4 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet av 9. desember 2022 foreslo departementet en hjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi forskrifter om særskilte tiltak i kriminalomsorgen for å redusere smittefare eller avhjelpe andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. I punkt 4 i høringsnotatet ga departementet uttrykk for følgende vurdering:
«Utbruddet av covid-19 synliggjorde at de ordinære lovhjemlene i straffegjennomføringsloven ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Behovet for tiltak i kriminalomsorgen har derfor blitt ivaretatt gjennom midlertidige regler. Kriminalomsorgsdirektoratet mener at disse reglene har vært et viktig bidrag til en god håndtering av covid-19. Den midlertidige reguleringen har imidlertid vært preget av at det har vært vanskelig å forutse varigheten av behovet for tilpasninger i regelverket, og det har vist seg nødvendig å videreføre lovbestemmelsene i flere omganger. Også høsten 2022 er det vanskelig å forutsi hvorvidt det blir behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen på grunn av smittsom sykdom i tiden etter 1. juli 2023.
Slik situasjonen fremstår nå, er det fortsatt grunn til optimisme. Folkehelseinstituttet uttaler at den utbredte grunnimmuniteten i befolkningen gjør det mindre sannsynlig at en ny bølge med de variantene vi nå kjenner vil føre til mye alvorlig sykdom. Samtidig har covid-19-epidemien vist seg å være meget uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner), som kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg. Folkehelseinstituttet uttaler også at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, at det fortsatt er behov for beredskap, og at det kan bli aktuelt å iverksette tiltak mot sykdom og mot smittespredning, herunder kontaktreduserende tiltak. Videre mener Folkehelseinstituttet at en ny vinterbølge ser ut til å være i startfasen, og at det er usikkert hvor stor denne bølgen vil bli. For kriminalomsorgen kan nye bølger eller nye varianter av koronaviruset medføre risiko for økt fravær og redusert kapasitet, samt behov for smittereduserende tiltak.
I tillegg kan det komme nye allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og som utløser behov for lignende ekstraordinære tiltak i kriminalomsorgen som under utbruddet av covid-19. Særlig influensapandemier oppstår med ujevne mellomrom, og med varierende omfang og alvorlighet. Sammenliknet med de årlige influensaepidemiene (sesonginfluensa) har pandemiene vært karakterisert ved høyere smittsomhet, høyere dødelighet hos unge og flere epidemibølger.
Etter departementets syn er det på den bakgrunn fortsatt behov for en viss regelverksmessig beredskap, for det tilfelle at det også etter 1. juli 2023 oppstår behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen som følge av covid-19 eller andre, lignende sykdommer.
Departementet har vurdert om behovet kan ivaretas gjennom smittevernloven § 7-12, som gir Kongen hjemmel til å fastsette forskrifter med lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen og verne befolkningen når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd, og det på grunn av disse forholdene er fare ved opphold. Bestemmelsen gir Kongen vide fullmakter som til dels gjør unntak fra grunnleggende demokratiske prosesser. Dette gjør bestemmelsen mindre egnet til å ivareta det aktuelle formålet. I forarbeidene er bestemmelsen forutsatt brukt bare i en alvorlig nasjonal krisesituasjon, jf. Ot.prp. nr. 91 (1992–93) side 177.
Behovet for en beredskap for utbrudd av smittefarlig sykdom kan bli varig. Etter departementets vurdering taler dette for at de aktuelle hjemlene inkorporeres i de ordinære delene av straffegjennomføringsloven på permanent basis. Utbruddet av covid-19 har gitt betydelige erfaringer, og innholdet i dagens kapittel 3 A er utviklet gjennom flere prosesser over et ikke ubetydelig tidsrom. Det vil etter departementets vurdering være en fordel at dette regelverket kan inngå som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av covid-19 eller andre lignende allmennfarlige smittsomme sykdommer. Videre ligger kriminalomsorgens virksomhet, herunder tiltak under utbrudd av en smittefarlig sykdom, innenfor kjernen av legalitetsprinsippet. Også dette tilsier at særskilte hjemler for håndtering av slik sykdom fortsatt bør fremgå av loven, og helst som en del av den ordinære lovgivningen om straffegjennomføring. Et regelverksarbeid med implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler bør imidlertid ses i sammenheng med andre arbeider med å forbedre straffegjennomføringsloven. Dermed vil det ta noe tid før alle nødvendige hjemler er på plass. For å unngå en situasjon uten nødvendige hjemler for eventuelle nødvendige smitteverntiltak i tiden etter 1. juli 2023, vil det derfor ikke være tilstrekkelig å igangsette et slikt lovarbeid alene.
Etter departementets syn er det på den annen side heller ikke hensiktsmessig å foreslå en videreføring av de midlertidige bestemmelsene i kapittel 3 A for en ytterligere tidsbegrenset periode. Uansett hvilken tidsbegrensning som vedtas, vil det sannsynligvis fortsatt være usikkerhet rundt smittesituasjonen og behov for fortsatt beredskap når perioden er over. Dette taler mot en ytterligere, midlertidig lovregulering.
Etter en avveining av de ulike hensyn har departementet kommet til at det vil foreslå en hjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi forskrifter om særskilte tiltak i kriminalomsorgen for å redusere smittefare eller avhjelpe andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. En forskriftshjemmel kan ivareta behovet for beredskap frem til eventuelle permanente regler trer i kraft, og gir dessuten større fleksibilitet og tidsmessig handlingsrom når det gjelder vurderingen av i hvilke perioder det skal åpnes for særskilte tiltak på grunn av en smittsom sykdom. En utfordring med å ha reglene i selve loven, er at lovgivningsprosessen tar lang tid, og at det derfor ikke er lett å knytte eksistensen av reglene til det aktuelle situasjonsbildet. Med en forskriftshjemmel vil myndigheten til å åpne for særskilte smitteverntiltak ligge til Kongen (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet etter delegasjon fra Kongen). Vurderingene vil dermed kunne gjøres tettere opptil vedtakelsen, og prosessen frem til vedtakelse vil kunne gå raskere enn ved lovendring. Også forslag til forskrifter skal sendes på høring, men det ligger i sakens natur at det med en slik forskriftshjemmel vil kunne være nødvendig å sette en kort høringsfrist.
Departementet vurderer det foreløpig slik at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil kunne tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A, men at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer. Kriminalomsorgsdirektoratet har som nevnt gitt uttrykk for at bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A har vært nødvendige og avgjørende for en forsvarlig håndtering av pandemien innenfor sikre, rettslige rammer. Mens det med dagens regelverk etter § 45 a er Kriminalomsorgsdirektoratet som åpner for anvendelse av tiltak, vil det med forslaget i høringsnotatet her være Kongen, eventuelt departementet etter delegasjon, som styrer hjemmelsgrunnlaget. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås.
Et spørsmål for seg er om forskrifter i medhold av denne forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. På den ene siden kan en midlertidig forskrift bidra til å sikre at behovet for reglene vurderes med jevne mellomrom. På den andre siden viser erfaringen at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. Alternativet til en midlertidig forskrift, er at forskriften oppheves når behovet ikke lenger er til stede. Det forslaget som nå sendes på høring krever ikke at forskriften gjøres midlertidig, men det bes om høringsinstansenes syn på spørsmålet.
Selv om departementet i første omgang nå bare foreslår en forskriftshjemmel for å ivareta behovet for regelverksmessig beredskap for tiden etter 1. juli 2023, bes det også om høringsinstansenes syn på om departementet i tillegg bør arbeide videre med sikte på at regelverksbehovet skal ivaretas i lovens ordinære kapitler som skissert over.»
På denne bakgrunn foreslo departementet å innta følgende forskriftshjemmel i en ny bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 45 a:
«§ 45 a Forskrift om nødvendige tiltak under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom
Ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, kan Kongen gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av sykdommen. Forskrifter etter bestemmelsen her kan gjelde en særskilt adgang for kriminalomsorgen til å:
gi pålegg om hvordan besøk i fengsel skal gjennomføres,
begrense adgangen til besøk i fengsel,
treffe vedtak om å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge smittespredning i fengselet,
nekte permisjoner fra fengsel, og omgjøre vedtak om innvilget permisjon,
midlertidig avbryte gjennomføringen av straff i samfunnet, og
midlertidig overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel, herunder en kortvarig overføring uten elektronisk kontroll inntil den elektroniske kontrollen er etablert.
Det kan bare gjennomføres tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom tiltaket finnes nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte som omfattes av tiltaket.»