7 Tilrettelegging for konkurranse
7.1 Kort om lovforslaget
Det foreslås i lovforslaget at leveringspliktige tilbydere kan få rett til tilgang til avlåste utleveringspostkasser når avtale med postkasseeier ikke kommer i stand, og at andre tilbydere på visse vilkår kan få slik rett, jf. omtale i punkt 7.2. Forslaget til bestemmelse tar sikte på å balansere privat eiendomsrett opp mot hensynet til konkurranse i postsektoren. Videre foreslås at leveringspliktig tilbyder skal imøtekomme rimelige anmodninger om å videreformidle postsendinger, dvs. formidle postsendinger til adressat på vegne av annen tilbyder, på ikke-diskriminerende vilkår, jf. punkt 7.3. Lovforslaget legger opp til en offentlig forvaltning av postnummersystemet, jf. punkt 7.4. I tillegg inneholder lovforslaget en plikt for leveringspliktig tilbyder til å tilby tilgang til adresseendringer for andre registrerte tilbydere på åpne, objektive og ikke-diskriminerende vilkår og til kostnadsorientert pris, jf. punkt 7.5. Lovforslaget omfatter ikke bestemmelser om tilgang til leveringspliktig tilbyders innsamlings- og distribusjonsnett, jf. punkt 3.1.
7.2 Tilbyders tilgang til utleveringspostkasser og postboksanlegg
7.2.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende rett er tilgang til utleveringspostkasser et privatrettslig forhold som må avtales mellom den enkelte postkasseeier og den som ønsker tilgang til postkassene. Postens konkurrenter har tidligere etterlyst en regulering av dette området, fordi store deler av postmarkedet allerede har vært åpent for konkurranse.
7.2.2 Nærmere om lovforslaget
Posten har inngått avtaler med eiere av bolig- og forretningseiendommer om rett til å disponere nøkler som gir tilgang til oppganger og postkasseanlegg i inngangspartiene. Selskapet har på grunnlag av disse avtalene tatt i bruk systemnøkler som gir adgang til alle bygninger i avgrensede områder. Det er vanlig praksis at også Postens konkurrenter inngår avtaler om tilgang til avlåste utleveringspostkasser. I noen tilfeller har det imidlertid vist seg vanskelig for tilbydere å få tilgang til avlåste utleveringspostkasser.
I høringen ble det foreslått at myndigheten kan gi tilbyder tillatelse til å kreve tilgang til utleveringspostkasse og postboksanlegg som ikke er tilgjengelig for allmennheten. Høringsforslaget foreslo å pålegge eier av slik utleveringspostkasse og postboksanlegg å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang. I tillegg skisserte bestemmelsen hvilke hensyn som burde tas i rimelighetsvurderingen.
Departementet har kommet til at det bør utvises forsiktighet med å gi eier av avlåste utleveringspostkasser pålegg om å utlevere nøkkel til sin boligeiendom for at tilbyder skal få tilgang til postboksene. Lovforslaget § 33 legger derfor opp til at det fortsatt er den enkelte tilbyder som på privatrettslig grunnlag må søke å få i stand en avtale med eier av avlåste utleveringspostkasser som ikke er tilgjengelig for allmennheten. Dersom avtale ikke kommer i stand på frivillig basis vil myndigheten kunne gi leveringspliktig tilbyder en rett til å kreve tilgang. Dette begrunnes i at leveringspliktig tilbyder ikke vil kunne gjennomføre utlevering i henhold til sin plikt om det ikke gis tilgang. Ettersom utleveringspostkasser blir brukt til mottak av post, antas det imidlertid at få vil nekte leveringspliktig tilbyder å levere postsendinger til slike kasser.
I særlige tilfeller kan også myndigheten gi andre tilbydere rett til å få tilgang til avlåste postkasser. I vurderingen av om slik rett skal gis skal det blant annet legges vekt på hensynet til privat eiendomsrett, vurdert opp mot hensynet til konkurranse i postsektoren.
Når det gjelder postboksanlegg, skal eier gi tilbyder tilgang til å få distribuert postsendinger.
7.2.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen mener forslag til høringsbestemmelse kan fremstå noe inngripende for eiendomsretten. Det bør presiseres at eiendomsretten skal vektlegges tungt i rimelighetsvurderingen, samtidig som det er viktig å ivareta hensynet til en bærekraftig konkurranse. Foreningen ser at bestemmelsen er en forutsetning for fri konkurranse, men vanskelig å gjennomføre i praksis dersom det kommer mange tilbydere på markedet.
lokalPosten mener bestemmelsen ikke er god nok for små aktører og at det er tungvint å kreve tilgang via eiere av boenhetene. Postkasseeiere som ikke gir tilgang oppfyller ikke plikten til å oppsette postkasse.
Mediapost er positiv til at alle tilbydere får tilgang til utleveringspostkasser, og støtter forslaget om at tilbyder må ha tillatelse fra myndighetene for å kunne kreve tilgang. En ordning der andre tilbydere kan tre inn i eksisterende avtaler vil sikre konkurranse på like vilkår. Virke og Norpost mener også det bør fremgå av selve bestemmelsen at andre tilbydere kan tre inn i eksisterende avtale med postkasseeier om tilgang.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet ser at det er utfordrende å finne en optimal regulering og at forslaget reiser problemstillinger knyttet til sikkerhet og privat eiendomsrett. Tilgang via leveringspliktig tilbyder vil på den annen side reise problemstillinger om ansvar ved andres misbruk av tilgangen. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener at det er postboksanlegg som eies og disponeres av Posten som vil være sentrale når det gjelder tilgangsmuligheter til postboksanlegg, og dette bør presiseres i merknadene.
Posten foreslår å slette denne bestemmelsen, subsidiært endre den slik at myndigheten kan kalle tilbake tillatelse gitt i medhold av bestemmelsen.
PostNord og NHO mener det bør gis tilgang til låste og ulåste postkasser for alle tilbydere.
7.2.4 Departementets vurdering
Tilgang til avlåste postkasse- og postboksanlegg innebærer et inngrep i den private eiendomsretten, men kan være nødvendig for å oppnå virksom konkurranse. Departementet har derfor moderert § 33 om tilbyderens tilgang til utleveringspostkasser, ut fra de innkomne innspill. Departementet har videre i merknaden til § 23 om håndtering og oppbevaring, presisert at tilbyder plikter å etablere et forsvarlig system for oppbevaring av nøkler, adgangskoder og liknende som sikrer adgang til postkasser og postboksanlegg.
Bakgrunnen for at hovedregelen fortsatt vil være at den enkelte tilbyder selv må inngå avtale med den enkelte postkasseeier, er at frivillige løsninger må være forsøkt før myndighetene eventuelt kan foreta et inngrep i den private eiendomsretten. Departementet innser at behovet for offentlige inngrep kan være til stede, men at det skal være en høyere terskel for at andre enn leveringspliktig tilbyder skal gis rett til å kreve tilgang til avlåste utleveringspostkasser. Det vil bare unntaksvis være aktuelt å gi tillatelser. Slike tillatelser kan trekkes tilbake ved misbruk, jf. § 47. Når det gjelder forslaget om at andre tilbydere skal gis tilgang til nøkler som Posten eller andre tilbydere allerede har fått tilgang til, så mener departementet at en slik løsning vil reise problemstillinger om ansvar ved andres misbruk av tilgang som fører til at belastningen for tilbyderne vil bli for stor. Det foreslås derfor ikke å gi tilgang til nøkler som andre tilbydere har fått tilgang til.
7.3 Videreformidling av postsending
7.3.1 Gjeldende rett
Videreformidling av postsendinger er ikke regulert i gjeldende rett.
7.3.2 Nærmere om lovforslaget
I høringsforslaget ble det foreslått en bestemmelse om ettersending og videreformidling av postsendinger. Forslaget til bestemmelse er i forslag til ny postlov delt i to; § 34 om videreformidling av postsending og § 26 om utlevering og retur av feiladressert postsending.
I henhold til forslaget til § 34 om videreformidling av postsending skal tilbydere med leveringsplikt imøtekomme enhver rimelig anmodning fra annen tilbyder om videreformidling av postsendinger. Videreformidling skal skje på åpne, objektive og ikke-diskriminerende vilkår. Dette skal legge til rette for at tilbydere kan kreve videreformidling av postsendinger for distribusjon i områder der de selv ikke har utlevering.
Plikten strekker seg imidlertid ikke så langt at konkurrenter kan kreve tilgang på alle punkter i leveringspliktig tilbyders nett. Tilgangen begrenses til punkter i nettet der andre brukere tilbys innlevering av postsendinger.
Når det gjelder nærmere om forslag til § 26 om utlevering og retur av feiladressert postsending, vises det til punkt 9.2.
7.3.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at «…enhver tilbyder som ønsker å tilby formidling i et større geografisk område og under eget firmanavn skal gis mulighet til det». Det synes imidlertid uklart om målet vil oppnås med den foreslåtte bestemmelsen og ønsker derfor separate bestemmelser om ettersending og videreformidling av postsendinger. Det fremgår videre i høringsforslaget at leveringspliktig tilbyder har «plikt til å formidle feiladressert og feilinnlevert post til samme eller likeverdig kvalitet og vilkår til konkurrerende tilbyder som til egen virksomhet…». Dette oppfattes slik at prisen for slik formidling ikke skal være høyere enn den pris den leveringspliktige tilbyders egen virksomhet betaler (intern grossistpris), og at det således vil bli mulig for konkurrentene å tilby slike tjenester med fortjeneste.
Posten mener at videreformidling bør reguleres i lovens kapittel om felles bruk av postnett. Det vil kunne avtales fremsending utenfor annen tilbyders dekningsområde. De mener at det må klargjøres i merknadene til bestemmelsen at lovforslaget ikke omfatter tilgang til innsamlings- og distribusjonsnett.
7.3.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at det er hensiktsmessig å fastsette separate bestemmelser om ettersending og videreformidling av postsending. Slike bestemmelser er nå foreslått i §§ 26 og 34. Videre bemerkes det fra kommunikasjonsmyndigheten at pris for slik formidling ikke skal være høyere enn den pris den leveringspliktige tilbyders egen virksomhet betaler (intern grossistpris), og at det således vil bli mulig for konkurrentene å tilby slike tjenester med fortjeneste. Departementet mener at dersom en slik pris eksisterer, vil det måtte være den som skal tilbys. I de fleste tilfeller vil imidlertid bare eksternt tilbudte priser eksistere, og det er da de sammenlignbare prisene for andre som vil være relevante.
Når det gjelder Postens innspill om at det må klargjøres om bestemmelsen omfatter tilgang til innsamlings- og distribusjonsnett, så viser departementet til at det ikke er foreslått en omfattende tilgangsregulering. Det er foreslått at leveringspliktig tilbyder har en begrenset plikt til å gi adgang for innlevering av postsendinger på steder i nettet der dette tilbys, og til åpne, objektive og ikke-diskriminerende vilkår. Det tilligger myndigheten å føre tilsyn med at Posten eller annen leveringspliktig tilbyder ikke opptrer i strid med bestemmelsen og derigjennom skaper etableringshindre for konkurrenter.
7.4 Offentlig postnummersystem
7.4.1 Gjeldende rett
Det er ingen regulering av postnummersystemet i gjeldende rett. Det offentlige postnummersystemet ble etablert av det statlige Postverket og forvaltes i dag av Posten.
7.4.2 Nærmere om lovforslaget
Det er i lovforslaget § 35 foreslått en ny bestemmelse om at postnummersystemet skal forvaltes av myndigheten. Postnummersystemet er en fellesressurs for riktig adressering av postsendinger i Norge. Allmennheten bruker postnummer som en sentral del av egen og andres adresser. Det offentlige postnummersystemet skal bidra til å sikre effektiv formidling av postsendinger i hele landet.
Det foreslås i bestemmelsen at det i forvaltningen av postnummersystemet skal tas hensyn til ressursbegrensninger, legges vekt på effektiv bruk av ressursen og konsekvenser for berørte tilbydere og brukere. Videre foreslås nærmere prosedyrer for hvordan endringer i postnummersystemet skal gjennomføres.
Det foreslås videre i forslagets § 36 en bestemmelse om tildeling av postnummer, der det fastslås at enhver rimelig anmodning fra tilbyder om tildeling av postnummer skal imøtekommes. I vurderingen av om anmodningen er rimelig skal det legges vekt på ressursbegrensninger, effektiv bruk av ressursen, tilbyders behov og konsekvenser for berørte postmottakere. Tildelinger skal skje på vilkår som er åpne, objektive og ikke-diskriminerende. Bestemmelsen foreslår at også brukere kan anmode om endring av eget postnummer, men at avgjørelser i disse tilfellene ikke er så inngripende at de ansees som enkeltvedtak.
7.4.3 Høringsinstansenes syn
Posten foreslår at forvaltning og den løpende drift av det offentlige postnummersystem delegeres fra myndigheten til leveringspliktig tilbyder av posttjenester. Det vil alltid være en nær sammenheng mellom det offentlige postnummersystemets utvikling og drift, og leveringspliktig tilbyders struktur og organisering av de samlede ressurser i det landsdekkende postnettet. Posten ønsker en tilpasset rolle- og ansvarsdeling mellom myndighetene og leveringspliktig tilbyder av posttjenester, hvor førstnevnte eier det offentlige postnummersystem, mens forvaltning og løpende drift delegeres til leveringspliktig tilbyder. Bestemmelsen bør være overordnet utformet med formål å ivareta postnummersystemet som en offentlig fellesressurs, samt inneholde prinsipper for å gjennomføre endringer i systemet.
Kartverket har som sentral matrikkelmyndighet et ansvar for matrikkelen; det offisielle nasjonale registeret for eiendommer (matrikkelenheter), adresser og bygninger. Kartverket forvalter også postkretsgrenser i matrikkelen i samarbeid med Posten. Postkretser er i matrikkelforskriften § 56 med merknader definert som offisiell krets. Kartverket viser til at adressering har en videre betydning enn kun postformidling. Det er blant annet en forutsetning for å kunne tildele rett postnummer til offisielle adresser at postkretser og endringer i disse raskt og effektivt tilflyter matrikkelen. Kartverket mener samarbeidet med Posten og hensynet til postkretser og adresser i matrikkelen må videreføres og forankres i lov og forskrift. Kartverket foreslår at bestemmelsen endres.
7.4.4 Departementets vurdering
Departementet har i forbindelse med høringen vurdert om det offentlige postnummersystemet også i fremtiden bør forvaltes av Posten, eller om dette bør endres slik at forvaltning skjer hos myndigheten ved Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Departementet mener at begge løsninger kan ha gode grunner for seg. Postens forvaltning av postnummersystemet har vært gjennomført på en måte slik at man har unngått større konflikter.
Imidlertid legger departementet til grunn at postnummersystemet er en del av brukernes adresse og i praksis utgjør en begrenset ressurs. Tilgang til dette systemet er nødvendig for å kunne distribuere post, da det ikke finnes noe reelt alternativ som kan ivareta postnummersystemets funksjon. Offentlig forvaltning av postnummersystemet fremstår som hensiktsmessig for å sikre funksjonell postomdeling i en konkurransesituasjon. Forslaget om offentlig postnummersystem i § 35 er også ment å sikre at en nøytral instans ivaretar en helhetlig vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved omlegging av postnummersystemet, og at det tas tilstrekkelig hensyn til konsekvenser ut over postformidling ved eventuelle omlegginger av postnummersystemet. På denne bakgrunn foreslås derfor at postnummersystemet forvaltes av myndigheten som en offentlig ressurs.
Departementet er enig i Kartverkets forslag. Det foreslås at bestemmelsen presiseres på dette punkt.
7.5 Tilgang til adresseendringer
7.5.1 Gjeldende rett
Det er ingen regulering av tilgang til adresseregister i gjeldende rett. Posten har i dag et register som de oppdaterer løpende med adresseendringer og omadresseringer.
7.5.2 Nærmere om lovforslaget
I forslaget som ble sendt på høring var det foreslått to bestemmelser, én om reservasjon mot utlevering av adresseinformasjon og én om adresseregister. Forslaget la opp til at leveringspliktig tilbyder skulle opprette og drifte et adresseregister. Registrerte tilbydere skulle gis tilgang. Det ble foreslått en egen bestemmelse som sikret brukerne som var registrert en rett til å reservere seg mot utlevering av opplysninger. I tillegg ble det i høringsforslaget foreslått at tilbyder som forvaltet adresseopplysninger ikke skulle utlevere opplysninger om bruker som bor på hemmelig adresse til andre tilbydere.
Ut fra en helhetsvurdering og fordi reservasjon og tilgang til adresseopplysninger er så tett knyttet sammen, foreslår departementet nå i lovforslaget en samlet bestemmelse i § 37 om adresseregister og reservasjon mot utlevering av adresseopplysninger.
I bestemmelsen foreslås at leveringspliktig tilbyder skal etablere og drifte et adresseregister, og gi konkurrerende tilbydere tilgang til adresseendringer på åpne, objektive og ikke-diskriminerende vilkår og til kostnadsorientert pris. Det foreslås videre at det skal tilbys en gratis reservasjonsordning mot utlevering av adresseopplysninger til allmennheten og særlige regler for adresseopplysninger gradert med hjemmel i Beskyttelsesinstruksen.
7.5.3 Høringsinstansenes syn
Mediapost er positiv til at leveringspliktig tilbyder etablerer og drifter et adresseregister. Et sentralt adresseregister sikrer leveringskvalitet.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet skriver i sitt høringsinnspill at adresser på samme måte som postnummer er en fellesressurs. Det kan derfor være hensiktsmessig å legge ansvaret for et slikt register til myndighetene. Den operative delen kan delegeres i forskrift til en leveringspliktig tilbyder.
Norpost anfører at det er uklart hva som ligger i «adresseregister» i bestemmelsen, men antar det er snakk om personer og juridiske personer som kan knyttes til en adresse, samt meldinger om flytting, adresseendring eller oppbevaring av post. Det er viktig at alt dette er med for å sikre korrekt utlevering.
Politidirektoratet og Kripos spiller inn at termen hemmelig adresse er upresis og foreslår endringer for å tilpasse bestemmelsene til gjeldende rett knyttet til personer på skjermede adresser. Kripos mener at det må stilles strengere krav til behandling av slike opplysninger, herunder at sperrede adresseopplysninger må underlegges særlig tilgangsbegrensning.
Posten mener det er et register for adresseendring som er det sentrale å ha tilgang til og kommer med forslag til endret tekst.
Virke mener det bør gå tydelig frem av loven at postmottakere må kunne melde midlertidig adresseendring og oppbevaring til ett kontaktpunkt og at dette får virkning for post fra alle tilbydere.
7.5.4 Departementets vurdering
Høringsinstansene har kommet med mange nyttige høringsinnspill til de to bestemmelsene som har vært på høring. Departementet foreslår etter høringen å endre tilgangen for andre tilbydere i § 37 til kun å gjelde adresseendringer. Det er viktig å sikre en god løsning for felles adresseoppdatering ved varige eller midlertidige adresseendringer. Adressevask er allerede en kommersiell tjeneste, men departementet har funnet det nødvendig for konkurransen at alle tilbydere i markedet får tilgang til de adresseendringer som skjer, slik at de har samme mulighet til å levere en god posttjeneste. For mottakerne av postsendinger er det også en fordel med ett kontaktpunkt for å melde om endret postadresse.
Når det gjelder innspillene fra justissektoren knyttet til hemmelige adresser, er disse hensyntatt i det nye forslaget og vil bli detaljert nærmere i forskrift. Forslag til bestemmelse inneholder nå særlige regler for adresseopplysninger som er gradert med hjemmel i Beskyttelsesinstruksen, herunder at graderte adresseopplysninger ikke skal utleveres til andre enn Folkeregisteret når adresseopplysningene er gradert «Strengt fortrolig».