2 Bakgrunn
2.1 Regulering hittil om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19 mv.
Utbruddet av covid-19 medførte behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen, både for å begrense risikoen for smittespredning i fengsel, og for å tilpasse øvrig virksomhet til pålegg eller anbefalinger fra helsemyndighetene og endringer hos oppdragsgivere.
I mars 2020 ble det gitt en midlertidig forskrift om straffegjennomføring i medhold av koronaloven, om henholdsvis besøk i fengsel, prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, straffavbrudd og gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel.
I mai 2020 ble det vedtatt midlertidige lovbestemmelser som et nytt kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven. Disse reglene, som gjaldt til 1. november 2020, regulerte besøk i fengsel, straffavbrudd og prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, se Prop. 111 L (2019–2020), Innst. 287 L (2019–2020) og lov 26. mai 2020 nr. 49.
Bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A er senere justert og utviklet gjennom flere lovsaker.
På bakgrunn av Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) ble det i desember 2022 vedtatt nye regler for tiden frem til 1. juni 2021 (lov 18. desember 2020 nr. 148 om midlertidige tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19). Disse reglene gjaldt besøk i fengsel, utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte som smitteforebyggende tiltak, straffegjennomføring utenfor fengsel (i hovedsak med elektronisk kontroll), straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring), samt permisjon og frigang.
Lovvedtaket av 18. desember 2020 var i utgangspunktet tidsbegrenset til 1. juni 2021, jf. vedtaket § 45 f. I mars 2021 ble det fremmet en ny proposisjon, denne gangen med forslag til varige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte (Prop. 129 L (2020–2021)).
Ved lov 4. juni 2021 nr. 54, vedtatt på grunnlag av forslag i Dokument 8:294 L (2020–2021), forlenget Stortinget varigheten av reglene av desember 2020 til 1. juli 2021. Deretter behandlet Stortinget Prop. 129 L (2020–2021) og vedtok lovforslaget der, men slik at reglene fortsatt skulle være midlertidige og gjelde frem til 1. desember 2021, jf. også Innst. 614 L (2020–2021).
De midlertidige bestemmelsene er deretter videreført to ganger: Første gang med enkelte justeringer, fra desember 2021 til 1. juli 2022, se Prop. 34 L (2021–2022), Innst. 61 L (2021–2022) og lov 17. desember 2021 nr. 149. Deretter i uendret form fra juni 2022 til 1. juli 2023, se Prop. 126 L (2021–2022), Innst. 461 L (2021–2022) og lov 17. juni 2022 nr. 62.
Foruten en innledende bestemmelse som angir virkeområdet for straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, er hovedelementene i loven bestemmelser om:
besøk i fengsel,
utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å hindre smitteoverføring,
utvidet adgang til straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll,
permisjon og frigang for innsatte, og
straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet.
2.2 Kort om covid-19 i Norge og dagens situasjon
Utbruddet av covid-19 rammet samfunnet hardt. Frem til november 2022 publiserte Folkehelseinstituttet daglig statistikk om covid-19 på sine hjemmesider. I henhold til denne statistikken var det per 11. november 2022 meldt om 1 466 305 tilfeller av covid-19 i Norge. På samme tidspunkt hadde det vært 16 781 sykehusinnleggelser på grunn av sykdommen og 4 286 dødsfall. Det reelle antallet sykdomstilfeller må antas å være høyere enn antallet meldte tilfeller.
Mange i Norge er vaksinert. Folkehelseinstituttet skiller mellom grunnvaksinasjon og oppfriskningsvaksinasjon. For de fleste gruppene som anbefales koronavaksine består grunnvaksinasjonen av to doser. Per 11. november 2022 var 93,3 prosent av innbyggerne på 18 år eller eldre vaksinert med første dose, og 91 prosent med annen dose. Personer med alvorlig svekket immunforsvar har fått tilbud om en tredje dose som en del av grunnvaksinasjonen. I tillegg har personer over 18 år fått tilbud om en tredje dose som oppfriskningsvaksinasjon, og enkelte grupper har blitt anbefalt én eller to ytterligere oppfriskningsdoser.
Verdens helseorganisasjon har definert utbruddet av covid-19 som en pandemi, og i Norge har situasjonen vært definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven. Basert på faglige anbefalinger ble det i februar 2022 besluttet at covid-19-epidemien ikke lenger skulle defineres som et alvorlig utbrudd, og tiltak hjemlet i smittevernloven § 4-1 andre ledd ble opphevet. Covid-19 defineres imidlertid fortsatt som en allmennfarlig smittsom sykdom i forskrift 1. januar 1995 nr. 100 om allmennfarlige smittsomme sykdommer. Dette innebærer blant annet at kommunene har mulighet til å iverksette lokale tiltak ved behov, jf. smittevernloven § 4-1 første ledd.
I rapporten Risikovurdering for covid-19, influensa, RSV-infeksjon og kikhoste i Norge av 8. november 2022 uttaler Folkehelseinstituttet at befolkningen må forberedes på at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, og stadig forårsake alvorlig sykdom og dødsfall, særlig blant de eldste og skrøpeligste. Samtidig vises det til at den utbredte grunnimmuniteten i befolkningen (fra vaksinasjon, infeksjon eller begge deler) gjør det mindre sannsynlig at en ny bølge av epidemien vil føre til mye alvorlig sykdom. Det er likevel mulig at man ved de verste scenarioene må supplere dagens håndtering med tiltak for å bremse epidemien, herunder hygienetiltak og kontaktreduserende tiltak.
Fengsel innebærer at mange mennesker bor eller arbeider under samme tak, med begrensede muligheter til å trekke seg tilbake. Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. I fengslene medførte utbruddet av covid-19 behov for en rekke tiltak. Innledningsvis under pandemien ble det lagt vekt på å redusere antallet innsatte, blant annet for å unngå bruk av flersengsrom. Det ble også iverksatt andre tiltak for å redusere faren for smittespredning i fengslene, herunder å begrense adgangen til besøk og redusere innsattes adgang til permisjon og fellesskap.
I sin første utredning påpekte Koronakommisjonen at det var til dels svært inngripende smitteverntiltak som ble iverksatt den første tiden etter 12. mars 2020 (NOU 2021: 6 punkt 13.8). Både Koronakommisjonen og andre aktører har gitt uttrykk for at en praksis våren 2020 med rutinemessig å utelukke alle nyinnsatte fra fellesskapet med andre innsatte, manglet tilstrekkelig klar lovhjemmel. Samtidig ga Koronakommisjonen også uttrykk for at kriminalomsorgen klarte å opprettholde et betryggende sikkerhetsnivå i fengslene under covid-19, og at etaten var bevisst hvilke konsekvenser tiltakene hadde for de innsatte, og satte i verk flere kompenserende tiltak. Smitteverntiltakene fikk betydning blant annet for innsattes tilgang til aktiviteter og opplæring.
Det har vært større og mindre smitteutbrudd også i fengslene, men Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at det for tiden er en normal driftssituasjon.
2.3 Høringen
Forslag om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom ble sendt på høring 9. desember 2022, med høringsfrist 9. februar 2023. Forslaget gikk ut på å vedta en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.
Departementet sendte høringen til:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges Institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudet
Statens sivilrettsforvaltning
Statsforvalterne
Utlendingsdirektoratet
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde
Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter
Politihøgskolen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sør-Øst Norge
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Fellesorganisasjonen (FO)
For Fangers Pårørende
Forsvarergruppen av 1977
Gatejuristen
Hovedverneombudet i kriminalomsorgen
Human Rights Houses
ICJ-Norge
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Landsforeningen for voldsofre
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Røde kors
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte
WayBack
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:
Helsedirektoratet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Politidirektoratet
Sivilombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Advokatforeningen
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
I tillegg har fem enkeltpersoner avgitt høringsuttalelse.
Arbeids- og velferdsdirektoratet og Riksadvokaten har svart at de ikke har merknader. Domstoladministrasjonen har svart at de ikke avgir høringsuttalelse i saken.
Høringsinstansenes syn omtales nærmere i punkt 5 nedenfor.