11 Utvidelse av politiets vedtakskompetanse

11.1 Høringsnotatet

For å unngå eventuell tvil om at politiet, i tillegg til å avgjøre søknader om midlertidig og permanent oppholdstillatelse, også kan gis kompetanse til å behandle søknader om fornyelse av tillatelser, foreslo departementet å presisere dette i utlendingsloven § 65. Det ble videre foreslått å gi hjemmel for å kunne gi forskriftsbestemmelse om at Utlendingsdirektoratet, på samme måte som i dag, skal kunne delegere kompetansen til å innvilge søknader om reisebevis og utlendingspass, og at det også åpnes for at politiet i visse tilfeller skal kunne avslå søknader om utlendingspass og søknader om fornyelse av utlendingspass. Ved en feil i høringsbrevsteksten sto det også at departementet foreslo adgang for politiet til å avslå søknader om fornyelse av reisebevis for flyktning. Det ble imidlertid ikke fremmet noe forslag om dette i selve lovforslaget.

11.2 Høringsinstansenes merknader

Landbrukets Arbeidsgiverforening, UDI, NOAS, IMDi, Oslo politidistrikt, Oslo biskop, NTNU og HSH er positive til en presisering av at politiet også skal ha kompetanse til å behandle søknader om fornyelse.

UDI mener det vil være en fordel om delegasjonshjemmelen tar høyde for en tilstrekkelig fleksibel oppgaveløsning innenfor utlendingsforvaltningen. Forslaget omfatter ikke kompetanse til å avslå førstegangssøknad og søknad om fornyelse av reisebevis, og begrunnelsen for begrensningen er ikke inntatt i høringsbrevet. UDI anbefaler at det åpnes for at politiet kan avslå søknader om reisebevis. UDI anbefaler ellers at departementet sikrer konsekvent ordbruk i loven og forskriften, og at man for å få lovteksten mest mulig klar velger fortrinnsvis «innvilge og avslå» i stedet for « å avgjøre».

NOAS er positiv til at det presiseres at politiet også skal ha kompetanse til å behandle søknader om fornyelse, men mener at bruken av begrepet fornyelse av midlertidig oppholdstillatelse kan virke noe misvisende i denne sammenheng. NOAS støtter også forslaget til utvidet vedtakskompetanse for politiet når det gjelder reisedokumenter.

Oslo politidistrikt er positive til at politiet i visse tilfelle skal kunne avslå søknader om reisedokument. Man ser særlig for seg at politiet kan avslå søknad om reisedokument når søker er i besittelse av hjemlandets reisedokument.

JURK ønsker å bemerke at utvidelse av politiets vedtakskompetanse til også å omfatte avslag på søknader om fornyelse av utlendingspass kan medføre redusert rettssikkerhet for den enkelte. Dette fordi utvidet vedtakskompetanse også krever økt kunnskapskompetanse.

Oslo biskop og Hamar Biskop har ikke noe imot at politiet gis generell kompetanse til å innvilge søknader om reisebevis og utlendingspass, men er mer skeptiske til at politiet også i visse tilfeller skal kunne avslå søknader om utlendingspass og fornyelse av utlendingspass, siden eksempler på visse tilfeller ikke er omtalt. En forutsetning for at politiet gis kompetanse til å avgjøre saker er at negative vedtak begrunnes og at de må kunne ankes til UNE.

MiRA-Senteret støtter ikke forslaget om at politiet skal kunne innvilge og avslå førstegangssøknader og søknader om fornyelse av utlendingspass, samt innvilge førstegangssøknader og søknader om fornyelse av reisebevis.

11.3 Departementets vurderinger

Etter § 65 annet ledd kan det fastsettes i forskrift at politiet kan avgjøre søknader om midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Det fremgår ikke uttrykkelig av ordlyden at politiet i tillegg også kan gis kompetanse til å behandle søknader om fornyelse av tillatelser. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at dette ble presisert i loven. Ingen høringsinstanser har vært negative til denne presiseringen.

I høringsbrevet ble det samtidig foreslått at det gis hjemmel for å kunne gi forskriftsbestemmelser om at UDI, på samme måte som i dag, skal kunne delegere kompetansen til å innvilge søknader om reisebevis og utlendingspass til politiet, og at det også åpnes for at politiet i visse tilfeller skal kunne avslå søknader om utlendingspass og søknader om fornyelse av utlendingspass.

Departementet bemerker at politiet i dag har kompetanse etter utlendingsforskriften til å innvilge søknad om reisebevis til flyktning og innvilge utlendingspass til barn under 16 år, når det ikke er tvil om at vilkårene er oppfylt. Videre har politiet etter dagens forskrift kompetanse til å innvilge søknader om fornyelse og forlengelse av reisebevis, og til å innvilge og avslå søknader om fornyelse og forlengelse av utlendingspass i saker som ikke byr på tvil. Foreligger det tvil, skal saken forelegges UDI. Forslaget til forskriftshjemmel i § 65 annet ledd vil dekke slike tilfeller.

Lovforslaget sikrer at tilsvarende kompetanse fortsatt kan legges til politiet og gir i tillegg mulighet til å gi en utvidet kompetanse til politiet slik at de skal kunne avslå førstegangssøknader om utlendingspass. Forholdet vil for eksempel kunne være at utlendingen er i besittelse av hjemlandets pass, og at vilkårene for å få norsk utlendingspass derfor ikke er oppfylt.

UDI etterlyser en lovhjemmel som vil gi en fleksibel bestemmelse med tanke på oppgaveløsningen i utlendingsforvaltningen, og viser til at forslaget ikke begrunner hvorfor politiet ikke skal kunne avslå førstegangssøknad og søknad om fornyelse av reisebevis. Motsatt er flere høringsinstanser skeptiske til at politiet skal kunne avslå søknader om utlendingspass fordi dette kan redusere rettsikkerheten og fordi vedtakskompetanse forutsetter kunnskap.

Departementet har ikke foreslått en lovhjemmel som åpner for at politiet kan gis kompetanse til å avslå en førstegangssøknad eller søknad om fornyelse av reisebevis. En utlending som fyller vilkårene for beskyttelse etter § 28, skal etter § 64 etter søknad også gis reisebevis for flyktning med mindre særlige grunner taler mot det. I dag avgjør UDI spørsmålet om det skal gis reisebevis samtidig med at det treffes vedtak i asylsaken. Å få utstedt reisebevis er ellers en rettighet en flyktning i utgangspunktet har etter flyktningkonvensjonen. Da spørsmålet om det skal gis reisebevis henger nært sammen med vurderingen av utlendingens beskyttelsesbehov, og også ved førstegangssøknader avgjøres samtidig med søknaden om beskyttelse, fremstår en eventuell avslagskompetanse for politiet etter departementets oppfatning som lite ønskelig og lite praktisk. Av tilsvarende grunner mener departementet at politiet heller ikke skal gis kompetanse til å avslå en søknad om fornyelse av reisebevis. Når det gjelder utlendingspass, er situasjonen en annen. Utlendingen har ikke fått opphold på grunn av et beskyttelsesbehov, og det foreligger ingen folkerettslig forpliktelse til å utstyre utlendingen med utlendingspass. I tilfeller hvor utlendingen for eksempel tidligere har fått avslag på søknaden om utlendingspass med en begrunnelse som fortsatt har gyldighet, eller hvor det er klart at vedkommende er i besittelse av hjemlandets pass, bør politiet kunne avslå. Det er heller ikke noen spesiell grunn til at politiet ikke skal kunne avslå en søknad om fornyelse, hvis vilkårene for å få et utlendingspass ikke er oppfylt. Når det gjelder en førstegangssøknad om utlendingspass, vil også søknaden, som ved søknad om reisebevis, avgjøres av UDI samtidig med at asylsøknaden behandles. Det forekommer imidlertid tilfeller hvor en utlending søker om utlendingspass etter tidligere å ha fått avslag, eller hvor utlendingen har fått tillatelse på et annet grunnlag enn en opprinnelig asylsøknad. Departementet mener det er hensiktsmessig at politiet kan få kompetanse til å avslå søknad om utlendingspass i slike situasjoner.

Noen instanser har fremholdt at et avslag fra politiet må kunne påklages til Utlendingsnemnda (UNE). Etter forvaltningslovens system er det overordnet organ som er klageinstans over underinstansens vedtak. Dette innebærer at UDI vil være klageinstans over politiets avslag, og at politiet vil måtte forberede klagesaken for UDI. UNE er kun klageinstans over UDIs avslag i utlendingssaker.

Når det gjelder konsekvent språkbruk, bemerker departementet at loven benytter begrepet «avgjøre» i flere lovbestemmelser, og at det må anses som tilstrekkelig tydelig at begrepet omfatter både kompetanse til å innvilge og til å avslå en søknad. Departementet mener det slik sett ikke er særlig mer klargjørende i stedet å benytte begrepet «innvilge og avslå» i alle bestemmelsene.