9 Sikkerhetsstyringssystem
9.1 Gjeldende rett
Sjødyktighetsloven § 9a gir Kongen hjemmel til ved forskrift å pålegge rederiet å etablerere «et system for ledelse med hensyn til sikker operasjon av skip og til hindring av forurensning» (jf. første ledd). I annet ledd følger hjemmel for Kongen til å «pålegge rederen å etablere et system for internkontroll» overfor boreplattformer og andre flyttbare innretninger.
I medhold av bestemmelsen er det gjennom ulike forskrifter stilt krav til en rekke rederier og skipstyper om sikkerhetsstyringssystem. Dette gjelder for det første skip som omfattes av ISM-koden, dvs. lasteskip med bruttotonnasje over 500 i utenriks fart og passasjerskip som fører flere enn 12 passasjerer i utenriks fart. Gjennom en EU forordning er det stilt krav om at alle ro-ro passasjerskip skal ha sikkerhetsstyringssystem. Som en oppfølging av Scandinavian Star ulykken, innførte Norge egne krav om sikkerhetsstyringssystem for alle passasjerskip som fører 100 passasjerer eller flere. EU har nylig vedtatt en forordning (forordning 336/2006/EF) som innebærer at lasteskip med bruttotonnasje over 500 i nasjonal fart, samt flere typer passasjerskip i nasjonal fart vil få krav til sikkerhetsstyringssystem. I forordningen til EU legges det opp til at forenklede krav til sikkerhetsstyring kan innføres av myndighetene på visse vilkår.
9.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag
Med utgangspunkt i mandatet og den sentrale betydning sikkerhetsstyring tillegges både i Norge og internasjonalt, foreslår Skipssikkerhetslovutvalget at sikkerhetsstyring bør få en sentral plass i skipssikkerhetsloven. Utvalget går inn for at det i utgangspunktet skal stilles krav til sikkerhetsstyringssystem i forhold til alle rederier og skip, og at hovedtrekkene i de krav som stilles skal fremgå av loven selv. Samtidig har utvalget lagt til grunn at sikkerhetsstyringssystemets innhold, omfang og dokumentasjon vil kunne variere mellom de ulike rederier, idet det skal være tilpasset det enkelte rederis behov og den aktivitet det driver.
De nærmere detaljer om sikkerhetsstyringssystemet har utvalget foreslått skal nedfelles i forskrifter. Herunder har utvalget lagt til grunn at departementet kan fravike kravet til sikkerhetsstyringssystem for visse skip. Samlet gir dette etter utvalgets syn en betydelig fleksibilitet mht. å sikre en hensiktsmessig sikkerhetsstyring for rederiene.
Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til lovtekst innebærer også at krav til sikkerhetsstyringsstyring kan stilles i prosjekterings- og byggefasen, og ikke bare i driftsfasen slik som i dag. Tilsvarende kan ordningen gjøres gjeldende for sikkerhets- og terrorberedskapsarbeidet på skip, som ikke inngår i sikkerhetsstyringssystemet som sådan i dag.
Selv om utvalget foreslår at sikkerhetsstyringssystem vil være bærebjelken i det fremtidige sikkerhetsarbeidet og tilsynet med rederier, ser utvalget for seg at tradisjonell myndighetskontroll med skip i tillegg vil være nødvendig i relativt lang tid fremover.
En rekke nye typer skip og rederier vil få krav til sikkerhetsstyringssystem som følge av forslag fra utvalget. For mindre skip, som ikke har noen egentlig rederiorganisasjon, mener utvalget det vil være nødvendig med tilpasninger i kravene, men likevel slik at prinsippet om sikkerhetsstyring gjelder.
9.3 Høringsinstansenes syn
Fiskeri- og kystdepartementet påpeker at innføring av krav til sikkerhetsstyringssystem kan skape utfordringer for en del rederier i fiskeflåten, og ønsker samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet ved utformingen av regelverket for mindre fiskefartøy.
Justis- og politidepartementet støtter forslaget om at alle skip som omfattes av loven blir underlagt krav til sikkerhetsstyringssystem.
Sjøfartsdirektoratet er positive til at det legges opp til at krav til sikkerhetsstyringssystem tydeliggjøres i lovs form og at prinsippet om et slikt system innføres for alle typer skip.
Nasjonalt folkehelseinstitutt er positive til at lovutkastet baseres på sikkerhetsstyringssystemer.
Høgskolen i Vestfold poengterer viktigheten av å fremme rederienes sikkerhetsstyringssystem i tråd med SOLAS og ISM-koden og slutter seg til lovforslaget.
Norges Fiskarlag understreker at store deler av kystflåten mangler en rederiorganisasjon, og ber om at loven og forskrifter tar hensyn til dette ved utforming av konkrete krav. Fiskarlaget er særlig bekymret for innføring av slike krav for fiskefartøy under 24 meter, men påpeker at tilsvarende problemstillinger kan reise seg for fiskefartøy over 24 meter.
Rederienes Landsforening er positive til den sentrale vektleggingen som lovutkastet har på sikkerhetsstyringssystem.
Sjøassurandørernes Centralforening (CEFOR) peker på viktigheten av å lovfeste krav til sikkerhetsstyringssystem.
STAFO mener ISM-koden dekker opp lovutkastets § 2-3 annet ledd om medvirkning fra skipsfører og andre om bord i forhold til sikkerhetsstyringssystemet.
Stiftelsen Skagerrak er enig i at loven bør baseres på ISM-koden i forhold til operativ sjøsikkerhet. Stiftelsen mener internkontroll alene kan svekke sikkerheten til sjøs og at dette må støttes opp og balanseres mot en effektiv eksternkontroll. Det pekes på at skipsfart ikke har de samme forutsetninger som oljesektoren for å basere seg på internkontrollsystemer.
9.4 Departementets vurdering
Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag om at sikkerhetsstyringssystem bør være en av bærebjelkene i den nye skipssikkerhetsloven.
Norge var en av pådriverne internasjonalt for innføring av sikkerhetsstyringssystem i skipsfarten. For ytterligere å styrke sikkerheten på passasjerskip var Norge tidlig ute og stilte særkrav om sikkerhetsstyring på passasjerskip i nasjonal fart. Det er derfor positivt at EU følger etter og nå stiller krav til en rekke og passasjer- og lasteskip i innenriks fart.
Betydningen av at sikkerhets- og miljøarbeidet i rederier etableres på en strukturert, systematisk og dokumenterbar måte, kan ikke understrekes sterkt nok. Det er helt avgjørende at det enkelte rederi utformer klare målsettinger for sikkerhets- og miljøarbeidet og en politikk for hvordan målsettingene skal nås av selskapet. Departementet understreker også viktigheten av at den øverste ledelsen i rederiet prioriterer, påser og sørger for at sikkerhetsstyringssystemet for rederiet, så vel som det enkelte skip i rederiet, fungerer etter hensikten og kontinuerlig forbedres. Uten en klar prioritering og oppfølging fra rederiledelsens side, vil det være vanskelig å oppnå den fulle effekten av å ha et sikkerhetsstyringssystem. Selv om ISM-koden forutsetter og krever at ansvar og myndighet i sikkerhets- og miljøarbeidet skal defineres og fordeles internt i rederiet og på det enkelte skip, har rederiledelsen det primære ansvar for at systemet fungerer totalt sett i alle ledd.
Lovutkastet som fremmes med denne proposisjonen, jf. § 7, slår fast at det skal etableres, gjennomføres og videreutvikles et dokumenterbart og verifiserbart sikkerhetssystem for alle rederier og skip. Det fremgår også at innhold, omfang og dokumentasjon skal være tilpasset rederiets behov. Enkelte høringsinstanser uttrykker skepsis til å innføre sikkerhetsstyringssystem for mindre skip. Departementet presiserer at lovutkastet ikke legger opp til at ISM-koden som sådan skal innføres for alle skip, men at de bærende prinsipper som ISM-koden er tuftet på, bør gjelde generelt. Etter departementets oppfatning vil lovens interesser gis en enda bedre beskyttelse dersom sikkerhets- og miljøarbeidet settes i system og struktur. Hensikten er at rederier utvikler en sikkerhetskultur i alle ledd på land og på skip hvor hensynet til liv, helse, miljø og eiendom ikke bare settes i høysetet, men også dokumenteres. For mindre skip er det neppe behov for å utvikle voluminøse manualer og dokumenter, men snarere tale om kortfattede beskrivelser med enkle sjekklister og lignende. For skip som i dag ikke har krav til sikkerhetsstyringssystem, vil det være naturlig med en trinnvis innfasing over tid, og utvikling av krav til systemets omfang i samarbeid mellom myndigheter og næringen. Departementet ser heller ikke bort fra at det for de aller minste skipene ikke vil være formålstjenlig å gi bestemmelsen anvendelse.
Det vil i overskuelig fremtid neppe være forsvarlig å basere den offentlige kontrollen på verifisering av sikkerhetsstyringssystemene alene, men heller se på kontroll av systemene som en ytterligere styrking av sjøsikkerheten i et tosporet system med direkte kontroll av skip. Se nærmere punkt 14.2.4.
For nærmere omtale av ISM-koden, se punkt 4.2.3.