4 Bør det innføres et alternativ til subsidiær fengselsstraff hvis boten ikke betales?
4.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslår departementet lovendringer som legger til rette for at botlagte kan velge samfunnsstraff istedenfor fengsel som subsidiær reaksjon ved bot. Hensikten med endringen er å øke bruken av samfunnsstraff uten at formålet med den subsidiære straffen svekkes. Departementet antar at samfunnsstraff ofte vil være en mer egnet subsidiær reaksjon enn fengsel, og en slik ordning vil dessuten frigi fengselsplasser. Med samfunnsstraff får den subsidiære straffen ikke samme preg av gjeldsfengsel og sosial diskriminering som dagens ordning.
Departementet foreslår i høringsnotatet at botlagte må samtykke i å gjennomføre den subsidiære fengselsstraffen som samfunnsstraff for at ordningen skal være i samsvar med EMK artikkel 4. Domfelte må dessuten ha bosted i Norge.
Bruk av samfunnsstraff kan ifølge høringsnotatet bidra til at hovedsakelig lovbrytere med betalingsevne betaler boten, fordi familie og venner ikke har samme grunn til å stille opp for å unngå fengsel. Selv om kanskje færre bøter blir betalt, vil bøtestraffen fremstå som mer rettferdig fordi straffen rammer lovbryteren selv og ikke familie, venner og uskyldige ofre.
Høringsnotatet legger i stor grad opp til bruk av nåværende regelverk for samfunnsstraffen. Formålet med samfunnsstraff som subsidiær straff ved bøter vil likevel være noe annet enn ved samfunnsstraff som ilegges etter straffeloven § 28 a. Særlig vil det rehabiliterende elementet i straffegjennomføringen være mindre fremtredende når samfunnsstraff gjennomføres av botlagte som ikke betaler boten. Departementet legger videre i høringsnotatet til grunn at hovedinnholdet i straffen som regel vil være samfunnsnyttig tjeneste.
Utfordringer ved samfunnsstraff som subsidiær reaksjon ved bot, kan ifølge høringsnotatet være:
å finne en ressursøkonomisk forsvarlig balanse mellom ønsket om å redusere bruken av fengselsstraff og bruke ressurser på en alternativ subsidiær straff
å bevare den subsidiære straffens funksjon som betalingspressmiddel
å gi regler som er tilpasset målgruppen både når det gjelder straffastsettingen, innholdet i straffen og konsekvensene av brudd
Departementet går i høringsnotatet i denne omgang bare inn for lovendringer som gjelder straffeloven 1902, og ikke straffeloven 2005.
4.2 Høringsinstansenes syn
Følgende høringsinstanser som har uttalt seg, er positive til forslaget i høringsnotatet om at botlagte kan samtykke til å gjennomføre den subsidiære straffen som samfunnsstraff, hvis boten ikke betales: Aust-Agder tingrett, Fredrikstad tingrett, Kriminalomsorgen region nord, Hordaland statsadvokatembeter, Statens innkrevingssentral, Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Hordaland politidistrikt, Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, Konfliktrådet, KRÅD, Advokatforeningen, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Politiets Fellesforbund, Stine Sofies Stiftelse, Juss-Buss og Foreningen for Fangers pårørende. For eksempel uttaler Hordaland statsadvokatembeter:
”I de straffesakene som avgjøres med bøtestraff vil overtredelsen normalt ikke kvalifisere for bruk av ubetinget fengselsstraff. Det fremstår da som uforholdsmessig at den subsidiære straffreaksjonen skal kunne innebære soning i fengsel. Bruk av samfunnsstraff som subsidiær reaksjon fremstår som et mer humant og mer hensiktsmessig reaksjonsmiddel.”
Også KROM er positiv til forslaget, men uttaler videre:
”Vi registrerer imidlertid at departementet likevel ønsker å opprettholde ordningen med subsidiær fengselsstraff. Det fremgår av høringsnotatet at man ønsker å videreføre ordningen med å fastsette en subsidiær fengselsstraff som skal sones dersom botlagte ikke samtykker til samfunnsstraff eller ikke gjennomfører samfunnsstraffen (s. 14). KROM finner dermed at departementets formulering av forslaget (’samfunnsstraff erstatter fengsel som subsidiær straff ved bot’) kan virke misvisende. Det gis inntrykk av at fengslingsmuligheten fjernes, mens man i realiteten beholder fengselsstraffen som et ris bak speilet”.
Selv om Konfliktrådet i prinsippet støtter departementets forslag, ønsker det også å peke på en annen løsning. Etter rådets syn bør bruk av samfunnsstraff, i betydningen samfunnsnyttig tjeneste, i stor grad erstatte bøtestraffen fordi en slik straff vil ha en mye sterkere og bedre virkning enn bøter – både reaktivt og forebyggende. Sentralt vil være å finne frem til arbeidsoppgaver som er nært forbundet med ulike typer lovbrudd, altså at innholdet i reaksjonen så langt som mulig skal være en logisk konsekvens av lovbruddets art.
Konfliktrådet ser også for seg løsninger der inntekten av det samfunnsnyttige arbeidet som gjennomføres, settes av på et fond som går til aktiviteter som er nært knyttet til spesielle typer lovbrudd. Ved for eksempel trafikkrelaterte lovbrudd kan pengene som den enkelte lovbryter tjener, gå til et fond for trafikkskadde eller til å forebygge trafikkulykker.
Høringsinstanser som Riksadvokaten og Oslo politidistrikt viser til at Stortinget allerede har sluttet seg til prinsippet om å innføre samfunnsstraff som subsidiær bøtestraff, og kommenterer derfor i hovedsak bare den praktiske gjennomføringen av ordningen. Riksadvokaten har likevel følgende generelle merknader:
”Riksadvokaten bemerker likevel at det neppe ville vært heldig om samfunnsstraff var eneste alternativ dersom boten ikke betales. (Noen av formuleringene i høringsnotatet kan forstås i den retning.) Det ville i tilfelle trolig medføre at for en del botlagte ville incitamentet til å betale bli altfor svakt.
Det er også generelt grunn til å fremheve at Kriminalomsorgen trolig vil møte ganske andre problemer når det gjelder gjennomføring av samfunnstjeneste for personer som ikke betaler bøter, enn ved avtjening av samfunnstjeneste for øvrig. Det vil, som også nevnt i høringsnotatet, gjerne dreie seg om personer med alvorlige rusproblemer, ikke sjelden kombinert med psykiske lidelser, og som er lite motiverte for å gjennomføre samfunnstjeneste. For at ikke ordningen skal komme i miskreditt, og det nødvendige betalingspress opprettholdes, bør det nøye overveies hvordan samfunnstjenesten i disse tilfellene kan gjennomføres. Det er ikke til å komme forbi at det vil kreve en betydelig ressursinnsats om denne omleggingen skal lykkes.”
Kriminalomsorgsregionene sør, sørvest, øst, nordøst og vest og Jusshjelpa i Nord-Norge er skeptiske til eller går imot forslaget.
Både Kriminalomsorgsregionenesør, øst og vest viser i sine begrunnelser særlig til straffeloven 2005 § 55 som er vedtatt, men ikke trådt i kraft.
I uttalelsen fra Kriminalomsorgen region sør heter det blant annet:
”Vi støtter ikke forslaget om at samfunnsstraff skal erstatte fengsel som subsidiær straff ved bot. Ressursene administrasjon av ordningen krever, vil etter vårt syn ikke stå i forhold til hvor mange som faktisk vil kunne gjennomføre straffen utenfor fengsel.
Etter vårt syn bør det heller tilstrebes at ikrafttredelse av straffeloven 2005 § 55 fremskyndes. Her innføres den endring at den subsidiære straffen bare skal fullbyrdes dersom boten kan betales eller allmenne hensyn taler for det, jf. § 55 første ledd annet punktum. Samtidig må Statens innkrevingssentrals arbeide med å innkreve boten intensiveres. Nordre Vestfold fengsel opplever nå at innsatte som har økonomisk ressurser gjennomfører subsidiær straff, gjerne i sammenheng med ubetinget soning for andre forhold. Dette er dårlig samfunnsøkonomi. Dersom innkrevning blir intensivert bør det etter vårt syn være straff nok for de fleste at Statens innkrevningssentral i 10 år vil stå for innkrevning av bøtene med mulighet for blant annet lønnstrekk, trygdetrekk og utleggspant.
Dersom ordningen med subsidiær samfunnsstraff blir innført presiserer vi nødvendigheten av at kriminalomsorgen blir tilført tilstrekkelig ressurser.”
Region sør peker også på praktiske problemer med å gjennomføre subsidiær samfunnsstraff for botlagte som ikke betaler boten. De er ofte rusavhengige med dårlig evne til arbeid og punktlig oppmøte:
”Det er en kjensgjerning at bare en liten andel bøtesonere møter når vedkommende blir innkalt til soning. Nordre Vestfold fengsel Hof avdeling er av de fengslene som har mest erfaring med innkalling av bøtesonere og de erfarer at bare ca 17 % av bøtesonerne møter. En så lav oppmøtehyppighet vitner om at det vil bli problematisk å gjennomføre gjentatte oppmøter i regi av friomsorgen.”
Kriminalomsorgen region øst uttaler:
”Region øst vil peike på at i utkastet til ny straffelov § 55 er adgangen til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffa når det ikkje let seg gjere å drive inn bota, føreslått skrenka inn i høve til den ordninga me har i dag. Dette gjer at talet på bøtesonarar truleg vil verte redusert når den nye lova trer i kraft. Den ordninga som er føreslått vil vere ressurskrevjande å administrere. Region øst meiner difor at ein bør avvente verknadane av denne lovendringa før ein sett i verk så omfattande tiltak som forslaget inneberer. Region øst vil difor ikkje tilrå at endringane vert sett i verk.”
Kriminalomsorgen region vest tiltrer i hovedsak region øst sin vurdering av endringsforslaget og uttaler videre:
”Fra et prinsipielt ståsted stiller vi spørsmålstegn ved hvilken grad av preventiv effekt samfunnsstraff som subsidiær straff vil ha. Videre ser vi betenkeligheter i forhold til målgruppen for ordningen, vurdert opp mot de krav som stilles for gjennomføring av straff.”
Kriminalomsorgen region nordøst frykter samfunnsstraff som erstatning for fengsel som subsidiær straff vil bli et tidkrevende, ressurskrevende og kostbart system:
”Kriminalomsorgen region nordøst vil innledningsvis bemerke at vi er skeptiske til den foreslåtte endringen. Med den kunnskap kriminalomsorgen har om den gruppen ordningen antas å være aktuell for, frykter regionkontoret at etablering og gjennomføring av samfunnsstraff som erstatning for fengsel som subsidiær straff vil bli et tidkrevende, ressurskrevende og kostbart system.
Tanken på at botlagte skal kunne arbeide for å gjøre opp for seg har i seg selv mye for seg. Region nordøst er videre enig i at ordningen med subsidiær samfunnsstraff i stedet for fengselsstaff kan være nyttig med tanke på å frigjøre kapasitet i fengslene og at logistikksituasjonen i fengslene med dette kan bli mer forutberegnelig.
Likevel er regionkontoret redd for at omstendighetene rundt den botlagte i tilfellene der gjennomføring av subsidiær samfunnsstraff er aktuelt vil vanskeliggjøre en smidig og effektiv iverksettelse i tråd med intensjonen. Herunder vises det til at myndighetene på dette tidspunkt etter gjentatte forsøk ikke har lykkes i å inndrive boten. Videre vises det til at samfunnsstraff erfaringsmessig er en krevende straffegjennomføringsform å følge opp — både for den domfelte selv og for kriminalomsorgen. Det er på den bakgrunn grunn til å anta at det i mange tilfeller uansett vil ende med soning av den subsidiære straffen i fengsel som følge av manglende oppmøte eller samarbeid fra den botlagte.
Formålet med den subsidiære straffen ved ileggelse eller idømmelse av bot er først og fremst å gi den botlagte tilstrekkelig motiv til å betale boten. Vi kan ikke se at bruk av samfunnsstraff vil kunne betegnes som en mer egnet subsidiær reaksjon en fengselsstraff i denne forbindelse. Vi kan heller ikke se at bruk av subsidiær samfunnsstraff vil bidra til at boten hovedsakelig betales av lovbrytere med betalingsevne. Inntreden av den subsidiære straffen forutsetter jo manglende betalingsevne og forutgående konstatering av dette.”
Kriminalomsorgen region sørvest oppsummerer sin skepsis til forslaget slik:
”Region sørvest er enig i tanken om at de som har vilje men ikke evne til å betale, skal få muligheten til å gjøre opp for seg uten å sone i fengsel.
Region sørvest etterlyser en prinsipiell diskusjon om hvorfor man gir bøter til personer som ikke kan betale.
Erfaringen viser at mange betaler når de blir innkalt til soning av bøtene. Det stilles spørsmål ved om samfunnsstraff vil være et tilstrekkelig pressmiddel til å betale, slik ’trusselen’ om fengsel er i dag.
Forslaget innebærer at botlagte skal samtykke til en subsidiær samfunnsstaff. Region sørvest antar det vil bli en utfordring med tanke på informasjonen som skal gis til botlagte. Hvem skal gi informasjonen og på hvilket tidspunkt skal den gis. Eks forelegg – dette sendes i posten til botlagte. Hvordan skal informasjonen skje her?
Friomsorgen har tradisjonelt hatt hovedfokus på ønske om å drive endringsarbeid over tid. Med det nye forslaget kan friomsorgens hovedfokus gå i retning av straffegjennomføring og i mindre grad rehabilitering.
Region sørvest mener at reglene for ’bøtesonere’ i mest mulig grad bør være samlet i egen bestemmelse eventuelt i eget kapittel. De bør ikke plasseres sammen med reglene om ’ordinær’ samfunnsstraff.
Forslaget fremstår som en ressurskrevende ordning for relativt få personer. Det bør kanskje vurderes å etablere en ’enhet light’ for bøtesonere – egen åpen enhet – eks. stort hus med vernet arbeidsplass.
Konsekvensutredningen er mangelfull.”
Jusshjelpa i Nord-Norge ser muligheten for at samfunnsstraff skal være med å forsterke det eksisterende skillet mellom ressurssvake og de mer ressurssterke i samfunnet og uttaler videre:
”De ’lavt fungerende innsatte’ som ofte ikke vil være aktuelle for samfunnsstraff vil risikere fortsatt å måtte sone sine bøter fullt ut. En litt mer velfungerende person vil dermed kunne slippe unna med 8 timer samfunnsstraff, i motsetning til en person med narkotikaproblemer som må sone 4 døgn for en bot på 2000 kroner. Er det i så fall likebehandling av straffedømte? Jusshjelpa i Nord-Norge er bekymret for at det vil være de mest ressurssvake som blir idømt fengselsstraff som subsidiær straff.”
4.3 Departementets vurdering
Departementet ser betenkeligheter ved dagens ordning med subsidiær fengselsstraff som i praksis kan gi bøtestraffen preg av gjeldsfengsel, fordi det er personer uten betalingsevne som må sone boten. Ordningen kan således virke sosialt diskriminerende.
Spesielt ille vil det være for personer som ikke har evne til å betale boten, og således ikke har noe reelt valg. I noen tilfeller vil nok familie, venner, ektefelle eller samboer betale boten for å unngå gjeldsfengsel. Kriminalitet for å finansiere boten kan også forekomme. Dette er imidlertid skjevheter som straffeloven 2005 langt på vei vil avhjelpe, ved at den subsidiære fengselsstraffen bare kan fullbyrdes hvor lovbryteren har betalingsevne, men likevel unnlater å betale eller allmenne hensyn tilsier det.
På denne bakgrunn viderefører departementet forslaget fra høringsnotatet om å gå bort fra dagens ordning og viser til at høringsinstansene er gjennomgående positive til intensjonene med lovforslaget. Flere høringsinstanser har imidlertid tatt til orde for at modellen i høringsnotatet blant annet vil forsinke og komplisere saksbehandlingen. Dette er innspill departementet i stor grad har tatt hensyn til ved utformingen av lovforslaget. Her vises til omtalen i kapittel 8.