3 Forslag om utvidelse av mishandlingsbestemmelsen i utlendingsloven

3.1 Bakgrunn

Vold i nære relasjoner har et betydelig omfang og utgjør både et kriminalitets- og folkehelseproblem. Personer med minoritetsbakgrunn er overrepresentert på norske krisesentre, og denne gruppen har en forhøyet risiko for å oppleve vold i hjemmet. Det foregår i departementets regi et kontinuerlig arbeid mot vold i nære relasjoner, hvor også de spesielle behovene til utlendinger som er utsatt for mishandling i familiesammenheng vurderes. Regjeringen har styrket arbeidet mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse med en egen fireårig handlingsplan, som ble lansert 8. mars 2017.

Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Utlendingsforvaltningen har i flere enkeltsaker mottatt søknad om fortsatt oppholdstillatelse etter samlivsbrudd fra personer som er utsatt for mishandling fra svigerfamilie eller andre medlemmer av husstanden i en storfamilie. Disse sakene omfattes ikke av gjeldende bestemmelse i utlendingsloven om oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet.

Tiltak 5 i regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020), lyder:

«Tiltak 5: Utvide bestemmelsen om mishandling til å omfatte storfamilie

Personer med midlertidig oppholdstillatelse i familieinnvandring som ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før det er gitt permanent oppholdstillatelse. Personer som har blitt utsatt for mishandling i samlivsforholdet, og som har hatt oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Mishandlingen kan være av både fysisk og psykisk art, men er avgrenset til mishandling fra samlivspartneren.

JD vil sende på høring et forslag til endringer i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, som innebærer at bestemmelsen utvides til også å omfatte personer som har vært utsatt for mishandling fra svigerfamilien eller andre medlemmer av husholdet i en storfamilie. En slik utvidelse vil ivareta personer som er i en vanskelig situasjon.»

3.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 25. mai 2017 på høring forslag om å utvide personkretsen i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Høringsforslaget ble sendt til tilsvarende instanser som nevnt ovenfor under punkt 2.1.

Departementet har mottatt høringsuttalelser med merknader fra:

Utenriksdepartementet, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Politidirektoratet (POD), Riksadvokaten, Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, Advokatforeningen, Fagforbundet, Filipino workers, Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK), Juss-Buss, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Norske kvinners sanitetsforening, Rettspolitisk forening, Røde Kors, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) og en anonym privatperson.

Følgende høringsinstanser svarte uten å avgi merknader:

Arbeids- og sosialdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Domstoladministrasjonen, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Kriminalomsorgsdirektoratet.

Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser gjengis i proposisjonen her, men høringsuttalelsene er tilgjengelige i sin helhet på departementets nettside.

3.3 Gjeldende rett

Permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62, innebærer en i utgangspunktet varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gis som hovedregel etter tre års opphold med midlertidig tillatelse. Personer som er gitt oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før utlendingen har fått permanent oppholdstillatelse i Norge.

Lovgiver har ønsket å sikre at ofre for vold i nære relasjoner ikke tvinges til å velge mellom å reise ut av Norge og å bli værende i en voldelig familierelasjon. Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har derfor etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet.

Bestemmelsen er en rettighetsbestemmelse og beviskravet for mishandling er lavt. UDI skriver i sitt rundskriv, RS 2010–009, følgende om hva som er å anse som mishandling:

«Hva som kan betegnes som mishandling, beror på en helhetsvurdering. Mishandlingen kan være av fysisk art, f.eks. ved bruk av vold eller annen legemskrenkelse, eller av psykisk art, f.eks. trusler om bruk av vold. Hendelsene må ha ført til at søkerens livskvalitet har blitt redusert. Skaden kan være av fysisk eller psykisk art eller en kombinasjon av begge.

Ved vurderingen om det foreligger en mishandlingssituasjon, må man se hen til de beskrevne hendelsene, alvorlighetsgraden, under hvilke omstendigheter mishandlingen fant sted, om de er en del av et handlingsmønster eller om det dreier seg om en enkeltstående episode. En handling som alene ikke kan betegnes som mishandling, vil likevel kunne karakteriseres som det dersom handlingen gjentas over tid.

Generell misnøye i ekteskapet/samboerforholdet, uoverensstemmelser eller forskjellige oppfatninger mht. roller grunnet kulturforskjeller er ikke i seg selv nok til å konstatere at det foreligger mishandling.»

Det er et vilkår at mishandlingen har skjedd «i samlivsforholdet». Dette innebærer at den som utøver mishandlingen må være søkerens samlivspartner (ektefelle eller samboer). Der omstendighetene ikke omfattes av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, for eksempel fordi mishandlingen ikke er utført i samlivet, kan det vurderes om oppholdstillatelse skal gis etter utlendingsloven § 38 (oppholdstillatelse av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge). For å avgjøre om det foreligger sterke menneskelige hensyn skal det foretas en totalvurdering av saken. I motsetning til utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, gir ikke lovens § 38 et rettskrav på oppholdstillatelse. I slike saker vil mishandlingen søkeren har vært utsatt for være ett av flere relevante momenter i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge som tilsier at tillatelse kan gis.

3.3.1 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014. Grunnloven gir ingen regulering av retten til innvandring til riket, og den gir heller ikke utlendinger rettskrav på bestemte former for opphold i Norge. Enkelte grunnlovsbestemmelser vil likevel representere skranker på utlendingsrettens område, fordi rettighetene der som utgangspunkt gjelder alle som oppholder seg i Norge.

Retten til liv og forbud mot tortur mv. er nedfelt i Grunnloven § 93. Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) krever at retten til liv blir vernet ved lov, og forbyr tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (artikkel 2 og 3). Etter praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) innebærer dette at statene pålegges aktivt å hindre at mennesker blir utsatt for behandling i strid med disse forutsetningene.

Norge undertegnet Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen) 7. juli 2011. Konvensjonen ble ratifisert 5. juli 2017 og trådte i kraft for Norges del 1. november 2017. Istanbul-konvensjonen har som mål å bekjempe vold mot kvinner gjennom forebygging, beskyttelse, straffeforfølgelse mv. Istanbul-konvensjonen artikkel 59 nr. 1 om selvstendig oppholdstillatelse pålegger partene å treffe tiltak som er nødvendig for å sikre at et offer etter søknad får selvstendig oppholdstillatelse, dersom ekteskapet eller forholdet blir oppløst og situasjonen er svært vanskelig. Dette skal gjelde uansett hvor lenge ekteskapet eller forholdet har vart. Vilkårene for å gi selvstendig tillatelse og tidsrommet den skal gjelde for fastsettes i intern rett.

FNs barnekonvensjon, og særlig prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, kan også få betydning i saker om oppholdstillatelse i Norge. Statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn. Hensynet til barnets beste er nedfelt i Grunnloven § 104 annet ledd. Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet er nedfelt i Grunnloven § 98. Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter retten til respekt for familielivet.

3.3.2 Andre lands rett og EU

3.3.2.1 Sverige

Dersom en utlendning er gitt midlertidig oppholdstillatelse på grunn av familietilknytning i Sverige, er det et vilkår at familietilknytningen består for at det innvilges ny tidsbegrenset eller permanent oppholdstillatelse. Fortsatt oppholdstillatelse kan likevel gis dersom utlendingen eller utlendingens barn har vært utsatt for vold eller annen alvorlig krenkelse, jf. 5. kapittel § 16 tredje ledd nr. 2 i Utlänningslagen (2005: 716).

3.3.2.2 Danmark

Dersom et samliv opphører som følge av vold før det er gitt permanent oppholdstillatelse, kan utlendingen gis fortsatt oppholdstillatelse i Danmark, uavhengig av hvor lenge utlendingen har oppholdt seg i landet. Det er et vilkår at det dokumenteres eller sannsynliggjøres at utlendingen eller dennes barn har vært utsatt for vold, misbruk eller lignende, og at dette er den reelle årsaken til at samlivet har opphørt. I tillegg skal det foretas en vurdering av hvorvidt det vil være særlig belastende for utlendingen ikke å få fortsatt opphold, for eksempel av hensyn til barn som bor i Danmark eller av hensyn til en svært vanskelig sosial situasjon ved retur til hjemlandet. Det skal i tillegg tas hensyn til hvor lenge utlendingen har bodd i Danmark og hvor godt integrert utlendingen er.

Danmark vedtok 26. januar 2016 nye regler om permanent oppholdstillatelse, som innebærer at en utlending må ha hatt lovlig opphold i minst seks år for å kunne få permanent oppholdstillatelse i Danmark. Tidligere var kravet fem års botid.

3.3.2.3 EUs direktiv om familieinnvandring

I direktiv 2003/86/EC (av 22. september 2003) om familieinnvandring for tredjelandsborgere utenfor rammen av EØS-avtalen er det fastsatt minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser EU-landene må operere med i tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

I henhold til artikkel 15 nr. 1 skal det i utgangspunktet gis en selvstendig oppholdstillatelse, uavhengig av referansepersonen, etter minimum fem år. Etter artikkel 15 nr. 3 kan det gis en selvstendig oppholdstillatelse ved skilsmisse, separasjon, referansepersonens død eller dødsfall i rett opp- eller nedstigende linje. Bestemmelsen sier videre at medlemsstatene skal sikre at det gis en selvstendig oppholdstillatelse «in the event of particularly difficult circumstances». Bestemmelsen svarer til Istanbul-konvensjonen artikkel 59 nr. 1.

3.3.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo at mishandling utført av svigerfamilie og andre medlemmer av samme husstand sidestilles med mishandling fra samlivspartneren, ved vurderingen av om oppholdstillatelse skal gis etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

Med «andre medlemmer av samme husstand» mentes personer som bor på samme sted som utlendingen som har vært utsatt for mishandling. Det er ikke et vilkår at vedkommende er folkeregistrert på samme adresse. Departementet foreslo at bestemmelsen også omfatter personer som bor i hver sin del av en generasjonsbolig, en flermannsbolig mv. Dette vil typisk omfatte personer i storfamilien, som svigerforeldre, tante/onkel m.fl., men kan også omfatte personer som ikke anses som familie.

3.3.4 Høringsinstansenes syn

3.3.4.1 Utvidelse av personkretsen

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til forslaget. Utlendingsnemnda (UNE) anser forslaget som en tydeliggjøring av lovgivers intensjon. Helsedirektoratet vurderer at forslagene vil gi økt rettsvern for voldsutsatte og kan av den grunn forebygge følgekomplikasjoner av vold over tid. Politidirektoratet (POD) mener forslaget kan være et virkemiddel som kan bidra til å avverge vold i nære relasjoner. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter peker på at forslaget vil bidra til at norske myndigheter på bedre måte oppfyller sin menneskerettslige sikringsplikt, og i større grad tydeliggjør at norsk regelverk er i samsvar med Istanbul-konvensjonen. Oslo Røde Kors mener utvidelsen av mishandlingsbestemmelsen kan være et godt tiltak for å sikre at barn og unge ikke lever under forhold som kan skade deres helse eller utvikling.

Et klart flertall av høringsinstansene mener imidlertid at personkretsen bør utvides ytterligere. Utlendingsdirektoratet (UDI) foreslår at svigerfamilien inntas i bestemmelsen som et eget alternativ, slik at denne omfatter tilfeller der søkeren mishandles av svigerfamilien, selv om de ikke bor på samme sted. UDI bemerker at utlendingsloven § 38 er en snever unntaksbestemmelse som ikke er egnet til å fange opp disse sakene, og at utlendingsloven § 53 annet ledd heller ikke vil være et dekkende alternativ. POD opplyser at politiet har sett enkeltsaker der et familiemedlem har utøvet vold mot en person, uten å være en del av offerets husstand/flermannsbolig og uten at samlivspartneren kan eller vil beskytte utlendingen mot dette. Politiet påpeker at en naturlig begrensning av bestemmelsen vil være for de tilfeller der verken referansepersonen eller den voldsutsatte står i et kulturelt, økonomisk eller emosjonelt avhengighetsforhold til voldsutøver, og hvor det ikke foreligger en utpreget tett familiekultur.

Bufdir peker på at i tilfeller av mishandling fra for eksempel svigerforeldre som bor et annet sted, vil den utsatte ikke ha en reell mulighet til å unnslippe volden, annet enn å bryte ut av ekteskapet. Det pekes på at terskelen for tillatelse etter utlendingsloven § 38 er høyere enn ved utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, og at mange kan oppfatte dette som et usikkert handlingsalternativ. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) anbefaler å utvide bestemmelsen til å inkludere familiemedlemmer utenfor husholdet som søkeren har jevnlig kontakt med.

Også Oslo Røde Kors, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussbuss mener endringen bør omfatte familiemedlemmer som ikke tilhører samme husstand. JURK påpeker at det sentrale må være at mishandlingen har ført til en nedsettelse av søkerens livskvalitet. Advokatforeningen mener at slik personkretsen er beskrevet i høringsbrevet så fremstår den som uklar, og det antas at det vil føre til mange tolkningsspørsmål. Riksadvokaten bemerker at begrepet «husstand» er gitt et noe ulikt meningsinnhold i ulike regelverk, og at det synes påkrevet med en nærmere avklaring av hvordan begrepet skal forstås i lovforarbeidene eller i selve lovteksten.

POD bemerker at mishandlingsbestemmelsen åpner for misbruk av regelverket, og at praksis bør følges nøye fremover med sikte på justeringer. Politiets utlendingsenhet (PU) peker på at erfaringer fra utlendingsforvaltningen viser at det gis uriktige opplysninger om slektskap i den hensikt å skaffe seg oppholdsgrunnlag i Norge, og de mener det er viktig at politiet i slike saker både vurderer identitetsopplysninger og verifiserer slektskapet slik at ordinær innvandring ikke omgås. UNE bemerker at de er opptatt av å forhindre misbruk av bestemmelsen, men antar at dagens saksbehandling, som beskrevet i UDIs RS 2010–009, også kan overføres til de aktuelle sakene som nå vil omfattes av bestemmelsen.

3.3.4.2 Andre merknader

JURK mener terskelen for å få opphold etter mishandlingsbestemmelsen er svært høy, og at bestemmelsen må praktiseres slik at den blir en klar rettighetsbestemmelse som i mindre grad gir grunnlag for usikkerhet. UDI anbefaler å tydeliggjøre hensynet til barn i bestemmelsen. UDI og Bufdir foreslår videre å fjerne kravet om skade eller redusert livskvalitet. Jussbuss mener terskelen for hva som regnes som mishandling praktiseres for strengt, og at regelen må ses i sammenheng med vilkårene for å få permanent oppholdstillatelse. Rettspolitisk forening mener det vil være et effektfullt tiltak for å oppnå formålet bak bestemmelsen å instruere UDI i å praktisere bestemmelsen annerledes, herunder hva som er å regne som «mishandling».

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) mener det er foreslått et tiltak med minimal effekt, og at forslaget utelukkende har fokus på vold i innvandrerfamilier og ikke samfunnet forøvrig. SEIF peker på at de har sett en rekke vedtak hvor mishandling har blitt avskrevet som enkelthendelser og misnøye i ekteskapet, og at den mishandlede ikke er «utsatt for mishandling i utlendingslovens forstand». SEIF mener at mange ikke kjenner mishandlingsbestemmelsen, og at tilliten til at oppholdstillatelse faktisk innvilges er lav. Videre vises det til nye regler om krav til selvforsørgelse for å få permanent oppholdstillatelse, som vil ha negativ effekt for mishandlede. SEIF etterlyser en grundig revisjon av hvordan bestemmelsen faktisk praktiseres.

Norske Kvinners Sanitetsforening mener det er et stort behov for rettsinformasjon, og at det er behov for å styrke arbeidet slik at informasjonen når ut til minoritetskvinner. POD og Oslo politidistrikt mener det bør iverksettes tiltak for opplæring og kunnskapsdeling, slik at rett informasjon blir gitt til dem som er eller kan være omfattet av bestemmelsen.

POD peker på at tredjelandsborgere som har oppholdstillatelse i familieinnvandring med EØS-borger bør få fortsatt opphold dersom de er i samme situasjon som utlending som omfattes av lovens § 53 første ledd bokstav b.

UDI mener det bør gjøres et eksplisitt unntak fra underholdskravet. Også Rettspolitisk forening peker på at personer som får opphold etter mishandlingsbestemmelsen ikke er unntatt fra underholdskravet etter utlendingsloven § 58 på generelt grunnlag. UDI foreslår også at det gis en egen hjemmel i utlendingsforskriften for innhenting av opplysninger fra straffesaken.

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Utvidelse av personkretsen

Utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b innebærer at fortsatt tillatelse kan gis dersom det er grunn til å anta at søker er mishandlet i samlivsforholdet. Bestemmelsen er tolket som at den som utøver mishandling må være søkerens partner (ektefelle eller samboer). Bestemmelsen omfatter følgelig ikke personer som er utsatt for mishandling fra svigerfamilie eller andre medlemmer av samme husstand. Departementet mener at denne tolkningen er i samsvar med lovens ordlyd og støttes av lovens forarbeider. I lovens forarbeider er ikke mishandling fra andre enn utlendingens samlivspartner problematisert.

Dersom den voldsutsattes ektefelle eller samboer forholder seg passiv til vold som utøves av andre husstandsmedlemmer og ikke flytter ut av storfamilien sammen med sin voldsutsatte partner, innebærer denne avgrensningen i praksis at voldsutsatte i storfamilier med midlertidig tillatelse har valget mellom å bli i mishandlingssituasjonen eller å risikere å miste oppholdstillatelsen som følge av samlivsbrudd. Departementet er også kjent med at det kan forekomme tilfeller hvor søkeren ikke har bodd sammen med svigerfamilien, men har tett daglig kontakt og i disse situasjonene utsettes for forhold som kan karakteriseres som mishandling.

Departementet mener at denne avgrensingen har klart uheldige konsekvenser for en liten, men svært sårbar gruppe, og foreslår å utvide gruppen mishandlere som omfattes av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

Det foreslås for det første å utvide bestemmelsen til å omfatte mishandling utført av andre medlemmer av samme husstand enn samlivspartneren. Begrepet «husstand» presiseres slik at det også omfatter personer som bor i hver sin del av en generasjonsbolig, flermannsbolig mv. Begrepet bør, i tillegg til å omfatte personer som bor i samme bygning, også omfatte personer som bor i ulike boliger på samme gårdstun (hovedbygning og kårbolig). Husstanden vil typisk omfatte personer i storfamilien, men kan også omfatte personer som ikke anses som familie. Det sentrale hensynet bak forslaget er å sikre at en utlending, av frykt for å miste oppholdstillatelsen, ikke føler seg tvunget til å bli boende i et hjem hvor han eller hun utsettes for mishandling.

For bedre å ivareta formålet med bestemmelsen om at en utlending ikke skal forbli i et skadelig samliv av frykt for å miste oppholdstillatelsen, foreslår departementet videre at utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b utvides til også å omfatte svigerfamilie som ikke bor i samme husstand. Departementet mener at det vil være for vidtrekkende å omfatte all storfamilie. Med svigerfamilie må forstås samlivspartnerens nære familie, som foreldre og besteforeldre, samt søsken og deres ektefelle/samboer og barn.

Det kan også tenkes tilfeller hvor en utlending utsettes for overgrep av personer som bor et annet sted og som ikke er del av svigerfamilien. Disse tilfellene vil ikke være omfattet av forslaget til endringer i utlendingsloven § 53. Departementet peker på at utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b ikke er ment å ta høyde for enhver situasjon hvor personer med midlertidig oppholdstillatelse utsettes for vold eller mishandling som utlendingens samlivspartner ikke vil eller kan beskytte mot. Departementet viser til at det i henhold til utlendingsloven § 38 kan gis oppholdstillatelse dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket. Det vises også til at ny oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag kan gis til en utlending som på grunn av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter i hjemlandet grunnet de sosiale og kulturelle forholdene der, jf. utlendingsloven § 53 annet ledd.

Utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b krever ikke at det foreligger sannsynlighetsovervekt for at søkeren eller søkerens barn har blitt mishandlet av samlivspartneren. Det stilles heller ikke krav om at forholdet er politianmeldt. Søkerens fremstilling skal legges til grunn dersom søkeren gir en troverdig forklaring om hva vedkommende har vært utsatt for. Det foreslås at tilsvarende beviskrav skal gjelde ved påstand om mishandling fra svigerfamilie eller andre medlemmer av husstanden.

Hvilken alvorlighetsgrad eller hvilket omfang de aktuelle krenkelsene må ha for å kvalifisere som mishandling skal vurderes på samme måte som ved mishandling fra samlivspartneren. Dersom søkeren utsettes for mishandling fra både samlivspartneren og andre i husstanden eller svigerfamilie, foreslår departementet at det skal foretas en samlet vurdering.

Som nevnt er det sentrale hensynet at utlendinger som utsettes for mishandling ikke føler seg tvunget til å bli i mishandlingssituasjonen av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Det er et vilkår for oppholdstillatelse på grunnlag av familieinnvandring med ektefelle/samboer at samlivet består. Utlendingen risikerer følgelig ikke å miste tillatelsen dersom han eller hun flytter ut fra storfamilien sammen med samlivspartneren. Departementet har vurdert om det bør være et vilkår at samlivspartneren har forholdt seg passiv til mishandlingen/ikke har villet flytte ut av storfamilien sammen med søkeren. Departementet mener imidlertid at et slikt vilkår vil være bevismessig vanskelig å håndheve, og det vil svekke rettsvernet for personer som er utsatt for mishandling. Det bemerkes at etter gjeldende rett er det ikke et krav om årsakssammenheng mellom samlivsbruddet og mishandlingen.

Istanbul-konvensjonen artikkel 59 nr. 1 antas å ha et videre anvendelsesområde enn gjeldende regelverk etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, da den norske bestemmelsen ikke dekker mishandling utført av andre enn ektefelle eller partner, for eksempel svigerfamilie eller andre medlemmer av husstanden i en storfamilie. Det er lagt til grunn at utlendingsloven § 38, om oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, er dekkende for artikkel 59 nr. 1 i Istanbul-konvensjonen. Departementet mener likevel at forslaget her vil tydeliggjøre at norsk regelverk er i samsvar med konvensjonen.

3.4.2 Forholdet til EØS-regelverket

I henhold til utlendingsloven § 114 fjerde ledd bokstav c bevarer EØS-borgerens familiemedlemmer som ikke er EØS-borgere oppholdsretten ved skilsmisse, så lenge de selv oppfyller vilkårene i utlendingsloven § 112 første ledd bokstav a, b eller c, eller er familiemedlem til en person som oppfyller vilkårene i § 112 første ledd bokstav a, b eller c, og «ektefellen som ikke er EØS-borger, eller eventuelle barn har vært utsatt for vold eller andre alvorlige overgrep i ekteskapet».

Departementet mener det er god grunn til å gi tilsvarende beskyttelse til tredjelandsborgere og EØS-borgere med tillatelse eller oppholdsrett som er avledet fra en EØS-borger, som til andre familieinnvandrere. Departementet foreslår derfor å forskriftsfeste at familiemedlemmer som er omfattet av lovens kapittel 13, kan få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

3.4.3 Unntak fra underholdskravet

Departementet vil forskriftsfeste et unntak fra underholdskravet i saker etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Underholdskravet i lovens § 58, jf. forskriftens §§ 10-8 flg., forutsetter at det gis tillatelse med en referanseperson, da det er referansepersonen som skal fylle underholdskravet. I praksis gjøres det alltid unntak fra underholdskravet når det gis tillatelse etter mishandlingsbestemmelsen; enten etter forskriftens § 10-7 siste ledd eller § 10-11 første ledd. Et generelt unntak fra underholdskravet innebærer følgelig en kodifisering av praksis og gjør regelverket klarere for brukere og rettsanvendere.

3.4.4 Behov for kontroll for å unngå misbruk

Departementet mener det er viktig å bidra til at utlendinger som utsettes for mishandling ikke føler seg tvunget til å bli i mishandlingssituasjonen av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Samtidig er det viktig å erkjenne at mishandlingsbestemmelsen har et potensial for misbruk. Ved den nærmere utformingen og i praktiseringen av bestemmelsen må hensynet bak utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b balanseres mot hensynet til å motvirke misbruk av bestemmelsen for å omgå de alminnelige vilkårene for innvandring. Utlendingsforvaltningen vil måtte følge praksis nøye fremover, med sikte på å avdekke mulig misbruk. Departementet understreker viktigheten av verifisering av identitet og familierelasjon.

3.4.5 Andre merknader

Departementet er enig med de høringsinstanser som fremhever at det er viktig å sikre god informasjon om rettigheter til familieinnvandrere. Både UDI og politiet har en alminnelig veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. UDI har opprettet en egen informasjonsside om vold, www.udi.no/vold, herunder om rettigheter og vilkår for oppholdstillatelse til voldsutsatte. Videre har UDI utviklet informasjonsmateriell på en rekke ulike språk. UDIs veiledningstelefon kan også være et nyttig verktøy for både voldsutsatte, krisesentre og andre. Justis- og beredskapsdepartementet har finansiert nettportalen www.dinutvei.no, som ble lansert 15. februar 2016 i regi av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Nettportalen gir informasjon til voldsutsatte og hjelpeapparat, herunder informasjon om retten til selvstendig oppholdstillatelse til utlendinger som utsettes for mishandling i samlivsforholdet. Deler av innholdet i portalen er oversatt til 13 ulike språk.

Når en utlending søker om opphold på grunnlag av mishandling i samlivsforholdet står søkerens forklaring helt sentralt i utlendingsmyndighetenes behandling og avgjørelse. For å sikre gode intervjuer påla departementet i brev av 2. september 2016 politiet å sørge for at kvalifisert tolk bistår under intervjuene. For å unngå at søkeren må forklare seg flere ganger om samme forhold, kan søkeren oversende dokumentasjonen fra politiet til UDI eller samtykke til at UDI innhenter slik dokumentasjon. I denne sammenheng er det også viktig å minne om at politianmeldelse ikke er et vilkår for oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

Med hensyn til innspill i høringen om ytterligere endringer i regelverk og praksis vises det til at det ble foretatt en større gjennomgang av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b og praksis etter denne bestemmelsen i forbindelse med forslag om å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år, se Prop. 90 L (2015–2016). Forslaget om å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse ble ikke vedtatt i Stortinget, og behovet for å vurdere kompenserende tiltak har dermed bortfalt. Departementet mener at gjeldende regelverk, med de foreslåtte endringene som beskrevet ovenfor, ivaretar voldsutsatte familieinnvandrere på en god måte. Det understrekes at forebygging av vold i nære relasjoner er et betydelig satsingsområde for regjeringen.