Men opplysninger som ikke er av betydning for saken (som ikke vedrører saken), bør kunne unntas. Et slikt unntak fra retten til dokumentinnsyn går i dag ikke frem av ordlyden i § 264. Det følger likevel av Høyesteretts avgjørelse i Rt 1991 s 1142 at tiltalte ikke vil ha krav på innsyn i slike opplysninger om kommunikasjonskontroll så lenge påtalemyndigheten har behandlet disse som interne, dvs ikke selv har lagt frem opptak og utskrifter som bevis i saken. Det er derfor ikke nødvendig å gi en egen bestemmelse om disse tilfellene.

Departementet peker videre på at begrensningen i retten til dokumentinnsyn som følger av § 292 annet ledd går lenger. Også bevis som gjelder forhold som allerede er tilstrekkelig bevist, kan avskjæres, og retten til innsyn begrenses tilsvarende, jf Rt 1991 s 1142.

Etter departementets syn vil det derimot være å gå for langt å nekte innsyn i opplysninger som vedrører saken, men som etter rettens vurdering ikke er av betydning for forsvaret. Det skyldes særlig at det før hovedforhandlingen kan være vanskelig for retten å avgjøre hvilke opplysninger som er av betydning for forsvaret. Departementet viser her særlig til Advokatforeningens høringsuttalelse. Departementet foreslår på denne bakgrunnen ikke noen slik unntaksbestemmelse i § 264 som utvalget går inn for.

I saker om rikets sikkerhet gjør særlige hensyn seg gjeldende. Her gjelder det imidlertid allerede etter gjeldende rett særregler. Før tiltale er tatt ut har verken siktede eller forsvareren krav på innsyn i dokumenter som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat (§ 242 første ledd siste punktum). Etter at tiltale er tatt ut, har tiltalte og forsvareren bare krav på å gjøre seg kjent med dokumenter med et slikt innhold i den utstrekning og på den måte som retten finner påkrevd for tiltaltes forsvar (§ 264 tredje ledd). Disse reglene vil også gjelde for opplysninger fra telefonkontroll. Departementet foreslår derfor ingen endringer her.

Spørsmålet om det i tillegg til retten til dokumentinnsyn bør gjelde en rett for den mistenkte til automatisk å få opplyst at han har vært utsatt for kommunikasjonskontroll, vil bli vurdert i 8.8.4.

Enkelte høringsinstanser mener at en dommer som har nektet innsyn i opplysninger om kommunikasjonskontroll, ikke bør delta under hovedforhandlingen. Departementet finner ikke grunn til å foreslå noen egen regulering av dette spørsmålet; det bør løses etter de alminnelige regler om inhabilitet.

8.8 Rett til å kreve underretning om at man har vært undergitt telefonkontroll?

8.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett skal den mistenkte på begjæring gis underretning om hvorvidt han eller hun har vært undergitt telefonkontroll i narkotikasak, jf § 216j. Underretning skal tidligst gis ett år etter at kontrollen er avsluttet, og kan heller ikke gis hvor det er tatt ut tiltale som ikke er frafalt (jf annet ledd). Dessuten kan forhørsretten ved kjennelse bestemme at underretning skal unnlates eller utsettes i et nærmere fastsatt tidsrom hvis det vil være til skade for etterforskningen at underretning gis, eller andre forhold taler for det (jf tredje ledd). Det gjelder ikke noen tilsvarende rett til å få underretning i saker om rikets sikkerhet.

8.8.2 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

I saker om rikets sikkerhet og terrorisme tar etterforskningen ofte lang tid. Sikkerhetsutvalget mener at det i slike saker vil være til større skade enn i narkotikasakene om den mistenkte får vite at han er avlyttet. Utvalget foreslår derfor ikke en tilsvarende regel som § 216j.

Overvåkingssentralen er enig med utvalget.

8.8.3 Metodeutvalgets forslag og høringsinstansens syn

Metodeutvalget foreslår at «den gjeldende adgang til helt å unnlate å underrette om foretatt telefonkontroll bortfaller» (utredningen s 127). Underretning kan likevel unnlates i saker som gjelder straffeloven kapittel 8 eller 9.

Det er uklart hva utvalget sikter til med den siterte uttalelsen. Utkastet til lovtekst gir ikke svar, og forslaget er ikke kommentert nærmere i utredningen.

Den Norske Advokatforeninguttaler:

«Utvalgene foreslår at den enkelte også i saker som gjelder rikets sikkerhet, men først når det har gått en tid etter at overvåkningen fant sted, bør kunne få vite om telefonkontroll har vært iverksatt. Utvalget viser i denne forbindelse til innstillinger fra Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomite om Lundrapporten (Innst. S. nr. 240 1996-97) s. 109-110 der komiteen ber Regjeringen vurdere regler om underretning til den avlyttede.»

8.8.4 Departementets syn

Oppheves unntaket fra retten til dokumentinnsyn, vil siktedes og forsvarerens rett til innsyn reguleres av de alminnelige bestemmelsene i straffeprosessloven, først og fremst § 242 som gjelder på etterforskningsstadiet, og § 264 som gjelder etter at tiltale er tatt ut. Se også § 28 og påtaleinstruksen § 4-1. Spørsmålet er i hvilken utstrekning siktede og forsvareren etter disse bestemmelsene har krav på innsyn i opptak, notater og andre dokumenter som inneholder opplysninger fra kommunikasjonskontroll. Både i § 242 og i § 264 er innsynsretten begrenset til «sakens dokumenter».

Det er vanlig ved vurderingen av hva som er «sakens dokumenter» å ta utgangspunkt i sakens dokumentfortegnelse. Denne er imidlertid ikke avgjørende. Også dokumenter som ikke er ført inn, kan være «sakens dokumenter». Departementet viser til redegjørelsen for hva som er «sakens dokumenter» i 8.7.1 og 8.7.5. Det ble der lagt til grunn at siktede og forsvareren hvis unntaket i § 216i fjerde ledd oppheves, som utgangspunkt vil ha rett til innsyn i opplysninger som gjelder kommunikasjonskontroll. Men det gjelder begrensninger hvor opplysningene om kontrollen er behandlet som interne, dvs at det ikke er lagt frem opptak og utskrifter som bevis i saken. Slike dokumenter må vurderes i forhold til bevisavskjæringsregelen i straffeprosessloven § 292 annet ledd.

Blir § 216i fjerde ledd opphevet, vil opplysninger om kommunikasjonskontroll som utgangspunkt bli underlagt to regelsett om rett til informasjon; de alminnelige reglene om rett til dokumentinnsyn og de særlige reglene om rett til underretning ved kommunikasjonskontroll, jf § 216j. Spørsmålet blir om og eventuelt i hvilken utstrekning det er behov for å opprettholde de særlige reglene i § 216j.

Paragraf 216j vil ha selvstendig betydning i forhold til de alminnelige innsynsreglene i noen tilfeller. Rettighetene etter § 216j gjelder «enhver», i motsetning til retten til dokumentinnsyn etter de alminnelige reglene. Dessuten er ikke retten til underretning etter § 216j betinget av at opplysningene om avlytting m v finnes i det som regnes som sakens dokumenter. Dermed vil det for eksempel ikke ha betydning for retten til å få underretning om opplysningene er slettet fordi de ikke er av betydning for saken, jf § 216g. Det synes derfor fremdeles å være et behov for bestemmelsen i § 216j, og bestemmelsen kan ikke begrenses til å gjelde andre enn mistenkte/tiltalte, jf eksempel nr 2 over.

Det kan likevel være behov for å samordne begrensningene i § 216j og de alminnelige innsynsreglene. Videre bør det vurderes om det er grunn til å opprettholde alle de unntakene som i dag finnes. Departementet peker på at man generelt synes å ha overvurdert frykten for de negative konsekvensene av innsyn i opplysninger om telefonkontroll, jf Metodeutvalgets utredning s 100.

Etter § 216j annet ledd første punktum gjelder det en sperrefrist på ett år. Denne bestemmelsen vil etter departementets oppfatning ikke være til hinder for at den mistenkte/tiltalte har krav på innsyn etter de alminnelige reglene i §§ 242 og 264, som i denne sammenheng må ses på som spesialbestemmelser i forhold til § 216j. For de personene som ikke omfattes av de alminnelige reglene om dokumentinnsyn, vil hensynet til den enkeltes behov for å vite om det har vært foretatt kommunikasjonskontroll være tilstrekkelig ivaretatt ved at det i normaltilfellene gjelder en rett til å få underretning innen ett år. Departementet viser her til drøftelsen i Ot prp nr 40 (1991-92) s 35-36. Det foreslås derfor ikke noen endring av denne fristen.

En annen begrensning følger av § 216j annet ledd annet punktum: Underretning skal ikke gis hvis det er tatt ut tiltale som ikke er frafalt. I forarbeidene til kapittel 16a er det ikke gitt noen begrunnelse for dette unntaket. Det må antas at unntaket henger sammen med bevisforbudet og unntaket fra retten til innsyn i § 216i tredje og fjerde ledd. Siden disse bestemmelsene foreslås opphevet, er det naturlig at begrensningen i § 216j annet ledd annet punktum også oppheves.

Det bør også vurderes om det er grunn til å opprettholde de begrensningene i innsynsretten som følger av § 216j tredje ledd. Det er uklart om Metodeutvalget har gått inn for å oppheve disse begrensningene, jf utredningen s 127 første spalte. Om denne unntaksbestemmelsen heter det i Ot prp nr 40 (1991-92) s 43:

«Slik avgjørelse kan treffes dersom det vil være til skade for etterforskningen at underretning gis ... Det mest praktiske tilfellet vil være at det fortsatt pågår etterforskning mot den som begjærer underretning. Beslutning om utsatt eller unnlatt underretning kan også treffes dersom andre forhold taler for dette. Formålet med denne bestemmelsen er å kunne utsette eller unnlate underretning til personer hvor det må antas å være særlig uheldig at det gis underretning om en foretatt telefonkontroll. Det vil i første rekke si tidligere domfelte narkotikaforbrytere som med rimelig sikkerhet må antas fremdeles å være aktive i narkotikamiljøet.»

Tar etterforskningen lang tid, vil ikke ettårsfristen alltid være tilstrekkelig til å unngå at etterforskningen lider skade ved underretning. Departementet har i 8.7.5 kommet til at det er behov for unntak også for den mistenktes rett til innsyn såfremt innsyn kan skade etterforskningen i den aktuelle saken eller andre saker. Det er liten grunn til at § 216j skal være gunstigere på dette punktet. Departementet mener derfor at § 216j tredje ledd bør beholdes som i dag.

Departementet foreslår at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet flyttes til straffeprosessloven. Sikkerhetsutvalget og Metodeutvalget går inn for at det i disse sakene ikke skal være noen rett for den mistenkte eller andre til å få opplyst om en har vært undergitt kommunikasjonskontroll, jf utvalgets utkast til § 216j. Sikkerhetsutvalget går inn for samme løsning.

I Innst S nr 240 (1996-97) s 109-110 ber Utenriks- og konstitusjonskomiteen Regjeringen om å vurdere en lovendring som kan ivareta et forslag fra Den Norske Advokatforening. Forslaget går ut på at den mistenkte, etter at tiltak som brevkontroll eller telefonkontroll er gjennomført, bør gis melding om tiltaket og utfallet, hvis ikke hensynet til fortsatt etterforskning tilsier noe annet. Bakgrunnen for forslaget er Lysestøl-saken, som ble behandlet av Høyesterett i sak inntatt i Rt 1987 s 612.

Departementet går gjennom forslaget til § 216j inn for at enhver som utgangspunkt har krav på å få vite om han har vært undergitt kommunikasjonskontroll. Spørsmålet er om denne ordningen også bør gjelde for saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9.

I EMDs dom 6 september 1978, A 28 Klass m fl mot Vest-Tyskland, aksepterte domstolen at underretning ikke ble gitt i saker om rikets sikkerhet. Men domstolen la vekt på at vesttysk lov påbød slik underretning straks denne kunne gis uten å ødelegge formålet med avlyttingen. Den begrensede adgangen til ikke å underrette stred derfor ikke mot EMK artikkel 13.

I Kommisjonens avgjørelse 8 juni 1990 (L mot Norge) ble en klage over manglende underretning og adgang til å overprøve telefonkontroll etter telefonkontrolloven avvist. Begrunnelsen for avvisningen var at de norske regler i tilstrekkelig grad ivaretok den mistenktes interesser. Det ble lagt vekt på at rettens kjennelse var nødvendig, og at kontrollutvalget utførte en generell kontroll.

Etter dette synes det som om retten til underretning bare er ett av flere momenter som tillegges vekt etter EMK ved vurderingen av om det foreligger tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier.

Det er visse særtrekk ved saker om rikets sikkerhet som gjør selv en begrenset innsynsrett betenkelig. Sikkerhetsutvalget beskriver det slik (s 54-55):

«Utvalget vil ikke foreslå en tilsvarende bestemmelse i saker om rikets sikkerhet. Etterforskningen i slike saker tar så lang tid, og involverer så følsomme interesser, at en adgang til å begjære innsyn i vesentlig grad kan skade politiets arbeid og landets interesser, i større grad enn i narkotikasaker. På bakgrunn av den europeiske menneskerettighetskommisjonens avgjørelse i Lysestøl-saken, jf foran under pkt 5.1.3, legger utvalget til grunn at en slik ordning heller ikke vil være i strid med den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.»

I NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste drøftes det på generelt grunnlag om det i saker om rikets sikkerhet bør innføres en ordning med individuelt innsyn i registrerte opplysninger om en selv. Her heter det blant annet (s 151):

«Vektige hensyn taler imidlertid motå gi regler om permanent innsynsrett for enkeltpersoner. Hensynet til rikets sikkerhet, samarbeidende tjenester, kildevern, tredjepersoner og til en pågående eller fremtidig etterforsking er tungtveiende hensyn. Et særlig problem er at selv om innsyn i den enkelte sak kan synes ubetenkelig, vil innhentede opplysninger fra flere saker kunne sammenholdes på en slik måte at opplysningene likevel røper forhold f eks om kilder, arbeidsmetoder eller samarbeid med utenlandske tjenester som kan medføre skade om opplysningene offentliggjøres eller kommer uvedkommende i hende på annen måte.»

På den annen side dreier det seg om saker hvor den enkelte kan ha et særlig behov for en opplysningsrett. I NOU 1998: 4 er dette beskrevet slik (s 151):

«Flere hensyn taler foren permanent innsynsrett. Hensynet til personvern og den enkeltes personlige integritet er tungtveiende momenter. Det samme gjelder den enkeltes interesse av å kunne kontrollere at det som finnes registrert, faktisk er sant og korrekt. Kontradiktoriske hensyn kan også anføres, særlig hvis innsyn er nødvendig for at den enkelte skal kunne beskytte sine interesser overfor det offentlige. Det kan videre påpekes mer generelle samfunnsmessige hensyn, som den egenverdi som ligger i størst mulig åpenhet i forvaltningen og hensynet til å bidra til at POT nyter allmennhetens tillit.»

Spørsmålet er om en kan komme frem til en ordning som i tilstrekkelig grad tar hensyn til motforestillingene mot en opplysningsrett i saker om rikets sikkerhet.

En kunne tenke seg en lang sperrefrist for rett til underretning - vesentlig lengre enn ettårsfristen i § 216j (for eksempel 10 år). Dersom fristen knyttes til tidspunktet for avsluttet etterforskning, og ikke til avsluttet avlytting, kunne fristen gjøres kortere. En slik særlig lang frist gjør at hensynet til etterforskningen sjelden blir skadelidende. En slik ordning har vært praktisert i Danmark (jf NOU 1998:4 s 152). Også Sveits og Nederland har generelle ordninger med (begrenset) individuell innsynsrett i saker om rikets sikkerhet. Se nærmere om disse ordningene i Ot prp nr 6 (1998-99) s 28-29.

I Ot prp nr 6 (1998-99) er det foreslått en midlertidig lov om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven). Loven er vedtatt av Stortinget, men er foreløpig ikke sanksjonert. I loven er norske borgere og personer som er hjemmehørende i Norge, gitt rett til innsyn i opplysninger som er registert om dem i overvåkingspolitiets arkiver og registre mellom 8 mai 1945 og 25 november 1977 (§ 1). For opplysninger som er registrert senere, er innsynsretten mer begrenset. Men innsynsretten gjelder blant annet for opplysninger som er innhentet ved telefonkontroll besluttet av retten, hvis det kan synes tvilsomt om vilkårene for å foreta telefonkontroll var oppfylt.

Innsynsretten er begrenset til opplysninger som er registrert før 9 mai 1996. Søknad om innsyn må settes frem innen 3 år etter at loven er trådt i kraft.

I § 2 er det gjort en del unntak fra innsynsretten, blant annet når innsyn kan skade forholdet til fremmed stat eller når sikkerhetsmessige hensyn tilsier at det gjøres unntak.

Etter departementets syn er det grunn til å vurdere erfaringene av denne ordningen før det eventuelt vurderes å innføre en permanent rett til å bli informert om kommunikasjonskontroller i saker om rikets sikkerhet. Inntil da taler de beste grunner etter departementets syn for et unntak for saker om rikets sikkerhet, slik utvalgene har foreslått.

Det neste spørsmålet som reiser seg, er om den som kontrollen retter seg mot, i de tilfeller hvor underretning gis, bør ha automatisk krav på underretning om kontrollen. Automatisk underretning er den vanligste ordningen i andre land det er naturlig å sammenligne oss med, nemlig Danmark, Finland, Tyskland og Østerrike. I Sverige utredes spørsmålet for tiden.

Tidspunktet for underretning varierer noe i de ulike landene. I Danmark skal de involverte parter (den som avlyttingen retter seg mot, abonnenten og andre som har rådighet over telefonen) varsles når inngrepet er avsluttet, jf retsplejeloven § 788. Politiet kan innen 14 dager etter dette tidspunkt begjære utsatt underretning eller at underretning ikke skal skje. I så fall får advokaten uttale seg, jf § 784. I Finland skal underretning skje når saken er overgitt til «åklagarens prövning», jf kapittel 5 a i tvangsmedellagen. Det samme gjelder hvis det er besluttet at forundersøkelsene skal avsluttes. I andre tilfeller skal underretning skje innen 1 år, men det kan gjøres unntak. I Tyskland skal underretning skje så snart det ikke er til skade for etterforskningen, liv eller helse, rikets sikkerhet o l. Det samme gjelder i utgangspunktet i Østerrike.

Underretning skal gis straks tiltaket er avsluttet, men kan utsettes hvis underretning innebærer at formålet med etterforskningen skades.

Oppheves unntaket fra retten til dokumentinnsyn, skal alle sakens dokumenter automatisk sendes til tiltaltes forsvarer når det er tatt ut tiltale, jf § 264 første ledd. Utskrifter fra kommunikasjonskontroll vil kunne være dokumenter i saken. Det vises til fremstillingen i pkt 8.7.1 og 8.7.5. Oppheves unntaket fra reglene om dokumentinnsyn, vil § 264 første ledd dermed innebære at utskrifter fra kommunikasjonskontroll automatisk skal oversendes til forsvareren, i den utstrekning utskriftene regnes som «sakens dokumenter».

Har tiltalte ikke forsvarer, skal han opplyses om at han har krav på å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf § 267.

Spørsmålet er om det bør innføres en automatisk plikt til å gi underretning om kommunikasjonskontroller selv om det ikke er tatt ut tiltale. Det vil ikke av § 242 følge noen automatisk plikt til å gi underretning, slik tilfellet er med § 264. Spørsmålet har vært vurdert tidligere, forut for vedtakelsen av § 216j i 1992. I Ot prp nr 40 (1991-92) uttaler departementet om spørsmålet (s 36):

«Etter departementets forslag skal underretning bare gis på begjæring. Det er etter departementets syn grunn til å frykte at en regel om automatisk underretning vil kunne ha uheldige konsekvenser ved at personer som driver med narkotikakriminalitet, får et varsel om at de er i politiets søkelys. ... Departementet ser det som like sannsynlig at et slikt «varsel» ikke fører til annet enn at den kriminelle, dersom han eller hun har konkrete planer om å begå nye narkotikaforbrytelser, tar ytterligere forhåndsregler for ikke å bli avslørt, som at vedkommende avstår fra denne typen kriminalitet.»

Disse synspunktene har fortsatt gyldighet. Men hvis underretning ikke skal skje automatisk, vil det bero på store tilfeldigheter om den mistenkte kommer på å begjære underretning eller ikke. Det gjør at effekten med ordningen blir redusert. Derfor er det et spørsmål om det burde innføres en mellomløsning, hvor den mistenkte får krav på underretning senest når forfølgningen mot han innstilles (eller det tas ut tiltale, jf ovenfor).

Det kan godt være at påtalemyndigheten fortsatt mener at det er grunn til å mistenke vedkommende, men finner at bevisene ikke vil holde i retten. Selv om forfølgningen innstilles, kan det være at den mistenkte blir holdt under oppsikt. Det kan da være uheldig om han blir klar over kommunikasjonskontrollen. Rettssikkerheten er her etter departementets syn tilstrekkelig ivaretatt ved at retten til å begjære opplysninger om det har vært foretatt kommunikasjonskontroll vil være i behold, jf § 216j. En viss innsynsrett kan også følge av påtaleinstruksen § 4-1. Departementet foreslår etter dette ingen bestemmelse om automatisk rett til underretning ut over den plikten som ligger i § 264.

Det har flere ganger vært vurdert om andre enn den kontrollen er rettet mot, bør ha krav på å få vite om det har vært foretatt telefonkontroll. En slik rett vil særlig være praktisk for den som eier en telefon som den mistenkte disponerer, eller som benytter samme telefon som ham eller henne. Metodeutvalget har ikke tatt opp spørsmålet på nytt. Departementet nøyer seg med å vise til de tidligere vurderinger, særlig i Ot prp nr 40 (1991-92) s 32-36.

8.9 Bruk av overskuddsinformasjon

8.9.1 Gjeldende rett

Med overskuddsinformasjon menes her opplysninger som kommer frem under telefonkontroll eller annen kommunikasjonskontroll som ikke har relevans for det forhold som ga grunnlag for kontrollen. Ofte vil informasjonen ikke ha betydning for politiets arbeid i det hele tatt. Informasjonen skal da snarest mulig tilintetgjøres, jf straffeprosessloven § 216g og 1960-forskriften § 3. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som vil bli enda viktigere hvis området for kommunikasjonskontroll utvides. Etter departementets syn bør denne slettingsregelen videreføres som en hovedregel. Departementet kommer ikke nærmere inn på overskuddsinformasjon som ikke har noen betydning for politiets arbeid.

Overskuddsinformasjon kan i en del saker ha betydning for politiets øvrige arbeid: Det kan dreie seg om informasjon om andre lovbrudd enn det som ga adgang til kommunikasjonskontrollen. Eller det kan gjelde informasjon av betydning for politiets forebyggende virksomhet eller for forvaltningsmessige gjøremål.

Politiet har en generell adgang til å bruke overskuddsinformasjon som er avdekket ved etterforskning, jf straffeprosessloven § 61c første ledd nr 3. Overskuddsinformasjon kan brukes som bevis for en straffbar handling, selv om denne handlingen ikke i seg selv kunne ha begrunnet det tvangsmidlet som avdekket informasjonen. Overskuddsinformasjon kan også brukes i forebyggende øyemed og til politiets forvaltningsmessigegjøremål.

For overskuddsinformasjon fra telefonkontroll er situasjonen en annen. Straffeprosessloven § 216g bestemmer at materiale fra telefonkontroll - som ikke har betydning for «etterforskningen av straffbare forhold» - skal tilintetgjøres. I saker om rikets sikkerhet skal opptegnelser m v som er «uten betydning for etterforskningen», straks tilintetgjøres. (1960-forskriften § 3 tredje ledd siste punktum. Se nærmere om rekkevidden av denne bestemmelsen i Metodeutvalgets utredning s 74-75.)

Overskuddsinformasjon om andre straffbare forhold kan dermed i prinsippet brukes. Men bevisforbudet innebærer at overskuddsinformasjonen fra telefonkontroll i en narkotikasak ikke kan brukes som bevis i en annen straffesak, bare som grunnlag for etterforskning. Slik er regelen også for opplysninger om lovbrudd som kontrollen direkte gjelder for (8.7.1).

Informasjonen kan derimot ikke brukes i forebyggende øyemed eller til forvaltningsgjøremål. Hvis politiet gjennom telefonkontroll avdekker forberedende handlinger som ikke er straffbare, kan det i utgangspunktet ikke gripe inn med tiltak for å avverge lovbruddet. Men både straffeloven § 139 (som gir plikt til å anmelde eller avverge visse kriminelle handlinger) og nødrettsbetraktninger kan hjemle forebyggende tiltak i enkelte situasjoner. Det er videre lagt til grunn at opplysningene kan brukes til å forhindre at noen uskyldig blir straffet, se Ot prp nr 40 (1991-92) s 22.

8.9.2 Bruk av overskuddsinformasjon i andre straffesaker

8.9.2.1 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget foreslår at adgangen til å bruke overskuddsinformasjon skal være den samme i saker om rikets sikkerhet som i narkotikasaker, d v s at overskuddsinformasjonen kan brukes til etterforskning i andre straffesaker, men ikke fremlegges som bevis.

Overvåkingssentralen er enig med utvalget.

8.9.2.2 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget går inn for at bevisforbudet oppheves (8.7.3 foran). Opphevelsen bør også få betydning for overskuddsinformasjon: Utvalget foreslår at det åpnes for at overskuddsinformasjon fra telefonkontroll ikke bare skal kunne brukes til etterforskning, men også som bevis under hovedforhandling i andre straffesaker.

Utvalget mener at alle opplysninger om straffbare forhold bør kunne brukes som bevis, uavhengig av forbrytelsens art eller grovhet. Det bør for eksempel ikke kreves at maksimumsstraffen for det aktuelle lovbruddet er over et visst nivå. Metodeutvalget begrunner forslaget slik (s 101):

«En slik nedre grense vil være vanskelig å trekke. Det integritetsinngrepet telefonkontrollen innebærer, vil i disse tilfellene allerede ha funnet sted, og det er vanskelig å se hvilken beskyttelsesverdig interesse lovbrytere har i å forbli ustraffet. (...).

Et argument for ikke å tillate bruk av overskuddsinformasjon kan være faren for at det begjæres telefonkontroll ut fra vikarierende motiver, det vil si at politiet begjærer kontroll på grunnlag av en mistanke som gir grunnlag for kontroll, mens det reelle ønskemål er å avdekke en annen virksomhet som ikke ville kunne dannet grunnlag for slik kontroll. Utvalget antar imidlertid at kontrollen fra overordnet påtalemyndighet, domstolene og Kontrollutvalget gir tilstrekkelig sikkerhet mot dette.»

8.9.2.3 Høringsinstansenes syn

Agder statsadvokatembeter, ØKOKRIM, KRIPOS, Overvåkingssentralenog politimestrene i Oslo, Rogaland og Stavanger støtter forslaget. Politimesteren i Stavanger viser til at flere personer vil få adgang til opplysningene, og at det er viktig at disse opplysningene ikke misbrukes. KRIPOS uttaler:

«Vi støtter forslaget og vil særlig fremheve at flere saker, ikke minst knyttet til den organiserte kriminalitet som ikke er narkotikarelatert, på den måten kan oppklares. (...) Her vil man få en mulighet til å forsterke arbeidet med kriminaletterretning, og dermed øke politiets tilgang på relevant informasjon til bruk i den totale kriminalitetsbekjempelse.»

Datatilsynet, Den Norske Advokatforeningog NMCU går imot forslaget, blant annet fordi det åpner for store utglidninger. Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet finner en slik adgang svært betenkelig da dette innebærer en fristelse til at det begjæres telefonkontroll ut fra vikarierende motiver. Faren understrekes ved at politiet selv skal kunne iverksette telefonkontroll i hastesaker. En etterfølgende domstolskontroll vil ikke kunne rette opp de integritetskrenkelser som er en følge av kontrollen.»

Den Norske Advokatforening mener at det er lite hold i et argument om at de personer som blir avlyttet, ikke har en beskyttelsesverdig grunn til å bli vernet hvis det kommer frem overskuddsinformasjon av strafferettslig karakter. Advokatforeningen fremhever at også dette er personer som har krav på personvern, og som har rett til å verne om sin integritet. Dessuten vises det til at forslaget også vil ramme andre enn lovbryteren, for eksempel lovbryterens nærmeste, som i private samtaler betror seg til andre om familiemedlemmers kriminalitet. For disse vil det føles som en belastning å ha utlevert sine nærmeste, jf de hensyn som ligger bak straffeprosesslovens regler om rett for tiltaltes nærmeste til å nekte å avgi forklaring. Advokatforeningen mener at opplysningene bare skal kunne brukes dersom det gjelder forhold som i seg selv kunne ha begrunnet telefonkontroll. Det samme mener NMCU.

Den Norske Advokatforening mener at motforestillingene forsterkes ytterligere fordi forslaget innebærer at også overskuddsinformasjon fra tredjepersoners taushetsbelagte samtaler med advokat, lege, prest m m kan brukes som bevis i en straffesak. Advokatforeningen mener at overskuddsinformasjon fra taushetsbelagte samtaler med prest, lege eller advokat ikke under noen omstendighet bør kunne brukes som bevis.

Hordaland statsadvokatembeterog Den Norske Advokatforening stusser over at det ikke er satt en nedre strafferamme for bruk av overskuddsinformasjon. Hordaland statsadvokatembeter foreslår en nedre grense på 3 år.

8.9.2.4 Departementets syn

Departementet støtter utvalgets forslag om at overskuddsinformasjon fortsatt skal kunne brukes til etterforskning av andre straffbare forhold selv om området for kommunikasjonskontroll utvides. Når politiet først på lovlig måte har fått opplysninger av betydning for etterforskningen av et straffbart forhold, er det urimelig om opplysningen ikke skal kunne brukes. Det gjelder særlig hvis det dreier seg om en alvorlig forbrytelse. Et forbud mot å bruke overskuddsinformasjon vil stride mot politiets generelle plikt til å oppklare forbrytelser. Departementet viser her til tilsvarende betraktninger i Ot prp nr 40 (1991-92) s 22-25.

Videre kan det hevdes at den som har begått et straffbart forhold, ikke har en beskyttelsesverdig interesse i at opplysningene holdes utenfor etterforskningen. Advokatforeningen anfører at også kriminelle har behov for personvern og for å verne om sin integritet. Det er selvsagt departementet enig i. Men etter departementets syn har den største integritetskrenkelsen allerede skjedd i og med selve kontrollen. Riktignok skjer det en viss krenkelse også når informasjonen brukes. Likevel må hensynet til kriminalitetsbekjempelsen gå foran - så lenge etterforskningsmidlet er lovlig.

Hensynet til familiemedlemmer som i telefonsamtaler e l har betrodd seg om lovbryternes kriminelle virksomhet, veier tyngre. Men etter departementets syn er ikke situasjonen den samme som ved spørsmålet om vitneplikt, jf Advokatforeningens høringsuttalelse. Må familiemedlemmet vitne, vil vedkommende være i en samvittighetskonflikt; skal han eller hun forklare seg falsk eller utlevere sine nærmeste? Ved kommunikasjonsavlytting oppstår det derimot ingen slik samvittighetskonflikt fordi familiemedlemmet normalt ikke vil ha grunn til å regne med avlyttingen. Uansett må hensynet til kriminalitetsbekjempelsen etter departementets syn veie tyngst også her.

Et annet hensyn mot å tillate bruk av overskuddsinformasjon i etterforskningen av andre straffbare handlinger er faren for at det blir satt i gang kommunikasjonskontroll ut fra vikarierende motiver eller at det på annen måte skjer en utglidning i bruken av slik kontroll. Kommunikasjonskontroll er såpass ressurskrevende at politiet vanligvis bare ønsker å bruke denne metoden ved alvorlig kriminalitet. Utvides anvendelsesområdet for dette tvangsmidlet til å omfatte alvorlig kriminalitet mer generelt, slik departementet foreslår, vil politiet dessuten ofte ha en selvstendig hjemmel for kontroll. Politiet trenger dermed ikke å begjære kontroll under dekket av en mistanke om annen kriminalitet. Det skulle redusere risikoen for utglidning. Men det er viktig med kontrollmekanismer som gjør at bruken av kommunikasjonskontroll ikke blir større enn forutsatt.

Departementet er også enig i forslaget om at overskuddsinformasjon skal kunne brukes som bevis i en påfølgende rettssak. Riktignok vil det trolig ikke skje så ofte at kommunikasjonskontroll gir overskuddsinformasjon av en slik art at den egner seg som bevis i andre saker. Opplysningene vil ha sin største betydning som kilde til å skaffe andre bevis. Men gir kontrollen slik informasjon, taler de hensyn som er anført for at politiet skal kunne bruke overskuddsinformasjon, og hensynene bak forslaget om å oppheve bevisforbudet for de opplysninger som kontrollen tar sikte på, for at også overskuddsinformasjon skal kunne brukes som bevis.

Noen høringsinstanser mener at det bør fastsettes en nedre grense for hvilke straffbare handlinger som skal kunne etterforskes eller bevises ved bruk av overskuddsinformasjon. Metodeutvalget uttaler at en slik grense ville være «klart uheldig», men begrunner ikke nærmere dette standpunktet.

Etter departementets syn vil det skape et uoversiktlig system å sette en annen strafferammebegrensning for bruk av overskuddsinformasjon enn for selve kontrollen. Skal bruken av overskuddsinformasjon begrenses, bør det være ved en bestemmelse om at opplysningene bare skal kunne brukes som bevis i saker som i seg selv kunne begrunne kommunikasjonskontroll.

De hensynene som er nevnt over, taler imot en slik begrensning. Det samme gjør lovtekniske hensyn.

På den annen side er kommunikasjonskontroll en svært integritetskrenkende etterforskningsmetode som er forbeholdt særlig alvorlige forbrytelser. Mye kan derfor tale for at det legges visse begrensninger også på bruken av overskuddsinformasjon. Det at integritetskrenkelsen allerede har funnet sted, er etter departementets syn ikke tilstrekkelig til å begrunne at opplysninger fra kommunikasjonskontroll brukes til å bevise også mindre alvorlig kriminalitet. Krenkelsen blir styrket ved at informasjonen faktisk brukes som bevis. Departementet legger videre vekt på at politiet uansett kan bruke opplysningene under etterforskningen.

Departementet mener etter dette at overskuddsinformasjon bare skal kunne brukes som bevis i sakstyper som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen. Opplysningene bør derimot fortsatt kunne brukes uten begrensninger under etterforskningen.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at overskuddsinformasjon fra samtaler med advokat, lege eller prest ikke bør kunne brukes som bevis i straffesaker. Her bør hensynet til å beskytte fortroligheten mellom samtalepartene veie tyngst. Det følger allerede av gjeldende § 216g at opplysninger fra slike samtaler straks skal slettes med mindre advokaten, legen eller presten selv mistenkes for en straffbar handling som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen. Det skulle derfor ikke være grunn til å regulere dette særskilt i reglene om bruk av overskuddsinformasjon.

8.9.3 Bruk av overskuddsinformasjon i forebyggende øyemed

8.9.3.1 Metodeutvalgets forslag

I utkastet § 216g annet punktum foreslår utvalget å kodifisere adgangen til å bruke overskuddsinformasjon for å avverge straffbare handlinger som nevnt i straffeloven § 139 eller for å forhindre at noen uskyldig blir straffet. Videre foreslås en adgang til å benytte overskuddsinformasjon til å avverge vesentlige forstyrrelser av offentlig ro og orden.

Metodeutvalget sikter her til at opplysningen blir brukt utad på en eller annen måte. Utvalget mener i tillegg at overskuddsinformasjon skal kunne brukes til «taktiske disposisjoner». Politiet demotiverer for eksempel de potensielle gjerningspersonene før lovbruddet, gjerne bare ved den blotte tilstedeværelse av en politibil. Eller politiet utfører rutinemessige kontroller eller advarer potensielle ofre for kriminalitet. Utvalget synes å mene at dette er en type disposisjoner som kan foretas uten noen uttrykkelig lovhjemmel, og har ikke foreslått noen egen regel om dette.

8.9.3.2 Høringsinstansenes syn

Overvåkingssentralen, Den Norske Advokatforening og NMCU støtter forslaget om å kunne bruke overskuddsinformasjon i forebyggende øyemed.

8.9.3.3 Departementets syn

Departementet er enig med utvalget i at overskuddsinformasjon uten begrensninger bør kunne brukes til å avverge straffbare handlinger så lenge politiet ikke trenger å bruke opplysningene utad. Det innebærer at § 216g om sletting av overskuddsinformasjon bør endres slik at opplysninger som er av betydning for å forebygge straffbare handlinger, ikke må slettes.

Spørsmålet er i hvilken utstrekning politiet også bør kunne bruke opplysningene utad for å avverge lovbrudd, for eksempel ved å varsle andre offentlige myndigheter om opplysningene.

Dagens adgang til å bruke overskuddsinformasjon til å avverge de mest alvorlige lovbrudd bør videreføres. I slike tilfeller gjelder det en generell straffsanksjonert handlingsplikt.

Men etter departementets syn er det ikke naturlig å trekke grensen ved denne allmenne plikten. Politiet har en helt generell plikt til å avverge straffbare handlinger, jf politiloven § 2 nr 2, jf § 7 første ledd nr 3. Da kan det virke urimelig å begrense retten til å bruke overskuddsinformasjon i forebyggende virksomhet til de mest alvorlige lovbruddene. Det passer dårlig med systemet ellers om en politimann må la en forbrytelse skje uten å gripe inn fordi han har blitt klar over den gjennom kommunikasjonskontroll.

Riktignok vil slik avvergelse ofte kunne skje uten at politiet bruker opplysningen utad. Men det kan tenkes tilfeller hvor den eneste muligheten til å stanse lovbruddet er å konfrontere den potensielle lovbryteren med det man vet eller ved å varsle en offentlig myndighet. Da bør politiet etter departementets syn kunne bruke overskuddsinformasjonen selv om det ikke gjelder de mest alvorlige forbrytelsene.

I tillegg kommer at det her er tale om et mindre inngripende tiltak enn ved strafforfølgning: Det gjelder å avverge en forbrytelse, ikke å få den skyldige tiltalt og straffet. Betenkelighetene med å tillate bruk av overskuddsinformasjon er derfor mindre enn ved etterforskning. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det åpnes en mer generell adgang for politiet til å bruke overskuddsinformasjon for å forebygge straffbare handlinger.

Departementet er imidlertid enig med utvalget i at det bør settes en nedre grense for når politiet kan gå ut med overskuddsinformasjon for å forebygge lovbrudd. Gjelder det forseelser eller forbrytelser som bare kan straffes med bøter, bør politiet ikke kunne bruke overskuddsinformasjonen på en slik måte. Det bør politiet derimot kunne gjøre hvis det gjelder en forbrytelse som kan medføre frihetsstraff.

Metodeutvalget har foreslått at unntaket skal gå frem av § 216g om sletting av overskuddsinformasjon. Men siden det her bare er snakk om å legge begrensninger på bruken, og ikke om å påby sletting, passer bestemmelsen etter departementets mening bedre i § 216i.

Som utvalget, mener departementet at overskuddsinformasjon også bør kunne brukes for å avverge at noen uskyldig blir straffet. Og siden det her gjelder å unngå at urett blir begått mot uskyldige, bør det ikke gjelde noen begrensninger i adgangen.

8.9.4 Bruk av overskuddsinformasjon i forvaltningsmessig sammenheng

8.9.4.1 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget mener at overskuddsinformasjon som hovedregel ikke bør kunne brukes til forvaltningsmessige gjøremål. Enkelte særbestemmelser og regler om nødrett vil imidlertid kunne hjemle at overskuddsinformasjon unntaksvis brukes for slike formål (utredningen s 74). Utvalget begrunner sitt syn slik (utredningen s 102):

«Man kunne ellers tenke seg en ordning hvor man innførte et skille mellom adgangen til å oppbevare overskuddsinformasjon, og adgangen til å benytte slik informasjon mens man har lovlig adgang til den. Så lenge politiet sitter med opplysningen på lovlig grunnlag, fordi den har betydning for etterforskingen av et straffbart forhold, kunne politiet i så fall benytte disse også til øvrige oppgaver som politiet er tillagt ved lov eller instruks. Opplysningene måtte i utgangspunktet kunne benyttes ved personundersøkelse og ulike forvaltningsgjøremål i den grad de er tilgjengelige hos politiet på det aktuelle tidspunkt. En fordel med en slik ordning er at den vil kunne forhindre at politiet kommer opp i vanskelige dilemma som dagens ordning gir grunnlag for. Et eksempel kan være, som nevnt ovenfor under gjeldende rett, at det gjennom telefonkontroll avdekkes at en person som søker om ervervstillatelse for skytevåpen er sterkt rusbelastet og lider av forfølgelsesvanvidd. Det kan også hevdes at forvaltningsgjøremål legges til politiet nettopp fordi politiet er den samfunnsinstitusjon som har best adgang til opplysninger for å vurdere vandel og skikkethet etc. Politiets forvaltningsmessige gjøremål er imidlertid så omfattende at dette argumentet i seg selv ikke kan tillegges nevneverdig vekt.

Det gjør seg gjeldende flere motforestillinger mot en slik ordning. En er at dette ofte vil måtte innebære en utvidelse av den krets som har tilgang til opplysningene, fordi det i regelen ikke vil være de samme tjenestemenn som etterforsker saker ved hjelp av telefonkontroll og som arbeider med de forvaltningsmessige gjøremål. Et annet og vektigere motargument er at politiet sjelden vil kunne benytte disse opplysningene, uten at det forutsettes at de må oppbevares, og tildels gjøres kjent i den forvaltningsmessige sammenheng. Dette er fordi forvaltningsvedtak krever begrunnelse og som regel kan påklages til overordnet organ. Utvalget finner at bruk av overskuddsinformasjon i forvaltningsmessig sammenheng i utgangspunktet må være forbudt.»

Utvalget ønsker likevel at det åpnes en adgang til å bruke overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll i saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9 ved klarering og autorisering av personer som skal jobbe med sikkerhetsklarert materiale. Informasjonen skal bare kunne brukes mens politiet sitter med den; den skal ikke kunne lagres med tanke på fremtidige sikkerhetsklareringer. Forslaget begrunnes slik (utredningen s 102-103):

«Etter utvalgets oppfatning kommer imidlertid personkontrolltjenesten som utføres av Politiets overvåkingstjeneste i en særstilling. Ved sikkerhetsundersøkelser med sikte på klarering og autorisasjon av personell i Forsvaret og den sivile forvaltning, er det ikke spørsmål om vedkommende person kan mistenkes for å forberede en ulovlig virksomhet, men om det foreligger opplysninger som er egnet til å så tvil om vedkommende bør betros sikkerhetsgradert informasjon. I henhold til Direktiv for personellsikkerhetstjenesten i Forsvaret, såvel som innen den sivile forvaltning, kan sikkerhetsklarering gis når det ikke foreligger rimelig tvil med hensyn til vedkommende persons pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft. For personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning er direktivet gitt ved kronprinsregentens resolusjon av 4. november 1983. Regelverket inneholder bestemmelser om innhenting av personopplysninger i politiets registre, samt klageadgang for den som nektes klarering. Det er uttalt i alminnelige merknader til direktivene at klareringsmyndigheten må legge den aller største vekt på den grunnleggende forutsetning om at det bare er personer som man fullt ut kan stole på som kan gis sikkerhetsklarering. Dette er fordi rikets sikkerhetsinteresser står på spill, og fordi det kan oppstå store skadevirkninger som følge av sikkerhets- og taushetsbrudd. Videre bør klareringsmyndigheten ved sin vurdering bygge på alle tilgjengelige opplysninger. Man kan tenke seg at politiet gjennom telefonkontroll får opplysninger om at en person er helt uegnet til å besitte sensitiv informasjon, uten at det er aktuelt å opprette noen straffesak mot ham. Hvis denne personen enten er aktuell for en stilling hvor han vil få tilgang til slik informasjon eller vedkommende allerede har sikkerhetsklarering, oppstår spørsmål om i hvilken grad overskuddsinformasjonen fra telefonkontrollen bør kunne benyttes.

Personkontrollen er et forvaltningsmessig gjøremål som i utgangspunktet ikke bør berettige bruk av overskuddsinformasjon fra telefonkontroll. På den annen side synes det sterkt uheldig om politiet ikke skal kunne gi klareringsmyndigheten de relevante opplysninger som foreligger, og derved risikere å skade kanskje vitale samfunnsinteresser. Hele ordningen med gradering av offentlige dokumenter og sikkerhetsklarering av personer som skal gis tilgang til disse, er basert på hensynet til rikets sikkerhet. Disse hensyn er såvidt tungtveiende at de kan begrunne en videre adgang til bruk av overskuddsinformasjon enn i forhold til andre forvaltningsmessige oppgaver.

De generelle motargumenter gjør seg heller ikke gjeldende med samme styrke som for andre forvaltningsmessige gjøremål. Det vil som oftest være de samme tjenestemenn som utfører begge typer arbeid slik at det ikke nødvendiggjør en utvidelse av persongruppen som gis adgang til opplysningene. Videre er det etter gjeldende regelverk om personkontroll en ordning med klagerett, men uten krav til begrunnelse og innsyn.»

Flertallet i Danielsenutvalget støtter Metodeutvalgets forslag på dette punkt, se NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste s 143.

8.9.4.2 Høringsinstansenes syn

Overvåkingssentralen ønsker full adgang til å bruke overskuddsinformasjon i forvaltningsmessig sammenheng, og at overskuddsinformasjon skal kunne lagres til dette formålet. Den Norske Advokatforening går imot dette forslaget, og peker på at sikkerhetsklarering kan ha stor betydning for en persons karriere, og at opplysninger fra telefonkontroll kan være usikre:

«Utvalgene er enig i at bruk av overskuddsinformasjon til forvaltningsgjøremål ikke skal tillates. Metodeutvalget foreslår dog at overskuddsinformasjon fra telefonkontroll i saker som gjelder overtredelse av bestemmelsene i straffeloven kap. 8 eller 9 kan brukes av politiet ved personkontroll. Utvalgene vil advare mot et slikt forslag. Personkontroll har stor rettssikkerhetsmessig betydning for de det gjelder. Klareringsnektelse har avgjørende betydning for den enkeltes mulighet for ansettelse og forfremmelse i stillinger som krever sikkerhetsklarering. Etter gjeldende regler har den som nektes klarering ikke krav på begrunnelse eller innsyn i grunnlaget for klareringsnektelse. De opplysninger som fremkommer ved telefonkontroll vil ofte kunne være usikre og beheftet med store feilmuligheter. Utvalgene viser i denne sammenheng til St. meld. nr. 39 (1992-93) s. 35, der det uttales at bare vel dokumentert faktisk informasjon bygget på f eks strafferegisteret «eller andre vitterligere kjensgjerninger» skal bringes videre i forbindelse med personkontroll. Opplysninger fremkommet ved telefonkontroll vil sjelden ha en slik karakter.»

8.9.4.3 Departementets syn

Departementet er enig med Metodeutvalget i at overskuddsinformasjon ikke bør kunne brukes til forvaltningsgjøremål. Departementet vil heller ikke foreslå en slik unntaksregel som utvalget går inn for. Det er store betenkeligheter knyttet til lagring av opplysningene. Og hvis det, som utvalget foreslår, ikke skal skje noen lagring, forsvinner mye av poenget med å kunne bruke overskuddsinformasjonen. Informasjonen er dessuten ofte usikker. Rettssikkerhetshensyn taler derfor for at adgangen avskjæres helt. Departementet viser her til de motforestillinger som Metodeutvalget selv har gjort gjeldende og til Advokatforeningens høringsuttalelse.

8.10 Kontrollutvalg med kjæremålsadgang eller oppnevnelse av advokat?

8.10.1 Gjeldende rett

Avgjørelser om telefonkontroll i narkotikasaker treffes uten at den mistenkte gis adgang til å uttale seg eller får meddelelse om kjennelsen, jf straffeprosessloven § 216e annet ledd. Den mistenkte har dermed ikke mulighet til å påkjære kjennelsen.

Tilsvarende gjelder ved telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet. I slike saker har imidlertid Kontrollutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (kontrollutvalget) adgang til å påkjære beslutninger om telefonkontroll, jf lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste 3 februar 1995 nr 7 § 7. I narkotikasaker skal Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker (også kalt kontrollutvalget) føre kontroll med politiets og påtalemyndighetens behandling av telefonkontrollsaker, jf straffeprosessloven § 216h første ledd. Utvalget kan derimot ikke påkjære kjennelser om telefonkontroll.

8.10.2 Sikkerhetsutvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Sikkerhetsutvalget foreslår å endre straffeprosessloven § 216h slik at det går frem av bestemmelsen at kontrollutvalget også har en kontrollfunksjon. Forslaget er ikke lenger aktuelt etter vedtakelsen av loven om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.

Utvalget mener at det ikke bør oppnevnes en særskilt advokat for den mistenkte i forbindelse med forhørsrettsbehandlingen, og viser til behandlingen av dette spørsmålet i Ot prp nr 40 (1991-92) s 20-22.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet.

8.10.3 Justisdepartementets forslag i høringsbrev 20 desember 1996

I sin årsrapport til Justisdepartementet for 1995 anmodet Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker departementet om å vurdere hvorvidt kontrollutvalget bør gis rett til å påkjære forhørsrettens kjennelser om telefonkontroll i narkotikasaker. Bakgrunnen for anmodningen var at

«politiets begjæring til forhørsretten om tillatelse til telefonkontroll ofte er temmelig knappe. Samtidig har forhørsrettens kjennelser om tillatelse til telefonkontroll ofte hatt så kortfattet begrunnelse at det ut fra kjennelsene er vanskelig å se om grunnlaget for å iverksette slik kontroll har vært til stede.»

I høringsbrev 20 desember 1996 foreslo Justisdepartementet at kontrollutvalget får adgang til å påkjære avgjørelser om telefonkontroll. Det ble vist til at det da reglene om telefonkontroll i narkotikasaker ble gjort permanente, ble vurdert om det i den enkelte sak burde oppnevnes advokat eller annen medhjelper for den mistenkte. En slik ordning ble ikke foreslått fordi reaksjonene i høringsrunden stort sett var negative (jf Ot prp nr 40 (1991-92) s 20-22). De fleste motforestillingene gjaldt faren for at uvedkommende kunne bli kjent med telefonkontrollen. Videre ble det lagt vekt på at en ordning med advokat ikke ville bedre rettssikkerheten vesentlig fordi advokaten ikke kunne sette seg i forbindelse med den mistenkte. Dermed ville det være begrenset hva advokaten kunne bidra med.

I høringsbrevet pekte departementet på at en ordning der kontrollutvalget har kjæremålsadgang, skiller seg vesentlig fra en ordning med advokatbistand i hver sak. Det het videre:

«Da det ble innført kjæremålsadgang i § 7 i lov 3 februar 1995 nr 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings og sikkerhetstjeneste, knyttet motforestillingene i høringsrunden seg først og fremst til spørsmålet om behovet for en slik ordning, spørsmålet om det er heldig at et kontrollorgan skal kunne påkjære avgjørelser det ikke selv er part i, og spørsmålet om det er heldig at et slikt kontrollorgan «overprøver» domstolenes avgjørelse. I forarbeidene til denne loven (Ot prp nr 83 (1993-94)) side 18 påpekes det at en adgang for kontrollorganet til å påkjære representerer en kompensasjon for den manglende mulighet en siktet har til selv å søke en domstolsavgjørelse overprøvd, og at dette vil gi bedre harmoni med ett av straffeprosessens hovedprinsipper.

Om bakgrunnen for kjæremålsadgangen i sikkerhetssakene siterer Ot prp nr 83 (1993-94) videre bemerkningene fra Skauge-kommisjonen i NOU 1994: 4.

«Hensikten er ikke at kontrollorganet skal identifisere seg med siktede, men at det skal kunne bringe til overprøving avgjørelser som etter en objektivisert vurdering framstiller seg som tvilsomme faktisk eller rettslig. (...) Kommisjonen vil derfor understreke at det er kombinasjonen av siktedes manglende viten om det inngrep han er utsatt for og det faktum at kjæremålsretten vil bli nyttet av et organ med stor politisk og rettslig legitimitet som gjør det forsvarlig å ta en slik ordning i bruk. Med forbehold om telefonavlytting i narkotikasaker, kan det knapt tenkes liknende kombinasjon av omstendigheter på noe annet rettsfelt» (prp s 16).

Det heter videre i Ot prp nr 83 (1993-94):

«Ved avgjørelsen av om kjæremål skal anvendes eller ikke, må kontrollorganet vurdere i hvilken grad det ut fra kontrollhensyn er påkrevet med kjæremålsinstansenes avgjørelse og om eventuelle prinsipielle spørsmål avklares ved en slik overprøving».»

Departementet viste til at mange av de samme hensyn gjør seg gjeldende for telefonkontroll i narkotikasaker.

Forslaget i høringsbrevet er langt på vei det samme som ordningen etter lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste § 7. Avgjørelsen skal kunne påkjæres også etter at en telefonkontroll er avsluttet. Kontrollutvalget antar en prosessfullmektig til kjæremålet for å beholde den nødvendige distanse til saken. Formålet er ikke at utvalget ved prosessfullmektigen skal identifisere seg med den mistenkte, men at de avgjørelser som etter en objektiv vurdering fremstår som tvilsomme rettslig eller faktisk, skal kunne overprøves. Kjæremålet skal ikke gis oppsettende virkning.

Den videre behandlingen av forslaget ble besluttet stilt i bero i påvente av Metodeutvalgets utredning.

8.10.4 Høringsinstansenes syn

Kontrollutvalget, Samferdselsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Datatilsynet, Riksadvokaten, politimestrene i Osloog Kristiansand, Borgarting lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Hedmarken sorenskriverembete, Oslo byrett, Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening, Bergen forsvarerforening og KROMstøtter forslaget.

Riksadvokaten mener imidlertid at en etterfølgende kontroll fra telefonkontrollutvalget ville være tilstrekkelig. Hvis utvalget skal kunne påkjære rettens beslutning om telefonkontroll, mener Riksadvokaten at dette bør få konsekvenser for Riksadvokatens kontroll- og rapporteringsfunksjon i dag.

Kontrollutvalget uttaler:

«På grunn av det antatt store antall kjennelser, vil det kunne bli vanskelig å ha tilstrekkelig tid for Utvalget å vurdere alle kjennelser i møte, i alle fall hvis en ikke skal risikere at det går svært lang tid fra kjennelser er avsagt til et eventuelt kjæremål. Utvalget mener derfor det bør gis adgang for lederen alene, eventuelt sammen med et medlem, å treffe beslutning om å påkjære.»

Kontrollutvalget mener dessuten at utvalget selv bør kunne påkjære uten å bruke prosessfullmektig:

«Ut fra den erfaring som er høstet til nå vil det blant annet være der begjæringer og kjennelsesgrunner er svært tynne at kjæremål kan være aktuelt. Både i slike og andre tilfeller må selve påkjæringen antas å være temmelig kurant. For så vidt gjelder poenget med distanse mellom Utvalget og saken, vil bruk av prosessfullmektig ikke forhindre at Utvalget har den prosessuelle stilling som part. Bruk av prosessfullmektig vil på den annen side kunne bli forsinkende, fordyrende, medføre øket opplysningsspredning, og vil kunne skape habilitetsproblemer for lokale forsvarsadvokater.»

Bergen forsvarerforening og KROM går inn for at kjæremålet skal ha oppsettende virkning. Politimesteren i Osloer negativ til at avgjørelsen skal kunne påklages etter at inngrepet er avsluttet.

Mange høringsinstanser understreker behovet for rutiner som gjør at telefonkontrollutvalget raskt blir varslet om avgjørelsene. Flere foreslår at påtalemyndigheten eller politiet varsler utvalget direkte.

Trondheim byrett ønsker heller en ordning med forsvarer. Etter byrettens syn vil en trenet forsvarer kunne gi et vesentlig bidrag ved behandlingen av de aktuelle sakene selv om forsvareren ikke får adgang til å konferere med den det gjelder.

Mange høringsinstanser understreker at spørsmålet må behandles i sammenheng med Metodeutvalgets utredning, uten å ta stilling til hvilke av de to ordningene de foretrekker.

8.10.5 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget går ikke nærmere inn på spørsmålet om kjæremålsadgang for kontrollutvalget. I stedet foreslår utvalget at den mistenkte skal få oppnevnt en forsvarer, jf utkastet § 107e. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å få inn et element av kontradiksjon og en rettssikkerhetsgaranti for at vilkårene i loven blir overholdt (utredningen s 103):

«Etter Lund-kommisjonens rapport fremkom det i den norske samfunnsdebatten atskillig bekymring for at domstolene for lett tok politiets begjæringer om telefonkontroll til følge, og at domstolkontrollen ikke fungerte som den rettssikkerhetsgaranti den skulle være.

Fra dommerhold ble det blant annet vist til at det faktum at det ikke var oppnevnt noen forsvarer til å kontradiktere påtalemyndighetens saksfremstilling, økte faren for at saken ikke ble bredt nok belyst og at dommerens avgjørelse ikke ble tilstrekkelig objektiv.

I Advokatbladet nr 6 for 1996 kommenterer - med bakgrunn i Lund-rapporten - advokatforeningens formann Bjørg Ven dette spørsmålet på lederplass. Hun skriver:

«Burde det ikke vært oppnevnt en advokat for siktede/mistenkte som kunne overvåke at sakene fikk en skikkelig, både reell og formell behandling fra dommerens side? Det er klart at vi som advokater kan komme i en vanskelig situasjon dersom vi skal opptre på vegne av en person som vi ikke har anledning til å ta kontakt med eller konferere med. Det vil kunne føles som en umulig oppgave, og forsvarsadvokaten vil lett bli gissel for en som ikke selv kommer til ordet.

Vi må kanskje slippe tanken på den ordinære forsvarer-rollen, og heller snakke om advokaten som en slags offentlig observatør, hvis oppgave må være å følge den sak, ivareta det kontradiktoriske prinsipp.»

En slik oppnevnt advokat vil ha en tosidig oppgave. Den ene er å sørge for kontradiksjon ved å stille kritiske spørsmål og belyse saken fra andre innfallsvinkler forut for domstolens avgjørelser. Det andre er at man skal være en rettssikkerhetsgaranti for at loven blir etterlevd. Et hovedpoeng må her være at den oppnevnte advokat ikke primært er der for å ivareta den siktedes sak, men derimot representere allmennheten og påse at det tas tilstrekkelig hensyn til personvernet i den avveining som i den konkrete sak skal skje mellom hensynet til den enkeltes integritet, og fellesskapets behov for oppklaring og avverging av alvorlig kriminalitet.

Det viktigste argument for å innføre en slik ordning vil være at man da vil få et topartsforhold som er det normale ved rettergang. Et viktig utslag av dette er at det blir praktisk mulig å påkjære også de kjennelser hvor politiet gis adgang til å anvende telefonkontroll.»

Utvalget viser til at en tilsvarende advokatordning er innført i Danmark (utredningen s 104):

«Ut fra de opplysninger utvalget har fått i Danmark er både påtalemyndighet og forsvarere godt fornøyd med ordningen. Utvalget har videre via det danske justisdepartement forespurt det danske advokatrådet om hvorledes advokatene betrakter denne ordningen.

I brev av 9. oktober 1996 opplyses det at utvalgets forespørsel ble behandlet i det danske «Advokatrådets Fagudvalg VI vedrørende strafferet og straffeproces m.v.». Konklusjonen i brevet er:

«Etter Advokatrådets opfattelse fungerer ordningen med advokatbeskikkelse hensiktsmessig. Advokatbeskikkelse er et viktig led i legalitetskontrollen med de pågældende indgreb som er væsentlige, og ordningen indebærer i øvrigt - som fremhævet i betænkningen - at der bliver mulighed for prøvelse af afgørelsen ved højere ret.»»

Utvalget fortsetter:

«Utvalget er videre kjent med at Den norske dommerforening i brev til Stortingets presidentskap av 28. november 1996, i tilknytning til Lund-kommisjonens kritikk av forhørsrettspraksis ved begjæringer om telefonkontroll fra overvåkingspolitiet, har påpekt at det er en svakhet ved den gjeldende ordning at rettens avgjørelse treffes uten kontradiksjon og at mulighetene til overprøving er begrenset, idet disse beslutningene ikke påkjæres.»

For saker om rikets sikkerhet må det oppnevnes et eget utvalg av advokater som er sikkerhetsklarert for det aktuelle nivået.

Utvalget mener at dersom kjennelsene skal kunne påkjæres av advokatene, bør adgangen for Kontrollutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (kontrollutvalget) til å påkjære beslutning om telefonkontroll oppheves, jf lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste 3 februar 1995 nr 7 § 7.

8.10.6 Høringsinstansenes syn

Samferdselsdepartementet, Agder og Hordaland statsadvokatembeter, Overvåkingssentralen, politimestrene i Oslo, Romerikeog Asker og Bærum, Borgarting lagmannsrett, Trondheim byrett, Politiembetsmennenes Landsforening, Datatilsynetog Norsk Redaktørforening støtter forslaget. Samferdselsdepartementetønsker at bestemmelsen skal gi uttrykk for at advokaten skal ivareta allmennhetens interesser og personvernhensyn.

Overvåkingssentralen mener at kontrollutvalget fremdeles kan føre tilsyn med ordningen i form av formell kontroll, men fremhever fordelene ved at kjæremålsadgangen ikke legges til kontrollutvalget:

«Utover argumentene som anføres av Metodeutvalget kan det også nevnes at man i forhold til begjæringer om telefonkontroll får rendyrket hovedregelen om at Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste skal følge prinsippet om etterfølgende kontroll, jf. kontrolloven § 2, 3. ledd og instruksen § 7, 1. ledd.

Kontrollutvalgets adgang til å påkjære rettslige beslutninger om telefonkontroll bryter også med prinsippet om at påtalemyndigheten skal være uavhengig. Videre kan det i saker hvor det er mistanke om straffbare forhold som er politisk motiverte, være uheldig at et kontrollutvalg som er politisk oppnevnt har kjæremålsadgang.

Overvåkingssentralen antar at Kontrollutvalget også med en slik ordning vil kunne be om innsyn i løpende etterforskningssaker. Dette kan skje ved at Kontrollutvalget utfører formell kontroll av tjenesten, f.eks. ved at Utvalget kontrollerer at det ikke skjer telefonkontroll uten at det foreligger ordre fra kompetent myndighet.

Overvåkingssentralen slutter seg med dette til Metodeutvalgets forslag om å oppheve § 7 i lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.»

Den Norske Advokatforeninger i utgangspunktet positiv til bruk av advokat til å ivareta den mistenktes interesser:

«Siden advokaten er forutsatt i hovedregelen ikke å kunne ta kontakt med mistenkte, er det utvilsomt at advokaten ikke kan anses som en partsrepresentant. Innføring av en ordning med advokat vil således ikke kunne gi en reell topartsprosess. Utvalgene frykter at innføring av en ordning med oppnevnelse av advokat vil gi et skinn av topartsprosess der advokaten i realiteten vil få en gisselrolle, og at en ordning med oppnevning av advokat vil kunne brukes som en legitimering for en utvidet adgang til telefonkontroll og annen avlytting. Slike betraktningsmåter har medført at Advokatforeningen tidligere har gått i mot tanken om oppnevning av advokat, jfr. Ot.prp. nr. 40 (1991-92) s. 21-22. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at oppfatningen blant advokater om en slik ordning ikke er entydig, noe som blant annet illustreres ved at Advokatforeningen i 1988 uttalte seg positiv til ordningen, jfr. Ot.prp. nr 60 (1984-85) s. 7.

Dersom Metodeutvalgets forslag om nye politimetoder på vesentlige punkter blir vedtatt, er det utvalgenes oppfatning at man i så fall, dog under tvil, vil kunne gi sin tilslutning til forslaget om en ordning med oppnevning av advokat. Begrunnelsen for dette er at Lundkommisjonens rapport, og den senere offentlige debatt om denne, herunder innspill fra Dommerforeningen, gir grunn til å anta at oppnevning av en advokat vil kunne medføre en viss bedring av rettssikkerheten. Fra det danske Advokatråds Fagutvalg for strafferett og straffeprosess er det opplyst i en uttalelse til Metodeutvalget at man har gode erfaringer fra den tilsvarende ordning i Danmark. Utvalgene er i mer tvil om dette er tilstrekkelig til å oppveie innvendingene mot en slik ordning dersom gjeldende rettstilstand opprettholdes. Man er imidlertid kommet til at også under en slik forutsetning bør advokater søke å medvirke til å bedre rettssikkerheten i slike saker, selv om rammene for ordningen gir grunn til en viss skepsis med hensyn til hvilket reelt bidrag advokaten kan gi, og selv om det vil bli en svært vanskelig oppgave for advokatene.»

Videre heter det:

«Utvalgene vil foreslå at det lovfestes at det ved begjæring om forlenget bruk av tvangsmidler i samme etterforskning så langt mulig bør oppnevnes samme advokat, slik at advokaten gis mulighet til å vurdere saken i sammenheng over tid. Det vises til Lundkommisjonens kritikk av praksis ved telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet, der beslutningene om telefonkontroll kunne fornyes i årevis uten at det fremkom opplysninger av betydning for etterforskningen, se rapportens s. 353. Det bør også lovfestes at advokaten skal ha anledning til å kreve fremlagt annet materiale for retten enn det materiale påtalemyndigheten har fremlagt som grunnlag for begjæringen til retten.»

Borgarting lagmannsrettog Den Norske Advokatforening foreslår at det sies uttrykkelig at advokaten kan påkjære kjennelsen.

Den Norske Advokatforening mener videre at ansvaret for den generelle kontrollen bør ligge hos kontrollutvalgene. Samtidig understrekes

«...betydningen av at påtalemyndigheten og domstolene i saker om telefonkontroll og andre tvangsinngrep gir en begrunnelse som viser at saken har vært undergitt en konkret og grundig vurdering. Det vises i denne forbindelse til Lundkommisjonens rapport s. 352-353. Videre vises til årsrapportene fra Kontrollutvalget for telefonkontroll i narkotikasaker for 1993, 1994 og 1995, der det påpekes at begjæringene til forhørsrettene har vært lite konkrete, særlig når det gjaldt grunnlaget og de faktiske forhold som ble påberopt for telefonkontroll. Videre påpeker Kontrollutvalget at forhørsrettens kjennelser ofte er så knappe at de er lite egnet til å kaste ytterligere lys over forholdet og at det av og til kunne være ønskelig med noe mer konkretiserte opplysninger om nytteverdien av iverksatt telefonkontroll. Etter utvalgenes syn bør kravet til begrunnelse i disse saker derfor skjerpes.»

Politimesteren i Rogaland mener at det bør vurderes om retten bør kunne bestemme at den advokaten som er oppnevnt, ikke skal kunne bli oppnevnt som siktedes forsvarer, slik ordningen er i Danmark.

Politimesteren i Trondheimønsker å beholde dagens ordning med kontrollutvalg og uttaler:

«Utvalget foreslår at det oppnevnes en advokat fra et eget advokatutvalg, som skal ha rett til å uttale seg før rettens avgjørelser om telefonkontroll mv, samt ha tilgang til politiets materiale og bli varslet om rettsmøter, jfr ordningen i Danmark.

Denne funksjonen ivaretas i dag i stor grad av telefonkontrollutvalget (kjæremålsadgang) og Riksadvokatens gjennomgang av de enkelte saker. Bl. a. sett på bakgrunn av de etter omstendighetene få reaksjoner som kommer fra dagens kontrollorganer i sakene, er det vår oppfatning at dagens ordning med telefonkontroll i narkotikasaker i hovedsak fungerer godt. Dertil kommer betenkelighetene ved at vedkommende advokat vil få en spesiell og mer bunden advokatrolle. I praksis vil advokater generelt, iallfall hvis det dreier seg om mindre steder eller et advokatkontorfelleskap, ofte direkte eller indirekte komme i kontakt med ulike klienters saksopplysninger. Besitter han i slike sammenhenger kunnskap om telefonkontroll, kan dette bli et klientmessig problem for ham. Det kan også oppstå manglende tillit til at taushetsreglene fungerer, idet graderte/konfidensielle dokumenter vil være utenfor politiets og domstolens rekkevidde.»

Politimesteren i Bodøforeslår et system hvor to dommere avgjør spørsmålet ved enstemmighet. Bakgrunnen for forslaget er at forsvarerens rolle vil bli vanskelig når han ikke kan ha kontakt med klienten. Den Norske Advokatforening mener at det bør vurderes å ha tre dommere i telefonkontrollsaker om rikets sikkerhet - i tillegg til en ordning med advokat. Politimesteren i Asker og Bærum foreslår at det oppnevnes meddommere.

Politimesteren i Romerike peker på at forslaget kan være vanskelig å gjennomføre i mindre distrikter.

Politimestrene i Notodden, Romerike og Osloog Den Norske Advokatforening mener at det bør opprettes et eget utvalg for advokater som deltar i ordningen.

Politimesteren i Osloønsker vurdert forholdet til advokaters brudd på taushetsplikt.

8.10.7 Departementets syn

Adgangen til å foreta kommunikasjonskontroll foreslås utvidet på flere punkter. Siden den mistenkte ikke selv kan ivareta sine interesser i saken, er det viktig at det på annen måte skjer en kontroll med at kommunikasjonskontroll ikke skjer i større utstrekning enn loven tillater. Kontrollutvalget for narkotikasaker har gitt uttrykk for at kjennelsene om telefonkontroll ofte er så kortfattede at det er vanskelig å føre noen kontroll med om lovens vilkår har vært oppfylt. Også resultatet av Lundkommisjonens undersøkelser taler for at kontrollaspektet bør styrkes i kommunikasjonskontrollsakene. Spørsmålet er om dette bør skje ved at kontrollutvalget gis adgang til å påkjære kjennelser om kommunikasjonskontroll eller ved at det oppnevnes en advokat for den mistenkte.

Departementet har tidligere vurdert spørsmålet om å innføre en ordning med advokat for den mistenkte, men foreslo ingen slik ordning fordi høringsinstansene gikk kraftig imot det. Nå er situasjonen en annen: Bare én av høringsinstansene gikk under høringen av Metodeutvalgets utredning imot en ordning med advokat for den mistenkte. Særlig er det av betydning at også Den Norske Advokatforening nå støtter en slik ordning.

Ingen av de to ordningene kan helt kompensere for den mistenktes manglende muligheter til å ta til motmæle. Fremdeles vil vi ikke kunne få noe reelt topartsforhold. Den mistenkte vil ikke kunne varsles, og det er dermed begrenset hva kontrollutvalget eller advokaten kan bidra med. Dette er det imidlertid vanskelig å gjøre noe med: Kommunikasjonskontrollen vil ikke ha noen hensikt hvis den mistenkte blir gjort kjent med den. Og svakheten gjelder ved begge de foreslåtte ordningene.

Etter departementets syn vil det likevel kunne innebære en viktig rettssikkerhetsgaranti å innføre en kjæremålsadgang for kontrollutvalget i alle kommunikasjonskontrollsaker eller en advokatordning. Spørsmålet er hvilken ordning som er mest betryggende og mest hensiktsmessig.

En advokat vil kunne påvirke utfallet fra starten av. Han eller hun skal være til stede under rettsmøter, og muntlig komme med sine kommentarer. En kjæremålsadgang for kontrollutvalget, vil til dels innebære en etterfølgende kontroll.

Som det går frem av kontrollutvalgets høringsuttalelse, knytter det seg visse praktiske problemer til en kjæremålsadgang for kontrollutvalget. Det vil bli vanskelig for det samlede utvalg å ta standpunkt til kjennelsene innen rimelig tid. Og selv om kontrollutvalget antar en advokat, vil utvalgets deltagelse i kjæremålssaken kunne svekke den distanse som kontrollutvalget bør ha til saken av hensyn til den etterfølgende kontrollen. Innføres det en advokatordning, vil dette komme som en ekstra rettssikkerhetsgaranti, uten at den etterfølgende kontrollen berøres.

Departementet vil også peke på de positive erfaringene fra Danmark med å oppnevne en advokat for den mistenkte, jf retsplejeloven § 784. Danmark har hatt denne ordningen siden 1985. I Sverige vurderes det også å opprette en tilsvarende ordning (advokatene kalles her «offentlig ombud»), jf Buggningsutredningen (SOU 1998: 46) s 419-426. I utredningen legges det blant annet vekt på at ordningen vil styrke tilliten blant allmennheten til at systemet med de ulike integritetskrenkende tvangsmidlene ikke misbrukes.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det innføres en ordning med advokat for den mistenkte.

Metodeutvalget fremhever at advokaten ikke skal forsvare den mistenkte, men representere allmennheten. Departementet er uenig i at dette bør anses som hovedformålet med ordningen, og mener at advokatens hovedoppgave skal være å ivareta den mistenktes interesser. Dette er ordningen i Danmark, og er også i samsvar med det svenske forslaget. Advokaten vil ved å medvirke til at telefonkontroll ikke foretas i utide også ivareta allmennhetens interesse. Men det er mer nærliggende at en slik uforbeholdent objektiv rolle ligger hos dommeren.

Selv om advokaten ikke vil kunne opptre som en forsvarer i tradisjonell forstand, må advokatens primære oppgave være å sørge for at faktum blir grundigere og mer allsidig belyst, samt at vilkårene for kommunikasjonskontroll er oppfylt. En advokat vil særlig kunne stille spørsmål ved om kravet til proporsjonalitet er oppfylt.

Metodeutvalget bruker i lovutkastet betegnelsen «advokat» for den mistenkte og ikke «forsvarer», og foreslår å plassere reglene i et nytt kapittel 9b. Bakgrunnen er trolig synspunktet om at advokaten skal representere allmennheten. Departementet går inn for at det skal fremheves at advokaten skal være en representant for den mistenkte. Det er da et spørsmål om man i stedet bør bruke betegnelsen forsvarer og plassere bestemmelsen i kapittel 9 om forsvareren.

Advokaten vil heller ikke etter departementets forslag ha de samme muligheter som ellers til å ivareta den mistenktes interesser. Men oppgaven vil ellers være lik forsvarerens. Ved å bruke betegnelsen forsvarer, vil det komme klarere frem at advokaten skal ivareta den mistenktes interesser. I tillegg vil de alminnelige reglene om forsvareren komme til anvendelse så langt de passer, for eksempel reglene om faste utvalg, om oppnevnelse i saker om rikets sikkerhet og om godtgjørelse. Etter departementets syn taler de beste grunner for å benevne advokaten som forsvarer også i disse tilfellene og plassere de aktuelle reglene i kapittel 9.

For at kommunikasjonskontroll skal være et mest mulig effektivt etterforskningsmiddel, bør rettens avgjørelse treffes så raskt som mulig og forsvarlig. Samtidig må forsvareren få tid til å forberede seg. Forhørsretten bør derfor ha plikt til å oppnevne forsvarer straks begjæringen om kommunikasjonskontroll kommer inn til forhørsretten. Siden forsvareren ikke er valgt av den mistenkte, skal som hovedregel en av de faste forsvarerne oppnevnes, jf § 103. Gjelder det en sak om rikets sikkerhet, må forsvareren være sikkerhetsklarert. Faste utvalg med sikkerhetsklarerte forsvarere kan oppnevnes i medhold av § 102 annet ledd.

Det bør gå frem av loven at forsvareren skal gjøres kjent med begjæringen og grunnlaget for den, og at forsvareren skal innkalles til rettsmøter og ha rett til å uttale seg før retten treffer avgjørelse. Forsvareren må også ha adgang til å legge frem annet skriftlig materiale enn det påtalemyndigheten kommer med. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å nevne det uttrykkelig i lovteksten. Det er en forutsetning at dokumentet kan skaffes til veie uten at forsvareren tar kontakt med den mistenkte eller på annen måte opptrer i strid med taushetsplikten, jf nedenfor.

Et sentralt element ved ordningen med forsvarer for den mistenkte er at forsvareren gis adgang til å påkjære kjennelser om kommunikasjonskontroll. Dette bør nevnes uttrykkelig i loven. Kapittel 26 om kjæremål bør gjelde så langt det passer.

Metodeutvalget har ikke uttalt seg om hvorvidt kjæremålet skal kunne gis oppsettende virkning. Meningen er trolig at de vanlige regler om oppsettende virkning skal gjelde, jf straffeprosessloven § 382. Hovedregelen vil da være at kjæremålet ikke har oppsettende virkning. Betydningen av et kjæremål om kommunikasjonskontroll vil bli redusert hvis kjæremålet ikke gis oppsettende virkning. Samtidig kan formålet med kontrollen bli forspilt om den må utsettes. Etter departementets syn bør det derfor ikke bestemmes i loven at kjæremålet skal gis oppsettende virkning. Er det likevel grunnlag for det i en konkret sak, vil retten kunne bestemme at kjæremålet gis oppsettende virkning.

Et kjæremål vil ikke miste enhver betydning selv om det ikke gis oppsettende virkning. Fører det frem, må kontrollen stanse. Departementet forutsetter at kjæremål over avgjørelser om kommunikasjonskontroll behandles så snart som mulig. Avgjørelsen av kjæremålet vil dessuten kunne få betydning for senere praksis.

Ved behandlingen av spørsmålet om å forlenge tillatelsen til å foreta kommunikasjonskontroll, bør retten så vidt mulig oppnevne den samme forsvareren som sist. På den måten får forsvareren bedre oversikt over de samlede virkninger av kontrollen. Dessuten reduseres antallet personer som kjenner til kontrollen. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å lovfeste en slik ordning.

Det er sentralt at forsvareren ikke setter seg i forbindelse med den mistenkte eller på annen måte bringer videre opplysninger om begjæringen eller beslutningen om kommunikasjonskontroll til den mistenkte eller til andre. Dette bør gå frem av loven. Brudd på taushetsplikten vil rammes av straffeloven § 121.

Norsk rett bygger på et prinsipp om det frie forsvarervalg, jf straffeprosessloven § 94. En advokat som har blitt oppnevnt i en kommunikasjonskontrollsak, vil kunne komme i en vanskelig situasjon hvis han senere oppnevnes som forsvarer for den mistenkte i straffesaken fordi han ofte vil sitte inne med opplysninger som ikke kan bringes videre til klienten. Derfor bør det, som i Danmark, gjelde en regel om at retten kan bestemme at forsvareren ikke senere kan opptre som forsvarer for den mistenkte i samme sak. Men noe absolutt forbud bør ikke gjelde. Hvis den mistenkte gjennom dokumentinnsyn får de samme opplysninger som forsvareren, vil det ikke være særlig betenkelig at advokaten fortsetter som forsvarer.

Enkelte høringsinstanser mener at kravene til begrunnelse i kjennelser om telefonkontroll bør skjerpes. Etter departementets syn vil en ordning med forsvarer for den mistenkte bidra til at flere sider av saken kommer frem. Det vil igjen kunne prege rettens begrunnelse. Man bør derfor se an den nye ordningen før det eventuelt vurderes å endre kravene til begrunnelse. Av samme grunn vil departementet i denne omgangen heller ikke foreslå at forhørsretten styrkes med en fagdommer eller to meddommere i de aktuelle sakene, som enkelte høringsinstanser har gått inn for.

Innføres det en ordning med forsvarer for den mistenkte i saker om kommunikasjonskontroll, bør det vurderes om ordningen også bør gjelde for andre tvangsmidler som skjer i det skjulte. Etter gjeldende rett er det adgang til skjult fjernsynsovervåkning (§ 202a). I proposisjonen her foreslås det dessuten å innføre andre «hemmelige» tvangsmidler. Felles for disse tvangsmidlene er at den mistenkte ikke selv kan gjøre nytte av sine kontradiktoriske rettigheter. På den annen side vil ikke alle disse tvangsmidlene være like inngripende som kommunikasjonskontroll. Spørsmålet om utvidelse av forsvarerordningen bør derfor vurderes i tilknytning til det enkelte tvangsmiddel. Her vil departementet bare vurdere om ordningen bør innføres ved skjult fjernsynsovervåkning, fordi dette tvangsmidlet ikke behandles andre steder i proposisjonen.

Skjult fjernsynsovervåkning kan bare foretas på offentlig sted. Tvangsmidlet skjer altså på et område hvor man ikke kan ha de samme forventninger som ellers om ikke å bli observert. Den som er mistenkt for en straffbar handling, vil uansett risikere at politiet spaner på ham eller foretar manuell fjernsynsovervåkning. Slike etterforskningsskritt kan foretas uten hjemmel i lov og er dermed ikke undergitt nærmere vilkår. Departementet finner etter dette ikke tilstrekkelig grunn til at det bør gjelde en forsvarerordning ved skjult fjernsynsovervåkning.

8.11 Politiets avlytting og opptak av samtaler det selv deltar i eller etter samtykke fra noen som deltar

8.11.1 Gjeldende rett

Politiets adgang til å avlytte og gjøre opptak av samtaler mellom seg og den mistenkte uten at den mistenkte kjenner til opptaket, er ikke lovregulert. Det er heller ikke politiets avlytting og opptak av samtaler mellom den mistenkte og andre dersom en av deltagerne samtykker til politiets avlytting.

Forbudet mot hemmelig avlytting og opptak i straffeloven § 145a rammer ikke avlytting og opptak som foretas av en av samtalepartene eller med den ene partens samtykke. Det foreligger heller ikke noe annet lovforbud mot slik avlytting og opptak. Tvert imot har både departementet og Stortinget nylig konkludert med at det ikke bør innføres noen straffebestemmelse om dette, se Ot prp nr 55 (1997-98) s 62-64 og Innst O nr 28 (1998-99).

Men det foreligger heller ikke lovhjemmel for politiets avlytting og opptak av samtaler i disse tilfellene. Selv om det ikke er forbudt å avlytte og gjøre opptak av samtalen, er det ikke uten videre gitt at opptaket kan brukes som bevis i en straffesak.

I Rt 1984 s 1076 uttaler førstvoterende seg i en generell form om betydningen av at politiet under etterforskningen bruker metoder som lovgiver ikke har gitt regler om:

«Det fremgår av den drøftelse jeg nettopp har vist til i forarbeidene til den nye straffeprosesslov, at når lovgiver har avstått fra å gi regler om ekstraordinære etterforskningsmetoder, har det ikke vært ut fra den forutsetning at slike metoder skulle være helt forbudt. Meningen har vært at grensen bør trekkes av domstolene i det enkelte tilfelle. I og for seg er det klart at enkelte etterforskningsskritt representerer et slikt inngrep overfor den det rettes mot, at det ut fra legalitetsprinsippet kreves lovhjemmel (...) I mangel av lovregulering må skrankene bero på slike alminnelige rettsprinsipper som ligger til grunn for vår strafferettspleie».

At politiet har et visst handlingsrom er støttet i teorien, se Johs. Andenæs Statsforfatningen i Norge, 8 utgave, Oslo 1998 s 178. Andenæs viser til at politiet uten lovhjemmel må kunne foreta seg det samme som enhver har rett til å gjøre i kraft av den alminnelige handlefrihet.

Samtidig er det også i juridisk teori fremhevet at det må foretas en vurdering av om avlytting i det konkrete tilfellet fremstår som tilbørlig. Anders Bratholm fremhever at en etterforskningsmetode kan være utilbørlig selv om den ikke er forbudt (Politiet og personlighetsvernet, Lov og Rett 1968 s 289-308 (på s 293)). Bratholm viser til at riksadvokaten i et brev til Justisdepartementet 2 november 1955 uttalte at en etterforskningsmetode som ikke var forbudt, verken etter straffeprosessloven eller i påtaleinstruksen, likevel var i strid med straffeprosesslovens forutsetninger. Bakgrunnen for uttalelsen var et tilfelle hvor politiet for å få bevis for et tyveri, avlyttet en samtale mellom en siktet og en medsiktet som hadde tilstått. Den medsiktede prøvde etter avtale med politiet å få den annen til å røpe seg i samtalens løp.

Lundkommisjonen fremhever at nødvendigheten av lovhjemmel vil bero «på en avveining av formålet med og karakteren av tiltaket mot de personvern- og rettssikkerhetshensyn som aktualiseres», se Dokument nr 15 (1995-96) s 72. Se også rapporten s 302-303.

Et sentralt spørsmål er hvilke krav Den europeiske menneskerettighetskonvensjon stiller til hjemmelsgrunnlag for denne typen inngrep.

Om politiet uten hjemmel i lov kan avlytte samtaler etter samtykke fra en av samtalepartene ble vurdert i saken A mot Frankrike, A/277-B (1993). En privatperson tok i hemmelighet opp på lydbånd en samtale han hadde med en dame (A) som var siktet for drapsforsøk. Hensikten med samtalen var å bevise at A hadde leid ham til å drepe en annen som var siktet i saken. Avlyttingen av A skjedde i samarbeid med en politioffiser. Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) konkluderte med at avlyttingen utgjorde en krenkelse av artikkel 8 om retten til respekt for privatlivet og for korrespondanse.

EMD tok ikke stilling til om avlyttingen representerte et inngrep i retten til respekten for privatlivet. Domstolen mente at det uansett klart forelå inngrep i retten til respekt for korrespondanse. Det var ikke hjemmel i fransk lov for inngrepet. Kravet i artikkel 8 om at et inngrep må ha hjemmel i lov var dermed ikke oppfylt, og dette var tilstrekkelig for EMD til å konstatere at det forelå brudd på artikkel 8.

8.11.2 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget har lagt til grunn at såfremt politiet selv deltar i samtalen eller det foreligger samtykke fra en av partene i samtalen, er politiet ikke avhengig av lovhjemmel for å kunne foreta avlytting og opptak. Avlyttingen avdekker i slike tilfeller i prinsippet ikke mer enn det vedkommende kan fortelle i ettertid. Utvalget har derfor ikke foreslått lovregulering av denne type avlytting. Som støtte for sitt syn viser Metodeutvalget til at det foreligger langvarig og fast praksis for at slik avlytting og opptak kan foretas uten særskilt lovhjemmel. Utvalget har ikke vurdert forholdet til EMK på dette punktet.

Videre legger utvalget til grunn at politiets adgang til å avlytte andre uten bruk av tekniske innretninger ikke krever særskilt hjemmel. Metodeutvalget viser til at enhver i utgangspunktet må være forberedt på at det en sier, kan bli overhørt av andre.

8.11.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene uttaler seg spesielt om disse spørsmålene. Advokat Regine Ramm Bjerke har imidlertid i brev 16 november 1998 supplert Den Norske Advokatforenings høringsuttalelse. I brevet uttaler hun blant annet:

«I forbindelse med den såkalte Nadia-saken for Oslo byrett, er jeg blitt oppmerksom på at Metodeutvalgets fremstilling av gjeldende rett under pkt 4.2.6.3 «Forholdet til legalitetsprinsippet» neppe samsvarer med Den europeiske menneskerettighetsdomstols praksis i henhold til EMK artikkel 8.»

Metodeutvalget legger i punkt 4.2.6.3 til grunn at avlytting av samtaler man selv deltar i, eller etter samtykke av en av partene som deltar, kan foretas uten lovhjemmel.

8.11.4 Departementets syn

Det er her to spørsmål som bør vurderes: Bør politiet ha adgang til å avlytte og gjøre opptak av de aktuelle samtalene, og er det eventuelt nødvendig å regulere spørsmålet i lov?

Avlytting og opptak av samtaler kan sikre bevis. Riktignok kunne den samtaleparten som samarbeider med politiet, i stedet føres som vitne i saken om hva som ble sagt under samtalen. Men den andre parten vil da kunne benekte dette og dermed svekke vitneprovets bevisverdi. Blir samtalen tatt opp på bånd, vil det foreligge sikrere bevis for hva som er sagt.

Overfor den av deltagerne i samtalen som ikke kjenner til avlyttingen, utgjør imidlertid avlyttingen og opptaket et inngrep i den forutsetning som kan ligge til grunn for det vedkommende sier under samtalen. Og politiets avlytting og opptak avskjærer muligheten til å kunne benekte hva som er sagt. Retten til å la være å bekrefte sannheten kan synes lite beskyttelsesverdig. Det er likevel en frihet enhver har, og som er reflektert i selvinkrimineringsforbudet (slik dette er innfortolket i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6). Likevel er det snakk om et langt mindre inngrep enn for eksempel ved hemmelig telefonavlytting.

Departementet mener etter dette at politiet bør ha adgang til å gjøre opptak av samtaler det selv deltar i, for senere å bruke opptaket som bevis i en straffesak. På tilsvarende måte bør politiet kunne avlytte og gjøre opptak av samtaler mellom andre når den ene samtaleparten samtykker.

På bakgrunn av den praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol som er referert foran, bør spørsmålet etter departementets mening reguleres i lov.

Heller ikke i Sverige er politiets adgang til å gjøre opptak av samtaler mellom seg og den mistenkte eller av andres samtaler etter samtykke fra en av deltagerne, lovregulert. Buggningsutredningen fremhever at også slik avlytting utgjør et inngrep i den mistenktes privatliv, om enn ikke i samme grad som hemmelig avlytting (SOU 1998: 46 s 387).

Buggningsutredningen mener at EMDs uttalelser i saken A mot Frankrike, taler for at det er brudd på EMK artikkel 8 om politiet, uten hjemmel i lov, aktivt medvirker til at telefonsamtale med en person kommer i stand og blir avlyttet uten vedkommendes kunnskap (s 354). Blant annet på denne bakgrunn foreslår Buggningsutredningen en ny lovbestemmelse om «annan teknisk avlyssing», som vil regulere også denne type avlytting.

Det neste spørsmålet blir hvilke vilkår som bør gjelde for avlyttingen. Buggningsutredningen foreslår at politiets adgang til denne typen avlytting skal være betinget av at det foreligger skjellig grunn til mistanke om en forbrytelse med seks måneders fengsel som minimumsstraff. Uavhengig av strafferammen foreslår Buggningsutredningen at politiet skal kunne benytte seg av slik avlytting i etterforskningen av enkelte brudd på narkotikalovgivningen og av straffbare trusler som fremsettes ved bruk av telemediet.

Etter departementets syn er det tale om et relativt lite inngripende etterforskningsmiddel. Vilkårene bør derfor ikke være strenge. Ransaking kan som hovedregel foretas ved skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. Det samme bør gjelde ved den type avlytting og opptak det her er tale om. Men forholdsmessighetsprinsippet vil trekke opp nærmere rammer for bruken. - Paragraf 216a annet ledd om betydningen av at den mistenkte er utilregnelig, bør gjelde tilsvarende.

Uavhengig av hva slags straff som kan idømmes, bør det være mulig å avlytte og gjøre opptak av samtaler hvis det i samtalen settes frem straffbar trussel eller blir begått en annen straffbar handling, for eksempel ærekrenkelse eller telefonsjikane. De lovbrudd det her er tale om, kan imidlertid føre til frihetsstraff, se for eksempel straffeloven §§ 222, 227, 246 og 390a. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for noen unntaksbestemmelse her.

Etter departementets syn er det tale om et inngrep av en slik art at det er forsvarlig at beslutningen treffes av påtalemyndigheten. Men det bør kreves skriftlig og begrunnet beslutning.

Siden det dreier seg om opptak og avlytting av samtaler som politiet selv deltar i eller har samtykke til fra en annen som deltar i samtalen, vil omfanget og varigheten av avlyttingen til en viss grad begrense seg selv. Derfor er det etter departementets syn ikke grunn til å lovfeste bestemmelser om varigheten ut over dem som følger av forholdsmessighetsprinsippet.

Departementet deler utvalgets syn om at avlytting uten bruk av tekniske hjelpemidler som utgangspunkt ikke utgjør et inngrep i privatlivet som krever hjemmel i lov. Men det kan tenkes at politiets avlytting uten bruk av tekniske innretninger unntaksvis griper inn i privatsfæren på en slik måte at det overskrider hva politiet kan gjøre uten lovgrunnlag. Departementet viser i den sammenheng til den nevnte uttalelsen fra Høyesterett om at «I mangel av lovregulering må skrankene bero på slike alminnelige rettsprinsipper som ligger til grunn for vår strafferettspleie».