5 Om elektronisk valgadministrativt datasystem (EVA)

5.1 Innledning

I forbindelse med at det ble besluttet å gjennomføre et forsøk med internettstemmegivning, anskaffet departementet i perioden 2010-2011 et datasystem til bruk ved valg. Datasystemet inneholder tre hoveddeler: 1) valgadministrativt system, 2) system for maskinell telling (skanning av stemmesedler) og 3) system for internettstemmegivning. Systemet har fått betegnelsen elektronisk valgadministrativt system, forkortet EVA. Alle de tre delene av systemet er integrert og utveksler data med hverandre. Men alle deler trenger ikke tas i bruk.

Det valgadministrative datasystemet og system for maskinell telling utgjør hoveddelen av systemet. Videre fremstilling i dette kapittelet vil kun ta for seg disse delene av systemet.

5.2 Om valgadministrativt system og evalueringen fra forsøkene ved valget i 2011

5.2.1 Innledning

I høringsnotatet redegjorde departementet for EVA, både med hensyn til hvordan systemet er oppbygd og hvordan det virker. Systemet består av to hovedelementer, nemlig administrasjonssystemet som benyttes under valggjennomføringen og et system for maskinell telling av stemmesedler. I det følgende redegjøres det nærmere for begge systemene.

5.2.2 Administrativt system

Programvaren til EVA er nettbasert, og ble ved sist valg driftet hos Brønnøysundregistrene. Dette betyr at det ikke er nødvendig for brukerne å installere programvare på sine datamaskiner. Det er tilstrekkelig at brukerne har installert en standard nettleser, og EVA er da tilgjenglig via en internettadresse (URL). En slik løsning gjør det enklere å skalere bruken av systemet.

For å benytte systemet må brukerne logge seg på via den nasjonale autentiseringstjenesten ID-porten. Denne tjenesten er levert av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Tilgang til funksjoner i EVA forutsetter at brukeren er registrert i systemet, og har fått tildelt en eller flere roller. Hver rolle er knyttet til en eller flere funksjoner. For eksempel har en bruker som har fått tildelt rollen «listeforslagsansvarlig» tilgang til funksjoner for å registrere mottatte listeforslag og behandling av disse. Videre i dette kapittelet omtales hovedmodulene i EVA.

Grunnlagsdata

For å ta i bruk EVA for gjennomføring av et valg må det registreres grunnlagsdata. Grunnlagsdataene er kategorisert i to hovedkategorier: grunnlagsdata på sentralt nivå og grunnlagsdata på lokalt nivå. Grunnlagsdata på sentralt nivå skal legges inn av departementet og grunnlagsdata på lokalt nivå skal legges inn av kommunene og fylkeskommunene. Departementet registrerer grunnlagsdata, som for eksempel geografiske områder knyttet til et valg (fylker, kommuner og kretsinndeling), valgdagen, rammer for åpningstider, type valg (kommune- og fylkestingsvalg, sametingsvalg, stortingsvalg og folkeavstemminger), beregningsmåter og tillatte endringer på stemmeseddelen.

I tillegg til grunnlagsdata som registreres av departementet, må også den enkelte kommune og fylkeskommune registrere informasjon som er knyttet til lokale forhold. Det er valgstyrene og fylkesvalgstyrene som er ansvarlig for at registreringen av grunnlagsdataene er riktige. Dette er informasjon om stemmesteder, ev. todagersvalg, åpningstider for valglokalene, opptellingsmåter, krav til listeforslag og valgkortinformasjon. I forbindelse med registrering av grunnlagsdata finnes ulike funksjoner for å kontrollere om nødvendige data er registrert samt oversikt over hva som er registrert.

Listeforslag

Behandlingen av listeforslag i systemet følger kravene i valgloven kapittel 6, som omhandler kravene til behandling av listeforslag. Systemet inneholder funksjoner som bidrar til å gjøre det enklere for valgstyret å behandle forslagene, og det bidrar til å sikre at det ikke oppstår feil. På sikt vil også partier/grupper som stiller til valg kunne bruke systemet direkte, noe som vil kunne lette arbeidet i forbindelse med innlevering av listeforslag.

Listeforslag med nødvendige underskrifter kan legges inn i systemet av en valgmedarbeider som har en rolle som listeforslagsansvarlig. Rollen finnes både for en kommune og en fylkeskommune. Listeforslagene kan legges inn manuelt ved å registrere en og en kandidat. I tillegg kan listeforslagsansvarlig importere listeforslag som eventuelt er innlevert som elektronisk vedlegg. Et slikt vedlegg blir ofte levert inn av listeforslagsstiller i tillegg til det som etter lov må sendes inn på papir. Skannede underskriftslister kan importeres i systemet slik at innleggingen av underskriftene gjøres raskere.

Listeforslag og underskriftslister som er registrert i systemet kan sjekkes mot det foreløpige manntallet. En slik sjekk forenkler arbeidet til listeforslagsansvarlig med godkjenningsprosessen av listeforslagene. Funksjonen som sjekker kandidater mot det foreløpige manntallet kryssjekker også alle registrerte listeforslag og underskriftslister mot hverandre. En slik kryssjekking gjør det enkelt for listeforslagsansvarlig å avdekke om en kandidat står oppført på flere lister.

Manntall

Manntallsfunksjonen i systemet følger kravene i valgloven kapittel 2 og valgforskriften kapittel 1 om manntallsføring.

Systemets elektroniske manntall importeres ved hjelp av filer som sendes fra Skattedirektoratet (SKD) på samme måte som ved tidligere valg. Først importeres en komplett manntallsfil som SKD har eksportert fra folkeregisteret, og deretter importeres daglige oppdateringsfiler frem til og med lørdagen før valgdagen. I motsetning til hvordan situasjonen har vært tidligere, innebærer dette at en person ikke kan være oppført i flere manntall samtidig. Det er også mulig for en valgmedarbeider med rollen som manntallsfører å gjøre manuelle endringer i manntallet. Manntallsføreren kan kun gjøre endringer i opplysninger knyttet til personer som er manntallsført i valgmedarbeiderens kommune.

Manntallføreren kan skrive ut både det manntallet som skal legges ut til offentlig ettersyn og avkryssingsmanntallet som brukes på valgtinget fra systemet for sin kommune.

Stemmegivning

Både tidligstemmegivninger, forhåndsstemmegivninger og valgtingsstemmer kan registreres i en såkalt stemmegivningsmodul. Systemet åpner for at det kan mottas valgtingsstemmer ved at disse blir registrert med et kryss i et elektronisk manntall. Alternativet er å skrive ut et avkryssingsmanntall på papir og markere stemmegivning ved et kryss i manntallet. Ved mottak av tidligstemmegivninger og forhåndsstemmegivninger skjer det kun en registrering – med andre ord ingen avkryssing. Avkryssingen i manntallet skjer idet stemmegivningene er godkjent. Departementet foreslår i kapittel 4.4 endring i prosedyren for forhåndsstemmegivning. Dette blir det tatt høyde for i systemet.

Ved mottak av en stemme må stemmemottaker søke opp den manntallsførte personen ved hjelp av søkefunksjoner. Søkefunksjonene som benyttes er søk på manntallsnummer, fødselsnummer eller avansert søk. Det avanserte søket er et kombinasjonssøk av navn, adresse, kommune og fødselsnummer. For å gjøre søket mer effektiv kan en strekkodeleser benyttes til å lese av manntallsnummer på medbrakte valgkort.

Systemet har funksjon for utskriving av (duplikat)valgkort.

Opptelling

Systemet har en egen opptellingsmodul. Opptellingsmodulen håndterer registrering og godkjenning av alle opptellingsresultater i tråd med valglovens bestemmelser. Opptellingsresultater registreres på flere nivå, med forhåndsstemmer atskilt fra valgtingsstemmene. På kommunalt nivå skjer registrering av opptellingsresultater fra valgtingsstemmegivningen i valglokalene av stemmestyrene dersom de er ansvarlig for foreløpig opptelling eller av valgstyret sentralt i kommunene.

Alle stemmestyrer skal foreta en manuell urnetelling. Denne inkluderer også en partifordeling dersom stemmestyret skal foreta foreløpig opptelling. Data registreres i systemet og godkjennes. Videre opptelling skjer sentralt i kommunene – enten ved manuell eller maskinell telling (skanning). Resultatene etter manuell telling registreres og godkjennes i systemet. Ved maskinell telling blir resultatene importert fra det maskinelle tellesystemet til EVA for videre vurdering og godkjenning av valgstyret. I neste kapittel gis en nærmere beskrivelse av det maskinelle tellesystemet. Forklaring på eventuelle avvik og annet registreres også i systemet i forbindelse med godkjenning av opptellingsresultater. Opptellingsmodulen inneholder også funksjonalitet i forbindelse med prøving av stemmegivninger. Det er en dataflyt i systemet som gjør at blant annet stemmestyrets registrerte opptellingsresultater er tilgjengelig for valgstyret i en kommune som skal foreta endelig opptelling.

Et endelig og godkjent resultat på kommunalt nivå gjøres tilgjengelig på fylkeskommunalt nivå.

Valgoppgjør

Når alle opptellingsresultater er godkjent av valgstyret eller fylkesvalgstyret kan disse foreta valgoppgjøret, slik dette følger av bestemmelsene i valgloven. Beregninger og kandidatkåringer gjøres automatisk basert på registrerte opptellingsresultater. Modulen gjør det enkelt å foreta valgoppgjøret og dokumentere alle beregninger som er gjort.

Rapportering

Rapportmodulen inneholder nødvendige rapporter som valgmedarbeidere og valgstyrene trenger i gjennomføringen av valget. Dette er rapporter som for eksempel gir oversikt over registrerte grunnlagsdata, oversikt over antall mottatte forhåndsstemmer i forhåndsstemmeperioden, utleggingsmanntall, avkryssingsmanntall og møtebøker. Rapportmaler er lagt inn i systemet og rapporter produseres av valgmedarbeidere ved behov. Dette innebærer at nye rapporter kan legges inn i systemet og det er enkelt å endre eksisterende rapporter.

I tillegg til rapportmaler i rapportmodulen har systemet også rapporteringsfunksjoner til valgnattsystemet. Valgnattsystemet tilgjengeliggjør foreløpige og endelige valgresultater fortløpende til media. Funksjonene for rapportering forenkler stemmestyrenes, valgstyrenes og fylkesvalgstyrenes rapporteringsoppgaver.

5.2.3 System for maskinell telling

Denne delen av systemet skal bare benyttes av kommuner og fylkeskommuner som skal foreta maskinell telling av stemmesedler.

Systemet for maskinell telling (skanning) er en av de tre hoveddelene i programvare som utgjør EVA, og benyttes av kommuner og fylkeskommuner for telling av stemmesedler. Opptellingen skjer i samsvar med valgloven kapittel 10.

I motsetning til selve administrasjonssystemet, må skanningssystemet installeres på datamaskiner i det lokalet hvor tellingen skal foregå. Noen kommuner og fylkeskommuner samarbeider om den maskinelle tellingen og benytter felles lokaler. Systemet er integrert med EVA slik at grunnlagsdata importeres i skanningssystemet og telleresultater overføres til EVA for videre behandling og godkjenning. Systemet har også en spesialprogramvare for gjenkjennelse av trykte og håndskrevne bokstaver og tall, samt gjenkjennelse av øvrige elementer på en stemmeseddel. Videre i dette kapittelet gis en kort beskrivelse av modulene i skanningssystemet.

Kollikontroll

Alle stemmesedler og stemmegivninger som blir mottatt ved et lokale for maskinell telling må registreres i skanningssystemet. Dette innebærer at alle kolli som inneholder stemmesedler eller stemmegivninger må merkes med en merkelapp som inkluderer en strekkode. Informasjonen på merkelappen sier hva kolliet inneholder, hvilken krets den tilhører og hvor mange kolli som hører sammen. Merkelappene blir skrevet ut på forhånd og kolliene blir merket før valgmateriellet sendes til lokalet for maskinell telling. Kolliene blir registret i systemet med en strekkodeleser og programvaremodulen for kollikontroll.

Jobbstyring

Ingen stemmesedler kan behandles maskinelt hvis ikke det er opprettet det som i systemet heter en «jobb». En jobb opprettes av den som er opptellingsansvarlig i tellelokalet. Jobben inneholder informasjon om hva slags type stemmesedler som skal telles, hvilken krets eller kommune de tilhører og om det er en foreløpig eller endelig telling. Når jobben aktiveres av opptellingsansvarlig er kolli med stemmesedler klare for videre behandling. Opptellingsansvarlig har hele tiden oversikt over alle aktive jobber og status på disse, og denne oversikten øker kontrollen med opptellingsprosessen i det maskinelle tellelokalet.

Skanning

En skanneroperatør betjener en skanner og en tilhørende datamaskin med tilkoblet strekkodeleser. Med strekkodeleseren registrerer operatøren et kolli som tilhører en jobb som er aktivert for skanning. Når kolliet er registrert legges stemmesedlene bunkevis inn i skanneren og stemmesedlene skannes og lagres. Denne operasjonen gjentas inntil alle stemmesedler i alle kolli tilhørende aktive jobber er ferdig skannet.

Verifisering

Etter at stemmesedlene er skannet prøver systemet å tolke informasjonen på stemmesedlene. Systemet tolker og registrerer et stemmeseddelnummer som gir informasjon om hvilket parti og hvilket valg stemmeseddelen gjelder. I tillegg prøver systemet å tolke eventuelle rettelser som er foretatt av velgeren, og om stemmesedlene er stemplet av valgmedarbeideren i henhold til regelverket. I mange tilfeller klarer ikke systemet å tolke alle rettelser som er foretatt eller tolke om seddelen faktisk er stemplet. I disse tilfellene vil stemmesedlene bli gjenstand for en manuell verifisering. Valgmedarbeidere benytter da verifiseringsmodulen til denne oppgaven, og registrerer rettelsene manuelt i systemet. Det er valgstyret som må ta stilling til stemmesedler som kan være tvilsomme og som eventuelt må forkastes etter valgloven.

Opplastning til EVA

Når alle stemmesedlene tilhørende en jobb er skannet og verifisert, er telleresultatene knyttet til denne jobben klar for å overføres til EVA. Videre blir telleresultatene vurdert av den valgansvarlige og eventuelt registrert klar for videre behandling og rapportering. Hvis det må gjøres en ny telling av stemmesedlene, må opptellingsansvarlig for maskinell telling klargjøre og aktivere en ny jobb som resulterer i ny skanning og verifisering av stemmesedlene.

Når opptellingsprosessen er ferdig, utferdiges det en møteprotokoll for valgstyret som grunnlag for deres beslutning om godkjenning av opptellingsresultater.

5.2.4 Forsøk med valgadministrativt system ved valget i 2011

10 kommuner og en fylkeskommune gjennomførte forsøk med det nye valgadministrative systemet EVA ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011. Disse kommunene gjennomførte også forsøk med elektronisk stemmegivning.

Med få unntak, ble all funksjonalitet i systemet benyttet under forsøkene ved valget i 2011. I dette kapittelet vil departementet redegjøre for utprøvingen av det valgadministrative systemet.

Kommunene som fikk prøve ut systemet ble valgt ut etter forhåndsdefinerte kriterier som variasjon i størrelse, geografisk spredning, befolkningssammensetning, kommunikasjon, infrastruktur og kompetanse. Kommunene Hammerfest, Bodø, Vefsn, Ålesund, Radøy, Bremanger, Sandnes, Mandal, Re, Tynset og Møre og Romsdal fylkeskommune ble valgt ut for å delta i forsøket.

Alle utvalgte kommuner har vært med i utviklingen og testingen av systemløsningen. I tillegg har de vært med på å utvikle en felles rutineportal, som er bindeleddet mellom valglovgivningen og systemet. De utvalgte kommunene bidro også med utarbeidelsen av et opplæringsprogram til bruk ved gjennomføring av valg. Kommunene har i tillegg deltatt i utviklingen av et kommunikasjons- og informasjonsopplegg ut mot velgerne i kommunene.

5.2.5 Metode for evaluering

Evaluering av utprøvingen har blitt foretatt i alle de ti tidligere forsøkskommunene og i Møre og Romsdal fylkeskommune. Den ble gjennomført i to deler. Den første delen var en spørreundersøkelse om systemets funksjonalitet og tekniske løsninger, mens den andre delen gjaldt erfaringene fra kommunene. Forsøkskommunene har i tillegg til dette også deltatt på en samling i departementet, der hver enkelt kommune presenterte sine erfaringer.

Spørreundersøkelsen

Spørreundersøkelsen inneholdt blant annet spørsmål om forhold knyttet til det valgadministrative datasystemet, prosedyrene for innlogging, bruk av maskinvare og forhold knyttet til den tekniske installasjonen i valglokalet. Det ble også stilt spørsmål knyttet til reserveløsningen (mobilt back-up samband) i tilfeller hvor det tradisjonelle internettsambandet slutter å fungere, samt til forhold knyttet til opplæringen.

Spørreundersøkelsen var bredt anlagt, og målgruppen var alle valgmedarbeidere i de tidligere forsøkskommunene. Undersøkelsen var lagt opp slik at hver respondent kun fikk spørsmål knyttet til sine oppgaver under valget. Spørreundersøkelsen ble sendt til 709 valgmedarbeidere, hvorav 369 svarte på undersøkelsen. Av de 369 respondentene svarte 330 at de benyttet ett eller flere av de elementene i systemene som spørreundersøkelsen omfattet.

Beskrivende tilbakemelding

Den beskrivende tilbakemeldingen dekker erfaringer kommunene gjorde seg ved bruk av opplæringsprogram og opplæringsmetodikk, bruk av rutineportal, brukerveiledninger, samarbeid, kommunikasjon, informasjon og brukerstøtte. Det var de valgansvarlige som besvarte de mer åpne og kvalitative spørsmålene i undersøkelsen.

5.2.6 Evaluering

Administrasjonssystemet og systemet for telling av stemmesedler

Tilbakemeldingene viser at brukerne under valget i 2011 fant at det valgadministrative systemet var brukervennlig og at løsningen var funksjonell. Undersøkelsen viser at brukerne var fornøyd med løsningen for innlogging til systemet, løsningen som knytter seg til behandling av listeforslagene, manntallet, behandlingen av stemmegivninger, opptelling, valgoppgjør og rapporteringen til Statistisk sentralbyrå (SSB), Alt i alt viser evalueringen at kommunene var godt fornøyd med systemet.

Siden administrasjonssystemet er internettbasert er det viktig at det foreligger en reserveløsning i tilfelle internettforbindelsen uteblir. Det var derfor etablert et mobilt back-up samband i alle kommunene som deltok i forsøket. Til tross for relativt liten grad av veiledning og oppfølging i tilknytning til oppkobling og bruk av reservesambandet, viste det seg å fungere på en tilfredsstillende måte. Undersøkelsen viser også at forhold knyttet til teknisk installasjon av utstyr fungerte etter hensikten.

Selv om systemet og løsningen i det alt vesentlige fungerte godt, viser tilbakemeldingene også at administrasjonssystemet kan forbedres ytterligere på enkelte områder. Dette gjaldt blant annet tilbakemeldinger om at det burde være enklere å legge inn grunnlagsdata og at rollestrukturen bør forenkles. Evalueringen viser også at det er nødvendig å forbedre systemet for maskinell telling av stemmesedler, slik at en unngår unødvendige opphold grunnet driftsstans under skanningen. Tilbakemeldingene viser også at forhold knyttet til rapporteringsmodulen i selve administrasjonssystemet må forbedres. Departementet er godt i gang med dette arbeidet, og vil foreta nødvendig kvalitetssikring før systemet tas i bruk.

Opplæring i bruk av systemet

Rutineportalen er en portal som samler lov, forskrift, valghåndbok, brukermanualer og rutiner for praktisk gjennomføring av valg i en internettportal. Resultatene viser at rutineportalen var til nytte for kommunene, og at den gjennomgående har en god og oversiktlig struktur, og at symbolbruken er lett å forstå og bruke. Departementet har fått enkelte tilbakemeldinger om at noen brukere mener at portalen er for detaljert og at den kan være litt vanskelig å orientere seg i. Departementet vil fortsette utviklingen og kvalitetssikringen av portalen frem mot valget i 2013, slik at risikoen for feil under tilretteleggingen av valget og under valggjennomføringen reduseres til et minimum.

«Opplæringspakker» til bruk for opplæring av valgmedarbeidere i kommunene fungerte godt. Departementet foretok opplæring av sentrale valgmedarbeidere i hver av kommunene. Kommunene foretok intern opplæring i egen kommune

5.2.7 Plan for implementering forut for stortingsvalget 2013 – omfang og opplæring

Omfang

Det er en stor utfordring å implementere et slikt administrativt system i samtlige av landets kommuner og fylkeskommuner. Departementet har derfor vurdert ulike alternativer for hvordan dette best kan gjøres. Departementet har etter en konkret vurdering kommet til at det er mest hensiktsmessig å implementere systemet i samtlige kommuner og fylkeskommuner samtidig. Det er lettere å implementere systemet i sin helhet i 2013 enn i 2015 siden lokalvalgene innebærer større bruk av systemet og er mer kompliserte å gjennomføre enn hva som er tilfelle ved stortingsvalg.

Det legges derfor opp til og er et ønske at EVA faktisk tas i bruk av samtlige kommuner og fylkeskommuner i 2013. Det er en stor fordel at alle valgdata og resultater finnes i ett og samme system, inklusive manntallet. Departementet er imidlertid kommet til at departementet ikke ønsker å lovpålegge bruk allerede i 2013. Vi mener dette mest hensiktsmessig vurderes etter at systemet er tatt i bruk av alle.

Departementet vil imidlertid ikke anbefale at skanningssystemet tas i bruk av alle. Maskinell opptelling av stemmesedler bør begrenses ved valget i 2013, ut fra hvor behovet for slik telling er størst. Alle fylkeskommuner vil få benytte systemet for maskinell opptelling. Utover dette vil departementet vurdere om det er hensiktsmessig at det etableres sentra for maskinell opptelling enkelte steder i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å redusere risikoen for feil under den maskinelle opptellingen. Fra valget i 2015 er det departementets målsetting at alle kommuner og fylkeskommuner som ønsker det kan ta i bruk systemet for maskinell telling.

Opplæring

Fra og med valget 2013 vil ansvaret for systemopplæringen ligge i departementet. Det vil bli utarbeidet et felles opplæringsprogram for hele landet for å sikre kvalitet, likhet og effektivitet i opplæringen. Det planlegges en opplæringsmodell der departementet ivaretar organisering og innhold i opplæringsprogrammet, og hvor kommuner og fylkeskommuner gjennomfører opplæringen tilpasset lokale forhold og kompetanse i regionen.

I løpet av vår/forsommer 2013 blir det gjennomført opplæring i alle landets kommuner og fylkeskommuner i bruken av EVA. Til dette vil departementet ta i bruk valgfaglig kompetanse som finnes i landets kommuner og fylkeskommuner. Opplæringen vil bli organisert ved at det opprettes regionale kompetanseteam satt sammen av godt kvalifiserte valgmedarbeidere fra utvalgte kommuner og fylkeskommuner. Departementet tar ansvar for å lære opp kompetanseteamene. Dette skjer høsten 2012. Kompetanseteamene vil igjen foreta opplæring av superbrukere i hver kommune. Superbrukerne i hvert fylke og i hver kommune foretar opplæring i egen organisasjon. Opplæringen vil bli gjennomført med et felles innhold bestående av regelverk, valgprosesser, rutiner samt trening i det valgadministrative systemet.

Departementet vil i tillegg sørge for at det etableres en god ordning for brukerstøtte (support), slik at det blir mulig for fylkeskommunene og kommunene å få nødvendig bistand i bruk av systemet, både før, under og etter valget. Det vil bli etablert en egen brukerstøtte for EVA, lokalisert i Brønnøysund.

For å sikre at implementeringen av EVA i kommunene skjer i godt samarbeid med kommunene og fylkeskommunene, har departementet anbefalt kommunene å etablere et mottaksprosjekt i egen kommune. Formålet med mottaksprosjektene er å gjøre kommunene og fylkeskommunene best mulig i stand til å ta i bruk det nye systemet. Videre ønsker departementet at kommunene selv aktivt utarbeider egne arbeidsmål for å sikre at stortings- og sametingsvalget 2013 gjennomføres i samsvar med lovgivningen og bidra til at velgernes tillit til valgordningen og valggjennomføringen opprettholdes.