6 Evaluering av forsøk med internettstemmegivning 2011

6.1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

6.1.1 Om forsøket

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 ble det gjennomført forsøk med internettstemmegivning i ti forsøkskommuner. Dette innebar at til sammen 167 506 stemmeberettigede fikk muligheten til å stemme via Internett utenfor valglokalene i forhåndsstemmeperioden. Internettstemmegivningen var kun et supplement til den ordinærere papirstemmegivningen. Velgerne kunne dermed stemme på papir i tidligstemmeperioden, i forhåndsstemmeperioden og på valgtinget akkurat slik som tidligere.

72,5 prosent av alle velgere som forhåndsstemte i forsøkskommunene, valgte Internett som stemmegivningskanal. De som stemte via Internett utgjorde 26,4 prosent av alle som stemte i forsøkskommunene. Totalt valgte 28 001 velgere å avgi en stemme via Internett, men enkelte av disse valgte å overstyre stemmen med en papirstemme og noen velgere stemte elektronisk flere ganger. Det ble dermed avgitt 27 554 godkjente internettstemmer ved kommunestyrevalget og 25 927 godkjente internettstemmer ved fylkestingsvalget.

De ti kommunene som deltok i forsøket var Bodø, Bremanger, Hammerfest, Mandal, Radøy, Re, Sandnes, Tynset, Vefsn og Ålesund. Kommunene måtte gjennom en søknadsprosess for å kunne delta i forsøket og de ble valgt ut etter forhåndsdefinerte kriterier som variasjon i størrelse, geografisk spredning, befolkningssammensetning, kommunikasjon, infrastruktur og kompetanse. Hammerfest, Mandal, Re og Ålesund var i tillegg blant de kommunene som deltok i forsøket med nedsatt stemmerettsalder for 16- og 17-åringer ved kommunestyrevalget.

Løsningen som ble brukt til internettstemmegivning var en separat del av det nye elektroniske valgadministrasjonssystemet EVA. Hoveddelen av EVA er systemet for valgadministrasjon. I tillegg inneholder den en løsning for maskinell telling av stemmesedler (skanning), og en løsning for internettstemmegivning. Alle delene av systemet kan utveksle data med hverandre, men alle delene trenger ikke tas i bruk. EVA er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Bakgrunn for forsøket

Beslutningen om at det skulle gjennomføres forsøk med internettstemmegivning ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 ble tatt i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2008. Da stilte Stortinget seg:

«positiv til at det igangsettes prosjekt der det arbeides for å tilrettelegge for elektronisk stemmegivning med sikte på å gjennomføre forsøk ved ordinære valg i 2011»

se Innst. S. nr. 5 (2007–2008) fra kommunal- og forvaltningskomiteen. I etterkant av denne beslutningen ble det opprettet et prosjekt i regi av departementet som skulle tilrettelegge for at et slikt forsøk kunne gjennomføres. I «Prosjektdirektiv for e-valg 2011» går det frem at den overordnede målsetningen med prosjektet var å:

«etablere en sikker elektronisk valgløsning for stortings-, kommunestyre- og fylkestingsvalg som gir bedre tilgang for å stemme for alle velgergrupper. Løsningen skal også sikre en rask valggjennomføring med effektiv ressursbruk i kommunene samt legge til rette for utøvelse av direktedemokrati. Dagens høye troverdighet til valggjennomføring, basert på prinsipp om hemmelig valg, skal opprettholdes».

I prosjektdirektivet ble det trukket frem flere årsaker til hvorfor det burde gjennomføres forsøk med internettstemmegivning:

1. Øke tilgjengeligheten for velgerne generelt og spesielt velgergrupper som i dag ikke har full tilgjengelighet (eksempelvis funksjonshemmede, utenlandsboende, personer midlertidig i utlandet).

2. Nye generasjoner velgere forventer elektroniske løsninger.

3. Raskere og mer korrekt valgoppgjør.

4. Reduserte kostnader på lang sikt.

5. Muliggjøre direktedemokrati med lav kostnad (folkeavstemninger).

Forsøket skulle basere seg på anbefalingene i rapporten «Elektronisk stemmegivning – utfordringer og muligheter» som ble utarbeidet av en arbeidsgruppe på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet i 2006. Mandatet til denne arbeidsgruppen var å vurdere og ta stilling til om og eventuelt hvordan det burde innføres muligheter for elektronisk stemmegivning ved valg i Norge. De skulle også ta stilling til hvilke regler og krav som burde gjelde ved elektronisk stemmegivning. Spørsmålene skulle vurderes ut fra demokratiske, juridiske, tekniske og økonomisk-administrative hensyn. Arbeidsgruppens konklusjon var at elektronisk stemmegivning ville gjøre det enklere og mindre kostnadskrevende for velgeren å utøve sine demokratiske rettigheter. De anbefalte derfor at det ble satt i gang planmessige forsøk og systematisk evaluering. Formålet med denne type forsøk var både å prøve ut tekniske løsninger og bygge tillit til elektronisk stemmegivning blant velgerne. Arbeidsgruppen foreslo på den bakgrunn en gradvis og trinnvis innføring med elektronisk stemmegivning bygd på systematiske forsøk.

Kontrollerte versus ukontrollerte omgivelser

Arbeidsgruppen anbefalte at elektronisk stemmegivning først burde testes ut i valglokalene, før man eventuelt testet det ut utenfor valglokalene, i såkalte «ukontrollerte omgivelser». Begrunnelsen var at det var vanskelig på daværende tidspunkt å se for seg sikkerhetsmekanismer som ville gjøre det sikkert nok med internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Arbeidsgruppen konkluderte derfor med at forsøk i kontrollerte omgivelser i valglokalene ville være enklere å gjennomføre på en sikker måte. Hvis man likevel ville gjennomføre forsøk i ukontrollerte omgivelser, skulle strenge krav til sikkerhet og høy tillit blant velgerne legges til grunn. Videre måtte elektronisk stemmegivning i så fall kun være et supplement til den tradisjonelle, papirbaserte måten å stemme på, og velgerne måtte blant annet få muligheten til å stemme flere ganger for å ivareta kravet om en hemmelig stemmegivning.

Ved oppstarten av e-valgsprosjektet foretok departementet en analyse av sikkerhetsutfordringene knyttet til elektronisk stemmegivning. Denne viste at bildet hadde endret seg siden 2006. Analysen kom frem til at sikkerhetsutfordringene ville være vel så store, om ikke større, ved elektronisk stemmegivning i kontrollerte omgivelser i valglokalene. Hovedgrunnen til dette er at en datamaskin som brukes til stemmegivning i et valglokale vil bli benyttet av hundrevis av velgere, mens en enkelt hjemmedatamaskin vil bli benyttet av et fåtall personer i en husstand. Dersom en datamaskin som brukes til stemmegivning i valglokalet ble kompromittert (for eksempel ved hjelp av et virus), ville dette få langt større konsekvenser for valget enn om det samme skjedde med en enkelt hjemmedatamaskin. Dette fordi mange velgere ville stemt fra den samme datamaskinen, og flere stemmegivninger dermed ville blitt påvirket. Elektronisk stemmegivning i valglokalet ville derfor medføre betydelige kostnader og ressurser for å overvåke disse datamaskinene gjennom hele forhåndsstemmeperioden.

Det ble også foretatt en kostnadsvurdering som viste at elektronisk stemmegivning i valglokalene ville medføre at kommunene måtte investere i en stabil nettverksinfrastruktur i valglokalene, i tillegg til innkjøp av datamaskiner og spesialkomponenter. Til sammenligning ville internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser ikke kreve denne type investeringer for kommunene, siden velgerne da ville stemme fra sine egne datamaskiner. Et annet aspekt var at dersom velgeren må møte opp i valglokalet for å avgi sin stemme, ville også tilgjengelighetsgevinsten reduseres betraktelig. Personer som har problemer med å komme seg til et valglokale, eller som er avhengige av å bruke egen datamaskin med spesialtilpassede IKT-hjelpemidler, ville ikke oppleve bedre tilgjengelighet gjennom et slikt forsøk.

Analysene konkluderte med at det ville være mer hensiktsmessig å teste ut elektronisk valg i ukontrollerte omgivelser, sett i forhold til både sikkerhet, tilgjengelighet for velgerne og det totale kostnadsbildet.

Det ble gjennomført to mindre utprøvinger av internettstemmegivning i valglokalene i forkant av valget ved ikke-bindende folkeavstemninger i Radøy og Re kommuner. Her ble det montert opp standard datamaskiner i noen av valgavlukkene. Utseendemessig var løsningen for stemmegivning i valglokalene identisk med løsningen som ble brukt ved forsøket for internettstemmegivning, men påloggingsløsningen og måten velgeren fikk bekreftet at riktig stemme var mottatt av systemet på (en såkalt «returkode») fungerte annerledes. Vurderingen etter disse forsøkene bekreftet at elektronisk stemmegivning i valglokalene var teknisk utfordrende, og at det ville kreve betydelig innsats og investeringer for kommunene, blant annet for å ivareta sikkerheten.

Krav til hemmelig stemmegivning

Forsøket skulle ivareta nasjonale og internasjonale krav til en fri og hemmelig stemmegivning. Dette kravet innebærer at velgeren skal kunne avgi sin stemme usett, uten å utsettes for utilbørlig påvirkning og uten å tvinges til å stemme på en bestemt måte. Hemmelige valg innebærer også at velgerens avgitte stemme må sikres hemmelighold etter den er avgitt, slik at velgerens identitet ikke kan kobles til stemmens innhold.

Det å sikre prinsippet om hemmelig valg blir ansett som en av hovedutfordringene ved internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Internasjonalt dreier ofte disse diskusjonene seg om hvordan systemer for elektronisk stemmegivning sikrer at velgerens stemme ikke kan manipuleres etter at den er avgitt, og hvordan en sikrer at det ikke er mulig for myndighetene å finne ut hva den enkelte har stemt. I Norge har derimot størstedelen av innvendingene gått på at man ved internettstemmegivning ikke kan kontrollere omgivelsene til velgeren, og dermed ikke kan vite om velgeren stemmer usett fra andre. Spørsmålet har dermed vært hvorvidt det er mulig å sikre velgerens rett til å stemme hemmelig ved denne type stemmegivning.

Dette var også årsaken til at det i forbindelse med forsøket i 2011 var politisk debatt knyttet til lovligheten av internettstemmegivning og kravet til hemmelig stemmegivning. I mai 2010 fremmet tre stortingsrepresentanter fra Høyre et dokument-8 forslag, hvor Regjeringen ble bedt om å stanse forsøket (Dokument 8:128 S (2009-2010)). Forslagsstillerne mente at forsøket gjorde det umulig å sikre at en stemmegivning var hemmelig i ukontrollerte omgivelser. Forslaget fikk ikke flertall ved behandlingen i november 2010, men Kontroll- og konstitusjonskomiteen la til grunn i sin innstilling at «departementet ser til at den planlagde forsøksordninga er i tråd med føremålet i vallova, i samsvar med våre internasjonale bindingar og i harmoni med Grunnlova», jf. Innst.nr. 69 S (2010-2011).

Departementets vurdering i forkant av valget 2011 var at internettstemmegivning var forenlig med grunnleggende prinsipper for valggjennomføring, slik som kravet om hemmelig stemmegivning, såfremt visse forhåndsregler ble tatt. Disse forhåndsreglene tok utgangspunkt i anbefalingene i rapporten «Elektronisk stemmegivning – utfordringer og muligheter», samt nasjonale og internasjonale krav til valggjennomføring. Forsøket forutsatte derfor at:

• Elektronisk stemmegivning kun skulle være et supplement til stemmegivning i valglokaler.

• Elektronisk stemmegivning kun skulle gjennomføres i forhåndsstemmeperioden.

• Det måtte etableres en ordning som gjør det mulig å avgi elektronisk stemme flere ganger, det vil si mulighet for den som stemmer elektronisk til å stemme om igjen så mange ganger vedkommende ønsker.

• En papirstemme avgitt i ett valglokale (enten på forhånd eller på valgdagen) ville alltid overstyre eventuelle elektroniske stemmer.

• Det ble brukt en god identifiserings- og autentiseringsløsning (elektronisk id) basert på høyt sikkerhetsnivå.

• Det elektroniske systemet skulle være teknisk sikkert og pålitelig og ivareta grunnleggende prinsipper for valggjennomføring.

Referansegrupper

Departementet ønsket å involvere og informere relevante miljøer om forsøkets fremdrift og innhente synspunkter. Det ble derfor satt ned fire eksterne referansegrupper. Det ble satt ned én politisk referansegruppe med representanter fra politiske partier, én faglig referansegruppe som bestod av de som satt i arbeidsgruppen for rapporten om elektronisk stemmegivning samt personer fra IT- og valgfaglige miljøer, én kommunal referansegruppe som inkluderte forsøkskommunene og én referansegruppe som bestod av ulike brukerorganisasjoner som jobbet med tilgjengelighet og universell utforming. Gruppene møttes både samlet og hver for seg for å gi innspill om veivalgene i prosjektet. Sikkerheten i systemet, sikkerhetsrutiner og presentasjoner av e-valgløsningen er eksempler på temaer som ble tatt opp.

Internettstemmegivning i andre land

Selv om mange land benytter elektroniske hjelpemidler i valgprosessen, er det kun et mindretall som benytter seg av det til selve stemmegivningen. Kun elleve land, Norge inkludert, har benyttet internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser ved bindende politiske valg. Estland er foreløpig det eneste landet som tilbyr internettstemmegivning for alle landets velgere. Frankrike tilbyr dette som en mulighet for utenlandsboende, mens Sveits tilbyr internettstemmegivning i enkelte regioner.

Det at ikke flere land har erfaring med internettstemmegivning kan henge sammen med at dette er en relativt ny måte å bruke teknologien på. Flere har erfaring med elektronisk stemmegivning i valglokalene (uten bruk av internett), og rundt tretti land har benyttet elektronisk stemmegivning i valglokalene ved bindende politiske valg. Brasil og India er blant de tretti landene som har lengst erfaring med slik stemmegivning.

Danmark vurderer om det skal gjennomføres forsøk med elektronisk stemmegivning i valglokalene ved valget i 2013. I Sverige skal det i mars 2013 legges frem en betenkning hvor det skal vurderes om elektronisk stemmegivning bør tas i bruk. Denne utredningen skal se på elektronisk stemmegivning både i og utenfor valglokalene.

6.1.2 Om evalueringen av forsøket

En forutsetning for forsøket var at det skulle gjennomføres en grundig evaluering av eksterne forskningsmiljøer. Målsetningen med evalueringen var å frembringe mer informasjon og kunnskap om internettstemmegivning generelt og forsøket spesielt, samt å undersøke i hvilken grad forsøket var i tråd med demokratiske prinsipper på valgområdet.

Departementet inngikk våren 2011 kontrakt med to forskningsmiljøer som skulle evaluere forsøket ut i fra valgfaglige og demokratiske kriterier. Forskerne skulle evaluere sju hovedområder, i tillegg til en åpen kategori:

• Tilgjengelighet for velgere generelt og velgere med nedsatt funksjonsevne

• Tillit til forsøket og valggjennomføringen

• Hemmelig valg

• Effektiv stemmeopptelling og raskt valgresultat

• Valgdeltakelse

• Internasjonale erfaringer med e-valg

• Samsvar med internasjonale standarder på valgområdet

• Åpen kategori: Mediedekning

Forskningsmiljøene som ble tildelt kontrakten har tung nasjonal og internasjonal valgekspertise, med bred erfaring og kompetanse innenfor forskning på lokaldemokrati, velgeradferd, valggjennomføring og elektroniske løsninger for demokrati og stemmegivning.

Den mest omfattende delen av forskingsoppdraget ble utført av Institutt for samfunnsforskning (ISF), i samarbeid med blant andre Norsk institutt for by- og regionforskning, Uni Rokkansenteret, Universitetet i Oslo og Norsk Regnesentral. Disse forskningsinstitusjonene evaluerte blant annet hvilken betydning forsøket med internettstemmegivning hadde for tilgjengelighet og valgdeltakelse, hvorvidt velgerne hadde tillit til forsøket, politisk interesserte ungdoms syn på forsøket, mediedekning og hvilke holdninger velgerne hadde til hemmelig valg og internettstemmegivning. Forskningen munnet ut i ISFs delrapport

• i. «Evaluering av forsøket med e-valg 2011. Tilgjengelighet for velgere, tillit, hemmelig valg og valgdeltakelse» (Segaard & Saglie (red.) 2012:3)

En mindre del av oppdraget ble utført av International Foundation for Electoral Systems (IFES), en amerikansk organisasjon med over 20 års erfaring på valgområdet. IFES evaluerte om forsøket førte til en mer effektiv stemmeopptelling og raskere valgresultat, redegjorde for internasjonale erfaringer med internettstemmegivning og vurderte om løsningen var i samsvar med internasjonale regler og standarder. IFES’ forskning munnet ut i de tre delrapportene:

• ii. «Speed and Efficiency of the Vote Counting Process» (Barrat I Esteve, Goldsmith & Turner 2012)

• iii. «International Experience with E-Voting» (Barrat I Esteve & Goldsmith 2012)

• iv. «Compliance with International Standards» (Barrat I Esteve, Goldsmith & Turner 2012)

ISF hadde i tillegg koordineringsansvaret for evalueringsprosjektet. Dette inkluderte å utarbeide en sluttrapport som oppsummerte og sammenfattet de ulike delevalueringene:

• v. «E-valg i et demokratisk perspektiv» (Segaard, Baldersheim & Saglie 2012:5).

De ulike forskningsinstitusjonene benyttet en rekke ulike metodiske tilnærminger for datainnsamling og -analyse. Hvilke metoder som ble brukt i de ulike temaene i evalueringen fremgår av tabell 6.1.

Evalueringene har gitt et godt kunnskapsgrunnlag om forsøket, og de viktigste funnene gjengis i dette kapittelet. Delevalueringene ble offentliggjort 12. juni 2012, og sluttrapporten som oppsummerte samtlige av disse ble offentliggjort 12. september 2012.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) ved avdeling for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODHIR) ble invitert av departementet til å observere forsøket med internettstemmegivning. OSSE sendte et ekspertteam som skulle følge både forberedelsene og gjennomføringen av forsøket. Totalt var OSSE på sju besøk både før, under og etter valget. De utarbeidet en rapport som oppsummerte observasjonen og hvor de kom med anbefalinger til forbedringer. Deres rapport ble offentliggjort 2. mars 2012. Dette var også en av kildene som forskningsmiljøene benyttet seg av, og en oppsummering av rapporten finnes i kapittel 6.8.4.

Samtlige av evalueringene, samt OSSEs rapport fra forsøket, finnes på departementets nettsider.

6.1.3 Hovedfunn fra evalueringen

Forskerne mener at velgerne i forsøkskommunene har høy tillit både til internettstemmegivning og til forsøket spesielt. Velgere i forsøkskommunene var svært positive til at det ble gjennomført et forsøk med internettstemmegivning, og flesteparten mener det bør være mulig å stemme via Internett ved fremtidige valg.

Forsøket oppfylte de fleste standardene i rekommandasjonen for elektronisk stemmegivning. Det var ingen større tekniske problemer knyttet til e-valgløsningen, men evalueringen viser til enkelte områder som kan forbedres. Blant annet må brukergrensesnittet forbedres for å sikre universell utforming.

Selv om enkelte av informantene med nedsatt funksjonsevne hadde problemer med å bruke løsningen, ønsket likevel flertallet muligheten til å stemme via Internett. Mange var også villige til å bruke tid for å klare å avgi en internettstemme. Dette henger ifølge forskerne sammen med at mange opplevde at de for første gang klarte å stemme på egenhånd og alene. Forskerne mener stemmegivning via Internett kan gi en form for verdighet for personer med nedsatt funksjonsevne, som det kan være vanskelig å gjenskape i et valglokale.

Ifølge forskerne er det ikke tvil om at forsøket gjorde valget mer tilgjengelig. Med utgangspunkt i at tilgjengelighet i seg selv er en demokratisk verdi, og at økt tilgjengelighet kan bidra til å gjøre den politiske likheten mellom ulike velgergrupper mer reell, er det forskernes oppfatning at forsøket med internettstemmegivning har hatt en positiv demokratisk effekt på dette området.

Forskerne mener at mekanismene som lå til grunn i forsøket, sikret at personer som utsatte andre for utilbørlig overvåkning eller forsøkte å kjøpe noens stemme, aldri kunne vite om internettstemmen de observerte ble den tellende. Forskerne mener dessuten at forsøket med internettstemmegivning ivaretok hemmelighold bedre enn dagens ordning for brevstemmegivning.

Evalueringen gir ikke grunnlag for å si at internettstemmegivning i større grad enn papirbasert stemmegivning er forbundet med brudd på prinsippet hemmelig stemmegivning. Selv om slike tilfeller ifølge forskerne nok forekommer, skjer dette i svært begrenset omfang både blant de som stemte på nett og de som stemte på papir. Ingenting tilsier at brudd på prinsippet om hemmelig valg var mer utbredt i de kommunene som deltok i forsøket enn i landet som helhet.

Forsøkskommunene hadde samme økning i valgdeltakelse som resten av landet, og forskerne finner derfor ikke støtte for å si at internettstemmegivning bidro til å øke valgdeltakelsen. Forskerne påpeker likevel at evalueringen kun har sett på de kortsiktige effektene på valgdeltakelsen. Gitt mulige læringseffekter blant velgerne, vil det være nødvendig med studier som følger velgere over flere forsøk for å avdekke mulige langsiktige effekter på valgdeltakelsen.

Forskerne drøfter hvorvidt internettstemmegivning bør tilbys kun til enkelte velgergrupper, slik som utenlandsboende eller personer med nedsatt funksjonsevne. Dette er grupper som i dag kan ha vanskelig for å oppsøke valglokalet. De påpeker at dette ikke vil være uproblematisk og at det vil føre til vanskelige avgrensningsproblemer. Dette gjelder både hvordan man for eksempel skal avgjøre hvilke funksjonsnedsettelser og grad av funksjonsnedsetting som gjør at en skal få muligheten til å stemme via Internett, og hvordan de skal gjøres kjent med ordningen. Forskerne mener dette kan virke stigmatiserende – både for de som omfattes og de som ikke omfattes av en slik ordning. En slik ordning vil også medføre at de fleste kommunene må innføre internettstemmegivning. De påpeker at et alternativ til internettstemmegivning for noen grupper, er at hvis det først blir bestemt å innføre det i såpass stor skala, så må det bli en mulighet for alle innbyggere.

I evalueringens sluttrapport konkluderer forskerne med at hvis man velger å betrakte forsøket som den endelige prøven på hvorvidt man bør innføre internettstemmegivning, og på det grunnlag beslutter å si nei til å fortsette prosessen, så mister man muligheten til å bygge opp kompetanse og erfaring gjennom flere forsøk. Forskerne mener at en slik beslutning bør være basert på en overbevisning om at man har tilstrekkelig grunnlag for å lukke den videre prosessen. Forskerne påpeker at dersom man derimot velger å anse forsøket som første steg i en mer langsiktig prosess, er det fremdeles behov for flere forsøk, siden det ennå finnes ubesvarte spørsmål som kan påvirke konklusjoner om hvilke demokratiske effekter internettstemmegivning kan få ved fremtidige valg.

6.1.4 Videre fremstilling

Kapittel 6.2–6.4 tar for seg departementets forankring av forsøket: Dette inkluderer hvilke juridiske forutsetninger som forsøket skulle ivareta og hvilke sikkerhetsmekanismer som ble lagt til grunn for å sikre disse. Det gis også en gjennomgang av hvordan løsningen som ble brukt ved forsøket så ut.

Kapittel 6.5–6.9 tar for seg funn fra de ulike delevalueringene, og evalueringens sluttrapport. Dette inkluderer hvilke holdninger velgerne hadde til denne måten å stemme på og hvorvidt løsningen ble oppfattet som brukervennlig og tilgjengelig. Denne delen omhandler også hvorvidt forsøket var i samsvar med nasjonale og internasjonale standarder på valgområder, og tar for seg samsvar med Europarådets rekommandasjon om elektronisk stemmegivning, samt funn fra OSSEs rapport om forsøket. Forskernes vurdering av hvorvidt internettstemmegivning er forenelig med kravet til hemmelig valg, og hvorvidt denne måten å stemme på bør tilbys enkelte grupper, gjennomgås også her.

Departementets vurdering og videre tilrådning fremgår av kapittel 6.10.

Når figurer og tabeller i dette kapittelet henviser til Institutt for samfunnsforskning eller International Foundation for Electoral Systems, er innholdet hentet fra delrapportene og sluttrapporten til evalueringen.

6.2 Juridiske hensyn ved stemmegivning i ukontrollerte omgivelser

6.2.1 Forsøksparagrafen i valgloven

Valgloven forutsetter at stemmer skal avgis i et valglokale eller andre steder definert i lov, og at det skal brukes papirstemmesedler. Det å avgi stemme over Internett er dermed i utgangspunktet ikke i samsvar med valgloven. Skal det åpnes for elektronisk stemmegivning krever dette en lovendring, eller hjemmel til å avvike fra valglovens bestemmelser.

Valgloven § 15-1 (forsøksparagrafen) gir Kongen myndighet til å prøve ut andre måter å gjennomføre valg på enn det som fremgår av valgloven. Bestemmelsen lyder:

(1) Kongen kan etter søknad gi samtykke til:

• a) forsøk der valg etter denne lov gjennomføres på andre måter enn det som følger av denne lov, og

• b) forsøk med direkte valg av andre folkevalgte organer enn dem denne lov gjelder.

(2) Kongen fastsetter nærmere vilkår for forsøket og bestemmer herunder hvilke lovbestemmelser det kan gjøres avvik fra.

Det er i loven ikke gjort begrensninger med hensyn til hva det kan drives forsøk med. Det er heller ikke gitt informasjon om dette gjennom lovens forarbeider. Bestemmelsen kom inn i loven ved Stortingets behandling av departementets forslag til ny valglov i Ot.prp.nr. 45 (2001-2002). Det er imidlertid gjennom kgl.res. av 14.02.2003 forutsatt at det ikke kan godkjennes avvik fra lovens grunnleggende bestemmelser. Det vises i nevnte resolusjon til lov om forsøk i offentlig forvaltning som innehar slike begrensninger.

Forsøk skal baseres på det samme regelverket og de samme prinsippene som papirstemmegivning i valglokalene. Selv om det kan gjøres unntak fra enkelte bestemmelser og fastsettes egne forskriftsbestemmelser for forsøk, legger departementet til grunn at det ikke skal gjennomføres forsøk hvor grunnleggende prinsipper for valggjennomføring tilsidesettes. Dermed kan det for eksempel ikke gjøres unntak fra prinsippet om frie og hemmelig valg ved forsøk.

Forsøk er et godt verktøy som kan benyttes til å prøve ut alternativer i liten skala uten å måtte endre loven. Det kan være gode grunner til å gjennomføre forsøk uten å gå veien om lovendring først. Det å endre loven krever at vi har kunnskap om hva som vil være det beste alternativet til dagens praksis. Forsøk gjør det mulig å prøve ut ulike alternativer i mindre skala. Slik får vi ny kunnskap om hvorvidt andre måter å gjennomføre valg på kan være hensiktsmessige, før en foretar lovendringer som får betydning for hele landet.

6.2.2 Internettstemmegivning som forsøk – e-valgsforskriften

Det å åpne opp for at velgere kan avgi stemme elektronisk eller via Internett innebærer en relativt stor systemendring ved valggjennomføringen. Etter departementets vurdering er det viktig at denne type endringer prøves ut i mindre skala. Det kan være aktuelt å teste ulike typer løsninger og det bør gjerne gjøres over tid. Det er derfor naturlig at internettstemmegivning testes ut gjennom forsøk i enkelte kommuner.

Når det besluttes forsøk, skal det utarbeides regler til erstatning for de reglene det gjøres avvik fra i forsøket. Slike regler fastsettes formelt i forskrift. Kongens myndighet til å fastsette bestemmelser for forsøk er delegert departementet etter ovennevnte resolusjon.

Med hjemmel i valgloven § 15-1 fastsatte departementet 31. mars 2011 forskrift om forsøk med elektronisk stemmegivning ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 i 10 utvalgte kommuner, heretter kalt e-valgsforskriften.

E-valgsforskriften i seg selv anga ikke uttømmende hvilke regler som skulle gjelde ved forsøket. Bestemmelsene både i valgloven og i valgforskriften gjaldt tilsvarende, med mindre det i e-valgsforskriften ble gjort særskilt avvik, jf. e-valgsforskriften § 3. E-valgsforskriften ga dermed isolert sett ikke en fullstendig oversikt over hvilke regler som gjaldt i forsøket. I noen tilfeller var det også nødvendig å legge til bestemmelser der valglovgivningen manglet tilsvarende regulering. Det ble også gjort enkelte presiseringer i e-valgsforskriften, som altså ikke er regulert i valglov eller valgforskrift.

Flesteparten av kravene i Europarådets rekommandasjon om juridiske, operasjonelle og tekniske standarder for elektronisk stemmegivning ble lagt til grunn i forsøket, jf. e-valgsforskriften § 3, jf. § 27 (5) – (7). De krav som ikke ble lagt til grunn var ikke aktuelle for dette forsøket. Rekommandasjonen tar utgangspunkt i at elektronisk stemmegivning skal følge alle prinsipper for demokratiske valg og folkeavstemninger. Videre at elektronisk stemmegivning skal være like pålitelig og sikker som demokratiske valg som holdes uten bruk av elektroniske hjelpemidler.

6.2.3 Om kravet til hemmelige valg ved elektronisk stemmegivning

Krav til å sikre hemmelig stemmegivning er en hovedutfordring og et viktig tema når internettstemmegivning diskuteres. Prinsipper for frie og hemmelige valg betyr at velger skal kunne avgi sin stemme usett, at velgeren ikke skal utsettes for utilbørlig påvirkning, og at velgeren ikke skal tvinges til stemme mot sin vilje eller til å stemme på en bestemt måte. Hemmelige valg betyr dessuten at velgers stemme må sikres hemmelighold også etter at den er avgitt, slik at velgers identitet ikke kan kobles til stemmens innhold.

Når velgere gis anledning til å stemme elektronisk kan dette gjøres enten 1) i et valglokale eller 2) utenfor valglokalet (for eksempel hjemmefra). Førstnevnte betegnes som kontrollerte omgivelser i betydningen av at stemmegivningen foregår på sted der valgfunksjonærer er til stede. Når stemmegivning foregår utenfor kontrollerte omgivelser betyr det at ingen valgfunksjonærer er til stede når en stemme avgis. Denne distinksjonen er av stor betydning for diskusjonen rundt kravene til hemmelig stemmegivning.

Diskusjonen rundt hemmelig stemmegivning knytter seg i første rekke til elektronisk stemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Men den er like aktuell når det gjelder «brevstemmegivning». Brevstemmegivning eller «postal voting» er tillatt i en rekke land. Internasjonalt er det også flere land som tillater stemmegivning ved fullmakt (proxy). I Norge er brevstemmegivning tillatt for velgere som befinner seg i utlandet og som ikke har mulighet til å oppsøke en stemmemottaker, jf. valgloven § 8-2 (4). Disse velgerne kan da stemme via brev uten at en slik stemmemottaker er til stede, og disse brevstemmene er dermed ikke avgitt i kontrollerte omgivelser. Før ordningen med forhåndsstemmegivning ble innført i Norge i 1930, var det også mulig på nærmere angitte vilkår å brevstemme innenriks. Stemmegivning ved fullmakt er ikke tillatt her i landet.

For departementet har utgangspunktet hele tiden vært at lovens krav til hemmelige valg også skulle gjelde ved forsøk med internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Både nasjonale og internasjonale krav har vært utgangspunkt for de vurderinger departementet gjorde i forkant av forsøket i 2011.

Nasjonal valglovgivning og internasjonale forpliktelser

Vi redegjør her kort for de rettslige kravene med hensyn til grunnleggende prinsipper for valggjennomføring, samt de vurderinger departementet gjorde rundt spørsmålet om hemmelig valg i forbindelse med forsøket i 2011.

Grunnloven har enkelte bestemmelser knyttet til valg, jf. §§ 49-64. De fleste er også gjentatt i valgloven. Det er antatt at Grunnloven direkte bare gjelder ved valg til nasjonalforsamling. Grunnloven har ingen bestemmelser om krav til hemmelighold. Men dette antas imidlertid ikke å ha noen betydning i denne sammenheng fordi kravet til hemmelighold fremgår av valglovens formålsbestemmelse som gjelder alle valg. Departementet la til grunn at det ikke skal gjøres unntak fra valglovens krav til hemmelighold gjennom forsøk.

Valg reguleres av valgloven av 2002. Med hjemmel i valgloven har departementet også fastsatt enkelte regler for valggjennomføringen i valgforskriften. Grunnprinsippene for gjennomføring av valg fremgår av lovens formålsbestemmelse i § 1-1. Valget skal være fritt, direkte og hemmelig.

Straffeloven kapittel 10, har bestemmelser som er knyttet til politiske valg. Bestemmelsene gjør det blant annet straffbart å kjøpe og selge stemmer, påvirke noen til å stemme mot sin vilje, å delta i valget uten å ha rett til det, å stemme i en annens navn, eller å telle stemmer feil, fjerne eller endre avgitte stemmer m.m.

Valgloven anses å bygge på, og å være i samsvar med internasjonale forpliktelser. De viktigste i denne sammenhengen er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter(CCPR) artikkel 25 og den europeiske menneskerettighetserklæringen(EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 3.

Gjennom menneskerettighetsloven er konvensjonene gjort til norsk lov, jf. menneskerettighetsloven § 2. Departementet legger til grunn av det innholdsmessig ikke er vesensforskjell med hensyn til hemmelighetskravet i de to konvensjonene.

Begge konvensjoner sikrer velgernes rett til hemmelige valg, ved at stemme skal kunne avgis fritt og uten utilbørlig påvirkning eller tvang. I CCPR art. 25 bokstav b) heter det at valg skal «be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors». Tilsvarende formulering i EMK er «by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people».

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har så vidt departementet kjenner til ikke avgitt noen direkte uttalelse som berører hemmelighetskravet i forhold til elektronisk stemmegivning eller stemmegivning via post.

Europarådet har utarbeidet standarder for elektronisk stemmegivning i form av en rekommandasjon. Rekommandasjonen om juridiske, tekniske og operasjonelle standarder for elektronisk stemmegivning bygger på internasjonale forpliktelser og standarder, og den ble vedtatt av Ministerkomiteen i Europarådet 30. september 2004 (Rec (2004)11). Nærmere retningslinjer er gitt i Europarådets «E-voting Handbook». Gjennom Europarådet er det også utviklet retningslinjene «Guidelines on certification of e-voting systems» og «Guidelines on transparency of e-enabled elections» (henholdsvis GGIS (2010) 3 fin. E og GGIS (2010) 5 fin. E). Av sistnevnte retningslinjer fremgår det at man kun bør innføre elektronisk stemmegivning, hvis det allerede er høy tillit blant befolkningen til den eksisterende måten å gjennomføre valg på.

Venezia-kommisjonen (lovtolkingsorgan for Europarådet) ble i forbindelse med utarbeidelsen av ovennevnte rekommandasjon, bedt om å vurdere EMKs krav til hemmelig stemmegivning når det gjelder stemmegivning i ukontrollerte omgivelser («remote voting»). I sin uttalelse (CDL-AD (2004) 012-e) konkluderer de med at elektronisk stemmegivning er i samsvar med EMK såfremt visse forholdsregler tas, og systemet er sikkert og pålitelig.

Kodeks for god valgpraksis (CDL-AD (2002) 023rev-e), utarbeidet av Venezia-kommisjonen og vedtatt av Europarådet, gir standarder og retningslinjer for valggjennomføringen i Europa. De fem hovedprinsippene innenfor Europeisk valgtradisjon er universell, lik, fri, hemmelig og direkte stemmerett. Det nærmere innholdet i prinsippene er detaljert i kodeksen. Kodeksen er ikke juridisk bindende. I kodeksen heter det at velgere alltid skal ha mulighet til å avgi stemme i et valglokale. Elektronisk stemmegivning er akseptabelt når dette anses sikkert og pålitelig, og gir velgere mulighet til å korrigere sin stemme, for å sikre en hemmelig stemmegivning, jf. punkt 3.2 iv:

«iv. electronic voting should be used only if it is safe and reliable; in particular, voters should be able to obtain a confirmation of their votes and to correct them, if necessary, respecting secret suffrage; the system must be transparent;»

Enkeltmenneskets rett til å avgi stemme er et viktig og grunnleggende prinsipp. Internasjonale standarder tillater stemmegivningsprosedyrer hvor prinsippet om alminnelig stemmerett gis prioritet over prinsippet om personlig fremmøte og et hemmelig valg. Som nevnt innebærer dette aksept for stemmegivning ved fullmakt (proxy) og stemmegivning per brev. Dette er imidlertid unntak som gjøres for at denne gruppen skal få stemt. Utgangspunktet er at alle velgere skal sikres retten til å stemme hemmelig. Dette innebærer at alle velgere etter loven har en rett til å stemme hemmelig, og at valgmyndighetene har en plikt til å legge til rette for at velgere kan utøve denne retten. Det vil si at velgere skal sikres muligheten til å kunne avgi stemme under forhold fri for tvang eller annen utilbørlig påvirkning. Det er likevel knyttet diskusjoner til hvor langt denne forpliktelsen strekker seg. Dette inkluderer hva som skal til for at myndighetene kan sies å ha oppfylt sin forpliktelse, og hvorvidt plikten innebærer at myndighetene skal garantere hemmelighold. Det kan også stilles spørsmål ved om og eventuelt hvilke konsekvenser det skal ha om hemmeligholdet brytes. Bør for eksempel stemmer hvis innhold avsløres, forkastes?

Stemmer skal avgis i «enerom og usett»

Krav til hemmelig stemmegivning innebærer at velgeren skal ha mulighet til å avgi stemme alene og usett, uten å bli påvirket på en utilbørlig måte. I valgloven kommer kravet direkte til uttrykk i bestemmelser om fremgangsmåten ved stemmegivning, jf. §§ 8-4 (1) og 9-5 (3), hvor det heter at stemme skal avgis i «enerom og usett». Kravet skal sikre at velger fritt og uten å bli utilbørlig påvirket i stemmegivningsøyeblikket får stemt på den valglisten vedkommende ønsker. Begrepet «enerom» betyr ikke at velger skal være fysisk alene i rommet der stemmegivningen foregår. Det avgjørende er at det er et skjermet område rundt velgeren som gjør at uvedkommende ikke kan se hva vedkommende stemmer.

For å sikre oppfyllelse av kravet «enerom og usett» kreves at ulike prosedyrer følges under stemmegivningen. Det skal benyttes avlukker i valglokalene (eventuelt et eget rom) til selve stemmegivningen og velger skal velge stemmeseddel inne i avlukket, brette sammen seddelen, slik at velger kommer ut av avlukket uten at det avsløres hva vedkommende har stemt. Begrepet «enerom» har vært benyttet i loven i svært mange år. Tidligere het det «avsondret rom». Tradisjonelt er kravet fortolket slik at velgere skal benytte avlukker eller eventuelt et eget rom, selv om de ikke skulle ønske det selv.

Kravet til at avlukker skal benyttes kan være vanskelig å etterleve i praksis. Det er ikke ukjent at velgere protesterer på å benytte avlukker, oftest fordi de har med seg stemmesedler. Det er heller ikke uvanlig at velgere kommer ut av avlukket uten å ha brettet stemmeseddelen eller brettet den feil vei. Det at hemmelighold på denne måten brytes kan være helt ubevisst fra velgerens side.

I henhold til rutiner skal valgfunksjonærer be alle velgere om å benytte avlukker i valglokalet, og velgeren skal vises tilbake til avlukket dersom vedkommende kommer ut av avlukket med en stemmeseddel som er brettet feil vei, slik at navnet på listen er synlig. Loven har ingen krav til sanksjoner dersom så ikke skjer. Dersom velger nekter å benytte avlukke og stemmens innhold avsløres for andre, har loven ingen sanksjoner, for eksempel i form av forkasting av stemmen.

Valgloven §§ 10-1 – 10-3 angir uttømmende hvilke forhold som kan føre til at en stemmegivning eller en stemmeseddel må forkastes. Det at innholdet i en stemme eventuelt avsløres gir ikke i seg selv grunnlag for å forkaste den aktuelle stemmen. Regler for forkasting av stemmer ble revidert da den nye valgloven kom i 2002. Det ble da lagt til grunn at færrest mulig forhold skulle føre til forkastelse av stemmer. Tidligere var det for eksempel regler om at stemmer som avslørte velgers identitet skulle forkastes.

En ordning der valgmyndighetene skulle ha forkastet stemmer som av ulike grunner ble avslørt i et valglokale, vil kunne føre til et stort antall forkastinger. Det ville også medføre vanskelige vurderinger med hensyn til om en stemme skal forkastes eller ikke. Samtidig vil det etter departementets vurdering kunne stride mot alminnelig rettsoppfatning og virke urimelig at slike stemmer forkastes.

Når en stemme er avgitt har regelverket flere krav og rutiner for å sikre hemmelighold av innhold i en stemmegivning inntil opptelling skjer. Lovverket har således ulike krav både til oppbevaring, transport, godkjenning av stemmer og selve opptellingen.

Etter departementets vurdering er det vesentlig at det tilrettelegges for stemmegivning på en slik måte at velger har mulighet til å stemme hemmelig, det vil si en rett for velger og en tilsvarende plikt for myndighetene til å sørge for at vedkommende kan utøve sin rett til å stemme hemmelig. Departementets vurdering er likevel at en viss medvirkning fra velgerens side er nødvendig også når stemme avgis på ordinær måte i valglokaler. Etter vår vurdering er det ikke mulig for valgmyndighetene innenfor regelverket å garantere for hemmelighold uten at velger selv medvirker.

Et tilsvarende medvirkningsansvar er nødvendig ved internettstemmegivning. I ukontrollerte omgivelser har ikke valgmyndighetene kontroll over stemmegivningssituasjonen. Det ble derfor i e-valgforskriften § 16 stilt krav til at velgeren selv måtte påse at vedkommende avga sin stemme usett når stemme skulle avgis over Internett. Dette fremgikk også av informasjon på selve nettsiden der velgeren kunne stemme. Det avgjørende er som nevnt ikke om vedkommende er fysisk alene i et rom, men at stemme avgis uten at andre ser hva vedkommende stemmer. Og siden stemmegivningen foregår i ukontrollerte omgivelser må velger selv sørge for å være «alene» på en slik måte at hemmelighold sikres, slik tilfellet også er når velgeren avgir en brevstemme.

Lovbestemte avvik fra kravet om hemmelig stemmegivning

I et papirbasert system aksepteres det i dagens lovgivning avvik fra kravet til hemmelig stemmegivning for velgere som trenger hjelp med stemmegivningen og for velgere som brevstemmer.

Av hensyn til velgere som trenger hjelp i forbindelse med selve stemmegivningen inne i avlukket, bestemmer loven at slik hjelp skal gis av en valgfunksjonær. Har velgeren alvorlig psykisk eller fysisk funksjonshemming kan vedkommende peke ut en ekstra hjelper i tillegg, jf. valgloven §§ 8-4 (1) og 9-5 (5). Slike personer er i loven pålagt taushetsplikt. Blinde og svaksynte er blant de velgerne som kan ha behov for hjelp, blant annet for å få avgitt personstemmer.

Det er også gjort avvik fra kravet for velgere bosatt i utlandet som ikke kan oppsøke en stemmemottaker. Velger bosatt i utlandet og som ikke kan komme seg til en ambassade, konsulat eller annen stemmemottaker, kan avgi stemme per post, jf. § 8-2 (3). Det er ikke stilt særskilte krav til søknadsprosedyrer eller bruk av særskilt offisielt valgmateriell. Ordningen ble etablert av hensyn til velgere, med sikte på økt tilgjengelighet og for dermed å ivareta prinsippet om allmenn og lik stemmerett.

Bestemmelsen sikrer dermed at disse velgerne får stemt, men brevstemmegivning ivaretar etter vår vurdering ikke hemmelighetskravene like godt som internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Velger er ansvarlig for å påse at hemmelighold ivaretas, men har ikke mulighet til å stemme flere ganger. Dersom vedkommende for eksempel utsettes for tvang i stemmegivningssituasjonen, åpner ikke loven for at vedkommende kan stemme om igjen.

Tanken har likevel vært at det i noen tilfeller er nødvendig å åpne for stemmegivning på en slik måte at velger faktisk får stemt, selv om det ikke kan garanteres at vedkommende er alene når stemmen avgis Dette er anerkjent internasjonalt og er gjort for å unngå alternativet, som vil være at velgeren ikke får mulighet til å stemme overhodet. På landsbasis ble det mottatt 195 brevstemmer ved lokalvalget i 2011, men tallet vil sannsynligvis være noe høyere ved stortingsvalg.

6.2.4 Nødvendige forholdsregler ved internettstemmegivning hjemmefra

Utgangspunkt

Basert på disse nasjonale og internasjonale grunnleggende prinsippene for gjennomføring av valg, la departementet til grunn at særskilte forholdsregler og tiltak var nødvendige ved internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Dette skulle sikre at viktige prinsipper ved valggjennomføring ble ivaretatt. Selv om disse kravene også må ivaretas ved papirstemmegivning, kreves det andre typer forholdsregler og tiltak for å sikre at disse prinsippene blir ivaretatt ved internettstemmegivning hjemmefra.

For departementet har det også vært av betydning å legge til grunn den praksis vi mener å kunne utlede av internasjonale krav og standarder. Departementet legger til grunn Europarådets standarder for elektronisk stemmegivning og vektlegger Venezia-kommisjonens vurderinger. De regler som lå til grunn for forsøket fremgår av e-valgsforskriften.

Internettstemmegivning er et supplement

Enkelte hevder at når man åpner for stemmegivning i ukontrollerte omgivelser, fører det til at hele ansvaret for å sikre hemmelighold overføres til den enkelte velger. Departementet mener dette bare kan legges til grunn dersom internettstemmegivning er den eneste måten å stemme på. Ved internettstemmegivning hjemmefra forutsettes det derfor at velgeren i tillegg må ha mulighet til å stemme i kontrollerte omgivelser, det vil si i et valglokale. For å sikre retten til fri stemmegivning og at velger fritt selv kan bestemme hvordan stemme skal avgis, må internettstemmegivning derfor kun være et supplement til stemmegivning i valglokalene. Elektronisk stemmegivning skal derfor kun være et tilbud om en alternativ måte å stemme på. Det at internettstemmegivning kun er et supplement, mener departementet er nødvendig for å sikre krav til universell og allmenn stemmerett.

Velger skal ha mulighet til å stemme flere ganger

Ved stemmegivning i ukontrollerte omgivelser er det særskilte utfordringer knyttet til hvordan risikoen for kjøp og salg av stemmer og utilbørlig påvirkning kan minimeres. Dette er også et tema ved papirstemmegivning, og derfor er det blant annet krav om at velgeren skal benytte avlukke. Ved elektronisk stemmegivning i ukontrollerte omgivelser er det ikke mulig å kontrollere at velgeren etterlever hemmelighetskravet. Noe av ansvaret overføres derfor til velgerne. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre hemmelig stemmegivning.

Når stemme avgis hjemme er det ikke mulig for myndighetene å sikre velgerne mot utilbørlig påvirkning i stemmegivningsøyeblikket. Dersom en velger er i en situasjon med utilbørlig påvirkning, må velgeren derfor ha mulighet til å stemme på nytt i en situasjon hvor vedkommende ikke påvirkes utilbørlig.

Selv om det er straffbart med stemmekjøp eller å tvinge noen til å stemme i strid med ens egen overbevisning, vil muligheten til å stemme i valglokalene ivareta muligheten til å stemme alene og uten tvang. En utfordring kan tenkes å være at det er velgeren selv som da må sørge for at stemmegivningen skjer der. Hvis tvangen i seg selv er problemet, vil et spørsmål kunne være om det er tilstrekkelig med et slikt alternativ.

En viktig forutsetning når stemme avgis via Internett er derfor å gjøre det så enkelt som mulig å kunne stemme flere ganger. Velgeren kan enten stemme flere ganger via Internett i hele forhåndsstemmeperioden, eller overstyre eventuelle elektroniske stemmer ved å avgi en stemme på papir i løpet av tidligstemmeperioden, forhåndsstemmeperioden eller på valgtinget. Poenget med en slik mulighet til å stemme om igjen, er altså å gi velgeren muligheten til å stemme under forhold fri for tvang og utilbørlig påvirkning. Siden en papirstemme er avgitt i kontrollerte omgivelser i valglokalene, vil denne alltid og uavhengig av når den ble avgitt, ha forrang fremfor eventuelle internettstemmer.

I et papirbasert system sikres hemmeligholdet ved bruk av valgavlukker. Dette innebærer at velger ikke må gjøre noe selv i tillegg for å sikre hemmeligholdet. Det kan argumenteres med at internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser påfører utsatte velgere en byrde ved at velgeren kan havne i en situasjon hvor vedkommende selv må sørge for hemmelighold gjennom å måtte stemme på nytt. Samtidig kan internettstemmegivning også være med på å sikre hemmeligholdet for velgere som det i dag er gjort unntak for. Det må derfor også tas hensyn til at internettstemmegivningen er et supplement som gjør valget mer tilgjengelig, uten at valglokalene blir mindre tilgjengelige. Dette innebærer at det vil være lite kostnadskrevende for velgeren å avgi en ny stemme, både på papir og via Internett.

Internettstemmegivning innebærer like fullt avveininger av flere ulike hensyn, som hensynet til økt tilgjengelighet mot hensynet til å minimere risikoen for at velgere utsettes for tvang og utilbørlig påvirkning. Departementet vektla tilgjengelighetshensynet ved forsøket. Men det betyr likevel ikke at det var aktuelt å redusere eller endre på forpliktelsen til å sikre velgernes rett til hemmelig valg. Forpliktelsen måtte derfor ivaretas nettopp gjennom mekanismer som skulle redusere mulighetene for at internettstemmegivning skulle føre til denne type situasjoner.

E-valgsforskriften inneholdt krav til at stemme skal avgis usett. Departementet kan imidlertid ikke vite om velger påser at han eller hun er alene når stemme avgis eller om velger utsettes for utilbørlig påvirkning. Men så lenge det kun er velger som vet hvilken stemme som er tellende, er departementets vurdering at hemmelighetskravet er ivaretatt. Når velger kan stemme flere ganger, kan de som eventuelt måtte være tilstede, og som tvinger eller på andre måter opptrer utilbørlig, aldri vite om den aktuelle stemmen er tellende. Kjøp og salg er på tilsvarende måte lite attraktivt når en ikke kan være sikker på om stemmen man observerer er den tellende.

Velger kan bare stemme elektronisk i forhåndsstemmeperioden

Velger kan avgi forhåndsstemme i perioden 1. juli til fredagen før valgdagen. I forsøket ble velger kun gitt mulighet til å stemme via Internett fra 10. august til fredag før valgdagen. Departementet mener det var nødvendig å begrense forsøket til forhåndsstemmeperioden. Perioden er lang nok til å avgi en internettstemme flere ganger og å overstyre eventuelle internettstemmer på papir. Det var ikke mulig å stemme via Internett på valgdagen. Dersom det hadde vært mulig å stemme via Internett på valgdagen, ville velgere ikke ha muligheten til å oppsøke et valglokale i etterkant, for å avgi en papirstemme som annullerte internettstemmen. For å sikre velger mulighet til alltid å kunne stemme uhindret i et valglokale, la departementet også til grunn at papirstemmer alltid overstyrer elektroniske stemmer.

En sikker id-løsning

Den tekniske løsningen for elektronisk stemmegivning må ha en god id-løsning som sikrer både velgers autentisitet og identitet. Ved elektronisk stemmegivning tilsvarer denne ordningen legitimasjonsplikten og manntallskontrollen i valglokalet. Identifiserings- og autentiseringsløsningen som ble valgt ved forsøket, innebærer at velgeren måtte tilkjennegi seg for systemet ved bruk av ID-porten. Det var mulig å logge seg inn enten ved å bruke MinID, BuyPass eller Commfides. 93 prosent av velgerne benyttet seg av MinID, og 7 prosent benyttet seg av BuyPass. Det er viktig at det benyttes en autentiseringsmekanisme som gjør det lite attraktivt å selge eller overlate sin elektroniske identitet til andre, for å forhindre stemmekjøp og for å unngå at andre kontrollerer en velgers innloggingsinformasjon. Ved å bruke en eksisterende autentiseringsmekanisme som allerede benyttes ved flere tjenester, vil velgeren ikke bare gi fra seg kontrollen over muligheten til å stemme via Internett, men også kontrollen over brukerkontoer og personinformasjon som finnes i de nettbaserte tjenestene som blant annet Altinn, Skatteetaten, Lånekassen og NAV. Det bør derfor ikke opprettes en egen autentiseringsløsning som bare brukes ved internettstemmegivning.

En datateknisk løsning som sikrer prinsippene for valg

Den tekniske løsningen som brukes for elektronisk stemmegivning må også utformes på en slik måte at den sikrer ivaretakelse av krav til hemmelige valg, i tillegg til øvrige juridiske krav som gjelder ved valggjennomføringen.

Datasystemet må utformes slik at det ikke kan reises noen tvil om at hver enkelt velgers stemme blir registrert, talt opp og er med i det endelige valgresultatet på korrekt måte. Samtidig skal det ikke være mulig å koble velgerens identitet til innholdet av stemmen.

Et angrep på et papirvalg vil normalt kreve at mange personer spredt på ulike valglokaler samarbeider om dette. Det vil være nær umulig for enkeltpersoner å gjøre systematisk skade på et manuelt system uten at dette blir oppdaget. Et elektronisk valg vil i større grad være sentralisert, der noen få personer har tilgang til både programkoden og de elektroniske stemmene. Dersom disse personene, eller andre uvedkommende, har mulighet til å gjøre endringer i programkoden eller i de elektroniske stemmene, kan dette få meget store konsekvenser for valgresultatet. Det er derfor av vesentlig betydning å etablere mekanismer som forhindrer dette, samt sikre at eventuelle gjennomførte angrep alltid vil bli oppdaget.

Konklusjon

Myndighetene skal legge forholdene til rette på en best mulig måte slik at velger kan utøve sin rett til å stemme hemmelig. Det innebærer at ulike forholdsregler må tas når det tilrettelegges for internettstemmegivning.

Elektronisk stemmegivning i ukontrollerte omgivelser er således etter departementets vurdering i samsvar med prinsipper for valg, herunder kravet til hemmelig stemmegivning, når følgende forutsetninger legges til grunn:

1. Elektronisk stemmegivning skal kun være et supplement til stemmegivning i valglokaler.

2. Elektronisk stemmegivning skal kun gjennomføres i forhåndsstemmeperioden.

3. Det må etableres en ordning som gjør det mulig å avgi elektronisk stemme flere ganger, det vil si mulighet for den som stemmer elektronisk til å stemme om igjen så mange ganger vedkommende ønsker.

4. En papirstemme avgitt i ett valglokale (enten på forhånd eller på valgdagen) vil alltid overstyre eventuelle elektroniske stemmer.

5. En god identifiserings- og autentiseringsløsning (elektronisk id) basert på høyt sikkerhetsnivå.

6. Det elektroniske systemet skal være teknisk sikkert og pålitelig og ivareta grunnleggende prinsipper for valggjennomføring.

En nærmere redegjørelse av hvordan disse prinsippene og kravene ble sikret, er beskrevet i kapittel 6.4 om den tekniske løsningen.

6.3 Hvordan avgi en stemme via Internett

6.3.1 Introduksjon

Denne delen viser hvordan en velger kunne avgi en stemme via Internett ved bruk av e-valgløsningen som ble benyttet ved forsøket. Skjermbildene ligner de som ble benyttet under forsøket i 2011, men navnet på velgeren, valglistene og kandidatene som vises er fiktive.

Velgerne i forsøkskommunene kunne avgi et ubegrenset antall internettstemmer gjennom hele forhåndsstemmeperioden. Før forhåndsstemmeperioden mottok velgerne et valgkort der det var trykket på såkalte returkoder, se nedenfor. For å sikre at det kun var velgeren som kunne vite hvilke returkoder hun hadde mottatt, ble valgkortene forseglet med en perforering. Valgkortene inneholdt også informasjon om papirstemmegivningen, og fungerte dermed på vanlig måte for velgere som ønsket å stemme med papirstemmesedler i valglokalet.

I prinsippet kunne velgerne i forsøket avgi en internettstemme fra en hvilken som helst datamaskin. Kravet var at maskinen hadde et av de vanlige operativsystemene (Windows, Mac eller Linux) installert, og at man benyttet enten Internet Explorer, Firefox, Chrome eller Opera som nettleser. I tillegg måtte en oppdatert versjon av Java, som ble brukt til å kryptere stemmen, være installert på maskinen. Det var i 2011 ikke mulig å avgi stemme fra et nettbrett eller fra en smarttelefon.

6.3.2 Internettstemmegivning slik den foregikk ved valget i 2011

I den følgende teksten vil vi følge den fiktive velgeren Kirsti Brostrøm, bosatt i Hammerfest kommune, gjennom prosessen med å avgi stemme slik den artet seg for velgerne i forsøkskommunene i 2011.

Først gikk Kirsti til nettsiden evalg.stat.no i sin nettleser. Da ville hun få opp følgende skjermbilde:

Til figur 6.1

I bildet som vises i figur 6.1, kunne velgeren velge mellom bokmål og nynorsk, samt fem andre språk (engelsk, polsk, samisk, somalisk, og serbokroatisk). Det var også mulig å forstørre skriftstørrelsen for bedre lesbarhet. Nettsiden søkte automatisk etter Java og andre tekniske forutsetninger på velgerens datamaskin. Etter at det var avgjort at maskinen oppfylte de tekniske kravene, ble Gå videre-knappen aktivert. Ved å trykke på Gå videre-knappen ble hun videresendt til Id-porten. Dette er en felles påloggingsløsning for ulike offentlige tjenester.

Til figur 6.2

Fra ID-porten som vises i figur 6.2, hadde velgeren mulighet til å logge seg på e-valgløsningen enten via MinID, Buypass eller Commfides. I forsøket logget 93 prosent av velgerne seg på med MinID, og 7 prosent benyttet Buypass.

Etter pålogging ble velgeren presentert for de ulike valgene på valgoversikten. Systemet har ved et automatisk oppslag i EVAs elektroniske manntall, identifisert at Kirsti har stemmerett til kommunestyrevalget i Hammerfest og fylkestingsvalget i Finnmark.

Til figur 6.3

Ved å trykke på knappen Start stemmegivning til kommunestyrevalget, fikk Kirsti opp valglistene i sin kommune. Valglistene ble presentert i tilfeldig rekkefølge, og rekkefølgen ble endret hver gang man logget seg inn. Unntaket var for den blanke stemmeseddelen, som alltid ble vist nederst i listen.

Til figur 6.4

Kirsti har nå valgt Golfpartiet. Ved å klikke på Vis stemmeseddel ble alle kandidatene på denne valglisten vist (slik som på en papirstemmeseddel), se bildet i figur 6.4.

Til figur 6.5

Velgeren kunne deretter velge mellom å levere stemmeseddelen uten endringer, eller hun kunne gjøre endringer på stemmeseddelen, se bildet i figur 6.5.

Til figur 6.6

Klikket velgeren på Gjør endringer på stemmeseddelen, fikk hun opp et nytt skjermbilde hvor hun kunne legge til personstemmer. På samme måte som ved utfylling av en ordinær papirstemmeseddel, kunne velgeren sette et merke ved kandidater innenfor samme parti, og føre opp kandidater fra andre partier, såkalte slengere.

Til figur 6.7

Etter å ha gjort ønskede endringer, fikk velgeren kontrollere stemmeseddelen før innsending.

Når velgeren trykket på Send inn stemmeseddel, ble stemmen kryptert og signert på velgerens datamaskin.

Til figur 6.8

Når stemmen var mottatt og lagret i systemets database, fikk velgeren beskjed om dette på skjermen. Det ble også markert i valgoversikten, som velgeren fikk opp etter innloggging, at man hadde avgitt en internettstemme. Det fremkom imidlertid ikke hva den enkelte hadde stemt.

Velgeren ville så komme tilbake til valgoversikten og kunne gå videre til fylkestingsvalget.

Om velgeren ønsket å endre sin stemme til kommunestyrevalget på et senere tidspunkt, måtte vedkommende logge seg inn på nytt og gjenta prosessen. Dette kunne velgeren gjøre et ubegrenset antall ganger, helt frem til forhåndsstemmegivningen var avsluttet. Den elektroniske forhåndsstemmegivningen ble i 2011 avsluttet ved midnatt fredag den 9. september.

Det var en forutsetning at de som stemte via Internett registrerte mobilnummeret sitt i MinID, slik at det var mulig å sende velgeren en returkode på tekstmelding etter at de hadde avgitt en stemme. Like etter at stemmen var avgitt, mottok derfor Kirsti en tekstmelding på sin mobiltelefon med følgende tekst:

«Hei, Kirsti Brostrøm.

Stemmen din til kommunestyrevalget ble mottatt 09/08-11 kl. 09:18:00. Du stemte på partiet med kode 0242. Du gav 1 personstemmer og førte opp 4 kandidater fra andre lister.

Du bør sjekke returkoden mot koden på valgkortet ditt. Ring tlf. 800 38 254 dersom kodene ikke stemmer overens.»

Før forhåndsstemmegivningen startet, hadde Kirsti Brostrøm mottatt et valgkort i posten, der det var trykket én unik kode for hver liste som stilte til valg. Kodesettet var unikt for hver velger. På Kirstis valgkort var koden 0242 trykt ved siden av Golfpartiet. Ved å sammenlikne kodene på valgkortet og i tekstmeldingen, fikk Kirsti bekreftet at den avgitte internettstemmen var lagret i databasen med det innholdet hun ønsket.

Etter at den elektroniske stemmen var lagret, ble den oppbevart under streng kontroll frem til opptellingen startet. Systemet som ble brukt, hadde mange innebygde mekanismer for å sikre at lagring, åpning og telling foregikk korrekt og i tråd med valgregelverket. Hvordan disse sikkerhetshetsmekanismene fungerte under forsøket i 2011, gjennomgås i kapittel 6.4.

6.4 Tekniske sikkerhetsmekanismer i e-valgløsningen

Departementets forutsetning for å gjennomføre forsøket, var at de prinsippene som gjaldt for papirvalg, også skulle gjelde ved internettstemmegivning. Det var derfor nødvendig å håndtere utfordringer som:

• Å sikre hemmelighold mot omgivelsene.

• Sikre hemmelighold mot myndighetene.

• Observerbarhet og lekmannskontroll.

• Forhindre angrep og «hacking».

Det å sikre hemmelighold mot omgivelsene og myndighetene handlet både om å ivareta velgerens rett til en hemmelig stemmegivning, fri fra utilbørlig tvang og påvirkning, samt det at myndighetene ikke skulle kunne finne ut hva den enkelte hadde stemt. Observerbarhet og lekmannskontroll handlet om å tilrettelegge for at valgsystemet skulle kunne forstås, observeres og revideres. Videre kunne det være utfordringer knyttet til å beskytte e-valgløsninger mot såkalte «hackerangrep».

For å løse disse utfordringene ble det innarbeidet en rekke sikkerhetsmekanismer i den norske e-valgløsningen. I det videre blir det redegjort for de sikkerhetsmekanismene som gjorde at ingen andre enn velgeren selv kunne vite hvilken stemme som ble den tellende, og hvordan det var mulig matematisk å bevise at ingen hadde endret eller manipulert en internettstemme helt fra den var mottatt av systemet, til den ble talt opp. Det er også en overordnet gjennomgang av hvordan e-valgløsningen som ble brukt, var beskyttet mot ulike typer angrep.

6.4.1 Sikre hemmelighold mot omgivelsene

Når man åpner for internettstemmegivning hjemmefra, gir myndighetene fra seg muligheten til å kontrollere at velgeren stemmer usett. Den norske e-valgløsningen hadde derfor en rekke mekanismer for å sikre at det kun var velgeren som med sikkerhet kunne vite innholdet i en avgitt stemme, samt hvilken stemme som ville bli talt opp.

Arbeidsgruppen, som utarbeidet «Elektronisk stemmegivning – utfordringer og muligheter» i 2006, la til grunn at det ved internettstemmegivning burde være mulig for velgerne å stemme flere ganger, samt at velgerne måtte få kansellere internettstemmer ved å stemme i et valglokale. Tanken bak dette var at dersom noen (for eksempel en stemmekjøper) observerte at en internettstemme ble avgitt, kunne vedkommende likevel aldri vite med sikkerhet at det var denne stemmen som skulle telles opp. Denne mekanismen hadde allerede Estland benyttet seg av på dette tidspunktet, og departementet besluttet å ta utgangspunkt i, og videreutvikle denne.

Under forsøkene i 2011 kunne velgerne dermed avgi så mange internettstemmer de ønsket. De kunne også kansellere internettstemmene ved å stemme på papir i tidligstemmeperioden, forhåndsstemmeperioden eller på valgdagen. Valgdagen fungerte som en ekstra sikkerhetsventil, siden det da kun var mulig å avgi papirstemme i et valglokale.

6.4.2 Sikre hemmelighold mot myndighetene

Når man avgir en papirstemme i forhåndsstemmeperioden skal disse stemmene oppbevares forsvarlig i forseglede urner, slik at ingen har tilgang til å lese eller endre stemmene uten at dette blir oppdaget. Elektroniske stemmer vil være lagret i en sentral database. Selv om man begrenser tilgangen til stemmedatabasen, må alltid noen få personer ha en slik tilgang. E-valgløsningen måtte derfor sikre at det ikke var teknisk mulig for myndighetene eller andre å endre eller slette stemmer uten at dette ble oppdaget. Ettersom valgresultatet skulle være strengt hemmelig frem til publiseringen på valgdagen, kunne det heller ikke være mulig å lese innholdet i stemmene. Samtidig var det nødvendig å beholde en kobling mellom velgerens identitet og den krypterte stemmen, slik at en kunne luke ut stemmer fra velgere som stemte flere ganger. Det vil derfor her redegjøres for hvordan hemmeligholdet mot myndighetene ble bevart under innsending, lagring og opptelling av de elektroniske stemmene.

Innsending og lagring av elektroniske stemmer

Under forsøket ble hemmelighold mot myndighetene løst ved kryptering og digitale signaturer. Dette minner konseptuelt om dobbel-konvolutt-prinsippet, som mange kjenner igjen fra papirstemmegivning i forhåndsstemmeperioden, se figur 6.9. Dette innebærer at en indre konvolutt, uten personidentifiserende kjennetegn, beskytter stemmen, mens en ytre konvolutt knytter stemmen til en velger. Så lenge de to konvoluttene åpnes i adskilte prosesser, ivaretas velgerens anonymitet.

Kryptering er en matematisk teknikk for å sikre informasjon mot innsyn. En elektronisk stemme er en datafil, og når denne filen blir kryptert, gjøres den uleselig både for mennesker og datamaskiner. Den eneste måten å gjøre filen leselig igjen på, er ved å låse den opp med en dekrypteringsnøkkel. Dette er en datafil som i realiteten er et stort tall. Denne kan brukes til åpne stemmene slik at de blir leselige igjen, såfremt man har tilgang til stemmedatabasen. Krypteringen av den elektroniske stemmen kan sammenliknes med å legge en stemmeseddel i en låst safe. Så lenge stemmeseddelen ligger i den låste safen er den uleselig, og kan kun leses igjen hvis man bruker koden til safen for å låse den opp.

Det neste steget etter kryptering, er påføring av velgerens digitale signatur på den krypterte stemmeseddelen. Digitale signaturer har to viktige egenskaper: 1) signaturen inneholder data om den som har signert filen (akkurat som en signatur på papir) og 2) dersom man forsøker å endre filen som er signert, blir signaturen ikke lenger gyldig. Signaturen kan altså minne om en slags forsegling.

Døren på safen med stemmeseddelen i, blir altså forseglet. Dersom noen skulle forsøke å endre innholdet i safen, ville dette medføre at forseglingen ødelegges. Ettersom en forsegling er personidentifiserbar (hver velger har sitt eget, unike segl), er det mulig å knytte en safe tilbake til en velger. Forseglingen sikrer at dersom noen skulle forsøke å åpne safen (for å manipulere innholdet i stemmen) ville dette blitt oppdaget, fordi signaturen ikke lenger ville være gyldig.

Når en stemme er kryptert og signert er det altså både umulig å lese innholdet, og å endre det. Det er imidlertid mulig å spore det (uleselige) innholdet tilbake til avsender.

I e-valgløsningen ble internettstemmen kryptert av en applikasjon som ble lastet ned på velgerens datamaskin. Alle stemmene var dermed krypterte og signerte fra de forlot velgerens datamaskin, og helt til de ble talt opp på valgnatten. Dette sikret hemmelighold under lagring av stemmene, men introduserte en annen utfordring som måtte løses. Noen måtte ha dekrypteringsnøkkelen som gjorde stemmene leselige igjen, og hvis det var en enkeltperson som var i besittelse av denne, kunne i teorien denne enkeltpersonen åpne stemmene når som helst. I Estland har man løst dette ved å lagre nøkkelen på en slik måte at det kreves flere personer for å få tilgang til den. En mer avansert løsning, benyttet i en rekke mindre forsøk rundt omkring i Europa, benytter en teknikk kalt hemmelighetsdeling. Denne teknikken innebærer at dekrypteringsnøkkelen splittes i flere deler, og delene oppbevares av ulike parter. Denne teknikken tillater også at det settes en terskel for hvor mange av partene som må komme sammen for å avdekke den delte hemmeligheten. En slik terskel kan, for eksempel, være at to av tre parter må samarbeide.

Den norske løsningen introduserte også en ytterligere sikkerhetsmekanisme, som skulle sikre at ingen kunne tilegne seg nøkkelen i løpet av prosessen med deling av hemmeligheten. Det ble i 2011 opprettet en nøkkelgruppe på ti parter, som hver fikk sin del av kunnskapen. Nøkkelgruppen bestod av ni politikere fra ulike politiske partier, samt en administrativt ansatt i en fylkeskommune. Hver hemmelighetsdel, eller nøkkeldel, var lagret på et smartkort med pin-kode. I tilfelle noen ble syke eller mistet sin nøkkeldel, ble løsningen utformet slik at seks av disse ti partene måtte sette sammen sine nøkkeldeler til én nøkkel for å kunne dekryptere stemmene. Dette sikret at stemmene lot seg dekryptere, og at det aldri ville være mulig å gjøre dette før nøkkelen ble satt sammen av de ulike nøkkeldelene på valgnatten. Dette ivaretok dermed hemmeligholdet mot valgmyndighetene frem til telling.

Opptelling av stemmer

Tellingen av internettstemmene i e-valgløsningen som ble brukt i 2011 bestod av flere steg:

1. Fjerning av stemmer som ikke skulle telles (hvis velgeren hadde stemt elektronisk flere ganger, eller kansellert ved å avgi papirstemme).

2. Fjerning av de digitale signaturene, slik at stemmene ikke lenger kunne kobles direkte til personen som har avgitt dem.

3. Anonymisering ved hjelp av et såkalt mix-nett som endrer utseendet på de elektroniske stemmene, uten å endre innholdet.

4. Dekryptering og opptelling av de elektroniske stemmene.

Hele opptellingen foregikk på maskiner som ikke var eller hadde vært tilkoblet Internett. Under forsøket i 2011 ble tellingen gjennomført under overvåkning av internasjonale valgobservatører, og hele opptellingsseremonien ble filmet og vist direkte på nett-tv.

Fjerning av stemmer som ikke skal telles

Som nevnt tidligere, kunne velgerne avgi et ubegrenset antall internettstemmer, og kansellere disse med en papirstemme avgitt i et valglokale. Dette innebar at en del av stemmene som var lagret i stemmedatabasen, ikke skulle telles opp. Før tellingen startet, måtte systemet derfor finne ut hvilke internettstemmer som skulle telles, og hvilke som skulle forkastes. Dette ble gjort ved å sammenlikne velgerne som hadde stemt via Internett mot EVAs elektroniske avkrysningsmanntall. Dette er en liste hvor velgerne som har godkjente papirstemmer er avkrysset. Alle internettstemmer fra personer som hadde stemt på papir, ble så forkastet. Når denne kontrollen var gjennomført visste systemet hvem som kun hadde stemt via Internett, og identifiserte da hvilke internettstemmer som var avgitt sist for disse velgerne. Alle utenom den siste stemmen til hvert valg ble forkastet. Innholdet i internettstemmene som ble forkastet, ble aldri dekryptert og lest.

Fjerning av digitale signaturer og anonymisering ved mix-nett

Internettstemmer som ikke skulle telles var på dette tidspunktet i prosessen luket ut, men hver stemme var fortsatt personidentifiserbar gjennom velgerens digitale signatur. Så lenge en stemme er kryptert og uleselig, vil denne koblingen av velger til stemme være uproblematisk. For å ivareta prinsippet om hemmelig stemmegivning, må imidlertid signaturene fjernes, slik at koblingen mellom velgeren og hva vedkommende har stemt, blir brutt.

I den estiske e-valgløsningen har det vært ansett som en tilstrekkelig anonymisering å slette signaturfilene som knytter velgeren og internettstemmen sammen. Dette innebærer imidlertid at det fortsatt er en teoretisk mulighet for å kunne spore informasjon om velgeren tilbake til stemmen, siden alle krypterte stemmer vil være unike. Et spesiallaget dataprogram kunne utnyttet dette til å gjenskape koblingen til velgeren. I den norske e-valgløsningen ble denne koblingen brutt ved hjelp av et mix-nett, på en slik måte at det var umulig å reversere bruddet. Et mix-nett er en robust kryptografisk prosess for anonymisering av data. Mix-nett brukes i enkelte løsninger for sikker, anonym kommunikasjon. Mix-nettet som ble brukt i e-valgløsningen endret utseendet på de krypterte stemmesedlene, uten at stemmens innhold ble endret, gjennom en teknikk som kalles re-kryptering. Når de krypterte elektroniske stemmesedlene var mixet, var de ugjenkjennelige. Dette gjorde det umulig å spore stemmene tilbake til velgeren som hadde avgitt dem.

Ved å trekke en parallell til eksempelet med safene, kunne en se for seg at hver safe inneholdt en stemmeseddel som skulle telles. Den personidentifiserbare forseglingen vil nå være fjernet. Imidlertid vil hver safe fremdeles ha unike kjennetegn (man kan tenke seg dette som riper og andre ytre merker), akkurat som en kryptert stemme. Dette gjør safen, altså den krypterte stemmen, mulig å kjenne igjen. Mix-nettet sin funksjon kan sammenlignes med en stor trommel, hvor safene (de krypterte stemmene) blir kastet rundt, samtidig som de får en rekke nye kjennetegn som skjuler de opprinnelige. Ut av denne prosessen kommer et sett med fortsatt låste safer. Innholdet i safene vil være uendret, men utad er safene helt ugjenkjennelige fra de opprinnelige, og vil aldri kunne spores tilbake til eller knyttes til personen som har avgitt stemmen.

Dekryptering og telling

Det siste leddet i prosessen var å dekryptere og telle opp internettstemmene. Det var på dette tidspunktet de ti partene med sine nøkkeldeler møttes. Nøkkeldelene var lagret på et smartkort med pin-kode, og hver part hadde et eget smartkort. Som tidligere nevnt var det en terskel hvor 6 av 10 nøkkeldeler måtte benyttes for å konstruere dekrypteringsnøkkelen. Hvem av de 10 gruppedeltakerne som skulle introdusere en hemmelighetsdel ble avgjort ved loddtrekning. Etter at de utvalgte partene på valgnatten satte sammen dekrypteringsnøkkelen, startet dekrypteringen. Dekrypteringen gjorde alle stemmene lesbare igjen. Alle de elektroniske stemmene var kryptert med den samme nøkkelen, noe som kan sammenliknes med at en rekke safer er låst med den samme koden. Disse ble låst opp samtidig, og innholdet kunne tas ut, leses og telles opp, uten at det var mulig å spore stemmen tilbake til velgeren som har avgitt stemmen.

6.4.3 Observerbarhet og lekmannskontroll

Det finnes etablerte standarder for observasjon av papirvalg. Prosessen med mottak, lagring og telling av papirstemmer anses gjerne som forståelig for personer uten spesialkompetanse på valg. Nasjonale, bindende valg er også ofte fulgt av valgobservatører, som har god kunnskap om hvilke prinsipper som skal følges ved papirstemmegivning.

Når man introduserer teknologi som skal brukes til for eksempel stemmegivning og opptelling av stemmer, introduseres noe som i sin natur er ikke-observerbart. For en observatør er det nær umulig å vite akkurat hva som skjer inne i en datamaskin, og ordinære valgobservatører mangler normalt ekspertisen til å observere bruk av teknologi på en meningsfull måte. Ettersom åpenhet og etterprøvbarhet er svært viktige verdier i valggjennomføring, finnes det en viss skepsis mot å bruke teknologi i enkelte ledd i valggjennomføringen. Det finnes imidlertid måter man kan legge til rette for observasjon på også når teknologi brukes ved stemmegivningen, noe som ble lagt til grunn i forsøket.

Åpen kildekode

Ethvert datamaskinprogram er bygget fra en såkalt kildekode. Kildekoden består av ulike instruksjoner til en datamaskin som er skrevet av, og er lesbare for, mennesker. Langt fra alle kan forstå innholdet i kildekoden, men det er etter hvert forholdsvis mange som har den nødvendige kunnskapen. Når en snakker om åpen kildekode, vil dette si at den er gjort tilgjengelig for alle, slik at hvem som helst kan laste ned og undersøke den. Enkelte viser til sikkerhetsmessige årsaker som grunn til å ikke publisere kildekoden. Intuitivt kan det virke som en risiko å gjøre detaljert informasjon om systemets virkemåte kjent for alle. I forkant av forsøket var dette et tema som ble diskutert med blant annet Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) og akademiske miljøer. Her kom en frem til at åpen kildekode ikke er garanti for at sikkerhetshull blir oppdaget, men det finnes heller ingen indikasjoner på at åpne systemer er mer sårbare enn lukkede. Det er også viktig å påpeke at åpen kildekode ikke innebærer at den som leser kildekoden kan se hva velgerne har stemt. Leseren av kildekoden får ikke se noen av de opplysningene som ligger i systemet, de får kun se hva systemet kommer til å gjøre med disse opplysningene. Det er derfor, fra et sikkerhetsperspektiv, ikke kontroversielt å publisere kildekoden og annen systemdokumentasjon. Det er derimot klare argumenter for å gjøre kildekoden åpen og tilgjengelig. I ethvert valgsystem, uansett om det gjelder papirstemmegivning eller elektronisk stemmegivning, er tillit avgjørende. Derfor var det etter departementets vurdering viktig at alle som ønsket det, skulle få innsyn i hvordan e-valgløsningen fungerte. Kildekoden for e-valgløsningen som ble brukt i forsøket er tilgjengelig for nedlasting på departementets nettsider1.

Til tross for at kildekoden og systemdokumentasjonen er åpen og lett tilgjengelig for alle, er ikke dette alene tilstrekkelig for å sikre nødvendig åpenhet og etterprøvbarhet. Et datamaskinprogram er gjerne så komplekst og omfattende, at selv om det undersøkes nøye av eksperter, kan man aldri med sikkerhet utelukke feil. Det er dessuten vanskelig å bevise overfor utenforstående at den kildekoden som er publisert, faktisk er den som benyttes. Av denne grunn ble det innført et sett med mekanismer som ikke bare hadde til hensikt å skape tillit, men som også faktisk beviste matematisk at tellingen av stemmer førte til et korrekt valgresultat i tråd med det velgeren hadde stemt på. Dette kalles verifiserbarhet.

Verifiserbarhet

Som tidligere nevnt bestod tellingen av de elektroniske stemmer av fire steg. De to første stegene var fjerning av stemmer som ikke skulle telles, samt fjerning de digitale signaturene. Dette var observerbare operasjoner, og det var enkelt å sammenlikne stemmene som gikk inn i prosessen med stemmene som gikk ut av prosessen, og kontrollere at steget ble gjennomført på en korrekt måte. Dette var imidlertid ikke tilfelle for de to siste stegene, nemlig anonymisering og dekryptering. Her gjennomgikk stemmene en total endring, hvor selve hensikten var å gå fra en tilstand til en annen, uten at det var mulig å reversere denne prosessen. Prosessen ble gjennomført ved bruk av et såkalt mix-nett.

Mix-nettets oppgave var å endre stemmenes utseende (ikke innhold) slik at de ble ugjenkjennelige, og dekrypteringen gjorde de uleselige krypterte stemmene om til leselige stemmer. Dersom mix-nettet eller dekrypteringen hadde vært uærlig (for eksempel hvis noen hadde installert ondsinnet spesialdesignet programvare i infrastrukturen), kunne denne programvaren endret noen av stemmene, uten at det ville vært mulig å oppdage ved å se på telleresultatet. Under forsøket i 2011 sikret man opptellingen mot slik uærlig programvare blant annet med streng overvåkning og kontroll på tellemaskinene, blant annet ved at de aldri kommer til å være tilkoblet Internett. Dette gir høy grad av tillit for korrekt telling, men er ikke en absolutt garanti i seg selv. Dette gir bare sikkerhet mot ytre angripere, og for å ivareta en høy grad av tillit må et elektronisk valgsystem også beskytte seg mot indre angripere. E-valgsløsningen hadde også mekanismer for dette.

Løsningen som ble brukt i forsøket var blant de første i verden hvor det var mulig å bevise matematisk at tellingen hadde foregått korrekt.2 Både mix-nettet og dekrypteringen produserte løpende matematiske bevis for at operasjonene de utførte, ga det riktige resultatet. Disse bevisene kunne ikke forfalskes, og de kunne kontrolleres av uavhengige tredjeparter. I tillegg til bevisene for korrekt mixing og dekryptering, ble det produsert et matematisk bevis for at alle internettstemmer der det var sendt ut en returkode til velgeren, også hadde blitt korrekt lagret på stemmeserverne.

Når man sammenstiller disse bevisene som har blitt beskrevet her, med returkoden som ble sendt til velgeren på tekstmelding, utgjør dette til sammen en ubrutt kjede av såkalt verifiserbarhet. Dette innebærer at det var mulig å følge en internettstemme fra den var påtenkt (i velgerens hode), via mottak og lagring i databasen hvor stemmene ble oppbevart, til den er talt opp og inkludert i valgresultatet. Dette er illustrert i figur 6.10 nedenfor.

I praksis vil ikke verifiserbarhet i seg selv kunne forhindre at en inntrenger eller «utro tjener» forsøker å manipulere valgresultatene. Imidlertid sørger verifiserbarhet for at et slikt forsøk blir oppdaget. Flere av bevisene er mulige å kontrollere allerede under forhåndsstemmeperioden idet en stemme blir avgitt, og avvik vil bli oppdaget allerede da. Sikkerhet handler i stor grad om å gjøre angrep mindre attraktive å gjennomføre, ved å øke sannsynligheten for at de blir oppdaget.

For departementet var det nyttig å benytte de matematiske bevisene til å kontrollere korrektheten av tellingen, og dermed korrektheten av valgresultatet. Imidlertid bør en slik kontroll også foretas av eksterne, uavhengige parter. Ved forsøket fikk departementet en valgekspert og tidligere valgobservatør for OSSE, Kåre Vollan, til å kontrollere gyldigheten av de matematiske bevisene, og dermed gyldigheten av e-valgsresultatet. Dette ble gjort både på valgnatten (under tellingen) og da det endelige valgresultatet var klart en uke senere. Vedkommende sikret dermed en uavhengig kontroll med opptellingen. Bevisverifikasjonen viste ingen avvik, og man kunne derfor ha svært høy grad av sikkerhet om at valgresultatet var korrekt og at de opptalte stemmene var de samme som velgerne hadde avgitt.

6.4.4 Forhindre angrep og hacking

Media melder jevnlig om angrep på større og mindre datasystemer. Ettersom valgresultat har stor betydning både for enkeltpersoner og for samfunnet som helhet, må man anta at dette er et interessant mål for angripere. Et av sikkerhetsmålene for departementet har derfor vært å gjøre e-valgløsningen både vanskelig og lite interessant å hacke.

I e-valgssammenheng kan man skille mellom angrep som retter seg mot internettvelgerens datamaskin (klientsiden), og angrep rettet mot maskinene der internettstemmene lagres, telles og dekrypteres (serversiden).

Angrep rettet mot hjemmedatamaskiner (klientsiden)

Gjennom media hører man ofte om virus som sprer seg på hjemmedatamaskiner. Mange har opplevd dette selv, og man antar at en relativ stor andel av norske hjemmedatamaskiner er infisert uten at eieren er klar over det. Disse virusene har stort sett som oppgave å få tak i informasjon som brukernavn og passord til nettspill og sosiale medier, eller de forsøker å stjele penger fra nettbanken. Slike virus er ikke automatisk noen trussel mot elektroniske valg, selv om en kunne se for seg at spesialdesignede virus ville forsøke å stjele eller endre elektroniske stemmer. Siden en ikke kan forhindre at noen utvikler slike virus, ble e-valgløsningen utformet slik at det var mulig å oppdage denne type angrep.

Nettbankkunder har i mange år vært utsatt for målrettede angrep mot sine hjemmedatamaskiner, med mål om å overføre beløp til angripernes kontoer. Tilsvarende kunne man tenke seg en såkalt trojaner som endret eller forkastet stemmer basert på angriperens preferanser. En vesensforskjell mellom nettbanker og elektroniske valg er at en nettbankkunde kan kontrollere saldoen sin, og dermed vil kunne oppdage om noe er galt. Bankene kan også ta økonomisk ansvar, slik at nettbankkunder som blir svindlet kan få tilbakebetalt pengene. Fordi det aldri skal være mulig for en person som stemmer via Internett å bevise innholdet i internettstemmen, kan ikke velgeren på samme måte sjekke saldoen i stemmeurnen. Ettersom heller ikke valgmyndighetene kan vite hva enkeltvelgere har stemt, vil heller ikke disse kunne oppdage avviket. Dette kalles gjerne for klientsideproblemet.

Måten klientsideproblemet ble løst på ved forsøket med internettstemmegivning, var å introdusere en kontrollmulighet for velgeren som ga sikkerhet for at internettstemmen var korrekt registrert, samtidig som den ikke gjorde det mulig for velgeren å bevise hva vedkommende hadde stemt. Dette ble gjort ved at alle som stemte via Internett fikk en såkalt returkode på tekstmelding etter hver avgitte internettstemme.

I forkant av forhåndstemmeperioden mottok velgerne i forsøkskommunen et valgkort med unike kodesett for de ulike partiene. Dette betyr at hver valgliste var tilordnet en firesifret kode på valgkortet. Når velgeren hadde stemt på ønsket liste via Internett, mottok vedkommende en tekstmelding med en firesifret kode. Velgeren kunne da sammenligne denne firesifrede koden, med tilsvarende firesifrede koder på valgkortet. Hvis koden i tekstmeldingen samsvarte med koden for den listen vedkommende ønsket å stemme på, visste velgeren at stemmen var mottatt korrekt av e-valgløsningen. Dersom for eksempel et virus hadde endret stemmen, ville returkoden for listen velgeren stemte på, vært en annen enn for listen man ønsket å stemme på. Returkodesettene var unike for hver enkelt velger, og de var matematisk utledet på en slik måte at myndighetene ikke hadde noen kunnskap om hva koden betydde. Dermed var hemmeligholdet også overfor myndighetene ivaretatt. Siden velgeren når som helst kunne stemme på nytt eller endre stemmen sin, ville heller ikke tekstmeldingen kunne brukes som et bevis ovenfor en tredjepart som ville vite hva vedkommende hadde stemt.

Returkodenes funksjon var først og fremst å sette velgerne i stand til å oppdage angrep, slik at velgerne kunne varsle myndighetene, som igjen kunne sette inn tiltak. At dette skulle skje i praksis bygget imidlertid på flere forutsetninger: 1) at velgere sjekket returkodene når de ble mottatt 2) at returkodenes betydning ble forstått og 3) at velgere som mottok feil returkode meldte fra om dette.

Erfaringene fra forsøket gir klare indikasjoner på at dette fungerte etter hensikten. Det forekom enkelte tilfeller av trykkfeil på velgernes valgkort, hovedsakelig blant velgere i Sandnes kommune. I disse tilfellene mottok internettvelgere en returkode på tekstmelding som ikke samsvarte med tilsvarende partikode på valgkortet. En høy andel av de berørte velgerne, 74 stykker, meldte fra om dette problemet via telefon til brukerstøtten. Dette er en klar indikasjon på at returkoden var et effektivt virkemiddel for å oppdage reelle angrep på e-valgsystemets klientside, siden misvisende returkoder faktisk førte til at velgerne rapporterte om feil, slik at feil ble fanget opp.

Angrep rettet mot lagring og telling av stemmer (serversiden)

I løpet av de siste årene har det vært flere høyt profilerte innbrudd på større nettsteder, slik som Google og Sony. Man kan dermed stille spørsmål ved om det er mulig å sikre serversiden av et e-valgsystem mot slike angrep. Imidlertid vil en stor infrastruktur, med mange maskiner og mange involverte ansatte, være langt vanskeligere å forsvare enn en liten infrastruktur. Et lite system har en mindre angrepsflate enn et stort, noe som gjør sikkerheten mer håndterbar. Serversiden i e-valgløsningen er forholdsvis begrenset, og det finnes ingen ordinære brukere på innsiden. Den ble sikret med flere lag ordinær IT-sikkerhet, som inkluderte adgangskontroller, brannvegger, nettverkssegmentering, overvåkning av logger og kontroll med autorisert programvare. I forkant av valget ble det dessuten gjennomført en serie penetrasjonstester der et eksternt firma forsøkte å bryte seg inn i infrastrukturen. Dette lyktes de ikke med.

Dersom en angriper hadde klart å trenge seg inn i stemmedatabasen, ville det vært begrensede muligheter for å gjøre skade. Krypteringen gjorde at det ikke var mulig for en inntrenger å lese innholdet i stemmene, og den digitale signaturen sikret at stemmene ikke kunne bli endret uten at dette ble oppdaget. Dersom en stemme ble endret, ville signaturen ikke lenger være gyldig, og stemmen ville blitt avvist under tellingen. En målsetning om å endre stemmen til en annen liste ville dermed ikke fungert. De matematiske bevisene, som ble nevnt i omtalen om verifiserbarhet, ville også ha avslørt avvik mellom antallet lagrede stemmer og antallet mottatte stemmer.

Opptellingen av elektroniske stemmer er spesielt kritisk fordi krypteringen og signeringen, som beskytter stemmene, fjernes. Som tidligere nevnt, foregår opptellingen på maskiner som ikke på noe tidspunkt hadde vært tilkoblet Internett. I tillegg produserte tellingen løpende matematiske beviser for at den fungerte korrekt. Disse bevisene var det ikke mulig å forfalske. Dette sikret løsningen både mot spesielt avanserte angrep rettet mot tellingen, samt mot utro tjenere som hadde tilgang til maskinene.

6.5 Velgernes erfaringer med internettstemmegivning

Departementet redegjør i dette kapittelet for de hovedfunnene fra evalueringen som omhandler velgernes erfaringer. Temaer som omhandles er hvor mange som benyttet seg av muligheten til å stemme over Internett og hva som kjennetegnet de som stemte på Internett. Velgernes holdninger til e-valg, tillit til internettstemmegivning samt tilgjengelighet og brukervennlighet omtales også.

6.5.1 Stemmegivning over Internett

Hvor mange stemte over Internett?

Forsøket med internettstemmegivning innebar at 167 506 velgere i ti forsøkskommuner hadde mulighet til å stemme via Internett i forhåndsstemmeperioden fra 10. august til fredagen før valgdagen. Til sammen valgte 28 001 velgere å avgi en stemme via Internett i løpet av denne perioden. Det var mulig å overstyre en internettstemme ved å avgi en papirstemme i valglokalet. I tillegg var det mulig å stemme flere ganger via Internett, slik at den sist avgitte internettstemme ble tellende. Enkelte velgere benyttet seg av denne muligheten, slik at det ble avgitt 27 554 godkjente internettstemmer ved kommunestyrevalget og 25 927 godkjente internettstemmer ved fylkestingsvalget, se tabell 6.2. I spørreundersøkelsen blant de som stemte via Internett, var det ingen som oppga utilbørlig påvirkning som årsaken til at de stemte flere ganger.

De som stemte via Internett utgjorde 72,5 prosent av alle de som forhåndsstemte i forsøkskommunene, og 26,4 prosent av alle de som stemte i løpet av hele valgperioden i forsøkskommunene. Det var størst andel av velgerne som foretrakk å stemme via Internett i Radøy og Tynset, og lavest andel i Mandal og Bremanger. Valgdeltakelsen og andelen som forhåndsstemte i forsøkskommunene fremgår av tabell 6.3.

Evalueringen viser at det var en økning i andelen som forhåndsstemte i forsøkskommunene, både sammenlignet med tidligere valg og med landet som helhet. I forsøkskommunene var det 36,4 prosent av velgerne som avga en forhåndsstemme, mens tilsvarende tall i landet som helhet var 22,2 prosent. Alle forsøkskommunene lå over landsgjennomsnittet når det gjelder andelen som forhåndsstemte.

Sammenlignet med lokalvalgene i 2007 hadde forsøkskommunene i 2011 en økning i andelen som forhåndstemte på over 15 prosentpoeng. Den tilsvarende økningen i landet som helhet var på 5,5 prosentpoeng. Forskerne konkluderer med at denne økte andelen forhåndsstemmer i forsøkskommunene er en klar effekt av forsøket med internettstemmegivning.

Valgdeltagelsen ved kommunestyrevalget var 62,4 prosent i forsøkskommunene og 64,2 prosent i landet som helhet. Det tilsvarer en økning fra sist lokalvalg i 2007 på rundt 3 prosentpoeng både i forsøkskommunene og i landet som helhet. Valgdeltagelsen i forsøkskommunene har over tid vært lavere enn i landet som helhet, se figur 6.3.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning

Ettersom økningen i valgdeltakelsen er den samme i forsøkskommunene som i resten av landet, kan denne i følge forskerne ikke tilskrives forsøket. Det at valgdeltakelsen ikke økte mer i forsøkskommunene enn i landet for øvrig, mener forskerne skyldes at manglende tilgjengelighet i seg selv ikke er det som hindrer velgerne fra å stemme. Samtidig påpeker forskerne at man ikke kan vite om internettstemmegivning på sikt kan føre til økt valgdeltakelse, eventuelt hindre frafall i valgdeltakelsen. Forskerne påpeker at de kun har fått undersøkt de kortsiktige effektene som internettstemmegivning har på valgdeltakelsen. De mener det kan være mulige læringseffekter både blant de som stemmer og ikke stemmer, som gjør det nødvendig med studier som følger velgerne over tid for å avdekke eventuelle langsiktige effekter på valgdeltakelsen.

Det at hele 26,4 prosent valgte å stemme via Internett første gang et slikt forsøk ble gjennomført, er ifølge forskerne likevel høyt sammenlignet med andre land. Det mest nærliggende eksempelet er Estland. I Estland har velgerne kunnet stemme over Internett siden 2005. Den gangen var det 1,9 prosent av velgerne som stemte via Internett. I 2007 hadde andelen økt til 5,9 prosent, videre økte den til 9,5 prosent i 2009. Først ved valget i 2011 utgjorde internettstemmene 24,3 prosent av alle avgitte stemmene.

Hva kjennetegner de som stemte via Internett?

I et demokratisk perspektiv er det ikke bare interessant å se på om internettstemmegivning har noen betydning for hvor mange som deltar, men også hvilke grupper som deltar. Forskerne har i evalueringen analysert hva som kjennetegner de som stemte via Internett sammenlignet med de som stemte på papir og de som ikke stemte. Slik ville de finne ut hva som kjennetegnet de ulike gruppene, og om internettstemmegivning mobiliserte grupper som ellers ikke ville stemt. Hvis de som stemte via Internett delte kjennetegn med «hjemmesittere», ville dette være en indikasjon på at forsøket med internettstemmegivning har potensial til å mobilisere nye grupper.

Internasjonalt reises det ofte spørsmål om bruk av IKT kan føre til økte digitale skiller i befolkningen, i betydningen av at det kun er de som har mest ressurser som får enda en kanal som de kan benytte seg av. Forskerne har derfor også undersøkt kjennetegnene ved de som stemte via Internett, for å se om internettstemmegivning bidro til å forsterke eksisterende skillelinjer og dermed øke de politiske forskjellene. Et forhold som har betydning for dette spørsmålet, er at den norske befolkningen skiller seg ut fra mange andre land ved at internettilgang er utbredt og at en meget stor del av befolkningen bruker datamaskiner og Internett regelmessig.

Forskerne har analysert disse spørsmålene ved hjelp av manntallsdata som viser hvem som avla stemme på papir («papirvelgere»), over Internett («internettvelgere») og hvem som ikke avla stemme ved valget i 2011 («hjemmesittere»). Disse data er koblet sammen med en rekke registerdata av SSB, slik som alder, kjønn, utdannelse, inntekt, sivilstatus, bostedskommune, statsborgerskap og landbakgrunn. I tillegg analyseres data fra en spørreundersøkelse som ble gjennomført blant stemmeberettigede i forsøkskommunene i etterkant av valget.

En sentral variabel for å si noe om hva som kjennetegner de som stemte via Internett, er alder. Det var en forventning om at særlig unge ville benytte muligheten til å stemme via Internett. figur 6.4 viser aldersfordelingen til de som avga internettstemmer, papirstemmer og til de som ikke stemte.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning

Figuren viser at andelen som stemte via Internett av alle stemmeberettigede er ganske lik for aldersspennet 16 til 60 år, og deretter reduseres andelen som stemte via Internett. Den viser også at særlig velgere i begynnelsen av 20-årene har lav valgdeltakelse. Samtidig var det flest i denne aldersgruppen som foretrakk å stemme via Internett, hvis de først stemte. Dette innebærer at andelen internettstemmer av alle avgitte stemmer faktisk er størst i denne aldersgruppen.

Fire av forsøkskommunene gjennomførte også forsøk med nedsatt stemmerettsalder for 16- og 17-åringer ved kommunestyrevalget. Dette ga forskerne gode muligheter til å se nærmere på hvordan denne aller yngste velgergruppen stemte. Undersøkelsen viste at det er en markert forskjell mellom de aller yngste og andre unge velgere. 16- og 17-åringene hadde høyere valgdeltakelse enn stemmeberettigede mellom 18 og 30 år. Flere av de aller yngste avga en papirstemme, sammenlignet med andre unge velgere. Det var dermed et skille mellom de aller yngste, som foretrakk å stemme på papir, og blant velgerne i begynnelsen av tjueårene, som foretrakk å stemme via Internett. Forskerne knytter dette blant annet til at de aller yngste ønsker å oppleve det å stemme i et valglokale på valgtinget første gangen de stemte.

Det var nesten en like stor andel av kvinner og menn som avga stemme over Internett. Det var 26,4 prosent som stemte via Internett. Videre var det 28 prosent av de mennene og 25 prosent av de kvinnene som deltok i valget, som foretrakk å stemme via Internett. Selv om flere menn stemte via Internett, ser ikke internettstemmegivning ut til å ha ført til en økning i valgdeltakelsen til mennene i forsøkskommunene.

Ser man på inntekt viser det seg at andelen som stemte via Internett stort sett økte i takt med stigende inntekt. Betydningen av inntekt samsvarer godt med fordelingen av hvor høy utdanning den enkelte har. Få av de med liten eller ingen utdanning stemte via Internett, mens det er flere med høyere utdanning som foretrakk denne stemmegivningsmåten.

Forskerne har også undersøkt om det er en forskjell på stemmegivningsmåtene mellom velgere med norsk landbakgrunn, vestlig landbakgrunn og ikke-vestlig landbakgrunn. Velgere med ikke-vestlig bakgrunn har lav og fallende valgdeltagelse. I forsøkskommunene var det rundt 11 000 velgere med ikke-vestlig bakgrunn. Analysene viser at denne gruppen hadde lavest valgdeltagelse blant disse tre gruppene (32 prosent), og de var også minst tilbøyelig til å stemme via Internett. Andelen stemmeberettigede med henholdsvis norsk og vestlig landbakgrunn som avga en internettstemme er tilnærmet lik.

Generelt har personer som ikke bor i den kommunen som de har stemmerett i, lavere valgdeltakelse enn andre. Når denne gruppen først stemte, var de mer tilbøyelige enn andre til å gjøre det via Internett. Dette gjaldt særlig utenlandsboende. Det var kun 9 prosent av denne gruppen som deltok i valget, og av disse var det hele 72 prosent som avga en internettstemme.

Forskerne fant videre ut at de som stemte via Internett og de som stemte på papir har ganske like egenskaper når det gjelder politisk interesse, tillit til valggjennomføring, valgdeltagelse i 2007, IKT-kompetanse, bruk av Internett og holdning til e-valg. De som stemte via Internett har dermed kjennetegn som ligger nærmere de som stemte på papir enn de som ikke stemte ved valget. Der det finnes forskjeller, er det ikke noe som tyder på at disse forskjellene har gitt utslag i at enkelte av disse gruppene har økt sin valgdeltagelse som følge av forsøket.

De tradisjonelle ulikhetene i valgdeltagelse knyttet til sosiale bakgrunnskjennetegn ble verken forsterket eller utjevnet av muligheten for stemmegivning via Internett. Forskerne mener derfor at verken pessimistenes tro på at forsøket ville forsterke eksisterende skillelinjer, eller optimistenes tro på at det kunne mobilisere nye grupper, ble bekreftet i dette forsøket. Samtidig mener de en positiv egenskap ved internettstemmegivning nettopp er at effekten av de sosiale bakgrunnsvariablene ikke er spesielt sterke.

Hvorfor valgte noen å avgi en stemme via Internett, mens andre valgte papir?

Evalueringen viser altså at det er lite som skiller de som stemte på papir fra de som stemte via Internett. Det er derfor interessant å se på hva velgerne selv oppga som årsaker til at de foretrakk å avgi en papirstemmeseddel som tidligere, eller hvorfor de foretrakk å stemme via Internett.

En spørreundersøkelse gjennomført i forsøkskommunene viser at 95 prosent av de som stemte via Internett, oppga «Det var en enkel måte å stemme på» som en svært viktig eller nokså viktig grunn til at de stemte på denne måten. Andre stemte via Internett fordi de var tilhenger av denne måten å stemme på, eller fordi de var nysgjerrige og ville finne ut hvordan dette foregikk. Kun et mindretall pekte på praktiske hindringer, som at de var bortreiste eller hadde problemer med å komme seg til et valglokale. Se figur 6.5.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning

De som stemte på papir ble også spurt om årsakene til at de ikke stemte via Internett. Spørreundersøkelsen viser at 75 prosent oppgir at en svært eller nokså viktig grunn, er at de liker å avgi stemme på tradisjonell måte, og 68 prosent oppgir at de bodde tett ved valglokale. Kun et lite mindretall svarte at de var motstandere av internettstemmegivning, eller at de ikke hadde Internett, som vist i figur 6.6.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning

Forskerne konkluderer med at for de fleste papirvelgere i forsøkskommunene var dermed internettstemmegivning en mulig, men ikke den foretrukne, metoden for stemmegivning. De skriver videre at det derfor ikke var barrierer mot internettstemmegivning, men de positive egenskapene ved tradisjonelt valg, som gjorde at denne velgergruppen foretrakk å stemme på papir.

Funn fra fokusgruppeintervjuer med politisk interesserte førstegangsvelgere på 16–18 år i Mandal bekrefter dette inntrykket. Flere av disse ga uttrykk for at de ønsket å oppleve høytideligheten ved å møte opp i valglokalet på valgdagen for første gang. For dem var dette var en tung symbolhandling som indikerte høytid, ansvarlighet og opplevelse av å være med å bestemme. Samtidig var de positive til forsøket og de ønsket internettstemmegivning, og mente at dette ville gjøre det enklere å stemme, særlig for unge studenter som ikke bodde i hjemkommunen.

6.5.2 Holdninger og tillit til stemmegivning over Internett

En viktig forutsetning for å gjennomføre forsøket var at velgerne fremdeles skulle ha høy tillit til valggjennomføringen og til forsøket. Forskerne har derfor sett nærmere på de velgernes holdinger til internettstemmegivning, om de har tillit til valggjennomføringen og hvordan lokalavisene omtalte forsøket.

Er velgerne positive til å kunne stemme via Internett?

For å kunne si noe om hva velgerne synes om muligheten til å stemme over Internett, har forskerne sett både på hvilken stemmegivningsmetode velgerne foretrakk (handling) og hva de mente om internettstemmegivning (holdning). I tillegg til en spørreundersøkelse som ble gjennomført i forsøkskommunene, ble det også inkludert spørsmål om forsøket i lokaldemokratiundersøkelsen, som ble sendt ut til et representativt utvalg i hele landet.

91 prosent av de stemmeberettigede i forsøkskommunene, og 98 prosent av de som stemte via Internett, mener det bør være mulig å stemme via Internett ved valg i Norge. Andelen er noe lavere blant de som stemte på papir og blant de som ikke stemte i forsøkskommunene, henholdsvis 89 og 88 prosent. I landet som helhet er 75 prosent som er enige i at det bør være mulig å stemme via Internett ved valg i Norge. Forskerne mener at disse forskjellene kan henge sammen med at det å ha erfaring med internettstemmegivning kan ha påvirket velgernes holdninger i en positiv retning. Innbyggerne i forsøkskommunene har blant annet fått mer informasjon enn landet som helhet om hvordan internettstemmegivningen fungerer.

Når det gjelder akkurat dette forsøket, var 92 prosent av stemmeberettigede i forsøkskommunene svært eller nokså positive til at det ble gjennomført forsøk med internettstemmegivning. Tilsvarende er 76 prosent i landet som helhet positive til at dette forsøket ble gjennomført.

Det er dermed et stort flertall av velgerne som er positive til at det ble gjennomført et forsøk med internettstemmegivning. Det store flertallet ønsker i tillegg Internett som en alternativ og supplerende stemmegivningskanal ved fremtidige valg. Det gjelder særlig i forsøkskommunene men også i landet som helhet.

Selv når det legges inn motargumenter i spørsmålsformuleringen er støtten til internettstemmegivning stor. Til sammen 76 prosent av de spurte i forsøkskommunene er nokså eller helt uenig i formuleringen «Prinsippet om hemmelig valg er så viktig at e-valg ikke bør innføres». De viser dermed støtte for internettstemmegivning, også når det settes opp mot prinsippet om hemmelig valg.

Evalueringen viser også at det i svært liten grad er partipolitiske forskjeller mellom velgernes holdninger til internettstemmegivning, selv når det settes opp mot prinsippet om hemmelig valg. I den grad det er noen forskjeller, peker forskerne på at Høyre-velgerne i forsøkskommunene er mer positive til at e-valg innføres, selv om det går på bekostning om prinsippet om hemmelig valg, enn velgere fra andre partier.

Analysene viser alt i alt at det var et stort samsvar mellom hva velgerne i forsøkskommunene mente om internettstemmegivning og hvilken stemmegivningsmetode de foretrakk. Innbyggere i forsøkskommunene er mer positive til internettstemmegivning enn innbyggere i landet som helhet, og de som stemte via Internett er enda mer positive til forsøket enn andre. De som har erfaring med internettstemmegivning er dessuten mer positive til denne måten å stemme på, enn de som stemte på papir eller som ikke stemte.

Har velgerne tillit til internettstemmegivning og til valggjennomføring generelt?

Flere undersøkelser viser at norske borgere både har tillit til demokratiet som styreform og tillit til de som styrer landet. Når det gjelder mellommenneskelige tillit til hverandre utrykker nordmenn et tillitsnivå som er blant de høyeste i verden. Ettersom velgerne hadde positive holdninger til internettstemmegivning, samt at en mediegjennomgang viste at forsøket stort sett ble omtalt på en positiv eller nøytral måte i lokalavisene, skulle en derfor forvente at dette også hadde en positiv effekt på velgernes tillit til valggjennomføringen.

Nordmenns tillit til valggjennomføring har vært undersøkt tidligere, og i 1997 viste en undersøkelse at tilliten til gjennomføring av valg i Norge var svært høy. Forskerne stilte det samme spørsmålet som ble brukt i 1997 til velgerne i forsøkskommunene i forbindelse med forsøket i 2011. Spørsmålet ble også stilt i Lokaldemokratiundersøkelsen i 2011 for å undersøke tilliten til valggjennomføring i landet som helhet.

Når forskerne sammenligner nivået på tillit til valggjennomføring for landet som helhet i 2011 med data fra 1997, finner de at nivået er omtrent det samme. Tallene antyder faktisk at det kan ha vært en liten økning i tillitsnivået i landet som helhet, men resultatene er ikke signifikante. Ut fra dataene slår forskerne fast at det i hvert fall ikke har vært en nedgang i tilliten til valggjennomføring i denne perioden, og at det generelt et svært høyt tillitsnivå til valggjennomføring i Norge, se tabell 6.4

Evalueringen viser at tilliten til valggjennomføringen er noe lavere i forsøkskommunene enn i landet som helhet. Mens andelen som uttrykker høy tillit er 92 prosent i landet som helhet, er den 88 prosent i forsøkskommunene. Velgerne i forsøkskommunene har dermed noe lavere tillit til valggjennomføringen enn i landet som helhet. Forskerne påpeker at man ikke vet hva tilliten til valggjennomføringen var i forsøkskommunene i 1997, og heller ikke hva tillitsnivået ville vært i disse kommunene uten forsøket. De mener likevel at det er en sammenheng mellom forsøket med internettstemmegivning, og den noe lavere tilliten til valggjennomføringen i forsøkskommunene, enn i landet som helhet.

For å finne ut hva forskjellene i tillit kan skyldes, så forskerne nærmere på eventuelle forskjeller mellom ulike velgergrupper. Det viser seg da at de som hadde lav tillit til valggjennomføring, stemte sjeldnere enn de som hadde høy tillit. Det var imidlertid ikke noe skille mellom de som stemte over Internett og de som stemte på papir når det gjaldt tillit til valggjennomføring. Det var altså ikke slik at den tilliten en har til valggjennomføringen, påvirket hvorvidt en stemte via Internett eller på papir. Videre viste det seg at de som hadde lav tillit til valggjennomføring i forsøkskommunene, hadde de samme positive holdningene til internettstemmegivning som andre i forsøkskommunene.

Forskerne konkluderer med at lav tillit til valggjennomføring ikke skyldtes at man var skeptisk til forsøket med internettstemmegivning. De mener derimot at forklaringen kan skyldes økt oppmerksomhet om valggjennomføring og prosedyrer for stemmegivning i forsøkskommunene, blant annet gjennom media. Dette kan ha vekket en kritisk sans hos velgerne rundt et tema de ellers tenker lite på. Forskerne mener derfor at det ikke er forsøket, men den ekstra oppmerksomheten rundt valggjennomføring dette har ført med seg, som har bidratt til at forsøkskommunene har lavere tillit til valggjennomføringen enn landet som helhet.

Dette støttes av at det er flere i forsøkskommunene enn i landet som helhet, som faktisk er positive til og har tillit til internettstemmegivning. I landet som helhet svarer tre av fire velgere at de er helt eller delvis enig i at det «bør være mulig å stemme via Internett i Norge» og at de er positive til «at det ble gjennomført et forsøk med e-valg». I forsøkskommunene svarer ni av ti velgere det samme.

Hvordan dekket de lokale mediene forsøket med internettstemmegivning?

I en analyse av holdninger til internettstemmegivning er det også relevant å se på hvordan de lokale mediene dekket forsøket, da det kan påvirke befolkningens holdninger.

Det er enkelte variasjoner mellom de ulike forsøkskommunene når det gjelder hvordan de lokale mediene dekket forsøket med internettstemmegivning, men en gjennomgang viser at dekningen ikke var spesielt omfattende. Medienes oppmerksomhet var i stor grad rettet inn mot å opplyse om forsøket, og vinklinger knyttet opp til lokalpolitikeres forventninger om økt valgdeltagelse, særlig blant ungdom.

Evalueringen viser videre at flertallet av oppslagene enten var positive eller nøytralt vinklet. Det var svært få negative oppslag om internettstemmegivning i lokalavisene. De fleste negative vinklede oppslagene kom etter valget. Disse handlet i stor grad om at forsøket ikke førte til en enda større økning i valgdeltagelsen, og da særlig blant de unge. Dette hadde vært en uttrykt forventning i den lokale offentlige debatten.

Som en del av evalueringen ble det gjennomført fokusgrupper med lokale opinionsdannere, representert ved valgansvarlige og politikere fra forsøkskommunene. Det ble også gjennomført en fokusgruppe med utvalgte opinionsledere fra det nasjonale politiske miljøet. Dermed kunne forskerne sammenligne om holdningene blant lokale opinionsdannere var de samme som blant nasjonale.

Fokusgruppene viste at det var en stor forskjell i holdninger og tillit til mellom det lokale og det nasjonale nivået. De lokale representantene, som hadde erfaring både med internettstemmegivning og stemmegivning på den tradisjonelle måten, var meget positive til internettstemmegivning og hadde gode erfaringer med forsøket. De nasjonale opinionslederne var derimot dypt skeptiske til internettstemmegivning, gjerne på teoretisk og mer prinsipiell basis.

Det samme skillet fant forskerne i medias dekning av forsøket. Mens de lokale mediene stort sett hadde positive eller nøytrale oppslag, var de nasjonale mediene langt mer kritiske. Forskerne peker på at dette også kan gjenspeiles i informasjonen som velgerne har fått. Velgere i forsøkskommunene bodde tross alt i kommuner som har takket ja til å delta, og hvor lokalpolitikere og andre lokale opinionsdannere gjerne har snakket varmt om forsøket i lokalavisene. Samtidig har dekningen vært så liten, at forskerne ikke vet om dette kan ha smittet over på velgernes holdninger.

6.5.3 Tilgjengelighet og brukervennlighet

Økt tilgjengelighet ved internettstemmegivning

En av målsetningene med forsøket var å øke tilgjengeligheten for velgere generelt, og spesielt for velgergrupper som i dag ikke har full tilgjengelighet. Dette er velgergrupper som utenlandsboende, studenter og personer med nedsatt funksjonsevne.

For å undersøke tilgjengeligheten for velgere generelt, ble det gjennomført en spørreundersøkelse blant stemmeberettigede i forsøkskommunene. Denne undersøkte i hvilken grad tilgjengelighet var årsaken til at man stemte på Internett, i et valglokale eller ikke i det hele tatt. Den undersøkte også om de som stemte over Internett mente at dette var en enkel og praktisk måte å stemme på.

De skulle også undersøke om stemmegivning via Internett førte til økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. For å undersøke dette utførte forskerne en brukerstudie blant 30 personer med ulike funksjonsnedsettelser. Brukerstudien innebar både å undersøke om e-valgløsningen kunne brukes uten hindringer, og om informantene mente internettstemmegivning ville føre til bedre tilgjengelighet.

Enkelt og praktisk å stemme via Internett for velgere generelt

Flesteparten av internettvelgerne opplevde tilgjengeligheten ved å stemme via Internett som god. I en spørreundersøkelse gjennomført blant internettvelgerne oppga 95 prosent «Det var en enkel måte å stemme på» som en viktig grunn til at de stemte via Internett. Så å si alle som stemte via Internett mente det var nokså eller svært enkelt å forstå hvordan en skulle logge seg inn i e-valgløsningen, å forstå hvilke passord og pin-koder å bruke, samt å taste disse inn. Samtlige av disse mente det var enkelt å avgi en stemme ved bruk av e-valgløsningen. Videre oppga 69 prosent av de som hadde stemt via Internett at de sjekket returkodene, og 99 prosent av disse oppga at de forstod hva returkoden i tekstmeldingen betydde.

Forskerne påpeker at velgere generelt opplevde internettstemmegivning som et enkelt og praktisk alternativ til det å stemme i valglokalene. Mange av de som stemte hadde kunnet oppsøke et valglokale, men et mindretall av de som stemte via Internett oppga praktiske hindringer som årsak til at de stemte på Internett. 21 prosent av de som stemte via Internett oppga at de gjorde det fordi de var bortreist på valgdagen, 11 prosent hadde lang vei til valglokalet og 4 prosent hadde en funksjonsnedsettelse eller sykdom som gjorde det vanskelig å komme til valglokalet. Slike praktiske hindringer kan for eksempel være aktuelle for personer bosatt i utlandet, og studenter som er bosatt i en annen kommune enn den de er folkeregistrerte i. Studenter kan forhåndsstemme i den kommunen de oppholder seg i, men vil da ofte ikke ha muligheten til å gjøre endringer på stemmeseddelen. Utenlandsboende kan på sin side stemme via brev eller oppsøke en stemmemottaker ved for eksempel ambassader og konsulater. Denne gruppen vil stort sett heller ikke kunne gjøre endringer på stemmeseddelen. På landsbasis ble det mottatt 195 brevstemmer og 3 633 forhåndsstemmer fra utenlandsboende ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011. Det finnes ikke tilsvarende tall ved stortingsvalg.

Forskerne konkluderer med at for velgere generelt medførte forsøket at tilgjengeligheten økte. Dette skyldes at velgerne både fikk en ytterligere stemmegivningskanal i forhåndsstemmeperioden, at velgerne ikke måtte oppsøke et valglokale for å få stemt og at velgere generelt syntes internettstemmegivning var en enkel og praktisk måte å stemme på.

Økt kontroll og tilgjengelighet for velgere med nedsatt funksjonsevne

Tilgjengeligheten til ordinære valg handler både om hvilke lokaler som brukes til stemmegivning, og hvordan disse lokalene tilrettelegges. Denne tilgjengeligheten er allerede god, og dette er viktig for å sikre at alle som ønsker å stemme ved valg skal ha muligheten til det. Både plan- og bygningsloven og tilgjengelighets- og diskrimineringsloven stiller krav til tilgjengelighet og universell utforming. Selv om tilgjengeligheten i valglokalene allerede er god, kan likevel enkelte ha problemer med å komme seg til valglokalet, og noen vil trenge hjelp for å finne riktig stemmeseddel og å gjøre endringer på den. Personer som har behov for hjelp, kan derfor ifølge valgloven be en valgfunksjonær om å få hjelp med stemmegivningen. Velgere som har en alvorlig psykisk eller fysisk funksjonshemming kan ta med seg en hjelper inn i valgavlukket, i tillegg til valgfunksjonæren.

Som en del av evalueringen gjennomførte forskerne i forhåndsstemmeperioden en brukerstudie blant tretti personer med nedsatt funksjonsevne. Brukerstudien ble gjennomført i forhåndsstemmeperioden, og målsetningen var å teste e-valgløsningen. Deltakerne ble observert mens de gjennomførte et tenkt valg på en kopi av e-valgløsningen, og ble deretter intervjuet. Informantene ble også spurt om erfaringene de hadde fra tidligere stemmegivninger. Noen trakk frem verdien av det å stemme i et valglokale, men andre pekte på at de opplevde det som belastende å måtte be om hjelp i valglokalet. Noen kvidde seg for å måtte spørre etter et tilrettelagt stemmeavlukke. Andre syntes det var ubehagelig å måtte få hjelp inne i avlukket, blant annet fordi de ble stresset eller ikke ønsket at andre skulle få vite hva de stemte. Noen av de som stemte alene, mente det var vanskelig å være sikker på at de hadde valgt riktig stemmeseddel på grunn av dårlig syn. Flere blinde og svaksynte opplevde det dessuten som vanskelig å gi personstemmer på egenhånd.

Etter å ha forsøkt å stemme over Internett, ble informantene spurt om de opplevde å ha best kontroll når de stemte over Internett, eller når de stemte på papir. Et flertall mente de opplevde best kontroll ved å stemme over Internett. Informantene følte seg sikrere på at de stemte slik de ønsket da de stemte via Internett, siden det var mulig å følge stemmegivningen steg for steg. De trakk også frem at de følte økt kontroll fordi de fikk stemt alene og i fred og ro, ikke lenger trengte hjelp til stemmegivningen og fordi de kunne bruke så lang tid som de selv ønsket på stemmegivningen. Et flertall av informantene var derfor positive til internettstemmegivning og ønsket internettstemmegivning. Dette gjaldt også enkelte av de informantene som opplevde tilgjengelighetsproblemer da de forsøkte å stemme via Internett. Forskerne peker på at dette kan henge sammen med at også disse informantene føler at internettstemmegivning kan gi dem en økt opplevelse av kontroll, selvstendighet og verdighet.

For at de stemmeberettigede skulle dra nytte av internettstemmegivning, måtte e-valgløsningen være tilgjengelig og ha god brukervennlighet, slik at den kunne brukes av flest mulig. Selv om flesteparten av informantene i brukerstudien var positive til internettstemmegivning, opplevde også enkelte problemer med den tekniske tilgjengeligheten. Noen hadde problemer med å oppdatere Java, innlogging med MinID, forstørring av tekst eller med IKT-hjelpemidler som ikke fungerte sammen med e-valgløsningen. Andre syntes at fargekontrastene var for dårlige, at feilmeldinger var vanskelige å forstå og at forklarende informasjonstekster hadde dårlig plassering. Noen brukte også så lang tid på å stemme, slik at de ble logget ut etter 30 minutter uten at det ble gitt tydelig beskjed om hvorfor. Flere av forbedringspunktene som kom frem i brukerstudien er ifølge forskerne tekniske feil som er enkle å løse. De påpeker også at hensikten med forsøk nettopp er å oppdage feil og mangler som kan utbedres.

Det å gjøre endringer på stemmeseddelen ble trukket frem av informantene som noe de likte særlig godt med internettstemmegivning. Dette på tross av at enkelte hadde problemer med å få det til. Problemene skyldtes til dels at informasjonen i e-valgløsningen om hvordan dette skulle gjøres ikke var god nok, og dels at enkelte ikke tidligere hadde klart å gjøre endringer på papirstemmeseddelen på egenhånd. Det var første gangen flere av informantene fikk til å gi personstemmer. Det var ikke bare blinde og svaksynte som opplevde dette. En kvinnelig informant med kognitive problemer uttalte:

«Det jeg likte aller best, var at jeg kunne gjøre endringer på stemmeseddelen. Det har jeg aldri gjort før. Men det kunne jeg gjøre fordi det var så godt tilrettelagt. Det var liksom ingen tvil om hva jeg kunne gjøre. Jeg har lest mye om valg og hva man kunne gjøre på endringer på stemmeseddelen i mange år, men dette er første gangen jeg har forstått det, fordi jeg fikk det visuelt samtidig.»

Evalueringen påpeker at selv om velgere med nedsatt funksjonsevne opplevde en del tekniske utfordringer, var mange av informantene villige til å bruke tid for å få det til. Dette mente forskerne skyldtes at flere for første gang klarte å stemme alene og uten hjelp fra andre, og at valget dermed opplevdes som hemmelig for den enkelte. Forskerne påpeker at forsøket dermed bidro til at mange personer med nedsatt funksjonsevne opplevde at de bedre kunne utøve sine demokratiske rettigheter. I evalueringens sluttrapport skriver de at:

«Tekniske og praktiske problemer knyttet til den konkrete e-valgløsningen kan imøtekommes med ulike tiltak i en eventuell videreutvikling, mens hensynet til de mentale barrierene og opplevelsen av verdighet nok er vanskeligere å ivareta på en annen måte. Med det utgangspunkt at tilgjengelighet i seg selv er en demokratisk verdi, og at økt tilgjengelighet kan bidra til å gjøre den politiske likheten mellom ulike velgergrupper mer reell, er det vår oppfatning at forsøket med e-valg har hatt en positiv demokratisk effekt»

Manglende tid og anledning førte til at noen ikke stemte

Forskerne så også nærmere på hvorfor stemmeberettigede ikke stemte ved valget og om dette skyldtes manglende tilgjengelighet. Det viste seg at årsaken som flest hjemmesittere oppga som årsak for å ikke stemme, var manglende tid og anledning. Det var omtrent like mange i forsøkskommunene som i hele landet som oppga dette som årsak til ikke å stemme. Forskerne fant dette påfallende, ettersom det var enklere å få stemt i forsøkskommunene enn i landet som helhet. De undersøkte derfor hvorvidt de som oppga «manglende tid og anledning» i forsøkskommunene brukte Internett jevnlig, slik at internettstemmegivning var et mulig alternativ. De så også nærmere på hvorvidt de var interesserte i politikk og hvorvidt de hadde andre kjennetegn som er typiske for hjemmesittere.

Det viste seg at 88 prosent av de som oppga at de ikke hadde tid eller anledning til å stemme, brukte Internett daglig. Det å avgi en internettstemme skulle derfor vært lite krevende for denne gruppen. De var også like positive til internettstemmegivning som andre stemmeberettigede i forsøkskommunene. Forskerne fant derimot ut at disse «travle hjemmesitterne» hadde noen av de samme kjennetegnene som andre hjemmesittere. De var lite interesserte i politikk og de var mindre tilbøyelige enn andre til å mene at valgdeltakelse er en plikt. Det som skilte de «travle hjemmesitterne» fra andre hjemmesittere, var at de har høyere utdanning og i større grad er yrkesaktive.

Forskerne falt ned på at manglende tid og anledning er noe denne gruppen av hjemmesitterne bruker som en slags bortforklaring. En tolkning de kommer med er at disse hjemmesittere ikke følte at de hadde tid og anledning til å sette seg inn i lokalpolitikken, og gjøre andre forberedelser de mente var nødvendig for å kunne stemme. Det var derfor ikke manglende tid og anledning i seg selv som var årsaken til at disse stemmeberettigede forble hjemmesittere, og dermed heller ikke manglende tilgjengelighet. Forskerne skriver at tilgjengeligheten ved valg er god, både med og uten internettstemmegivning, og at det derfor ikke var manglende tilgjengelighet som var årsaken til at denne gruppen «travle hjemmesittere» ikke stemte.

6.6 Velgernes holdninger til hemmelig stemmegivning

Metodisk vanskelig å undersøke brudd på prinsippet om hemmelig stemmegivning

En utfordring når stemmegivningen flyttes til ukontrollerte omgivelser er faren for at velgere kan utsettes for utilbørlig påvirkning eller kjøp og salg av stemmer. Ettersom forsøket foregikk i ukontrollerte omgivelser, ble det iverksatt en rekke tiltak som skulle si ivareta hemmeligholdet. Dette inkluderte muligheten for å kunne stemme via Internett så mange ganger man ønsket, og at en papirstemme i kontrollerte omgivelser alltid ville overstyre en internettstemme. Hensikten var at ingen andre enn velgeren selv skulle vite hvilken stemme som var den endelige.

En viktig del av evalueringen var å undersøke om disse mekanismene fungerte. Forskerne skulle derfor undersøke omfanget av både utilbørlig påvirkning og kjøp/salg av stemmer i forsøkskommunene. Til dette brukte de blant annet den representative velgerundersøkelsen fra forsøkskommunene.

Det er store metodiske utfordringer knyttet til å kartlegge atferd som bryter med prinsippet om hemmelig stemmegivning. Dette gjelder både de tilfellene hvor noen tvinges til å stemme på en bestemt måte, og hvor noen mottar motytelser for å stemme på en bestemt måte. Dette skyldes at handlingene verken er lovlige eller sosialt aksepterte, og dette kan føre til uærlige svar i intervjuer og i spørreundersøkelser.

Forskerne har gjennom velgerundersøkelsen forsøkt å avdekke hvor mange som utsettes for denne type handlinger. De har både spurt direkte spørsmål om forsøk på kjøp/salg av stemmer og utilbørlig påvirkning, samt ulike spørsmål knyttet til de som eventuelt var i rommet da man stemte. Svarene indikerer imidlertid kun hvorvidt velgerne har vært i faresonen, altså at de har vært i en situasjon hvor de potensielt kunne ha blitt utsatt for press eller stemmekjøp, og ikke hvor mange som faktisk kan ha solgt stemmen sin, eller blitt utsatt for utilbørlig påvirkning. Forskerne understreker at de derfor ikke kan gi noe nøyaktig anslag over forekomsten av kjøp/salg og utilbørlig påvirkning ut fra svarene i velgerundersøkelsen. Dette henger også sammen med at noen av tallene er små, slik at for eksempel en feilregistrering kan ha fått betydelige utslag.

Når det kommer til spørsmål som omhandler velgernes holdninger til hemmelig stemmegivning, påpeker forskerne at det kan være vanskelig å utforme gode spørsmål om dette temaet, siden spørsmålet berører abstrakte prinsipper som få velgere reflekterer over til daglig. Velgerne har dermed ikke nødvendigvis klare og gjennomtenkte synspunkter på dette området, og dermed kan også spørsmålsformuleringene påvirke svarene betydelig.

Utilbørlig påvirkning

Valgmyndighetene kan ikke kontrollere at velgeren stemmer alene ved stemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Det fremgår derfor av e-valgforskriften som gjaldt ved forsøket at velgeren selv måtte påse at stemmegivningen foregikk i enerom og usett. Etter innlogging i e-valgløsningen fikk derfor velgerne beskjeden «Pass på at ingen andre ser hva du stemmer på». Begrepet «enerom og usett» i forskriften henspiller på at det må være et skjermet område rundt velgeren, slik at ingen kunne se hva vedkommende stemte.

Forskernes inngang til å finne ut mer om hvorvidt prinsippet om hemmelig stemmegivning ble overholdt, var å undersøke om velgerne var alene i rommet da de stemte. De mener velgerne har liten grunn til å holde dette svaret skjult, siden det ikke er ulovlig å være flere i rommet når man stemmer.

27 prosent av de som stemte via Internett oppga at de ikke var alene i rommet da de stemte. Rundt åtte prosent av de som stemte over Internett var både i samme rom som andre og fikk hjelp av denne personen. Forskerne påpeker at dette kan være personer som fikk hjelp til innlogging i e-valgløsningen, og at dette dermed ikke innebærer forsøk på å påvirke en annen persons stemmegivning. Dette indikerer kun de tilfellene der det kunne ha vært mulig å påvirke stemmegivningen. Det ble også stilt et oppfølgingsspørsmål: «Opplevde du at denne personen/de personene som var til stede forsøkte å påvirke din stemmegivning?». Der svarte kun én prosent, av de 27 prosentene som oppga at de ikke var alene i rommet, «ja».

Forskerne prøvde også en annen innfallsvinkel for å avdekke mulige tilfeller av utilbørlig påvirkning. E-valgløsningen var utformet slik at en kunne stemme så mange ganger man ville via Internett i forhåndsstemmeperioden, og en papirstemme ville alltid overstyre en elektronisk stemme. Dette skulle blant annet gi personer som ikke stemte alene, muligheten til å stemme på nytt.

De som i spørreundersøkelsen oppga at de hadde stemt flere ganger fikk derfor oppfølgingsspørsmål om hvorfor de gjorde dette. Alternativene inkluderte at man gjorde en feil eller at man ombestemte seg, og ett av svaralternativene var «Jeg ble utsatt for utilbørlig påvirkning ved tidligere stemmegivning». I utvalget var det ingen som oppga dette svaralternativet. Totalt var det 1020 av de som stemte via Internett, som avga flere internettstemmer ved ett av valgene.

Forskerne mener at dette tegner et bilde av omfanget av utilbørlig påvirkning. De mener det er umulig å anslå nøyaktig utbredelse, men at det ser ut til å være et marginalt problem. De peker videre på at bekymringen for utilbørlig påvirkning har vært størst i en del av de største byene, knyttet til enkelte innvandrermiljøer. Siden det var ingen kommuner med større innvandrerbefolkninger med i forsøket, var det ifølge forskerne ikke mulig å analysere innvandrerbefolkningen separat, for å undersøke ivaretakelsen av prinsippet om hemmeligholdet også i denne velgergruppen.

Kjøp og salg av stemmer

På lik linje med spørsmålet om utilbørlig påvirkning, er det vanskelig å avdekke i hvilken utstrekning det foregår kjøp eller salg av stemmer. Forskerne har derfor i spørreundersøkelsen spurt de stemmeberettigede i forsøkskommunene om noen forsøkte å kjøpe ens stemme. De mener at å spørre om forsøk i stedet for faktiske kjøp vil være mindre sensitivt, siden man da ikke innrømmer å ha gjort noe galt. Forskerne spurte også om de stemmeberettigede kjente til at noen forsøkte å kjøpe noen andres stemme, siden dette burde være enda mindre sensitivt å svare på.

Det fremgår av tabell 6.5 at tre prosent av de stemmeberettigede i forsøkskommunene svarte ja på spørsmålet «Kjenner du til at noen forsøkte å kjøpe andres stemme?». Videre svarte to prosent av de stemmeberettigede i forsøkskommunene ja på spørsmålet «Opplevde du at noen forsøkte å kjøpe din stemme, det vil si å tilby en motytelse for en stemme til et parti eller kandidat?».

Det var én prosent av de som stemte på papir, to prosent av de som stemte via Internett og tre prosent av de som ikke stemte, som svarte ja på spørsmålet. Det er imidlertid ikke signifikante forskjeller mellom disse tre kategoriene. Forskerne påpeker at en ikke kan tolke dette som et nøyaktig uttrykk for problemets omfang, og at forsøk på stemmekjøp er et marginalt problem, selv om det selvsagt er alvorlig i den grad det forekommer. Forskerne konkluderer med at stemmekjøp ikke er spesielt forbundet med stemmegivning via Internett. Ifølge forskerne er det heller ingenting som tyder på at brudd på prinsippet om hemmelig stemmegivning var mer utbredt i forsøkskommunene enn i resten av landet.

Velgernes holdning til hemmelig valg

Forskerne påpeker at det kan være vanskelig å stille spørsmål om velgernes holdninger til hemmelig valg. Dette har sammenheng med at selv om problemstillinger om hemmelig valg er prinsipielt viktige, er ikke dette noe folk tenker på til daglig. De har likevel forsøkt å sirkle inn spørsmålet ved hjelp av en rekke påstander.

Som tidligere nevnt er 91 prosent av innbyggerne i forsøkskommunene helt eller nokså enig i påstanden «Det bør være mulig å stemme via Internett ved valg i Norge». Samtidig er 24 prosent helt eller nokså enig i påstanden «Prinsippet om hemmelig valg er så viktig at e-valg ikke bør innføres». Ser man nærmere på hvem som har svart at de er mot e-valg i disse påstandene, er det særlig to til dels overlappende kategorier som peker seg ut, nemlig personer med grunnskoleutdannelse og personer over 70 år. Forskerne mener dette kan skyldes at e-valg ikke er et reelt alternativ for disse to gruppene, siden det viser seg at mange i disse gruppene ikke bruker IKT eller Internett til daglig. De mener at blant grupper som har fjernere forhold til teknologi, slik som de eldste, vil internettstemmegivning fremstå som et mindre attraktivt alternativ. Forskerne mener dette mest sannsynlig handler om teknologiskepsis, fremfor et prinsipielt syn på hemmelighold.

Forskerne har også undersøkt velgernes holdninger om hvem som har ansvaret for å sikre et hemmelig valg. 82 prosent av de stemmeberettigede i forsøkskommunene er helt eller nokså enig i påstanden «Det er ikke den enkelte velgeren, men staten som må sikre at valget er hemmelig». Det ble ikke stilt egne oppfølgingsspørsmål til hvorvidt velgerne mente at prinsippet om hemmelig valg ble godt nok ivaretatt ved forsøket.

Kilde: Institutt for samfunnsforskning

En indikasjon på hvorvidt de stemmeberettigede mente prinsippet ble ivaretatt, er at åtte av ti stemmeberettigede i forsøkskommunene var helt eller nokså enig i påstanden «Dagens teknologi er sikker nok til at man kan stole på e-valg», og omtrent like mange var helt eller delvis uenig i påstanden «E-valg er en trussel mot personvernet». Det er dermed tillit til at internettstemmegivning bygger på høy sikkerhet og ivaretakelse av personvernet. De som har erfaring med internettstemmegivning har enda mer tiltro til at personvernet blir ivaretatt og at sikkerheten er god nok, enn andre stemmeberettigede i forsøkskommunene.

6.7 Mer effektiv valggjennomføring med internettstemmegivning?

Av prosjektdirektivet fremgår det at «raskere og mer korrekt valgoppgjør» er et mål med internettstemmegivning, og et annet mål er at det skal redusere kostnader på lang sikt. Det var derfor et ønske at evalueringen også skulle se på hvilke administrative konsekvenser elektronisk stemmegivning hadde, og om det bidro til å gjøre opptellingen raskere og mer effektiv.

Spørsmålet er analysert ved hjelp av flere datakilder. Den ene delen av undersøkelsen er en kvantitativ analyse basert på en rekke indikatorer som forskerne har samlet inn for 2003, 2007 og 2011. Analysene baseres både på sammenligninger over tid, og med kommuner som ikke deltok i forsøket. Det ble derfor valgt ut 20 kontrollkommuner som hadde omtrent like mange innbyggere som forsøkskommunene og som lå i samme område. Det ble valgt ut to kontrollkommuner per forsøkskommune, én som brukte skanner i opptellingen og én som gjennomførte opptellingen manuelt. Den andre delen av undersøkelsen har en mer kvalitativ tilnærming, og består av intervjuer og fokusgrupper med valgmedarbeidere og andre som var sentrale i valgavviklingen. Ved hjelp av dette datagrunnlaget søker forskerne å belyse hvor hurtig opptellingen og fremstilling av resultater går, effektiviteten i opptelling og fremstilling av resultater og kvaliteten på opptelling og fremstilling av resultater.

6.7.1 Raske resultater og mer effektiv ressursbruk?

For å vurdere effekten av internettstemmegivning sammenlignet forskerne opptellingen i forsøkskommunene med tidligere opptellinger i disse kommunene. Som en kontroll sammenlignet de også opptellingen i forsøkskommunene med opptelling i kontrollkommunene. Analysene viser at resultatene i forsøkskommunene i 2011 ble offentliggjort omtrent tre timer tidligere enn i 2007. Imidlertid finner forskerne også en tilsvarende reduksjon i kontrollkommunene. De kan derfor ikke konkludere med at dette var en effekt av internettstemmegivning.

Det er flere forhold som kan forklare hvorfor analysene ikke gir entydige svar. Forskerne ser utelukkende på hvor lang tid det tar fra stemmelokalet stenger, til endelige resultater foreligger. Det er store variasjoner mellom kommuner når det gjelder hvordan de organiserer tellingen, og hvilke rutiner de har for når resultater foreligger. Noen kommuner teller opp for andre kommuner, mens for andre kan det ta lang tid å frakte stemmesedlene til det stedet de skal telles opp. Det kan også være svakheter ved de innrapporterte dataene og hva kommunene legger i de ulike begrepene.

Selv om analysene ikke kan vise at internettstemmegivning førte til at valgresultatet ble annonsert tidligere, ligger det i sakens natur at opptelling av internettstemmer krever mindre ressurser enn opptelling av papirstemmer. Selve opptellingen av internettstemmer er maskinell, og ressursene kan derfor brukes på opptelling av papirstemmer. Et forhold som bidrar til at resultatene ikke kan bli ferdig tidligere, er at en først kan foreta den endelige opptellingen av internettstemmene etter at papirstemmene er talt opp på valgdagen. Dette fordi internettstemmene ikke skal telles hvis velgeren også har stemt på papir.

For å si noe om effektiviteten har evalueringen også sett på hvor mye ressurser kommunene benytter i opptellingen. Evalueringen viser at kontrollkommunene brukte tre ganger så mange personer til å telle opp stemmer som forsøkskommunene. Ifølge forskerne burde reduksjonen i ressurser brukt til opptelling, tilsvare andelen stemmer avgitt over Internett ettersom opptelling av internettstemmer ikke krever noen ressurser. Den differansen de finner mellom forsøkskommunene og kontrollkommunene i bemanning er imidlertid større enn det man kan regne med grunnet internettstemmene. Forskerne mener derfor det må være andre forhold som spiller inn, som analysen ikke har klart å fange opp.

6.7.2 Færre ugyldige stemmer?

Et annet aspekt som belyses av forskerne er hvorvidt internettstemmegivning kan føre til at det avgis færre ugyldige stemmer.

Når velgeren stemmer via Internett tar man i prinsippet vekk muligheten for at det kan skje feilsituasjoner som gjør stemmen ugyldig. Den vanligste grunnen til at en papirstemme blir kjent ugyldig er fordi de mangler gyldig stempel. Det er ikke en aktuell problemstilling når stemmen avgis over Internett. De andre grunnene til at en stemme kan kjennes ugyldig er at det ikke fremgår hvilket valg seddelen gjelder, eller at det ikke fremgår hvilken liste velgeren har stemt på. En stemmeseddel blir også kjent ugyldig om partiet eller gruppen ikke stiller liste i den kommunen eller fylket hvor velgeren har stemmerett. Ved internettstemmegivning vil man kun få opp de partiene/gruppene som stiller liste i den kommunen eller det fylket, og det vil ikke være teknisk mulig å avgi en stemme som det ikke er tydelig hvilket valg den gjelder eller hvilket parti den gjelder.3 Ettersom stemmer avgitt over Internett i utgangspunktet ikke kan bli ugyldige, kan en forvente at antall stemmer som kjennes ugyldige går ned.

Undersøkelsen viser at antall ugyldige stemmer er mindre i forsøkskommunene enn i landet for øvrig. Forskerne mener imidlertid at reduksjonen i antall ugyldige stemmer er større enn det som kan tilskrives at 25 prosent av velgerne stemte via Internett. De finner at det er større statistisk sammenheng med hvor mange ugyldige stemmer forsøkskommunene hadde ved forrige kommunestyrevalg. Til tross for at forskerne mener at ikke hele reduksjonen i antall ugyldige stemmer kan tilskrives at mange stemte via Internett, støtter funnene antagelsen om at antall ugyldige stemmer vil være lavere ved internettstemmegivning.

6.7.3 Konklusjon

Forskerne konkluderer med at effektiviseringsgevinsten ved denne type stemmegivning, vil avhenge av hvor stor andel av velgerne som stemmer via Internett. Ettersom en forutsetning er at internettstemmegivning er en alternativ stemmegivningskanal, vil det alltid være behov for valglokaler, tradisjonelt valgmateriell og bemanning for å ivareta muligheten for hemmelig stemmegivning. Forskerne mener likevel at man kan oppnå en reduksjon i bemanning, tilsvarende den andelen som stemmer via Internett.

I tillegg til å bidra til ressursbesparelser vil internettstemmegivning kunne bidra til å redusere antall ugyldige stemmer. Dette er et resultat av at når velgeren avgir stemme over Internett, vil vedkommende kunne forhindres fra å avgi en stemmeseddel som ellers ville blitt kjent ugyldig. Den vanligste årsaken til at stemmer blir kjent ugyldig er at de mangler stempel. Denne feilkilden blir helt luket bort når stemmer avgis over Internett.

6.8 Ivaretakelse av krav og standarder for e-valg

6.8.1 Europarådets rekommandasjon om elektronisk stemmegivning

En av premissene for det norske e-valgforsøket, var at det skulle følge nasjonale og internasjonale standarder på valgområdet. Dette inkluderte Europarådets rekommandasjon om juridiske, operasjonelle og tekniske standarder for elektronisk stemmegivning, som ble vedtatt i 2004. I e-valgforskriften går det frem at rekommandasjonen skulle legges til grunn for forsøket. Det ble i forskriften kun gjort unntak fra noen få standarder som ikke var relevante for forsøket. En viktig del av evalueringen var derfor å undersøke om rekommandasjonen faktisk ble etterlevd.

Målsetningen til rekommandasjonen er å sikre at de samme demokratiske prinsippene for valggjennomføring som legges til grunn ved papirstemmegivning, også legges til grunn når elektronisk stemmegivning benyttes. Rekommandasjonen lister opp 112 standarder til hvordan valggjennomføringen skal foregå når elektronisk stemmegivning blir brukt. Den tar for eksempel for seg hvordan prinsippet om frie og hemmelige valg skal ivaretas når velgeren stemmer elektronisk, og inneholder blant annet krav til hvor brukervennlig, transparent, sikker og pålitelig e-valgløsningen skal være.

Forskerne mente at rekommandasjonen inneholder et veldig omfattende og detaljert sett med standarder for elektronisk stemmegivning, og at disse standardene på mange måter setter høyere krav til elektronisk stemmegivning, enn det som gjelder for papirstemmegivning i kontrollerte omgivelser. De mener dette henger sammen med at det trengs flere mekanismer for å sikre tillit til elektronisk valg enn til papirstemmegivning i kontrollerte omgivelser, blant annet fordi det er vanskeligere å observere elektroniske valg, enn papirbaserte valg i kontrollerte omgivelser.

Det går frem av e-valgforskriften at sju av de 112 standardene i rekommandasjonen ikke skulle gjelde for det norske forsøket. Dette skyldes at de ikke var relevante for akkurat dette forsøket. Disse standardene omhandlet rutiner for velgerregistrering, elektronisk stemmegivning i kontrollerte omgivelser og sertifiseringsprosedyrer. Forskerne fant at ytterligere tre standarder ikke var relevante for det norske forsøket. Disse omhandlet kandidatnominering og velgerregistrering på nett4.

Forskerne påpeker at det har vært en omfattende oppgave å vurdere samsvar med hver enkelt standard i rekommandasjonen. Dette skyldes blant annet at enkelte av standardene inneholder flere krav eller forutsetninger som må oppfylles. I noen av tilfellene oppfylte forsøket noen, men ikke samtlige, av disse kravene i den enkelte standarden. De fant derfor ut at det var nødvendig å lage en egen kategori for de tilfellene hvor forsøket var i delvis samsvar med rekommandasjonen. I andre tilfeller fant forskerne ut at det ikke var mulig å avgjøre om forsøket var i samsvar med rekommandasjonen. Dette gjaldt for eksempel en standard som forutsatte at en må ta erfaringene med elektronisk stemmegivning med seg til neste gang man skulle benytte elektronisk stemmegivning. Siden internettstemmegivningens fremtid ikke var avklart da evalueringen ble foretatt, kunne dette heller ikke vurderes.

Forskerne endte til slutt opp med fem kategorier for å beskrive hvorvidt forsøket ivaretok de ulike standardene. Forskerne kom frem til at det norske forsøket var fullstendig i samsvar med 85 av standardene, og delvis i samsvar med 10 standarder. Forsøket var ikke i samsvar med tre standarder, og det var ikke mulig å vurdere om forsøket var i samsvar med ytterligere fire standarder. De resterende 10 standardene var ikke relevante for det norske forsøket.

6.8.2 Samsvar med de fleste standardene i rekommandasjonen

Forsøket var helt eller delvis i samsvar med 95 av 102 relevante standarder. Dette mener forskerne er en god prestasjon med tanke på hvor detaljert og omfattende rekommandasjonen er. De påpeker at dette var første gang internettstemmegivning ble prøvd ut i Norge, og at gjennomgangen av rekommandasjonen først og fremst har avdekket mindre mangler som er forholdsvis enkle å utbedre. De mener også at noe av hensikten med å gjennomføre forsøk nettopp er å trekke lærdom og å avdekke områder med forbedringspotensial.

Ett av de viktigste områdene hvor forsøket var i samsvar med samtlige relevante rekommandasjoner, var når det gjaldt prinsippet om frie og hemmelige valg. Dette området har en fremtredende plass i rekommandasjonen, ettersom det å gjennomføre elektroniske valg i ukontrollerte omgivelser kan by på utfordringer når det kommer til hvordan man skal ivareta prinsippet om hemmelig stemmegivning.

Forskerne konkluderer med at de sikkerhetsmekanismene og tiltakene som ble satt i verk i som en del av forsøket, reduserte risikoen forbundet med internettstemmegivning til akseptable nivåer, og at e-valgløsningen var helt i samsvar med alle standardene om frie og hemmelige valg i rekommandasjonen. Denne konklusjonen er basert på de mulighetene internettvelgere har til å stemme flere ganger via Internett i forhåndsstemmeperioden, og det at en papirstemmeseddel alltid har forrang. Dette betyr at selv om noen ser at andre avgir en internettstemme, eller hvis noen stemmer via Internett under tvang, kan velgeren stemme på nytt, enten via Internett eller ved å stemme på papir i kontrollerte omgivelser. Dette mener forskerne sikrer at kun velgerne vet hvilken stemme som er den endelige.

Et annet område hvor forskerne mener at forsøket ivaretok viktige standarder, var på de områdene i rekommandasjonen som omhandler kontrollerbarhet. Rekommandasjonen stiller flere krav til kontrollerbarhet, altså det at e-valgløsningen kan etterprøves. E-valgløsningen som ble brukt, genererte detaljerte logger, og disse kunne ikke manipuleres uten at dette ville blitt oppdaget. At kildekoden ble publisert var også et viktig tiltak for å ivareta løsningens etterprøvbarhet. Imidlertid indikerer forskerne at det ligger en motsetning i at man i en slik transparent og åpen løsning som ble brukt, var nødt til å bruke lukkede systemer for autentisering gjennom ID-porten, og at man burde etterspurt mer dokumentasjon om disse komponentene.

Løsningen hadde implementert en rekke kontroller, deriblant 1) at alle stemmer der velgeren har mottatt en returkode på tekstmelding var blitt korrekt lagret på stemmeserverne, 2) at alle lagrede, gyldige stemmer også ble dekryptert og 3) at de stemmene som kommer ut av anonymiseringsprosessen («mixing») var de samme stemmene som gikk inn, og alt dette kunne bevises matematisk. Forskerne mener disse bevisene gjorde det mulig å følge en stemme fra den var avgitt til den var talt opp, uten at det var mulig å koble stemmens innhold til velgeren som avga den. De mener denne «ende-til-ende» verifiserbarheten ga svært høy grad av sikkerhet for at det endelige valgresultatet var korrekt og at de opptalte stemmene var de samme som de velgeren avga. I sin oppsummering om verifiserbarhet og kontroll av systemet skriver forskerne således:

«The Norwegian Internet voting system has made significant efforts to provide a system which is auditable and audited, and that provides mechanisms for stakeholders to independently check the correct functioning of the system. As such, the Norwegian Internet voting system may function as a role model in audit standards for Internet voting systems in the future.»

6.8.3 Forbedringsområder i henhold til rekommandasjonen

Det fantes også noen områder hvor forskerne mener at forsøket ikke oppnådde fullstendig samsvar. De viktigste områdene vil gjennomgås her. Forskerne påpeker at flere av disse områdene burde være relativt enkle å utbedre, For en mer detaljert oversikt over samsvaret med hver enkelt standard, se IFES-rapporten «Compliance with International standards» som finnes på departementets nettsider.

Ti stemmer kunne ikke telles opp

Forskerne påpeker at en av fordelene med stemmegivning via Internett er at en kan lage en e-valgløsning som gjør det umulig for velgeren å avgi ugyldige stemmer. Imidlertid viste det seg, i forbindelse med en gjennomgang av loggene fra opptellingsprosessen, at ni avgitte stemmer ikke ble tatt med i opptellingen fordi de var uleselige etter dekryptering. I tillegg ble én stemme ikke talt opp siden den ble lagret rett etter at det 30-minuttersintervallet som var satt av til internettstemmegivning hadde gått ut. Alle disse velgerne hadde fått returkoder, og hadde derfor grunn til å tro at disse stemmene kom til å bli talt opp.

Rekommandasjonen krever blant annet at e-valgløsningen skal gi tydelig tilbakemelding til velgeren når stemmegivningen har vært vellykket. Ettersom disse ti velgerne fikk returkoder som bekreftet at stemmen var mottatt av e-valgløsningen, mener forskerne at velgerne hadde grunn til å tro at stemmegivningen var vellykket. De påpeker at e-valgløsningen i utgangspunktet ikke skulle tillatt velgeren å avgi slike stemmer, og at slike irregulære stemmer skulle blitt registrert på en spesiell måte i systemet, slik at de hadde blitt oppdaget automatisk i forbindelse med opptellingen av stemmene.

Forskerne viser til at leverandøren av e-valgløsningen, har identifisert hva som skjedde med disse stemmene, og rettet feilen i programvaren. De viser også til at leverandøren i samarbeid med departementet har testet ut en rekke utbedringer som skal eliminere risikoen for at liknende feil skjer i fremtiden. Utbedringene innebærer at dersom velgeren forsøker å sende inn en stemme som vil være uleselig etter dekryptering, så vil velgeren ikke få sende inn denne stemmen, men i stedet få en feilmelding med beskjed om at de må forsøke å stemme på nytt. Det vil heller ikke være mulig å avgi en stemme akkurat i det 30-minuttersintervallet som er satt av til stemmegivning er i ferd med å utløpe. Velgerne vil også få tydeligere beskjed når perioden avsatt til stemmegivning er i ferd med å utløpe.

Disse ti stemmene var årsaken til at forsøket ikke var i samsvar med tre av standardene i rekommandasjonen, og førte også til at det ikke var mulig å avgjøre samsvar for enkelte andre standarder. Forskerne påpeker at disse feilene ikke burde ha funnet sted. Ettersom dette gjaldt såpass få stemmer, og disse stemmene var fordelt på ulike valg i ulike kommuner, hadde dette imidlertid ingen innvirkning på valgresultatet i de ulike forsøkskommunene5.

Informasjon om e-valgløsningen var ikke godt nok tilgjengelig

Forskerne mener at det ble publisert en omfattende mengde informasjon om e-valgløsningen i forkant av forsøket, og at det ble offentliggjort mer informasjon om e-valgløsningen enn det andre land som har erfaring med stemmegivning via Internett har gjort. Samtidig påpeker de at rekommandasjonen stiller svært strenge krav til hvilken informasjon som skal gjøres tilgjengelig ved bruk av elektronisk stemmegivning.

En av standardene krever at informasjon om hvordan e-valgløsningen fungerer skal gjøres offentlig tilgjengelig. Forskerne mener dette innebærer at den endelige versjonen av kildekoden til e-valgløsningen burde vært publisert på Internett i forkant av valget. De påpeker at selv om den første versjonen av kildekoden ble lagt ut på nettet flere måneder før valget, ble ikke den endelige kildekoden publisert før etter at valget var gjennomført og godkjent. Dette førte til delvis samsvar med én av rekommandasjonene.

Rutiner og prosedyrer kan forbedres

Forsøket oppnådde kun delvis samsvar med enkelte av standardene i rekommandasjonen fordi kontrollrutinene og tilgangsprosedyrene kunne vært bedre. Blant annet krever rekommandasjonen at minst to personer må være til stede for å kunne gjøre endringer i systemet. Forskerne mener at på tross av at det fantes dokumentasjon for at slike tilgangsrutiner ble fulgt, var disse rutinene spredt i flere dokumenter. Det var dermed vanskelig å kontrollere at det fantes utfyllende og sammenhengende prosedyrer, og sjekke hvordan disse skulle følges. Et annet forbedringsområde er at de formelle kontrollprosedyrene kunne vært forbedret, for eksempel ved å inkludere flere formelle krav i regelverket. Forskerne mener også at kommunene burde blitt bedre involvert i forkant av forsøket, blant annet i utviklingen av e-valgløsningen, siden det er de som er ansvarlige for valggjennomføringen lokalt.

I forkant av forsøket ble det bestemt at e-valgløsningen ikke skulle sertifiseres. De fleste av standardene som omhandlet sertifisering var derfor unntatt i forskriften. Forskerne påpeker at sertifisering bør vurderes hvis det blir flere forsøk.

Problemer med opptelling i én kommune

Ett av kravene i rekommandasjonen er at det må finnes en pålitelig måte å aggregere valgresultatet når både elektroniske og ikke-elektroniske stemmegivningskanaler brukes i det samme valget. Forskerne mener at forsøket kun delvis oppfylte dette kravet.

Dette skyldes at det oppstod en feil ved overføring av valgresultatene fra Hammerfest kommune, som brukte det nye valgadministrasjonssystemet EVA, til Finnmark fylkeskommune, som brukte det gamle valgadministrasjonssystem. En manuell feil gjorde at resultatet fra den elektroniske stemmegivningen i Hammerfest ikke ble overført mellom disse to systemene. Dette påvirket mandatfordelingen i fylkestinget, og ble oppdaget av kontrollrutiner den 4. oktober. Forskerne påpeker at dette skyldtes at kommunen og fylkeskommunen brukte to ulike elektroniske valgadministrasjonssystemer, og at dette ikke vil være et problem når alle tar i bruk det samme valgadministrative systemet.

Manglende uttesting og opplæringsrunder for særskilte velgergrupper

I forkant av forsøket var det mulig for velgerne i forsøkskommunene å teste ut e-valgløsningen i et fiktivt valg. Det var opp til velgerne selv om de ønsket å benytte seg av dette tilbudet, og det fremgår av statistikken at det ikke var mange som benyttet anledningen til å teste ut løsningen i forkant. I den utfyllende forklaringen til rekommandasjonen fremgår det at man må ta spesielt hensyn til velgere som ikke er vant til elektronisk stemmegivning, slik som eldre velgere. Forskerne mener det ikke ble iverksatt særskilte tiltak for slike velgergrupper, og forsøket derfor kun delvis er i samsvar med standarden som omhandler dette.

6.8.4 OSSEs observasjon av valget

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) ved avdeling for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) ble invitert av departementet til å observere forsøket. I invitasjonen la departementet vekt på at internettstemmegivning kan være utfordrende å observere, og at det kunne være hensiktsmessig at OSSE involverte seg tidlig, blant annet for å lære mer om hvordan denne type valg best kan gjennomføres og observeres. OSSE takket ja til invitasjonen, og forsøket ble fulgt av et ekspertteam som var på totalt sju besøk både før, under og etter valggjennomføringen. Besøkene munnet ut i en rapport, hvor OSSE kom med sine vurderinger av forsøket og anbefalinger på hva som kunne forbedres. Hovedtemaene i rapporten var valgprosessen, sikkerhet, samt hvor gjennomsiktig og transparent forsøket og e-valgløsningen var.

OSSE påpeker at forsøket foregikk på en åpen og inkluderende måte. De mener at sikkerheten i e-valgløsningen var god, og at det ble brukt robuste krypteringsmekanismer for å sikre at stemmens innhold ble holdt hemmelig. De fant også enkelte forbedringspunkter, og kom med totalt 20 merknader og anbefalinger. Flesteparten av disse anbefalingene er i tråd med de forbedringsområdene som ble funnet i forskernes gjennomgang av rekommandasjonen om elektronisk stemmegivning.

OSSEs anbefalinger handler først og fremst om hvordan rutiner og organiseringen av forsøket kan forbedres. Det er også enkelte forslag til rutiner som bør formaliseres i regelverket, samt forslag til hva slags informasjon som bør gjøres tilgjengelig om e-valgløsningen. Noen av anbefalingene er det aktuelt å implementere dersom det blir gjennomført flere forsøk, andre egner seg best å implementere dersom internettstemmegivning blir en permanent ordning. Noen av de mest relevante forbedringspunktene til OSSE var:

• Flere formaliserte prosedyrer: Selv om rekommandasjonen om elektronisk stemmegivning ble innarbeidet i norsk regelverk, var det fremdeles en del prosedyrer som manglet formalisering. Forsøket kunne med fordel hatt flere formaliserte prosedyrer som ble implementert i regelverket, slik som en tidsplan for installasjon og konfigurering av systemet og for opptellingen, samt tidspunkt for destruering av data. OSSE mener også at man burde opprette en «valgkalender» med viktige tidspunkter i forkant av valget, for å øke transparensen ytterligere.

• Bedre dokumentasjon: OSSE påpeker at de fikk tilgang til all den tekniske dokumentasjonen som de ba om. Samtidig handlet denne først og fremst om hvordan programvaren ble implementert. OSSE mener det ville vært enklere å forstå e-valgløsningen hvis det også fantes instruksjoner som beskrev steg-for-steg hvordan systemet skulle installeres og konfigureres. De mener også at ulike prosedyrer burde dokumenteres bedre, slik som hvordan dekrypteringsnøkkelen som benyttes til opptelling ble sikret.

• Bedre uttesting av endelige kildekode: OSSE gir ros for at en tidlig versjon av kildekoden ble publisert på nettsidene siden dette sikrer åpenhet, men påpeker også at den endelige versjonen burde vært ferdigstilt og offentliggjort tidligere. Dermed kunne tredjeparter undersøkt koden på et tidligere tidspunkt, samt at velgerne kunne fått testet ut den endelige versjonen av e-valgløsningen i et fiktivt valg før valgperioden. Ved forsøket fikk de kun testet ut den foreløpige versjonen.

• Bedre trykkerutiner av returkoder: I Sandnes kontaktet 74 velgere brukerstøtte fordi returkodene på tekstmelding ikke stemte overens med returkodene på valgkortet. Dette skyldtes feil i en av printerne for trykking av valgkort som medførte at noen få valgkort fikk feil returkodesett påtrykket. OSSE mener rutinene for trykking av valgkort med returkoder må forenkles og forbedres, slik at dette ikke skjer igjen. Det må også implementeres bedre mekanismer for å kontrollere at returkodene på valgkortene er korrekte.

• Bedre informasjon til velgere om sikkerhet: OSSE mener at velgerne i større grad burde blitt informert om hvordan å ivareta sikkerheten på egen datamaskin, deriblant hvordan de kunne sikre egen datamaskin med antivirusprogramvare.

• Tydeligere arbeidsdeling: OSSE mener at det burde vært en tydeligere arbeidsdeling blant de som var tilknyttet forsøket, og denne arbeidsdelingen burde vært enda bedre dokumentert. Enkelte rutiner knyttet til personell burde også vært formalisert i regelverket.

6.9 Er internettstemmegivning forenlig med kravet til hemmelig valg?

De eksterne evalueringene tar opp flere sider av spørsmålet om hvorvidt internettstemmegivning er forenelig med prinsippet om hemmelig valg. Evalueringene har både en gjennomgang av hvor langt plikten til å legge til rette for hemmelig valg bør strekke seg, og vurderer også hvorvidt hemmeligholdet kan sies å ha blitt ivaretatt i tilstrekkelig grad i forbindelse med forsøket. Blant annet ser forskerne nærmere på i hvilken grad de sikkerhetsmekanismene som forsøket forutsatte, var tilstrekkelige for å ivareta prinsippet om frie og hemmelige valg.

Tilliten til ivaretakelse av hemmelighold

Forsøket og e-valgløsningen innebar flere forutsetninger og sikkerhetsmekanismer som skulle gjøre det lite attraktivt med stemmekjøp og utilbørlig påvirkning. Dette inkluderte muligheten til å stemme så mange ganger man ønsket via Internett i forhåndstemmeperioden, og det at internettstemmene ble kansellert dersom velgeren stemte på papir i et valglokale. Forskerne peker på at disse mekanismene også fungerte som tillitskapende faktorer.

Det viste seg at velgerne både hadde tillit til forsøket, og at et stort flertall mente at dagens teknologi er sikker nok til at man kan stole på e-valg. Selv når velgerne ble konfrontert med påstander om hvorvidt e-valg er en trussel mot personvernet, og hvorvidt prinsippet om hemmelig valg bør ha forrang foran mulighetene til å stemme elektronisk, var kun et mindretall enige i dette. Forskerne mener derfor at velgerne har stor tillit til at prinsippet om hemmelig valg også kan ivaretas når det åpnes for internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser.

Samtidig påpeker forskerne at selv om prinsippet om hemmelig valg nok er kjent i befolkningen, er det mindre kjent hvordan dette prinsippet skal forstås i praksis, og hvordan det er forankret i nasjonalt og internasjonalt regelverk. Siden det i Norge er utbredt og stor tillit til valggjennomføringen, mener forskerne dette kan bidra til at velgerne i liten grad reflekterer over hva prinsippet om hemmelig valg innebærer, og hvordan det skal etterleves.

Evalueringen gir ifølge forskerne ikke grunnlag for å si at stemmegivning via Internett i større grad enn ved papirstemmegivning er forbundet med brudd på regelen om hemmelig valg i form av utilbørlig påvirkning og kjøp og salg av stemmer. Slike tilfeller forekommer nok, men forskerne mener det skjer det i svært begrenset omfang både blant de som stemte via Internett og blant de som stemte på papir. Forskerne skriver at de heller ikke kjenner til at det etter valget i 2011 har blitt kjent noen forhold som skulle tilsi at brudd på prinsippet om hemmelig valg var mer utbredt ved valget i 2011 enn ved tidligere valg, eller mer i forsøkskommunene enn i landet for øvrig.

Selv om slike forhold skjer i liten grad og enkelttilfeller ikke har blitt kjent, mener forskerne at en ikke bør ignorere utfordringene som er forbundet med internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Dette gjelder på den ene siden de prinsipielle og sosiale sidene ved hemmelig valg, slik som i hvilken grad myndighetene må sikre et absolutt hemmelighold, og hvilke konsekvensene det kan få hvis prinsippet om hemmelig stemmegivning brytes. På den andre siden gjelder dette de tekniske og praktiske forholdene ved internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Dette inkluderer hvorvidt de mekanismene som skulle begrense muligheten for stemmekjøp og utilbørlig påvirkning faktisk fungerte.

Prinsipielle og normative sider ved internettstemmegivning

Forskerne tar blant annet for seg en normativ tilnærming til prinsippet om hemmelig valg, og vurderer hvorvidt dette burde tolkes som en plikt og/eller rett. Forskerne påpeker at dersom man mener at myndighetene skal ha en absolutt plikt til å sikre at alle stemmer avgis hemmelig, er det vanskelig å se hvordan dette kan forenes med stemmegivning i ukontrollerte omgivelser, herunder internettstemmegivning. Dersom man derimot mener myndighetene først og fremst skal ha en plikt til å legge til rette for at det er mulig å stemme hemmelig, og at velgeren skal ha en rett, men ikke nødvendigvis en plikt, til å avgi sin stemme usett, er situasjonen en annen så lenge internettstemmegivning er et supplement til stemmegivning i kontrollerte omgivelser.

Forskerne påpeker at ved forsøket ble noe av plikten for å sikre et hemmelig valg ført over på velgeren. Dette gikk også frem av e-valgsforskriften § 16 hvor det står at «Velgeren skal selv påse at stemmegivningen foregår i enerom og usett». Forskerne stiller spørsmål med hva som ville være konsekvensen av at velgeren lot noen se på hva vedkommende stemte, så lenge dette ikke ble gjort under tvang. De viser til et tenkt eksempel hvor en familie samles i sofaen for å stemme via Internett, uten at noen presses til å stemme på en bestemt måte. Selv om dette uten tvil ville være et brudd på prinsippet om hemmelig stemmegivning, mener forskerne at slike situasjoner kan være mer sosialt akseptert enn formene for påvirkning som rammes av straffeloven. De kaller dette derfor gråsonen mellom hemmelig valg og straffbare handlinger. De påpeker at dette ikke er en juridisk gråsone, men at det vil være det i normativ og empirisk forstand.

Forskerne mener at for de fleste velgere vil det at familiemedlemmer kan observere stemmegivningen være uproblematisk, men at det vil by på utfordringer for en liten velgergruppe. Disse kaller forskerne for sårbare velgere, og dette omfatter velgere som gitt den sosiale konteksten ikke kan benytte seg av de tekniske eller praktiske sikkerhetsmekanismene, eller som ikke tar seg bryet med å stemme igjen. Forskerne påpeker at dette handler om de sosiale sidene ved hemmelig stemmegivning. Dette er en sosialt betinget utfordring som de mener omfatter en relativt liten gruppe velgere, men som like fullt innebærer at prinsippet om frie og hemmelige valg kan brytes. De har ikke en entydig løsning på denne sosiale utfordringen, og skriver at dette handler om kultur, holdninger og respekt for demokratiske verdier. De mener at særlig for denne gruppen er det er vanskelig å regulere og kontrollere at prinsippet overholdes, selv om en tar i bruk både konkrete, og til og med strafferettslige virkemidler.

Ett av virkemidlene som forskerne likevel foreslår, er mer informasjon rundt de sosiale sidene ved det å delta i valg, og hvilke rettigheter og verdier en slik deltakelse er basert på. Dette på tross av at det kan være vanskeligst å nå ut med slik informasjon til slike sårbare velgergrupper. Samtidig skriver forskerne at man må «erkjenne at demokratiske prosedyrer hviler på en grunnleggende tillit til at spillereglene respekteres og følges». Mer informasjon kan dermed gjøre denne gruppen mer klar over også hva prinsippet om hemmelig stemmegivning innebærer, at alle har en rett til å stemme hemmelig og hvordan de kan gjøre dette i praksis.

Praktiske og tekniske sider ved internettstemmegivning

Brevstemmegivning er en måte å stemme på som flere land bruker for å sikre at også velgere som har problemer med å få oppsøkt et valglokale skal få stemt. Forskerne viser til at Venezia-kommisjonen har uttalt at brevstemmegivning er i samsvar med den europeiske menneskerettskonvensjonen, såfremt visse minimumskrav legges til grunn for å ivareta hemmelig stemmegivning. I Norge er denne muligheten begrenset til utenlandsboende som ikke får oppsøkt en stemmemottaker eller en ambassade. Dette for at denne gruppen i det hele tatt skal få stemt, selv om stemmegivningen skjer i ukontrollerte omgivelser. Forskerne legger derfor til grunn at man har vurdert hvorvidt brevstemmegivningen som tilbys i Norge ivaretar visse minimumskrav til hemmelighold, selv om det kun tilbys en liten gruppe velgere. De diskuterer imidlertid ikke dette opp mot at brevstemmegivning i Norge, og en rekke andre land, er et unntak fra kravet om hemmelig stemmegivning, slik at også slike velgergrupper skal få muligheten til å stemme. Andre internasjonale standarder tillater stemmegivningsprosedyrer hvor prinsippet om alminnelig stemmerett gis prioritet over prinsippet om personlig fremmøte og hemmelig valg. Dette inkluderer brevstemmegivning.

Forskerne påpeker at brevstemmegivning reiser de samme utfordringene rundt hvordan å sikre en fri og hemmelig stemmegivning, som stemmegivning via Internett i ukontrollerte omgivelser. De skriver at det kan argumenteres med at siden brevstemmegivning allerede er tillatt i Norge, så er det ingen grunn til å ekskludere internettstemmegivning, siden det innebærer samme type risiko for brudd på hemmeligholdet. De skriver videre at selv om det kan være mange grunner til å begrense hvem som skal få muligheten til å stemme via brev, kan man ikke ignorere det faktum at brevstemmegivning faktisk er en tillatt stemmegivningsmetode. De mener videre at forsøket med internettstemmegivning innebar mekanismer og tiltak som utgjorde en signifikant forbedring sammenlignet med dagens brevstemmegivning. Muligheten for å stemme via Internett flere ganger, samt at en papirstemme alltid har forrang, er i følge forskerne gode løsninger på noen av utfordringene knyttet til det å sikre hemmelighold i ukontrollerte omgivelser.

Muligheten for å stemme flere ganger og at en papirstemme overstyrer en internettstemme, innebærer at selv om noen overvåker velgeren, så kan ikke denne personen vite om det er akkurat denne stemmen som blir tellende. Forskerne skriver at enkelte vil kunne hevde at en stemmekjøper eller noen som utsetter velgeren for utilbørlig påvirkning, kan forsøke å overkomme denne mekanismen ved å overvåke velgeren i de aller siste minuttene av perioden for internettstemmegivning. Forskerne mener forsøket svarer på denne utfordringen ved at velgeren har mulighet til å stemme på papir i tillegg, og at en papirstemme alltid overstyrer en stemme avgitt via Internett. Videre mener de at muligheten til å stemme på papir i opptil to måneder før valgdagen, både i tidligstemmeperioden og i forhåndsstemmeperioden, og at velgeren i denne perioden kan stemme fra hvor som helst i landet, ytterligere bidrar til å redusere denne utfordringen. Forskerne konkluderer derfor med at kombinasjonen av det å kunne stemme via Internett flere ganger, samt at papirstemmer har forrang, effektivt håndterer utfordringene knyttet til det å sikre hemmelighold ved internettstemmegivning. Dette gjør også at denne stemmegivningsmetoden bedre ivaretar hemmeligholdet enn brevstemmegivning, i følge forskerne.

To mulige retninger hvis internettstemmegivning blir en mer permanent ordning

Hvis internettstemmegivning på sikt skulle bli en mer permanent ordning, ser forskerne for seg at utviklingen kan tenkes å gå i to retninger. Én mulig utvikling er at valgmyndighetene legger større vekt på betydningen av hemmelighold. Det peker på at informasjonen til velgerne i dag først og fremst tar for seg hvordan stemmegivningen både praktisk og teknisk skal gjennomføres. Selv om de mener dette er forståelig siden praktisk informasjon om hvordan å stemme er nødvendig, peker de på at det kan være grunn til å legge større vekt på informasjon om valggjennomføringens sosiale sider. Dette bør inkludere informasjon om hemmelig valg, og da ikke bare hvordan dette kan ivaretas gjennom de tekniske mekanismene. Et flertall av velgerne i forsøkskommunene mener det er staten, og ikke den enkelte velger, som skal sikre at valget er hemmelig. Forskerne mener dette innebærer at staten også må gi informasjon om hva en hemmelig stemmegivning innebærer, og hvordan velgeren kan sikre at stemmegivningen er hemmelig.

En annen mulig utvikling er at er at et absolutt krav om hemmelig valg kan komme til å bli nedtonet. Dette innebærer at valgmyndighetene kan konsentrere seg om å tilby kanaler for hvor stemmegivningen foregår hemmelig, slik som i valglokalene, men at man ikke insisterer på at hver enkelt velger må benytte seg av denne muligheten. Forskerne påpeker at dette vil innebære at velgerne får medvirkningsansvar for å sikre hemmelig valg, noe som også var tilfelle ved forsøket. Forskerne mener at for de fleste velgere vil dette trolig fungere helt greit. Samtidig innebærer det en risiko for at såkalte sårbare velgerne kan bli utsatt for utilbørlig påvirkning. I så fall bør man ifølge forskerne se nærmere på de sosiale sammenhengene og de kontekstene hvor sikkerhetsmekanismene som e-valgløsningen legger til grunn skal brukes, og om velgerne benytter seg av dem. Velgerne må i så fall også få mer informasjon om at de faktisk selv har en del av ansvaret for å sikre hemmelig valg.

Bør internettstemmegivning kun tilbys enkelte grupper?

Evalueringen viser at forsøket ga bedre tilgjengelighet, særlig for velgere som i dag ikke opplever full tilgjengelighet, og at kravet om hemmelighold kan ivaretas bedre ved internettstemmegivning enn ved brevstemmegivning. Forskerne vurderer derfor hvorvidt det ville være hensiktsmessig å tilby internettstemmegivning til enkelte velgergrupper. De peker blant annet på at internettstemmegivning gir bedre ivaretakelse av prinsippet om frie og hemmelige valg, enn ordningen med brevstemmegivning som tilbys utenlandsboende. Videre peker de på at selv om e-valgløsningen må forbedres for å bli tilgjengelig for alle, opplevde flere av informantene med nedsatt funksjonsevne økt kontroll og en form for verdighet rundt stemmegivningen som det kan være vanskelig å oppnå ved papirstemmegivning.

Forskerne kommer frem til at en ordning med internettstemmegivning som et supplement for visse velgergrupper ikke er uproblematisk, og at det vil medføre betydelige avgrensningsproblemer. Dette gjelder blant annet for de som har nedsatt funksjonsevne, hvor det vil være vanskelig å vurdere hvilke funksjonsnedsettelser og hvor stor funksjonsnedsettelse den enkelte må ha for å få lov til stemme via Internett. De mener derfor at en ordning med stemmegivning via Internett for personer med nedsatt funksjonsevne kan ende opp med å virke stigmatiserende, både for de som omfattes, og spesielt for de som ikke omfattes, av en slik ordning.

Tilsvarende problematikk vil gjelde vurderingen av hvilke stemmeberettigede bosatt i utlandet som skal få lov til stemme via Internett. Her kan en problemstilling for eksempel være hvor langt unna man må bo en ambassade eller stemmemottaker før internettstemmegivning skal være en mulighet.

Selv om en skulle klare å løse disse avgrensningsproblemene, påpeker forskerne at dette vil kreve store ressurser, samt at det innebærer at så å si alle landets kommuner må innføre internettstemmegivning, selv om kun et mindretall av innbyggerne i den enkelte kommune får lov til å benytte seg av denne stemmegivningsmetoden. Et annet syn og et motsvar til en slik selektiv internettstemmegivning, er ifølge forskerne at hvis internettstemmegivning først skal innføres i såpass stor skala, så bør det bli en mulighet for alle innbyggere.

Bør det gjennomføres flere forsøk?

Forskerne mener det ikke er enkelt å fastslå entydig hvilke demokratiske effekter internettstemmegivning hadde ved forsket i 2011. Dels er dette avhengig av hvilke kriterier for demokratisk effekt som tillegges stor eller liten vekt, og dels avhenger det av hvordan ulike slike kriterier og målsetninger tolkes og avveies. De mener derfor at for å nå frem til et avklart syn på verdien av internettstemmegivning, så kan en ikke bare si ja eller nei. De mener dette handler om å gjøre seg noen refleksjoner om hvilke hensyn som skal ivaretas fremfor andre, på hvilken måte dette skal gjøres, og ikke minst hvilke konsekvenser dette vil få. Hvis man legger til grunn en streng fortolkning av prinsippet om hemmelig valg som både en rett og en plikt både for myndighet og velgere, vil dette være mer tungtveiende argument mot internettstemmegivning enn en mindre streng fortolkning. I så fall vil andre kriterier, som tilgjengelighet for velgerne hvor det var en positiv demokratisk effekt, bli mindre lagt vekt på, selv om det på dette området var en entydig positiv demokratisk effekt. I sluttrapportens avsluttende kommentar skriver de derfor:

«Dersom man godtar at demokrati og demokratiske prosesser ikke bare handler om prinsipper, men også om et folkestyre som skal fungere i praksis, må man godta at prinsipielle (ideelle) hensyn kan avveies mot praktiske, på samme måte som ulike praktiske hensyn kan avveies mot hverandre. I en slik prosess er det samtidig også nødvendig å erkjenne at «den perfekte demokratiske prosess» er et ideal, og at valg som en demokratisk prosess i bunn og grunn hviler på tillit – tillit til systemet og tillit til prosedyrer. Det gjelder uavhengig av om prosedyrene for stemmegivning skjer online eller offline. I dette ligger også en erkjennelse av at en slik tillit må bygges og vedlikeholdes i en kontinuerlig prosess, for tillit kan også brytes ned.»

Forskerne mener forsøket med internettstemmegivning i 2011 på den ene siden kan sees på som en enkeltstående prøve på hvorvidt stemmegivning via Internett i ukontrollerte omgivelser er noe som er verdt å satse på i fremtiden. Forsøket kan også betraktes som et skritt i en langsiktig prosess med å høste erfaring og danne seg et grunnlag for på et senere tidspunkt å vurdere internettstemmegivningens fremtid i Norge. De skriver:

«Det er ikke sikkert at neste skritt i denne prosessen er full implementering, kanskje man trenger flere forsøk ved offentlige valg, folkeavstemninger e.lign. for å fortsette med å bygge opp erfaring og kompetanse. På den andre siden, hvis man velger å betrakte forsøket ved lokalvalget 2011 som den endelige prøven, og på det grunnlag beslutter å si nei til å fortsette prosessen, så mister man også muligheten til videre å bygge opp kompetanse og erfaring. En slik beslutning bør være basert på en overbevisning om at man har tilstrekkelig grunnlag for å lukke den videre prosessen.»

Hvorvidt man vurderer den foreliggende kunnskap som tilstrekkelig, vil delvis avhenge av hvilke kriterier som tillegges størst betydning, og hvordan disse forstås. Det vil også avhenge av hvilken kunnskap som faktisk foreligger og ikke minst hvilken kunnskap som ikke foreligger. Selv om det har kommet frem mye relevant kunnskap gjennom den forskningsbaserte evalueringen, mener forskerne det er også blitt tydelig at det gjenstår ubesvarte spørsmål så vel som konkrete forbedringsmuligheter som kan tenkes å påvirke konklusjoner om hvilke demokratiske effekter som internettstemmegivning kan ha.

6.10 Departementets vurdering

6.10.1 Innledning

Et viktig premiss for forsøket var at velgerne skulle ha like høy tillit til valggjennomføringen som de ville hatt uten internettstemmegivning. Evalueringen viser at velgerne i forsøkskommunene har høy tillit både til internettstemmegivning og til forsøket spesielt.

Tilgjengeligheten økte for velgerne, siden de fikk en ytterligere stemmegivningskanal. Så å si samtlige av de som stemte via Internett, mente det var enkelt å forstå hvordan de skulle stemme. Evalueringen har også vist at personer med nedsatt funksjonsevne ønsker muligheten til å stemme via Internett. Flere personer i denne gruppen klarte for første gang å stemme på egenhånd og alene. Forskerne mener stemmegivning via Internett gir en form for verdighet for denne velgergruppen, som det er vanskelig å gjenskape i et valglokale.

Internettstemmegivning gjorde det også enklere å stemme for personer bosatt i utlandet. Forskerne mener dessuten internettstemmegivning, slik det ble gjennomført ved forsøket, sikret kravet til hemmelighold bedre enn dagens ordning for brevstemmegivning.

Det var ingen større tekniske problemer knyttet til e-valgløsningen. Forsøket oppfylte de viktigste standardene i rekommandasjonen for elektronisk stemmegivning. Den tekniske løsningen inneholdt mekanismer som var forutsatt og som sørget for at eventuelle stemmekjøpere aldri kunne vite hvorvidt de har klart å kjøpe en stemme, eller klart å påvirke noen til å stemme mot sin overbevisning.

Evalueringen påpeker at det fortsatt finnes ubesvarte spørsmål som kun flere forsøk kan svare på. Gitt mulige læringseffekter blant de stemmeberettigede, vil en kun kunne avdekke langsiktige effekter på blant annet valgdeltakelsen dersom det gjennomføres flere forsøk.

6.10.2 Særlig om kravet til hemmelig stemmegivning

Utfordringen ved å åpne for muligheten til å stemme hjemmefra er knyttet til spørsmålet om en i tilstrekkelig grad kan sikre kravet til hemmelig stemmegivning. Når stemmegivningen flyttes ut av valglokalene er det ikke mulig for valgmyndighetene å kontrollere selve stemmegivningssituasjonen, og da heller ikke om velgerne faktisk stemmer i «enerom og usett», eller om de blir utsatt for utilbørlig påvirkning eller tvang.

Det er således delte meninger om internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser er i tråd med prinsippet om hemmelig valg. Noen mener dette kan ivaretas, såfremt internettstemmegivningen kun er et supplement til papirbasert stemmegivning, andre mener at all stemmegivning i ukontrollerte omgivelser er uforenelig med prinsippet om hemmelig valg, og mener at prinsippet krever at alle stemmer skal og må avgis i valglokaler.

Det norske forsøket ble gjennomført som et supplement til papirbasert stemmegivning, og det var viktig å undersøke om de som stemte via Internett i større grad enn andre ble utsatt for utilbørlig påvirkning eller tvang. Evalueringen viser at dette ikke var tilfelle, og departementet er enig med forskerne i at funnene ikke gir grunnlag for å si at stemmegivning via Internett i større grad enn ved papirstemmegivning er forbundet med brudd på regelen om hemmelig valg i form av utilbørlig påvirkning og kjøp og salg av stemmer. Selv om slike forhold synes å være av svært begrenset omfang, og at det ikke er vesensforskjeller ved internettstemmegivning og papirstemmegivning, kan en ikke ignorere utfordringene som er forbundet med internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Departementet ser at det kan reises spørsmål ved hvordan og om krav til hemmelig valg i tilstrekkelig grad kan ivaretas ved internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser.

Vi mener også det kan reises spørsmål ved de sosiale sidene ved hemmelig valg og dermed konsekvensene av at velgere eventuelt rammes av brudd på hemmeligholdet. Dette gjelder særlig i hvilken grad slike sikkerhetsmekanismer og tiltak vil være tilstrekkelige for at beskytte «sårbare velgere» mot utilbørlig påvirkning eller stemmekjøp. Dette på tross av at evalueringen viser at muligheten til å stemme flere ganger, og det at en papirstemme overstyrer eventuelle internettstemmer fungerer etter hensikten, og gjør at det bare er velgeren selv som vet hvilken stemme som er den endelige. Samtidig vet vi for lite om disse forutsetningene er tilstrekkelige for å sikre at personer som utsettes for tvang eller utilbørlig påvirkning faktisk stemmer på nytt. Evalueringen påpeker at internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser alltid vil innebære en risiko for at en gruppe «sårbare velgere» ikke tar seg bryet med å stemme på nytt. Samtidig har ikke noen slike enkelttilfeller blitt kjent gjennom forsøket, og denne type situasjoner er foreløpig basert på antagelser. Vi vet lite om graden og omfanget, og hvem som eventuelt utsettes for slike situasjoner. Det er også et ubesvart spørsmål i hvor stor grad slike «sårbare velgere» blir overstyrt av andre med hensyn til politiske valg, uavhengig av om dette skjer ved papirvalg i valglokaler eller ved elektronisk stemmegivning hjemmefra. Dette er et område hvor vi fremdeles trenger mer kunnskap.

Evalueringen viser at tvang og utilbørlig påvirkning ikke var mer utbredt i forsøkskommunene enn i resten av landet, og at de som stemte via Internett ikke var mer utsatt for denne type påvirkning enn andre. Samtidig påpeker forskerne at velgerne trenger mer informasjon om hemmelig valg. I tillegg til å informere velgerne om hvordan man stemmer via Internett og hvordan sikkerhetsmekanismene fungerer, vil det derfor være viktig å informere om de sosiale sidene ved stemmegivning, slik som hvorfor prinsippet om hemmelig valg er viktig, hvordan det skal forstås og hvilke demokratiske idealer prinsippet om hemmelighold er fundert på. Det må særlig legges vekt på å forsøke å nå ut til det man antar er sårbare velgergrupper.

Forskerne mener at de forutsetninger og mekanismer som forsøket la til grunn medførte en signifikant forbedring sammenlignet med dagens brevstemmegivning. Det å kunne stemme flere ganger, samt at en papirstemme alltid har forrang, mener de er gode løsninger på noen av utfordringene knyttet til det å sikre hemmelighold i ukontrollerte omgivelser. Dersom en legger til grunn at internettstemmegivning er uforenlig med krav til hemmelig valg, innebærer det en forutsetning om absolutt hemmelighold, noe som det kan være vanskelig å sikre i praksis. Valgmyndighetene er i praksis avhengige av at velger til en viss grad selv medvirker til å sikre hemmeligholdet, både ved papirstemmegivning og internettstemmegivning. Dersom en slik forutsetning ikke kan legges til grunn, ville det være nødvendig å revurdere regler og rutiner for hvordan stemmegivning foregår også i valglokalene, og regler for godkjenning av stemmer. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å gjøre en slik revurdering.

Ved papirbaserte valg er avvik fra hemmelighetskravet akseptert fordi en har ment at det ikke er mulig å sikre hemmelighold for enkelte grupper velgere, og fordi hensynet til at disse velgerne overhodet skal få stemt tilsier at unntak aksepteres. Etter departementets vurdering kan det stilles spørsmål ved aksepten for at det må gjøres avvik fra hemmelighetskrav for enkelte velgergrupper. Vi mener forsøket har vist at ny teknologi kombinert med gode sikkerhetsmekanismer gjør det mulig å ivareta hemmeligholdet på en bedre måte enn ved for eksempel brevstemmegivning. Etter departementets vurdering er det derfor nødvendig å vurdere på nytt hvorvidt ny teknologi på sikt kan fjerne behovet for å gjøre unntak fra hemmeligholdskravet, slik det i dag gjøres for enkelte velgergrupper.

Vår vurdering i lys av evalueringen, er at forsøket var i samsvar med både nasjonale og internasjonale krav til hemmelig stemmegivning. Samtidig er det tydelig at forsøket med internettstemmegivning har reist flere andre viktige spørsmål som vi mener det er viktig å forske mer på.

6.10.3 Internettstemmegivning kun for enkelte velgergrupper?

Økt tilgjengelighet er en demokratisk verdi

Internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser øker tilgjengeligheten, og evalueringen viser at forsøket hadde en positiv demokratisk effekt på dette området. Velgerne er positive til stemmegivning via Internett, og mener dette er en enkel og praktisk måte å avgi sin stemme på. Det er videre ingen tvil om at internettstemmegivning vil øke tilgjengeligheten for de velgergruppene som i dag kan ha vanskelig for å komme seg til et valglokale, eller må ha hjelp for å stemme i et avlukke.

Norges Blindeforbunds landsmøte vedtok i 2011 en resolusjon kalt «E-valg er bra for synshemmede», adressert til kommunal- og regionalministeren. I resolusjonen peker de på at e-valg for første gang gjort det mulig for mange synshemmede selv å avgi stemme og å endre stemmeseddelen uten å trenge hjelp fra valgfunksjonær. De mener gevinsten med elektronisk valg for gruppen synshemmede er så stor, at eventuelle ulemper eller problemer må løses «på andre måter enn å frata synshemmede en demokratisk rettighet som teknologien nå gir oss mulighet til».

Behovet for økt tilgjengelighet for særskilte grupper kan etter departementets vurdering i seg selv begrunne internettstemmegivning hjemmefra. Flere utenlandsboende har ikke muligheten til å oppsøke en stemmemottaker og må derfor stemme via brev. Personer med nedsatt funksjonsevne kan ha problemer med å oppsøke et valglokale, og noen vil trenge hjelp til å gjennomføre stemmegivningen i valglokalet. Flere personer med nedsatt funksjonsevne fikk på grunn av forsøket stemme alene og uten hjelp fra andre for første gang.

Et viktig spørsmål blir derfor om det bør tilrettelegges for internettstemmegivning kun for enkelte velgergrupper basert på særskilte behov.

Internettstemmegivning kun for personer med nedsatt funksjonsevne?

Valgloven åpner for at velgere kan be om hjelp ved stemmegivningen. De med alvorlig psykisk eller fysisk funksjonshemning kan selv peke ut en ekstra hjelper i tillegg til valgfunksjonær. Selv om vedkommende skal gjøres oppmerksom på taushetsplikten innebærer dette i praksis at det avvikes fra hemmeligholdskravet for enkelte velgere. Evalueringen viser at internettstemmegivning ivaretok hemmelighetskravet for velgere med nedsatt funksjonsevne. Selv om løsningen ikke var godt nok universelt utformet, var tilbakemeldingen likevel at velgerne ønsket en elektronisk løsning for stemmegivning.

Det å tilby internettstemmegivning kun for personer med nedsatt funksjonsevne reiser imidlertid en rekke vanskelige avveiningsspørsmål. Velgere med nedsatt funksjonsevne er ikke en ensartet gruppe. Flere velgere vil fra tid til annen ha behov for alternativer til valglokalene, enten dette skyldes sykdom eller at andre forhold som gjør at de ikke kommer seg til valglokalene. En må i så fall ta stilling til hvorvidt også disse skal få stemme via Internett. Videre vil det være utfordrende å lage kriterier om hvilke funksjonsnedsettelser som kvalifiserer til å få stemme via Internett, og hvor nedsatt funksjonsevne den enkelte skal ha. Selv om en skulle klare å utarbeide et slikt kriteriesett, vil en slik ordning virke stigmatiserende, både for de som blir omfattet og de som ikke blir omfattet av en slik spesialordning. Det vil også være vanskelig å begrunne hvorfor noen får stemme via Internett, mens andre ikke får. Det vil i tillegg være vanskelig å identifisere hvem som eventuelt skulle inkluderes i en slik ordning. Den kan dermed virke mot sin hensikt, og muligens ekskludere de personene som har størst behov for å bli omfattet av ordningen.

For at disse velgerne både skal ha rett til å stemme via Internett og på papir, må personene «merkes» i manntallet, for å skille dem ut fra de som da ikke skal ha denne muligheten. Departementet mener det kan være et problem i seg selv å skulle markere en type prefiks i manntallet for enkelte velgergrupper eller personer, og er skeptisk til om det er forenlig med internasjonale prinsipper. I små kommuner kan antallet som får innvilget muligheten til å stemme via Internett være lav, og det vil da ikke være mulig å aggregere internettstemmene på en måte som ivaretar anonymiteten til den enkelte. Videre vil internettstemmegivning for alle personer med nedsatt funksjonsevne innebære at svært mange kommuner må ta i bruk e-valgløsningen.

Internettstemmegivning kun for personer bosatt i utlandet?

En annen gruppe velgere som kan ha særskilt behov for alternative måter å stemme på er stemmeberettigede som er bosatt i utlandet. Evalueringen viser at internettstemmegivning gir bedre hemmelighold enn dagens ordning for brevstemmegivning, blant annet fordi sistnevnte ikke gir mulighet til å stemme flere ganger.

Samtidig vil det være utfordrende å kartlegge alle stemmeberettigede i denne velgergruppen. På samme måte som for gruppen nedsatt funksjonsevne vil det være nødvendig å merke aktuelle personer i manntallet dersom en kun skal åpne for internettstemmegivning for utenlandsboende. Folkeregisteret inneholder et stort antall personer som er registrert som utenlandsboende. Kvaliteten på disse dataene er imidlertid dårlig siden registeret ikke er tilstrekkelig oppdatert når det gjelder personer bosatt i utlandet. Det er usikkert hvor mange som faktisk har stemmerett. Dødsfall og eventuelle adresseendringer markeres normalt ikke. Når adressekvaliteten på mange utenlandsboende er dårlig er det også en utfordring å sende ut valgkort og informasjon om valget. Enkelte steder kan også treg postgang gjøre at valgkort med returkoder kommer sent frem. Ved internettstemmegivning er det viktig at velgerne får muligheten til å kontrollere returkodene på valgkoret mot internettstemmen de nettopp har avgitt, for å sjekke at den er korrekt mottatt av e-valgløsningen.

Selv om en skulle finne løsninger på disse utfordringene, vil en som nevnt også måtte «merke» disse velgerne i manntallet. I små kommuner, med få utenlandsboende og dermed få internettstemmer, vil det være vanskelig å sikre tilstrekkelig anonymitet for disse velgerne siden disse stemmene skal telles i den kommunen hvor den utenlandsboende sist var folkeregistrert. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 ble det mottatt utenriksstemmer i 280 kommuner. Et slikt forsøk vil, på lik linje med andre forsøk for enkeltgrupper, dermed forutsette at flesteparten av landets kommuner tar i bruk e-valgløsningen.

Frankrike er ett av landene som har åpnet for internettstemmegivning for alle utenlandsboende. Her skal imidlertid utenlandsboende velge sine egne representanter, slik at stemmene ikke blandes med stemmer som mottas i kommunene.

Konklusjon

Hensynet til økt tilgjengelighet for enkelte utsatte velgergrupper er svært viktig. Etter departementets vurdering bør det imidlertid ikke lages ordninger der internettstemmegivning kun tilbys enkelte velgergrupper. Dette kommer lett i konflikt med prinsippet om allmenn stemmerett når eksemplene over viser at det samtidig er krevende og ikke opplagt hvem tilhører de ulike velgergruppene. Etter departementets vurdering bør internettstemmegivning knyttes til velgerne i bestemte kommuner, ikke til bestemte velgergrupper.

6.10.4 Internettstemmegivning i valglokalene?

Analyser som ble gjennomført i forbindelse med forsøket i 2011 viste at internettstemmegivning i kontrollerte omgivelser medfører større utfordringer enn internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser, både når det gjelder sikkerhet, tilgjengelighet og det totale kostnadsbildet.

Når en datamaskin brukes til stemmegivning i et valglokale, vil denne bli benyttet av hundrevis av velgere, mens en enkelt hjemmedatamaskin vil bli benyttet av et fåtall personer i en husstand. Dersom en datamaskin for stemmegivning i valglokalet blir kompromittert (for eksempel ved hjelp av et virus), vil dette få langt større konsekvenser for valget enn om det samme skjer med en enkelt hjemmedatamaskin. Dette fordi flere velgere ville stemt fra den samme datamaskinen, og flere stemmegivninger dermed ville blitt påvirket. Internettstemmegivning i valglokalet vil derfor medføre betydelige kostnader og ressurser for å overvåke maskinene gjennom hele forhåndsstemmeperioden for å forhindre at dette skjer. I tillegg vil kommunene måtte investere i en stabil nettverksinfrastruktur i valglokalene og kjøpe inn egne datamaskiner eller spesialkomponenter.

Dersom velgeren må møte opp i valglokalet for å avgi sin stemme, ville også tilgjengelighetsgevinsten reduseres betraktelig. Personer som har problemer med å komme seg til valglokalet, eller som er avhengige av å bruke egen datamaskin med spesialtilpassede IKT-hjelpemidler, vil dermed ikke få bedre tilgjengelighet.

I forkant av valget i 2011 ble det gjennomført to mindre ikke-bindende folkeavstemninger med elektronisk stemmegivning i valglokalene. Disse viste at internettstemmegivning i valglokalene er teknisk utfordrende, og at det vil kreve betydelig innsats og investeringer for kommunene.

6.10.5 Behov for videre forsøk

Hensikten med forsøksparagrafen i valgloven er å prøve ut andre måter å gjennomføre valg på enn det som fremgår av valgloven. Forsøk er et godt verktøy som kan benyttes til å prøve ut alternativer i liten skala før man eventuelt tar stilling til om loven bør endres til å gjelde alle.

Evalueringen har vist at velgerne er positive til elektronisk stemmegivning, og at de mener dette var en enkel og praktisk måte å stemme på. Departementet mener noe av det viktigste er at tilgjengeligheten økte for velgergrupper som i dag ikke opplever full tilgjengelighet ved valget. Videre har evalueringen ikke avdekket at brudd på prinsippet om hemmelighold er mer utbredt i forsøkskommunene enn i resten av landet, og de som stemmer via Internett er ikke mer utsatt for forsøk på utilbørlig påvirkning eller stemmekjøp enn andre velgere. Samtidig reiser internettstemmegivning ubesvarte spørsmål der det er behov for videre forskning. Ettersom det kun er de kortsiktige effektene som er undersøkt, er det også vanskelig å vite hvorvidt valgdeltakelsen, eller hvilke grupper som velger å stemme via Internett, kan endre seg over tid.

Forskerne påpeker i sluttrapporten at man enten kan betrakte forsøket som en enkeltstående prøve på hvorvidt internettstemmegivning er verdt å satse på i fremtiden. De viser til at om en på dette grunnlaget avviser videre prosess, mister man muligheten til å bygge opp kompetanse og erfaringer. De mener en slik beslutning bør være basert på en overbevisning om at man har tilstrekkelig grunnlag til å lukke den videre prosessen.

Forskerne mener forsøket også kan betraktes som et første skritt i en langsiktig prosess med å høste erfaringer og danne seg et bedre grunnlag som gjør at man på et senere tidspunkt tar stilling til hvorvidt internettstemmegivning eventuelt bør innføres som en permanent ordning eller avvises. Forskerne viser til at det fremdeles gjenstår ubesvarte spørsmål som kan påvirke konklusjoner om internettstemmegivningens demokratiske effekter.

Departementet mener erfaringene fra dette forsøket ikke gir oss tilstrekkelig grunnlag til å lukke prosessen og avvise bruk av internettstemmegivning ved valg. Departementet er enig med forskerne i at det er behov for både mer kunnskap og videre forskning på spørsmål knyttet til internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser. Nye og noe mer omfattende forsøk vil også gi et bedre datagrunnlag som kan gi sikrere funn på hvorvidt internettstemmegivning kan påvirke valgdeltakelsen, eller i hvilken grad prinsippet om hemmelig valg blir overholdt. Selv om økt tilgjengelighet i seg selv kan tilsi at enkelte grupper burde få muligheten til å stemme via Internett, må dette veies mot hvordan prinsippet om hemmelig stemmegivning ivaretas. Dette må vurderes over tid, og med særlig fokus på utsatte grupper.

Selv om evalueringen viser at forsøket ivaretok hemmelig stemmegivning på en god måte, vil dette måtte sees i sammenheng med den konteksten forsøket ble gjennomført i. Enkelte grupper kan være særlig utsatt for forsøk på utilbørlig påvirkning. Vi ser at såkalt «family voting» (familiestemmegivning) har blitt et mer fremtredende fenomen internasjonalt de senere årene. Ved internettstemmegivning utfordres prinsippet om hemmelig valg ved muligheten for at slik stemmegivning kan skje. Forsøket inkluderte kun ti kommuner, og dette gjorde det vanskelig å avdekke hvorvidt enkelte grupper i større grad enn andre, utsettes for brudd på prinsippet om hemmelig stemmegivning.

Videre mener forskerne at forsøket ikke gir tilstrekkelig grunnlag til å vurdere de demokratiske effektene som en eventuell innføring av internettstemmegivning som et supplement til papirstemmegivning vil ha. Departementet er enig i denne vurderingen.

Risikohensyn og hensyn til velgerne tilsier gradvis utprøving av internettstemmegivning over tid. Dette er også i tråd med anbefalingene som arbeidsgruppen i 2006 kom frem til. De anbefalte omfattende forsøk over tid før man vurderte eventuell mulighet for elektronisk stemmegivning som permanent ordning i stor eller liten skala.

6.10.6 Innretning av videre forsøk

Nye forsøk i 2013

Departementet planlegger å gjennomføre forsøk med internettstemmegivning i ukontrollerte omgivelser også ved stortingsvalget i 2013. Forsøkene vil være av begrenset omfang og blir gjennomført med hjemmel i valgloven § 15-1. De juridiske forutsetningene som lå til grunn ved forsøket i 2011 vil også bli lagt til grunn for forsøk i 2013.

Hensynet til økt tilgjengelighet for enkelte velgergrupper er svært viktig og i seg selv en grunn til å tilby internettstemmegivning til enkelte grupper. Samtidig vil dette føre til uforholdsmessige avgrensingsproblemer om hvem som skal omfattes av en slik ordning. Dette innebærer også at flesteparten av landets kommuner må ta i bruk e-valgløsningen ved stortingsvalget i 2013. I tillegg til at dette er svært ressurskrevende, er det ikke i samsvar med en gradvis utprøving. Det å lage særskilte ordninger kun for enkelte velgergrupper vil etter departementets vurdering også lett komme i konflikt med prinsippet om allmenn stemmerett. Departementet ser det derfor som mest hensiktsmessig å gjennomføre forsøk hvor alle stemmeberettigede i bestemte kommuner inkluderes. Dette vil også gjøre det enklere å informere velgerne som omfattes.

For å sikre kontinuitet mener departementet at forsøket i 2013 bør omfatte de ti kommunene som gjennomførte slike forsøk i 2011. Dette vil gjøre det mulig å sammenligne holdninger og tillit til internettstemmegivning i de samme kommunene over tid.

Departementet vil i tillegg invitere to andre noe større kommuner til å delta. Hensyn som vektlegges ved utvelgelse er størrelse, geografi, befolkningssammensetning og kompetanse hos valgmyndighetene.

Forsøket vil bli gjennomført i tråd med anbefalinger og innspill som er gitt i evalueringen og av OSSE.

Departementet vil sørge for at forsøk ved valget i 2013 analyseres og evalueres eksternt.

Utbedringer knyttet til e-valgløsningen

De sikkerhetsmekanismer som ble lagt til grunn ved forsøket i 2011 vil bli videreført og videreutviklet ved forsøket i 2013. Datasystemer vil alltid kunne ha rom for utbedringer, og forskerne påpeker at noe av hensikten med å gjennomføre forsøk er å trekke lærdommer og å avdekke områder med forbedringspotensial. Forskernes gjennomgang og OSSEs rapport fra forsøket viste enkelte forbedringspunkter. Ett av disse områdene var at brukerstudier med personer med nedsatt funksjonsevne viste at e-valgløsningen må forbedres for å bli universell utformet og tilgjengelig for alle. På bakgrunn av dette har departementet identifisert områder som må forbedres ved gjennomføring av flere forsøk med internettstemmegivning.

E-valgløsningen må derfor bli enklere å bruke for velgerne. Løsningen må fungere og testes bedre sammen med alle relevante IKT-hjelpemidler som blir bruk av personer med nedsatt funksjonsevne. Det må også gjøres utbedringer av brukergrensesnittet, slik at informasjonstekster og feilmeldinger blir lettere å forstå. Velgeren må også få tydeligere beskjed om når de tretti minuttene som er avsatt til stemmegivning er i ferd med å utløpe. Det skal også undersøkes om en annen teknologi enn Java kan brukes i e-valgløsningen, siden dette i følge evalueringen vil gjøre løsningen mer tilgjengelig for en del personer med nedsatt funksjonsevne. Flere av disse forbedringspunktene vil være enkle å utbedre, og det er en målsetning at e-valgløsningen som skal brukes ved stortingsvalget i 2013 skal være universelt utformet.

Det må også gjøres forbedringer knyttet til rutinene til forsøket, inkludert dokumentasjon av arbeidsdelingen. Mer dokumentasjon om e-valgløsningen og hvordan denne blir installert og konfigurert må gjøres tilgjengelig på nett. Det må også legges enda bedre til rette for at velgerne kan teste ut den endelige versjonen av e-valgsløsningen i forkant av valget. Videre må både personell- og kontrollrutiner i departementet klargjøres ytterligere, og enkelte rutiner bør vurderes forskriftsfestet. Det må også gjøres utbedringer som sikrer at et nytt forsøk er i tråd med de standardene i rekommandasjonen for e-stemmegivning som er relevante for forsøket.

Særlig om risiko for omvalg ved stortingsvalg

Etter valgloven § 13-3 skal Stortinget «kjenne stortingsvalget i en kommune eller i et fylke ugyldig hvis det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget, og som det ikke er mulig å rette». Når valget i en kommune eller fylke erkjennes ugyldig skal Stortinget påby omvalg. Stortinget kan i særlige tilfeller påby omvalg i hele fylket, selv om feilen bare gjelder én kommune. Ettersom et feilaktig resultat i en enkeltkommune kan tenkes å påvirke den nasjonale mandatfordelingen, er det noe høyere risiko å gjennomføre forsøk ved stortingsvalg enn ved lokalvalg. Ordningen med utjevningsmandater gjør at resultatet av et omvalg kan få virkninger for mandatfordelingen totalt på landsbasis.

Etter departementets vurdering er det ikke større sannsynlighet for at internettstemmegivning vil føre til omvalg enn papirstemmegivning. Hvis en imidlertid tenker seg at det oppstår en feil i valglovens forstand, og som det ikke er mulig å rette, vil dette mest sannsynlig fremtvinge omvalgssituasjoner i samtlige av forsøkskommunene. Dette skyldes at antallet internettstemmer sannsynligvis vil utgjøre en betydelig andel av de totale stemmene i forsøkskommunene, slik at det kan påvirke fordelingen av distriktsmandater.

Dersom det må holdes omvalg i en eller flere kommuner i et fylke, vil fordelingen av distriktsmandatene kunne endres på grunn av omvalget. I tillegg vil det kunne bli endringer i utjevningsmandatene, siden disse beregnes ut fra valglistenes stemmetall på landsbasis. Beregning av utjevningsmandater kan ikke skje før distriktsmandatene er på plass. Rutinen ved eventuelt omvalg er at Stortinget foretar en foreløpig godkjenning av mandatene. Endelig godkjenning skjer etter at omvalget er avholdt.

Sannsynligheten for en feilsituasjon som fremtvinger omvalg vil alltid være tilstede, men er etter departementets vurdering ikke stor. En feil som påvirker en stor andel av internettstemmene vil i de fleste tilfeller kunne oppdages i løpet av forhåndsstemmeperioden, slik at det vil være mulig å kansellere internettstemmegivningen. Muligheten for omvalgssituasjoner på grunn av denne type «feil», tilsier likevel at det vil være risikoreduserende om det tilstrebes at nye forsøkskommuner ligger i samme fylke som de eksisterende forsøkskommunene.