7 Presisering av hjemmel for å fastsette begrensninger i oppholdstillatelsen når det er tvil om utlendingens identitet

7.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo at utlendingslovens § 38 femte ledd endres slik at det klart fremgår at det i visse situasjoner kan fastsettes at tillatelser etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, at tillatelsen ikke skal kunne fornyes, og at det ikke skal gis oppholdstillatelse til utlendingens familiemedlemmer.

7.2 Høringsinstansenes merknader

MiRA-Senteret støtter ikke dette forslaget fordi de mener at det strider mot alle menneskerettslige regler at tillatelse skal kunne gis uten mulighet for familiegjenforening eller familieetablering. MiRA-Senteret viser til at myndighetene i enkelte tilfeller aldri vil kunne få klargjort identiteten til vedkommende, og foreslår heller at det lovfestes at vedkommende søker får innvilget oppholdstillatelse etter å ha etterlevd det ordinære kravet om botid, og at retten til familiegjenforening og familieetablering ivaretas også for søkere som har en identitet myndighetene betviler.

Oslo biskop mener at dette lovforslaget er unødvendig og begrunner dette med at «Praksis etter gjeldene lov har allerede tøyet grensene for disse lovbestemmelsene».

NOAS er kritisk til forslaget og kan ikke støtte det i den nåværende formen. NOAS viser til at de er kritiske til den praksis som i dag føres når det gjelder å gi begrensede tillatelser på grunn av identitetstvil. NOAS viser til den vanskelige situasjonen som blir resultatet for den som får en begrenset tillatelse, og bemerker videre blant annet følgende:

«Det ser ut til at det har skjedd en utvikling etter at lovutvalget la frem sin utredning og anbefalinger i forhold til bestemmelsen om begrensninger. Det har vært stadig sterkere fokus på å få asylsøkere til å legge frem identitetsdokumenter, da helst pass. NOAS er selvsagt helt enig i at det er viktig å kjenne til asylsøkerenes identitet, men slik som forslagene nå legges opp, kommer asylsøkere i en posisjon hvor de ikke vet hva de skal forholde seg til. I praksis har NOAS sett at det i hovedsak forventes at vedkommende legger frem et reisedokument, og dette tyder på at motivet heller er å få asylsøkere til å legge frem dokumenter som gjør det lettere å sende dem ut av landet enn å bare få avklart søkerens identitet. Det er ikke sagt noe konkret om hvilke andre id-dokumenter som kan godtas og hva som anses som tilstrekkelig bevis på at søkeren har forsøkt å skaffe dokumenter uten å lykkes. NOAS har videre sett eksempler på at søkeren har forsøkt å skaffe bekreftelser på sin identitet på ulike måter, men disse er blitt avfeid av utlendingsmyndigheter som utilstrekkelig bevis. Asylsøkeren har svært få muligheter til å nå fram, hvis regelverket på ingen måte regulerer kravene for dokumentasjon ved bekreftelsen av identitet. I den verste situasjonen kan dokumentene avvises ved å anføre at i søkerens hjemland kan alle typer dokumenter kjøpes. I et slikt tilfelle har søkeren ingen muligheter til å bekrefte sin identitet. På bakgrunn av dette ville det være viktig at bestemmelsen også skulle inneholde regler for hvilke identitetsdokumenter som aksepteres. I tillegg mener NOAS at det bør fremgå av regelverket hvor mange ganger en begrenset tillatelse skal gis. Vi har forståelse for at slike bestemmelser ikke innføres i loven, og foreslår derfor at det siste leddet i § 38 skal lyde : «Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift, herunder om kravet til dokumentasjon av identitet og varigheten av begrensninger i tillatelsen.».»

Også IMDi understreker de problemene det skaper for den enkelte som får en begrenset tillatelse, samt problemene med å få oversikt over vedkommendes rettigheter for ulike offentlige etater mv.

UNE viser til at det kan forekomme andre begrensninger i tillatelsene enn de som er nevnt i lovforslaget, eller det kan være aktuelt å fastsette særskilte vilkår for fornyelse. Dersom bestemmelsen ikke skal forstås slik at den gir en uttømmende oppramsing av hvilke begrensninger som kan fastsettes, bør dette derfor fremgå tydelig av bestemmelsen, for eksempel ved at det tilføyes et «bl.a.» i siste setning. UNE bemerker videre følgende:

«AIDs forslag til bokstav c) foreslås endret for å få klart frem at det er den aktuelle utlendingens tillatelse som ikke gir grunnlag for tillatelse etter lovens kapittel 6 til dennes familiemedlemmer. Slik forslaget lød, kunne det tolkes slik at disse familiemedlemmene heller ikke ville kunne få tillatelse med andre hovedpersoner i riket. Ordlyden foreslås endret til «tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer».Vi foreslår videre at bokstavene b) og c) bytter plass da begrensningene i forhold til permanent tillatelse og gjenforening er de som etter UNEs praksis i dag oftest knyttes til tilfeller med tvil om identitet, mens de to øvrige tilfellene mulig vil være mest relevante ved midlertidig behov og særlige grunner. Forslaget til bokstav d) foreslås endret av hensyn til den språklige sammenhengen i femte ledd. Ordlyden foreslås endret til «at tillatelsens varighet skal være kortere enn ett år.»».

7.3 Departementets vurderinger

Det følger av § 38 femte ledd første punktum at det kan fastsettes at tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, når det er tvil om utlendingens identitet, når behovet er midlertidig, eller når andre særlige grunner tilsier det.

Det er ikke fastsatt noe uttrykkelig i bestemmelsen om at tillatelser også skal kunne gis uten mulighet for fornyelse eller uten mulighet for familiegjenforening eller familieetablering. I gjeldende utlendingsforskrift § 21 sjuende ledd fremkommer dette eksplisitt.

Selv om det følger av et «fra det mer til det mindre»- resonnement at tillatelser skal kunne gis uten mulighet til fornyelse, mener departementet at dette bør komme klart til uttrykk i loven. Tilsvarende mener departementet at loven bør gi tydelig uttrykk for at tillatelser kan gis uten mulighet for familiegjenforening eller familieetablering, selv om loven allerede fastsetter at tillatelser som ikke kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse ikke gir rettskrav på opphold for familiemedlemmer etter bestemmelsene i utlendingslovens kapittel 6.

Når det gjelder de innvendingene NOAS og enkelte andre høringsinstanser reiser mot adgangen til å benytte begrensede tillatelser ved tvil om identiteten, vises det til at den foreslåtte bestemmelsen kun presiserer det som allerede i dag fremgår uttrykkelig av gjeldende utlendingsforskrift, og som det ble forutsatt at fortsatt skulle gjelde gjennom Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), jf. proposisjonens kapittel 3.6.4.1 s. 52.

I tilknytning til UNEs spørsmål om hvorvidt bestemmelsen skal forstås slik at den uttømmende angir hvilke begrensninger som kan fastsettes, bemerkes det at «fra det mer til det mindre» betraktninger kan gi grunnlag for å fastsette vilkår eller enkelte typer begrensninger knyttet til tillatelser som innvilges etter § 38, uten at det er behov for å presisere dette uttrykkelig i loven. Når det gjelder UNEs øvrige forslag til tekniske justeringer, har departementet tatt disse til følge.