3 Evaluering av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011

3.1 Innledning

Departementet har evaluert kommunestyre- og fylkestingsvalget gjennom flere ulike spørre- og brukerundersøkelser. Ved siden av kommunenes og fylkenes gjennomføring, har ulike forsøk blitt evaluert særskilt. I tillegg har departementet fulgt opp tilgjengelighetstematikken og andre hensyn knyttet til universell utforming.

I forbindelse med valget har departementet blant annet gjennomført følgende evalueringer:

• kommunenes og fylkeskommunenes gjennomføring av valget

• brukerundersøkelse rettet mot synshemmede og bevegelseshemmede om hvordan de opplevde tilgjengeligheten til og i valglokalene

• nytt universelt utformet valgutstyr tilbudt samtlige kommuner

• utprøvingen av nye stemmesedler

• forsøket med elektronisk avkryssing i manntallet

• utprøving av det nye valgadministrative datasystemet (EVA).

17 av 18 fylkeskommuner, det vil si 94 prosent, besvarte departementets spørreskjema til fylkeskommuner, mens 348 av 429 kommuner, det vil si 81 prosent, besvarte skjemaet til kommunene. Departementet er godt fornøyd med svarprosentene. Resultatet av denne evalueringen omtales ulike steder i dette kapittelet. I tillegg er det, via Statistisk sentralbyrå, samlet inn informasjon om ulike statistiske data knyttet til valggjennomføringen. SSB har også, på oppdrag fra BLD, gjennomført en velgerundersøkelse blant innvandrerbefolkningen. Det er dessuten innhentet opplysninger fra lokaldemokratiundersøkelsen, gjennomført av Institutt for samfunnsforskning, om valgdeltakelse fordelt på alder og kjønn.

Inntrykket fra departementets evaluering er at valggjennomføringen i kommunene og fylkeskommunene har fungert godt. Totalt var i underkant av 30 000 personer involvert i de ulike fasene av valggjennomføringen. I en tredjedel av kommunene var det under tjue personer involvert i arbeidet. Hvor mange personer som er nødvendig for å gjennomføre valget henger blant annet sammen med antall valglokaler i kommunen.

Det ble gjennomført flere ulike forsøk ved valget i 2011:

• utprøving av nye stemmesedler

• internettstemmegivning

• elektronisk avkryssing i manntallet

• utprøving av det nye valgadministrative datasystemet (EVA)

• nedsatt stemmerettsalder (evaluering er ikke ferdigstilt)

Forsøkene er omtalt i kapittel 3.12.

Forsøket med internettstemmegivning omtales nærmere i kapittel 6.

3.2 Statistikk

Valgdeltakelse

Valgdeltakelsen økte både ved kommunestyrevalget og fylkestingsvalget i 2011. Den offisielle statistikken fra Statistisk sentralbyrå viser at valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget gikk opp fra 61,2 prosent i 2007 til 64,2 prosent i 2011, altså en økning på tre prosentpoeng. Ved fylkestingsvalget gikk valgdeltakelsen opp fra 57,5 prosent i 2007 til 59,9 prosent i 2011.

Fedje var den kommunen med høyest valgdeltakelse ved kommunestyrevalget i 2011, fulgt av Røyrvik og Kvitsøy. Alle disse hadde en valgdeltakelse på over 81 prosent. Kommunene med lavest valgdeltakelse hadde en deltakelse på under 55 prosent. Ved fylkestingsvalget var det Sogn og Fjordane som hadde høyest valgdeltakelse, fulgt av Akershus. I begge disse fylkene deltok over 62 prosent av de stemmeberettigede. Lavest valgdeltakelse ved fylkestingsvalget 2011 var det i Østfold.

Valgdeltakelse etter alder

Valgdeltakelsen økte i samtlige aldersgrupper fra 2007 til 2011. Økningen er størst blant førstegangsvelgerne, som ved dette valget deltok i større grad enn aldersgruppen 22-29 år.

Med få unntak øker valgdeltakelsen suksessivt med alder. Forskjellen mellom unge under 30 år og resten av de stemmeberettigede ser imidlertid ut til å avta. Valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene som deltok i forsøket med redusert stemmerettsalder var på 57,4 prosent. Les mer om dette forsøket i kapittel 3.12.4.

Valgdeltakelse etter kjønn

Kvinner deltar i større grad enn menn på landsbasis, se tabell 3.3. Tallene er hentet fra registerdata, med et utvalg på 10 000 personer totalt sett.

Valgdeltakelse blant innvandrere

SSB har, på oppdrag på BLD, gjennomført en velgerundersøkelse blant innvandrerbefolkningen, både blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn og utenlandske statsborgere med stemmerett. Det ble trukket stratifiserte utvalg fra de to populasjonene.

Norske statsborgere med innvandrerbakgrunn

Valgdeltakelsen blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn, definert som innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, var i underkant av 43 prosent. Dette er 21,5 prosentpoeng lavere enn den generelle valgdeltakelsen, det vil si samlet deltakelse for både kommunestyrevalget og fylkestingsvalget på landsbasis. Totalt sett er det en moderat økning i valgdeltakelsen sammenlignet med 2007 og 2003, men det er store variasjoner mellom verdensdelene. Økningen er størst blant de med afrikansk bakgrunn, mens det eksempelvis for Europa er en nedgang i forhold til siste lokalvalg. Når det gjelder enkeltland er det de med bakgrunn fra Danmark som deltar aller mest, fulgt av Tyskland og Sverige. Nederst på listen finner en Kosovo og Makedonia. Utenfor Europa er det høyest deltakelse blant de med bakgrunn fra Sri Lanka, Pakistan og Somalia.

Generelt er valgdeltakelsen høyest blant eldre, kvinner, og de med lengst botid i Norge. Som i befolkningen generelt deltar førstegangsvelgerne i større grad enn de nest yngste, men bortsett fra det øker deltakelsen suksessivt med alder blant de med innvandrerbakgrunn. Kvinner har samlet sett rundt tre prosentpoeng høyere deltakelse enn menn. Slik var det også i 2007, mens det i 2003 ikke ble målt noen forskjell mellom kvinner og menn. Forskjellen er særlig stor blant de med bakgrunn fra Thailand; her er det over 30 prosentpoeng flere kvinner enn menn som deltar. Dette bildet er imidlertid ikke likt overalt. Blant de med bakgrunn fra Oseania deltar 14 prosentpoeng flere menn enn kvinner. Også i Irak er det over 10 prosentpoeng flere menn enn kvinner som deltar. Valgdeltakelsen blant de som har bodd i Norge i over 30 år er langt høyere enn blant de med kortere botid. Gruppen som har bodd i Norge i inntil 10 år har noe høyere deltakelse enn de som har bodd her mellom 10 og 19 år, ellers øker valgdeltakelsen suksessivt med botid.

Utenlandske statsborgere med stemmerett

Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere med stemmerett var rett i underkant av 32 prosent. Dette er i overkant av ti prosentpoeng lavere enn blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn. I motsetning til de med norsk statsborgerskap er det dessuten en nedgang i valgdeltakelsen sammenlignet med 2007 og 2003. De geografiske forskjellene er ikke så ulike de vi finner blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn. Afrikanske statsborgere deltar imidlertid i større grad enn statsborgere fra EU-/EØS-området. Det er høyest deltakelse blant nederlandske, somaliske og finske statsborgere. Nederst på listen finner en Polen og Litauen.

Igjen deltar førstegangsvelgerne i større grad enn de nest yngste. Fra 30 år øker imidlertid valgdeltakelsen suksessivt med alder. Forskjellen mellom kvinner og menn er større for utenlandske statsborgere enn for norske statsborgere med innvandrerbakgrunn. Her har også forskjellen økt fra 2007 og 2003. Kvinner har over seks prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn menn i dette utvalget. Blant afrikanske statsborgere med stemmerett har imidlertid menn nesten åtte prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn kvinner. Også fra Oseania er det flere menn enn kvinner som deltar. Når det gjelder botid øker valgdeltakelsen suksessivt med antall år man har bodd i landet. Forskjellen i valgdeltakelse er mindre desto lenger man har bodd i landet.

Mottatte forhåndsstemmer

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 ble det godkjent nesten 545 000 forhåndsstemmer. Over 20 prosent av de som stemte i valget, stemte på forhånd. Andelen som stemte på forhånd har økt sammenlignet med valgene i 2007 og 2003. Fra stortingsvalget i 2009 ble det i tillegg mulig å avgi stemme ved å henvende seg til kommunen fra 1. juli, såkalt tidligstemme. Antall tidligstemmer var noe mindre enn i 2009, men ligger fremdeles på knapt én prosent av forhåndsstemmene totalt.

Kommunene har nå hatt ansvaret for mottak av forhåndsstemmer sammenhengende fra kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2003.

Det ble mottatt 3 633 forhåndsstemmer fra utlandet. Dette utgjorde 0,67 prosent av alle forhåndsstemmene ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011. 150 kommuner fikk ingen stemmer fra utlandet, verken fra stemmemottaker eller via brev. Antallet brevstemmer var lavt, kun 195 på landsbasis.

Forkastede og blanke stemmer

Antall forkastede stemmer i 2011 viser en liten økning i forhold til 2007, men tallet er totalt sett lavt.

I høringsnotatet viste departementet til at antall blanke stemmer avgitt ved kommunestyrevalget gikk noe ned i forhold til 2007. Når det gjelder fylkestingsvalget er det imidlertid en økning. Tabellen under viser utviklingen i antall avgitte blanke stemmer ved de tre siste kommunestyre- og fylkestingsvalgene.

3.3 Tidligstemmeordningen

Gjeldende rett

Ved valget i 2009 ble det innført en ny stemmemulighet for velgere innenriks (unntatt på Svalbard og Jan Mayen) som ikke har anledning til å stemme på valgting eller i ordinær forhåndsstemmeperiode. Valglovens § 8-1 (4) sier at disse kan henvende seg til kommunen og avgi stemme fra 1. juli og frem til ordinær forhåndsstemmegivning starter 10. august. Kommunen skal kunngjøre at velgere har denne muligheten, jf. valgforskriften § 24. Det er valgstyret som plikter å tilrettelegge for slik stemmegivning. Alle kan i teorien benytte seg av ordningen, men den er ment som et supplement for de som ikke har mulighet til å stemme ellers.

Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at det ved valget i 2011 ble godkjent totalt 4 970 tidligstemmer på landsbasis. I 2009 ble det godkjent omtrent 6 500 tidligstemmer. 85 prosent av kommunene tok imot tidligstemmer. Ved stortingsvalget i 2009 svarte 90 prosent av kommunene at de mottok henvendelser om å få avgi tidligstemme. 53 prosent av kommunene som fikk tidligstemmer i 2011 tok imot mellom 1 og 5 tidligstemmer. Femten prosent tok imot over 20 tidligstemmer.

Høringsinstansene

Odda kommune kommenterer tidligstemmeordningen i sin høringsuttalelse:

«Odda kommune ber om at ordninga med tidlegrøysting vert avvikla då det er vanskeleg å få denne gjennomført som eit fullverdig røysting og at førehandsrøystinga startar når alt er klart til at den kan gjennomførast på ein fullverdig måte.»

Departementets merknader

Tidligstemmeordningen er et tilbud for de som ikke kan benytte seg av den ordinære forhåndsstemmeperioden. Ordningen er innført for at flest mulig skal få avgitt stemme. Departementet er ikke enige i at denne formen for stemmegivning er «ufullstendig». Velger får avgitt stemme og stemmen skal kontrolleres mot manntallet i ettertid. Selv om velger oftest bare får benytte stemmeseddel med partinavn, er dette ikke annerledes enn for velgere som avgir forhåndsstemme i en annen kommune enn der de er manntallsført. Antallet tidligstemmer er lite, men departementet mener det likevel er hensiktsmessig å la ordningen virke over noe tid før det tas stilling til eventuelle endringer.

3.4 Forhåndsstemmegivningen

Gjeldende rett

Valgloven § 8-3 bestemmer at forhåndsstemmegivningen skal foregå i egnede lokaler. Innenriks skal stemmegivning gjennomføres på samtlige helse- og sosialinstitusjoner i kommunen og ellers der valgstyret har bestemt. Det skal avholdes forhåndsstemmegivning minst én dag ved alle institusjonene. Valgforskriften § 25 bestemmer at det ved stemmemottak på helse- og sosialinstitusjoner også kan tas imot stemmer hjemme hos personer som oppholder seg i trygde- og omsorgsboliger når disse befinner seg i umiddelbar nærhet til institusjonen.

Etter søknad fra syke og uføre skal kommunen i tillegg motta forhåndsstemmer hjemme hos velgere (ambulerende stemmegivning), jf. valgloven § 8-3 (6).

En forhåndsstemme må være kommet inn til kommunen der velger er manntallsført innen kl. 21 valgdagen for å komme med i valgoppgjøret, jf. valgloven § 10-1 (1) bokstav g. Forhåndsstemmer som kommer inn til kommunen etter det tidspunktet må forkastes.

Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at rundt tre fjerdedeler av kommunene som besvarte evalueringen, hadde tilbud om utvidet åpningstid i forhåndsstemmeperioden. Blant de som ikke hadde et slikt tilbud, svarte de aller fleste at det ikke var behov for det. Over halvparten av kommunene som hadde utvidet åpningstid, hadde dette mot slutten av perioden.

Basert på svarene i undersøkelsen har departementet estimert at det var rundt 635 faste forhåndsstemmelokaler i hele perioden fra 10. august til 9. september. En oversikt over de mest benyttede stedene for forhåndsstemmegivning er gjengitt i tabell 3.8.

Det har vært en økning i antall kommuner som arrangerer forhåndsstemmegivning på videregående skoler fra stortingsvalget i 2009. Når det gjelder universitet/høgskole, ligger antallet på samme nivå. 28,4 prosent av kommuner med videregående skole arrangerte forhåndsstemmegivning der. Tilsvarende andel for bruk av universitet/høgskole er 41,7 prosent. Det er også en økning i antall kommuner som arrangerer stemmegivning på kjøpesenter.

Det ble mottatt rundt 10 000 ambulerende stemmegivninger på landsbasis ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011.

Svarene fra kommunene tilsier at det var omtrent 1 000 stemmegivninger som kom for sent inn totalt for hele landet. Dette er på samme nivå med 2009. Rundt 37 prosent av kommunene mottok for sent innkomne forhåndsstemmer. Det er to prosent færre enn ved sist valg. Knappe 12 prosent av disse stemmene kom fra utlandet. Dette er en nedgang fra 2009, da nesten 30 prosent av de for sene stemmene kom fra utlandet.

Departementets merknader

Etter departementets vurdering viser svarene at kommunene har et bevisst forhold til åpningstider i forhåndsstemmeperioden.

Det er viktig å legge stemmegivning til steder der velgerne ferdes. Etter evalueringen av valget i 2009 foretok departementet en vurdering av om forhåndsstemmegivning på videregående skoler og høyere utdanningsinstitusjoner burde fastsettes i lov. Selv om det er viktig å sørge for god tilgjengelighet, må forhåndsstemmegivningen tilrettelegges ut fra lokale forhold. Derfor besluttet departementet å ikke pålegge stemmegivning ved slike institusjoner. Evalueringen av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 har ikke endret departementets syn på dette.

Departementet registrerer en positiv utvikling når det gjelder forhåndsstemmegivning på videregående skole og kjøpesenter. Kjøpesenter og lignende lokaler har ofte god tilgjengelighet og er godt tilrettelagt for alle, uavhengig av funksjonsevne. Det er viktig at kommunene foran valget vurderer om slike lokaler skal benyttes for å gjøre tilgjengeligheten best mulig.

Flere benytter seg av muligheten til å forhåndsstemme på universitet/høgskole enn videregående skole. Dette har blant annet sammenheng med at ikke alle har stemmerett når de er elever på videregående skole. Det er uansett viktig at å understreke viktigheten av en så god tilrettelegging som mulig, særlig med tanke på å nå ungdom.

Mindre enn 0,2 prosent av forhåndsstemmegivningene kom for sent inn ved valget i 2011. Nivået er stabilt, men andelen fra utlandet gikk kraftig ned ved dette valget, noe som mest sannsynlig skyldes at det avgis færre stemmer fra utlandet ved lokalvalg. Endret frist for å stemme utenriks til nest siste fredag før valgdagen er også et godt virkemiddel for å unngå at stemmer må forkastes.

3.5 Gjennomføring av stemmegivning på valgting

Gjeldende rett

Det følger av valgloven § 9-2 (1) at valgdagen fastsettes til en mandag. Etter annet ledd kan kommunestyret selv, med tilslutning fra minst 1/3 av medlemmene, vedta at det på ett eller flere steder i kommunen skal holdes valg også søndagen før den offisielle valgdagen. Regelen om 1/3 flertall kom inn i loven før valget i 2009. Vedtak om todagersvalg må fattes senest samtidig med budsjettet for det året valget skal holdes. Foran valget i 2009 var fristen 1. juni 2009. Bakgrunnen var at det skulle være mulig for mindretallet å vedta todagersvalg allerede ved stortingsvalget i 2009.

Høringsnotatet

Departementet redegjorde i høringsnotatet om kommunenes tilbakemeldinger om valgting over en eller to dager. Av de 348 kommunene som besvarte evalueringsskjemaene var det bare to som oppga at vedtaket om todagers valg ble truffet med hjemmel i valgloven § 9-2 (2), det vil si at et mindretall sto bak vedtaket.

En oversikt over antall valgdager i samtlige norske kommuner viser at 195 av 429 kommuner, det vil si omtrent 45 prosent, hadde todagersvalg ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011. Tilsvarende antall ved forrige valg var 205. Antall kommuner med todagersvalg har vært svakt stigende fra 2003 og frem til 2007, før det ble en liten nedgang i 2009 og 2011.

Todagersvalg krever en del ekstra ressurser, både personalmessig, organisatorisk og også økonomisk. Likevel er det slik at valg på søndagen kun holdes i noen valglokaler i kommunen, og åpningstidene er redusert i forhold til mandagen.

Hovedbildet er at det er de største kommunene som har todagersvalg. Antall stemmeberettigede i kommuner med todagersvalg var i gjennomsnitt 10 611, mens gjennomsnittet i de andre kommunene var 7 394.

Tabell 3.10 viser andel velgere som stemte søndag og mandag ved årets valg og ved stortingsvalget i 2009. Det vil si hvor mange som stemte søndag, og hvor mange som stemte mandag i de kommunene som avholdt todagersvalg.

Departementets merknader

Det er lite kødanning i valglokalene. 17 kommuner rapporterte om kødannelser i et eller flere valglokaler av et visst omfang valgdagen(e). De fleste mente omfanget av kø var det samme som ved forrige valg.

Bruken av valgadministrativt datasystem er utbredt; det var kun ti kommuner som ikke benyttet det. Kommunene rapporterer om visse problemer med slike systemer, særlig knyttet til valgoppgjøret og overføring av resultater til Statistisk sentralbyrå. Om departementets nye elektroniske valgadministrative datasystem EVA, se kapittel 5.

Gjennomsnittlig valgdeltakelse i kommuner med todagersvalg var 1,7 prosentpoeng lavere enn i kommuner som kun hadde stemmegivning mandag.

Forskning kan ikke dokumentere at det er noen klar sammenheng mellom valgdeltakelse og todagersvalg, men departementet mener at det å gjøre valget mest mulig tilgjengelig for velgerne er en verdi i seg selv.

3.6 Risiko- og sårbarhetsanalyse for valggjennomføringen

Innledning

En risikovurdering er en grundig gjennomgang av hva som kan forårsake at noe tilsiktet eller utilsiktet kan gå galt, eller at uhell inntreffer. Ut fra gjennomført kartlegging vurderes det hvor sannsynlig det er at noe kan gå galt, hvor kritisk de uønskede hendelsene vil være, og hvor ofte noe uønsket kan inntreffe. Det vurderes om det er tatt tilstrekkelige forholdsregler, eller om det må iverksettes særlige tiltak for å unngå skader og eventuelle ødeleggelser.

Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at over 85 prosent av kommunene foretok risiko- og sårbarhetsanalyse for valggjennomføringen, eller gjorde tilsvarende vurderinger. Enda flere utarbeidet beredskapsplan, eller hadde tilsvarende planverk tilgjengelig. Drøyt 90 prosent av fylkeskommunene foretok ROS-analyse og hadde også en beredskapsplan.

Departementets merknader

Gjennomføring av valg er en tidskritisk prosess, og det er viktig at ulike faktorer forbundet med risiko for gjennomføringen analyseres av kommunene i forkant. Disse temaene har hatt fokus i valgopplæringen de siste årene. For å sikre en god og korrekt valggjennomføring, er det svært viktig å ha et bevisst forhold til hvordan uforutsette hendelser skal løses.

3.7 Tilgjengelighet og universell utforming av valglokaler

Innledning/gjeldende rett

Tilgjengelighet til valg handler både om hvilke lokaler som benyttes til stemmegivning og hvordan lokalene tilrettelegges. Stemmegivningen skal foregå i egnet lokale som er lett tilgjengelig, og hvor alle velgere kan ta seg inn uten å måtte be om hjelp, jf. valgloven § 8-3 og valgforskriften §§ 26 og 30. I tillegg må kommunene forholde seg til kravene til tilgjengelighet og universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven samt plan- og bygningsloven.

Ved forrige valg uttalte departementet en målsetting om at samtlige valglokaler skal være lagt til rette for alle velgergrupper. I forbindelse med valget hadde departementet derfor et særlig fokus på tilgjengelighet. Samtlige kommuner fikk tilbud om å kjøpe nytt, universelt utformet valgutstyr utviklet av departementet. Det ble også utformet nye stemmesedler med samme formål.

Høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at det var 63 prosent av kommunene som svarte at samtlige valglokaler var tilgjengelig for alle ved stortingsvalget i 2009. Den tilsvarende andelen ved valget i 2011 var 79 prosent. Utviklingen går med andre ord i riktig retning. Departementet spurte også om hvor mange valglokaler som hadde valgavlukke som var tilpasset funksjonshemmede. 63 prosent svarte at samtlige lokaler hadde dette.

Blant de kommunene som ikke hadde alle valglokalene tilgjengelig, svarte de fleste at det ikke fantes tilstrekkelig antall egnede lokaler i kretsen. Andre årsaker var at behovet var for lite for tilpasning, private eide lokaler kommunen ikke kunne gjøre noe med, og at det ble for kostbart å tilpasse lokalet.

Nytt utstyr til valglokalene

«Blanke Ark», vinnerløsningen i Statens designkonkurranse 2008 med temaet «Valg og demokrati», ble svært godt mottatt da den ble prøvd ut ved stortingsvalget i 2009. Evalueringsrapporten bekrefter i stor grad positive erfaringer og holdninger til det nye utstyret. Departementet inngikk før valget i 2011 en rammeavtale med produsent av valgutstyr på vegne av kommunene, og fikk utviklet en portal (http://valgutstyr.valg.no/) der kommunene kunne kjøpe inn valgutstyr. Rammeavtale gjelder for valgene i 2011 og 2013. Alle kommuner som ønsket det fikk kjøpt utstyr i 2011. Totalt 178 kommuner benyttet seg av denne muligheten. Et eget spørreskjema ble sendt ut til disse kommunene.

Jevnt over viser evalueringen gode tilbakemeldinger på valgutstyret. I forkant av valget 2013 vil departementet i samarbeid med produsent arbeide videre med enkelte endringer i produktene. Den nye designløsningen for valg gir en helhetlig, gjenkjennelig, funksjonell og fysisk ramme rundt stemmegivningen. Løsningen ivaretar blant annet kravene til informasjon, logistikk, produksjon, montering, vedlikehold og universell utforming. Departementet har anbefalt kommunene å kjøpe inn dette utstyret eller andre løsninger som på tilsvarende måte sikrer krav til universell utforming når de skal anskaffe nytt utstyr.

Brukerundersøkelse

I tillegg til kommunens evaluering, ønsket departementet å innhente kunnskap om hvordan velgere med nedsatt funksjonsevne selv opplevde tilgjengeligheten ved valget. TNS Gallup gjennomførte en brukerundersøkelse blant synshemmede og bevegelseshemmede som stemte. Hovedinntrykket er at tilgjengeligheten er god. Det er imidlertid forbedringspunkter når det gjelder parkering ved valglokalet, fysiske hindringer (som trapper/trinn) ved inngangen til valglokalet, tilgjengelig informasjon om hvordan man stemmer, samt merking av hyllene med stemmesedler.

Departementets merknader

Selv om evalueringen viser at kommunene i all hovedsak gjør en god jobb med tilrettelegging til valg, er det rom for forbedringer. Derfor vil departementet også ved fremtidige valg være opptatt av at alle velgergrupper skal ha tilgang til valglokalene og ha mulighet til å avgi stemme uten å måtte be om hjelp.

Kravet til universell utforming innebærer at kommunene må tilrettelegge valglokalet slik at alle velgere, uavhengig av funksjonsevne, skal kunne delta i valg. I dagens valglov er det kun i kapittelet om forhåndsstemmegivningen man finner krav om «egnet lokale», jf. § 8-3. Valgforskriften §§ 26 og 30 krever at kommunene skal bruke valglokaler som er «lett tilgjengelige» i både forhånds- og valgtingsstemmegivningen.

Departementet foreslår i kapittel 4.3 en presisering av lovverket.

3.8 Opptelling og bruk av skannere

Uavhengig av om opptellingen skjer manuelt eller ved maskinell opptelling, skal opptellingen skje etter bestemmelsene i valgloven eller valgforskriften. Verken loven eller forskriften har særskilte bestemmelser med krav til maskinell opptelling.

Kommunene som talte stemmesedler maskinelt (i overkant av 40 prosent) ble spurt om eventuelle problemer, og om årsaker. Av de som svarte, ga 43 prosent tilbakemelding om at de opplevde problemer med skanningen. Kommunenes tilbakemeldinger tyder på at problemene har vært flere, og at de er sammensatte. Flere av kommunene peker på at det oppsto papirstopp under skanningen. Flere av kommunene viste også til at de fikk problemer med skanningen fordi stemmesedlene hadde for dårlig trykkekvalitet eller var skadet. Andre viser til at det oppsto enkelte problemer med stemmesedler med punktskrift, og med de nye to-falsede stemmesedlene. Enkelte kommuner pekte også på at det oppsto noen utfordringer knyttet til registrering av rettelser på stemmesedlene. En del av kommunene viser til at problemene med den maskinelle tellingen skyldtes operatørfeil, og ikke feil ved selve datasystemet.

Departementet høstet nyttige erfaringer med skanning under valget i 2011, og vil ha spesiell oppmerksomhet på dette fremover. Departementet vil frem mot valget i 2013 se nærmere på hvordan en best kan organisere den maskinelle tellingen med et nytt datasystem, se kapittel 5.

3.9 Opplæring av valgmedarbeidere

Innledning

Det er viktig å sikre en rasjonell, effektiv og korrekt valgavvikling i alle landets kommuner i tråd med valglovgivningen. Den enkelte kommune er i utgangspunktet selv ansvarlig for å lære opp sine valgmedarbeidere, både egne ansatte og de som eventuelt hyres inn utenfra. Det er valg annet hvert år og for et flertall av kommunalt ansatte er valgarbeid en oppgave som kommer i tillegg til øvrige arbeidsoppgaver. Endringer i regelverket er en utfordring når det gjelder opplæring ved valg og når det gjelder å forhindre feil.

Valgopplæring er en prioritert oppgave for departementet. De siste årene har departementet ønsket å bidra mer til å sikre god opplæring lokalt. Dette har blitt gjort gjennom et formelt samarbeid med Valgforum både i 2009 og i 2011. Valgforum er en medlemskapsorganisasjon for valgmedarbeidere, der alle landets kommuner og fylkeskommuner kan tegne medlemskap.

Forumet har som formål å medvirke til utvikling av valg i Norge, blant annet gjennom erfaringsutveksling, dialog med sentrale valgmyndigheter og ved å være rådgivertjeneste i valgspørsmål. En sentral del av formålet for forumet er kompetanseoppbygging ved at det blir holdt kurs og ved utvikling av kursmateriell.

Høringsnotatet

I forkant av valget ble det avholdt fylkesvise opplæringskonferanser. Konferansene var et samarbeid mellom Valgforum, fylkesmennene og fylkeskommunene. Det er viktig å påpeke at slike konferanser ikke er ment å erstatte den enkelte kommunes ansvar for opplæring av valgmedarbeidere i egen kommune.

I evalueringen etter valget viser Valgforum til gode erfaringer, men at det er noen utfordringer knyttet til ulikt kompetansenivå og ulik erfaring med valggjennomføringen i kommunene. De mener det kan være hensiktsmessig med egne kurs for nybegynnere.

Samtlige fylkeskommuner og i underkant av halvparten av kommunene deltok på Valgforums konferanse. Omtrent en tredjedel av kommunene og nesten samtlige fylkeskommuner deltok i tillegg på regionale konferanser.

Departementets evaluering viste også at kommuner og fylkeskommuner gjennomfører flere ulike opplæringstiltak på egenhånd, blant annet kurs og bruk av skriftlig opplæringsmateriell.

Departementets merknader

Departementet ser det som viktig at det satses på en større grad av kontinuitet med hensyn til opplæring og påfyll av valgkunnskaper. Departementet vil sette inn ekstra ressurser til opplæring i forbindelse med implementeringen av EVA i 2013, les mer om dette i kapittel 5. Vi vil likevel understreke at det er kommunen som må sørge for at alle som har oppgaver knyttet til valggjennomføringen har tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre de oppgavene de er satt til.

3.10 Informasjon til velgerne

En viktig forutsetning for at velgerne skal delta i valg, er at de har kunnskap om, eller har tilgang til informasjon om når, hvor og hvordan de skal stemme. Både departementet, fylkeskommunene og kommunene har et informasjonsansvar. Departementet administrerer valgloven med forskrifter og har det overordnede ansvaret for den generelle informasjonsvirksomheten. Informasjonsansvaret til valgmyndighetene innebærer først og fremst å informere om regelverket, og å gi praktisk informasjon til alle velgere.

Departementet har ved de siste valgene gjennomført en rekke informasjonstiltak rettet mot alle velgere. Noen av tiltakene har vært rettet spesielt mot ungdom, velgere med innvandrerbakgrunn, og velgere med behov for spesielt tilrettelagt informasjon. I 2011 hadde departementet ekstra informasjonsutfordringer i forbindelse med forsøk med internettstemmegivning, og forsøk med nedsatt stemmerettsalder. Det ble utarbeidet en versjon av husstandsbrosjyren med ekstra informasjon om internettstemmegivning. Alle 16- og 17-åringer i de aktuelle kommunene fikk tilsendt en brosjyre om forsøket med nedsatt stemmerettsalder, og hva det innebar for dem.

Utover lovpålagte kunngjøringer, informerer nærmest alle kommunene på sine nettsider. Omtrent ni av ti benytter seg også av lokalavis for å informere om valget. Over 80 prosent av kommunene har i tillegg et servicetorg hvor velgerne kan henvende seg. Departementet ser at det er gjennomført stor informasjonsinnsats på informasjonsområdet fra alle parter. Det er viktig at velgerne finner valginformasjon tilrettelagt og tilgjengelig.

Ved kommende valg vil departementet få en ny rolle som leverandør av valgadministrativt system til kommunene og fylkeskommunene. Dette gir nye kommunikasjonsutfordringer. Departementet skal fortsatt kommunisere om regelverket, men også om forhold rundt bruken av det nye valgadministrative systemet. Kommunikasjonen må tilpasses flere målgrupper av valgmedarbeidere, for eksempel valgansvarlige og IKT-ansvarlige. Departementet vil videreutvikle sin måte å kommunisere med kommunene og fylkeskommunene. Det vurderes om nye verktøy skal tas i bruk.

3.11 Tilskuddsordningen

Ved valget i 2011 delte departementet ut tilskudd på til sammen 5 millioner kroner til 24 ulike organisasjoner som ville bidra til å øke kunnskapen om valget og/eller øke valgdeltakelsen. Ved vurdering av søknader la departementet vekt på mangfold, både når det gjaldt tema, tiltak, organisasjon/aktør og målgruppe. Det ble også lagt vekt på at tiltakene skulle være et supplement til departementets egne informasjonstiltak.

Rapporter fra tilskuddsmottakere viser at ordningen stimulerer til stort engasjement hos de som har satt i gang tiltak. De fleste av tilskuddsmottakerne rapporterer om gjennomførte tiltak og gode tilbakemeldinger fra målgruppene. Departementet har økt tilskuddsbeløpet ved valget i 2013, og deler av midlene settes av til tiltak i forbindelse med stemmerettsjubileet i 2013. Det foreslås totalt inntil kr 7 millioner til slike informasjonstiltak. Det tas forbehold om Stortingets godkjenning av statsbudsjettet for 2013.

3.12 Forsøk ved valget i 2011

3.12.1 Utprøving av nye stemmesedler

I Prop. 64 L (2010-2011) vurderte departementet om det burde fastsettes mer spesifikke krav til utforming av stemmesedler. Krav til universell utforming sto sentralt. Det er et mål å utvikle mest mulig lik utforming av stemmesedler til ulike valg, og at kravene til universell utforming ivaretas. I forkant av valget i 2011 så departementet nærmere på utformingen av stemmesedler med mange kandidater på listene. Å oppfylle kravet til universell utforming for lister med mange kandidatnavn innenfor gjeldende format viste seg ikke å være mulig. Det ble derfor utformet en stemmeseddel med to falser. Stemmeseddelen skulle videre ha forskutt falsing og en farget mønsterside.

For å få erfaring med hvordan denne stemmeseddelen var å produsere, hvordan den var å brette for velgeren, og hvordan den fungerte i opptellingen besluttet departementet å prøve ut denne stemmeseddelen i de 10 kommunene som deltok i forsøket med internettstemmegivning ved kommunestyrevalget, og i Møre og Romsdal fylkeskommune ved fylkestingsvalget.

Hovedfunnene i rapporten er at rundt sju prosent av de observerte velgerne har brettet stemmeseddelen feil når de kommer ut av valgavlukket. Det ble ikke funnet forskjeller i andelen velgere som feilbrettet stemmeseddelen med to falser sammenlignet med en-falset stemmeseddel i kommuner der dette kunne sammenlignes direkte. 87 prosent av velgerne svarer at de fikk informasjon om hvordan stemmeseddelen skulle brettes. Type informasjon varierer mellom kommunene, men gis i hovedsak av valgfunksjonærer eller på plakater. Undersøkelsen inkluderte også spørsmål om hvordan velgerne oppfattet den to-falsede stemmeseddelen.

I all hovedsak er velgerne fornøyd med stemmeseddelen. Den ble oppfattet som lett å lese, noe som tyder på at kravet til universell utforming er ivaretatt. Videre fremsto stemmeseddelen som tydelig og ryddig. For valgstyrene og fylkesvalgstyrene medførte stemmeseddelformatet en noe mer komplisert opptellingsprosess, samt økte kostnader.

Basert på evalueringen estimerer departementet at det ble trykket opp rundt 30 millioner stemmesedler på landsbasis.

Departementets merknader

13 fylkeskommuner tok i tillegg i bruk nytt enfalset stemmeseddelformat (etter valgforskriften § 19 a). At så mange fylkeskommuner valgte å ta i bruk disse universelt utformede stemmesedlene kan tyde på at det er et ønske at stemmeseddelformatet standardiseres.

Stemmesedlene som trykkes opp av de ulike valgstyrene og fylkesvalgstyrene har ulik utforming. Dette medfører at velgerne kan få stemmesedler som ikke er universelt utformet. For kommunene og fylkeskommunene kan ulike format gi problemer i opptellingen, særlig ved bruk av skanning. For bedre å sikre krav til universell utforming, og for å ivareta behovet til skanning av stemmesedler, bør utformingskrav i større grad standardiseres. Bruk av skanningfunksjonalitet i EVA vil i tillegg kreve at enkelte elementer på stemmesedlene standardiseres, slik at programvaren som benyttes ved maskinell telling gjenkjenner stemmesedlene.

Departementet vil standardisere krav til utforming av stemmeseddel ved stortingsvalg som skal gjelde ved valget i 2013. Departementet vil arbeide videre med formatet for stemmeseddel ved lokalvalg, og tar sikte på å forskriftsfeste dette i god tid før valget i 2015.

3.12.2 Internettstemmegivning

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget 2011 ble det gjennomført forsøk med internettstemmegivning. Velgerne i ti kommuner, til sammen 167 506 personer, kunne stemme over Internett i forhåndsstemmeperioden. Forsøket var et supplement til det ordinære papirbaserte valget.

Forsøket med stemmegivning over internett er særskilt omtalt i kapittel 6.

3.12.3 Elektronisk avkryssing i manntallet

Det ble i forbindelse med forsøket med elektronisk stemmegivning også gjennomført forsøk med elektronisk avkryssing i manntallet i valglokalene på valgdagen. Bakgrunnen var todelt: Det var ønskelig å teste ut elektronisk manntall i valglokalene for å effektivisere valgprosessen, stemmegivningen, opptellingen og behandlingen av stemmegivningene. I tillegg er det en forutsetning for opptelling av elektroniske stemmer at alle kryss i manntallet settes i et elektronisk manntall før opptellingen starter.

Stemmestyrene krysset av i det elektroniske manntallet både for velgere som var manntallsført i kretsen og for velgere i andre valgkretser i kommunen, jf. forskrift om forsøk med elektronisk stemmegivning § 18. Videre ble stemmer fra velgere som tilhørte andre kretser i kommunen, såkalte fremmede stemmer, lagt i en egen urne. Disse urnene ble transportert til valgstyret for en samlet opptelling.

Hovedinntrykket fra evalueringen var at løsningen var enkel å bruke. Det var lite eller ingen kødannelse for registrering i manntallet eller ved valgurnen. Det var kun et fåtall av velgerne som reagerte på at avkryssingen i manntallet var elektronisk, og ikke på papir. Mottak av stemmer fra velgere som tilhører andre valgkretser i kommunen ble også enklere når prosedyren for mottak av stemmen var lik både for velgere tilhørende valgkretsen og for velgere tilhørende andre valgkretser. Oppsummert opplevde valgmedarbeiderne elektronisk avkryssing i manntallet positivt.

Tilbakemeldingene fra valgansvarlig i forsøkskommunene viser også at erfaringene med elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen kun var positive. Det medførte færre problemer og systemet var enkelt å bruke. I noen kommuner var det en kort periode systemet ikke fungerte. Stemmestyrene tok da i bruk beredskapsrutinen. Beredskapsrutinen var enkel å iverksette, og medførte verken feil eller vesentlige kødannelser. Undersøkelsen blant valgmedarbeiderne viser også at over 80 prosent av de spurte hadde noe eller god kunnskap om beredskapsrutinen.

Departementets merknader

Elektronisk avkryssing i manntallet på valgdagen effektiviserer valgavviklingen både i valglokalet og opptellingen. Et annet viktig poeng er at elektronisk avkryssing i manntallet mest sannsynlig reduserer antall feilavkryssinger i manntallet. Dette fordi man i stor utstrekning benytter strekkoden som er trykket på valgkortet til å søke frem velgeren i manntallet. Dette gir et unikt oppslag og det er ikke nødvendig å sette kryss manuelt.

Ved valget i 2011 ble det avgitt drøyt 50 000 fremmede stemmer. Oslo, Bergen og Trondheim stod alene for over halvparten av alle fremmede stemmer. Det antas at effektiviseringsgevinsten er stor i disse kommunene, og at valgresultatet vil være raskere ferdig når etterarbeidet med de fremmede stemmene blir borte.

For å sikre kontinuitet, og for å få et bedre grunnlag for å foreta eventuelle endringer i EVA foreslår departementet derfor å videreføre forsøket i forsøkskommunene fra 2011. I tillegg inviteres Oslo, Bergen og Trondheim til å delta, da det er ønskelig å få erfaring med hvordan elektronisk avkryssing i manntallet fungerer i kommuner med et stort antall fremmede stemmer, mange velgere og valglokaler.

3.12.4 Nedsatt stemmerettsalder

Ved kommunestyrevalget i 2011 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år i 20 kommuner, samt ved valget i Longyearbyen lokalstyre. Kommuner med ulik størrelse, kommuner fra samtlige fylker, og kommuner med ordførere fra ulike partier deltok i forsøket. Totalt var det 330 000 innbyggere i forsøkskommunene, og 9 400 av disse var 16- og 17-åringer.

Valgdeltakelsen blant førstegangsvelgerne gikk opp fra rundt 33 prosent i 2007 til 46 prosent i 2011. I forsøkskommunene var valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene langt høyere; 57,4 prosent. Dette styrker forskernes antagelse om at valgdeltakelsen blant førstegangsvelgerne øker når stemmerettsalderen blir satt ned.

Institutt for samfunnsforskning og Rokkansenteret skal evaluere forsøket. De skal undersøke både hva som skjedde før og under valget, samt virkninger forsøket kan ha på politiske beslutninger i forsøkskommunene. Evalueringsrapporten skal leveres departementet i 2013.

Grunnlovens § 50 krever at stemmeberettigede ved stortingsvalg må være fylt 18 år. Det kan ikke gjøres avvik fra Grunnloven ved forsøk. Av den grunn er det ikke aktuelt å gjøre forsøk med nedsatt stemmerettsalder ved stortingsvalget i 2013.

3.13 Klager

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er departementet klageinstans.

Etter valgloven § 13-2 har alle med stemmerett ved valget klagerett. Gjelder klagen adgang til å avgi stemme, har i prinsippet alle klagerett. Man kan klage over forhold i forbindelse med forberedelsen til og gjennomføringen av valget. Valgloven § 6-8 regulerer klageadgangen over valgstyrets og fylkesvalgstyrets vedtak om å godkjenne eller forkaste et listeforslag.

Departementet mottok i alt 27 klager. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2007 ble det til sammenlikning 21 klager behandlet. Eksempler på forhold det ble klaget på er feil knyttet til listeforslag, fritak fra å stå på liste, valgbarhet, samt andre påståtte feil. Ingen klager ble gitt medhold.

3.14 Kirkevalget

Kirkevalget 2011 ble avholdt over hele landet samtidig med kommunestyre- og fylkestingsvalget. Kirkevalget er regulert av regler fastsatt av Kirkerådet med hjemmel i kirkeloven. Menighetsrådene har ansvaret for gjennomføringen av kirkevalget på lokalt nivå. Kirkevalget skal etter regelverket finne sted i umiddelbar nærhet av kommunens valglokaler dersom dette lar seg gjennomføre. Dette er forutsatt i avtale mellom partiene på Stortinget.

Departementet anbefalte at kommunene samarbeidet med menighetsrådene når det gjaldt gjennomføringen av kirkevalget. Det ble presisert at bistand fra kommunenes side til avviklingen av kirkevalget ikke måtte gå ut over gjennomføringen av kommunestyre- og fylkestingsvalget. Kirkevalget ble evaluert særskilt.

Departementet konstaterer – på bakgrunn av kommunenes tilbakemeldinger – at avviklingen av kirkevalget samtidig med kommunestyre- og fylkestingsvalget ikke synes å skape store praktiske problemer. De innvendinger som er kommet når det gjelder gjennomføringen kan etter departementets syn avhjelpes gjennom bedre organisering og informasjon på lokalt hold.