2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Forurensningsloven oppstiller i § 7 første ledd et generelt forbud mot forurensning. I § 28 oppstiller loven i tillegg et generelt forbud mot forsøpling.
Forbudene i § 7 og § 28 følges av plikter til å iverksette tiltak ved forurensning og forsøpling i strid med loven. Ved fare for forurensning i strid med loven, skal den ansvarlige etter § 7 andre ledd sørge for tiltak for å hindre forurensningen. I de tilfellene der forurensning likevel inntreffer, skal den ansvarlige sørge for begrensende og reparerende tiltak. Etter § 28 skal den som har forsøpler sørge for nødvendig opprydding. Dersom den ansvarlige ikke iverksetter nødvendige tiltak etter §§ 7 og 28, kan forurensningsmyndigheten gi den ansvarlige pålegg etter forurensningsloven § 7 fjerde ledd og § 37. Forurensningsmyndigheten kan videre iverksette tiltak på vegne av den ansvarlige etter § 74, dersom pålegg ikke etterkommes eller det haster å iverksette tiltak.
Forurensningsloven bygger på det internasjonalt anerkjente prinsippet om at forurenser skal betale. Dette innebærer at den som har ansvar for forurensning eller forsøpling skal bære kostnadene ved forurensningen, og ikke samfunnet. Forurensningsmyndigheten kan derfor kreve refusjon av kostnader og tap som har påløpt i forbindelse med at det iverksettes tiltak på vegne av den ansvarlige. Hjemmelsgrunnlaget for å kreve refusjon er gitt i forurensningsloven § 76. Forurensningsmyndigheten er blant annet Kongen, Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljødirektoratet, Kystverket, statsforvalter, og kommuner.
2.2 Særskilt om statlige aksjoner mot akutt forurensning
Ved større tilfeller av akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning, kan staten v/ Kystverket helt eller delvis overta ledelsen av aksjonen. Under en statlig ledet aksjon er det Kystverket som bestemmer hvilke tiltak som skal iverksettes og hvordan tilgjengelig utstyr og materiell skal disponeres. Ansvarlig forurenser skal i en slik situasjon stille sine ressurser til disposisjon og sørge for å gjennomføre tiltak som Kystverket bestemmer. Utgiftene som påløper under aksjonen kan Kystverket kreve erstattet eller refundert fra ansvarlig forurenser, som i disse tilfellene ofte vil være reder. I den forbindelse fremsetter Kystverket krav om erstatning og/eller refusjon fra den ansvarlige.
Disse sakene om erstatning og/eller refusjon reiser ulike rettslige problemstillinger knyttet til flere regelverk, herunder forurensningsloven. En av problemstillingene er hvorvidt staten har krav på avsavnsrente og hvilken rentesats som eventuelt skal legges til grunn. I denne sammenhengen vil avsavnsrente være rente fra tidspunktet Kystverkets utgifter påløper under en oljevernaksjon og frem til Kystverkets krav om erstatning eller refusjon forfaller. Etter at kravet har forfalt kan det kreves forsinkelsesrente etter lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven).
På bakgrunn av erfaring fra tidligere saker hvor staten har overtatt aksjonen på vegne av forurenser, mener departementet at det er behov for å etablere en lovhjemmel om avsavnsrente. En slik lovhjemmel vil bidra til at staten får dekket sitt reelle tap og vil ivareta prinsippet om at forurenser skal betale. Prosessøkonomiske hensyn tilsier også at rentesatsen bør standardiseres, fordi en lovregulering av avsavnsrente vil bidra til at uenighet knyttet avsavnsrente ikke må avgjøres av domstolene i hvert tilfelle.
2.3 Nærmere om avsavnsrente etter aksjoner mot akutt forurensning
Havariet av MV Full City i 2009 resulterte i en kostbar forurensningsaksjon, som ble ledet av Kystverket. Etter endt aksjon hadde Kystverket et krav mot reder på omtrent 250 millioner kroner. Kravet var komplekst, og omfattet et stort antall ulike kostnader. Kravet ble derfor først sendt til reder i juni 2012. Reder var imidlertid kjent med det vesentlige av Kystverkets kostnader, og hadde hele tiden mulighet til å betale det skyldige beløpet. Som en følge av tiden som gikk fra Kystverkets utgifter påløp og frem til påkravet ble sendt, sto Kystverket tilsynelatende uten rentedekning for en periode på nesten tre år. Reder fikk samtidig en utilsiktet rentefri kreditt i denne perioden. Avhengig av hvilken rentesats som legges til grunn, kan dette beløpet anslås til omtrent 25 millioner kroner.
I den rettslige behandlingen av Kystverkets refusjonskrav mot reder fremsatte staten derfor krav om avsavnsrente. Staten mente at pengemarkedsrenten NIBOR (Norwegian Interbank Offered Rate), tillagt fire prosent skulle benyttes som rentesats. NIBOR er ment å gjenspeile renten på usikrede lån mellom bankene. I lov 7. april 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) § 10-12 tredje ledd benyttes en tilsvarende rentesats for det som etter statens syn er et sammenlignbart rentekrav. Denne rentesatsen er ment å være så høy at skyldneren ikke får en rentefordel, men samtidig ikke så høy at renten gis et element av sanksjon (jf. særmerknad til ekomloven § 10-12 tredje ledd i Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) s. 63). Redersidens prinsipale syn var at staten ikke hadde krav på avsavnsrente. Subsidiært mente redersiden at renten ikke kunne overstige 2,5 %.
Spørsmålet om avsavnsrente i Full City-saken ble rettskraftig avgjort i lagmannsretten (LB-2015-174299). Lagmannsretten kom til at staten hadde krav på avsavnsrente. Rentesatsen skulle etter rettens syn gjenspeile «statens faktiske rentetap». I mangel på andre holdepunkter, fastsatte retten en rentesats ut fra «normalpris» på penger med utgangspunkt i bankenes innskuddsrenter. I den konkrete saken ble statens krav på avsavnsrenter satt til 2,5 % per år.
2.4 Høringen
Forslag til lovendring ble sendt på høring 23. desember 2019 med frist for uttalelser 14. februar 2020.
Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
AECO
Assuranceforeningen Skuld
Bellona
Cefor
Den Norske Advokatforening
Det norske maskinistforbund
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
DNV GL AS
Drivkraft Norge
Finanstilsynet
Fiskebåt
Fiskeri og havbruksnæringens landsforening
Fiskeridirektoratet
Forbundet Kysten
Gard
Gjensidige Forsikring
Greenpeace Norden
Havforskningsinstituttet
Hovedorganisasjonen Virke
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Hurtigbåtenes Rederiforbund
If Skadeforsikring
K G Jebsen – senter for havrett
Kongelig norsk båtforbund
KS bedrift – havn
Kystrederiene
Kystverket hovedkontoret
Landsorganisasjonen i Norge
Maritimt Forum
Miljødirektoratet
Natur og Ungdom
Naturvernforbundet
NHO Logistikk og Transport
NHO Sjøfart
Nord universitet
Nordisk institutt for sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Losforbund
Norsk olje og gass
Norsk Polarinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skibsmeglerforbund
Norsk Tjenestemannslag
Norske Havner
Norwegian Hull Club
Næringslivets Hovedorganisasjon
Petroleumstilsynet
Redningsselskapet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport
Statens Kartverk
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Transportøkonomisk institutt
Tryg Forsikring
Verdens Naturfond. WWF Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Zero Emission Resource Organisation
Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra:
Advokatforeningen
Assuranceforeningen Gard
Cefor – The Nordic Association of Marine Insurers
Kystverket
Finansdepartementet
Miljødirektoratet
Norges Rederiforbund
Norsk Skipsmeglerforbund
Regjeringsadvokaten
I tillegg uttalte følgende instanser at de ikke hadde merknader til høringen:
Justis- og beredskapsdepartementet
Sjøfartsdirektoratet
Hovedsynspunktene i høringsuttalelsen gjengis i proposisjonen. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på regjeringens nettsider.