Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 12 (2004-2005)

Pensjonsreform – trygghet for pensjonene

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag og konklusjoner

1.1 Innledning

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet ved å sikre inntekten til de som ikke kan forventes å forsørge seg ved eget arbeid som følge av alderdom, varig nedsatt funksjonsevne eller tap av forsørger. Målet om trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet. Grunntrygghet innebærer at alle pensjonister er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt. Formålet er å forhindre fattigdom. Standardtrygghet innebærer at pensjonen skal stå i forhold til inntekten som yrkesaktiv, slik at den enkelte ikke går for mye ned i materiell levestandard som pensjonist.

Grunnsikring og standardsikring ivaretar dermed svært ulike oppgaver, og fram til folketrygden ble innført, omfattet den offentlige alderstrygden bare en grunnsikring av relativt beskjeden størrelse. Med innføringen av folketrygden i 1967 ble det offentlige ansvaret utvidet til også å omfatte deler av standardsikringen, ved at alle yrkesaktive skulle tjene opp en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Samtidig skulle alle pensjonister fortsatt være sikret en minstepensjon uansett tidligere arbeidsinntekt.

Innføringen av folketrygden, og den sterke økningen som er skjedd i minstepensjonen over tid, har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Omfanget av absolutt og relativ fattigdom blant alderspensjonistene er kraftig redusert. Dette har ikke minst kommet de alderskullene til gode som har hatt liten eller ingen pensjonsopptjening i folketrygden. Samtidig har sterk vekst i den yrkesaktive befolkningen bidratt til å begrense veksten i de samlede pensjonsutgiftene regnet som andel av verdiskapingen i samfunnet. Alt i alt synes de opprinnelige målsettingene med folketrygden å ha blitt innfridd på en god måte.

Folketrygden er også et viktig redskap for å nå fordelingspolitiske mål. Regjeringen legger vekt på at folketrygden skal videreføres som en offentlig obligatorisk velferdsordning med en god fordelingsprofil. Dette skal ivaretas gjennom en god minstesikring og en forbedret ordning med pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær. Folketrygden skal være bærebjelken i det framtidige velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid.

Pensjonskommisjonens rapport viser imidlertid at folketrygden står overfor økende utfordringer:

  • Disse utfordringene knytter seg særlig til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Økonomien i folketrygden vil komme under økende press som følge av svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Mens en 67-åring i gjennomsnitt kunne forvente å leve i 14 år da pensjonsalderen ble senket til 67 år i 1973, vil dette kunne øke til 22 år i 2050. Uten reformer i dagens system vil dette kunne bidra til mer enn en dobling av folketrygdens utgifter til alderspensjoner fram til 2050 regnet som andel av verdiskapingen i samfunnet, fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 15 pst. i 2050.

  • De problemene dette reiser forsterkes av at pensjonssystemet i dag gir for svake insentiver for eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid. Et framtidsrettet pensjonssystem bør derfor gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt.

  • Siden 1970 har også folketrygdens rolle i standardsikringen blitt svekket. Forholdet mellom høyeste og laveste alderspensjon i folketrygden har falt fra 4,2 i 1970 til 2,2 i dag. Besteårsregelen og taket på antall opptjeningsår bidrar samtidig til å gjøre sammenhengen mellom inntekt som yrkesaktiv og pensjon unødvendig komplisert, og åpner for store forskjeller i pensjonsutbetalingene til personer som har hatt samme livsinntekt uten at dette ofte har noen klar fordelingsmessig begrunnelse.

  • Over tid har det også skjedd store endringer i familiemønsteret, med nye samlivsformer og mindre stabile parforhold, uten at det har skjedd noen samlet gjennomgang av hvordan dette bør påvirke regelverket i folketrygden.

  • Betydningen av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger utover folketrygden vil trolig fortsette å øke, og dette aktualiserer behovet for å fastsette minstekrav til slike ordninger.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det gitt en omtale av den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet i framtida, som ble lagt fram i september 2002. Regjeringen varslet der at den ønsket å gjennomføre en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. Regjeringen viste i denne sammenheng til at for å gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom, må pensjonssystemet være økonomisk bærekraftig. Samtidig må en pensjonsreform ivareta pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet.

Flertallet i Finanskomiteen understreket i budsjettinnstillingen betydningen av at Pensjonskommisjonen i sitt videre arbeid la vekt på behovet for å skape et offentlig pensjonssystem som lar seg finansiere over tid og som inngir tillit hos folk flest. Det ble videre vist til at det er vesentlig at pensjonssystemet blir mer oversiktlig, slik at den enkelte lett kan få oversikt over egen pensjon, og at en reform av folketrygden bør gi løsninger som stimulerer folk flest til å stå lenger i arbeid. Et flertall i komiteen, bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mente at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport dannet et godt utgangspunkt for det videre arbeid med et nytt pensjonssystem.

Regjeringens hovedmål for en reform er at:

  • Pensjonssystemet må gi trygghet for folketrygdens framtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig.

  • Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeidsinnsats.

  • Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.

Oljeinntektene setter Norge i en gunstigere finansiell stilling enn de fleste andre land til å møte veksten i pensjonsutgiftene. Det er likevel nødvendig å gjennomføre reformer slik at velferden og økonomien er bærekraftig på sikt. En pensjonsreform er nødvendig for å gi trygghet for pensjonsutbetalingene til morgendagens pensjonister, samtidig som vi unngår at belastningen på framtidige yrkesaktive blir for stor. Det viktigste bidraget for å sikre et bærekraftig pensjonssystem er å ta vare på den viktige ressursen arbeidskraften er, blant annet gjennom at arbeidsføre eldre kan stå lenger i arbeid.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten inn for en reform av alderspensjonen i folketrygden som er oppsummert i forslaget til en modernisert folketrygd. Modernisert folketrygd vil innebære den mest omfattende reformen av pensjonssystemet siden folketrygden ble innført i 1967, dvs. på nesten førti år. Et tilsvarende tidsperspektiv bør ligge til grunn for pensjonsopptjeningen i et nytt pensjonssystem, både for å sikre et forutsigbart pensjonssystem for den enkelte og for å unngå at stadige endringer i pensjonssystemet skal føre til et mer og mer komplisert og lite oversiktlig regelverk. Et slikt tidsperspektiv vil bety at pensjonsreformen vil påvirke utbetalingene fra folketrygden godt inn i det neste århundret. En vellykket pensjonsreform krever derfor bred politisk oppslutning.

Pensjonskommisjonens utredning gir etter Regjeringens syn et godt grunnlag for en pensjonsreform som sikrer trygghet i alderdommen for den enkelte, samtidig som en ivaretar samfunnets behov for et bærekraftig pensjonssystem og behovet for å stimulere til fortsatt arbeidsinnsats etter hvert som levealderen øker. Regjeringens politikk er å styrke arbeidslinjen. Vår arbeidskraft er vår viktigste ressurs og dermed grunnlaget for framtidig velferd. Det er viktig at ulike velferdsordninger, skattesystemet og pensjonsordningene stimulerer til arbeid. Det skal lønne seg å jobbe. Dette er en viktig del av Regjeringens utgangspunkt også for pensjonsreformen. I oppfølgingen av Pensjonskommisjonens arbeid har Regjeringen lagt vekt på å bygge på den brede enigheten i kommisjonen. Hovedpunktene i Pensjonskommisjonens forslag til en modernisert folketrygd er gjengitt i boks 1.1.

Boks 1.1 Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd

Pensjonskommisjonen foreslo en modernisert folketrygd basert bl.a. på følgende:

  • Nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Proporsjonal pensjonsopptjening skjer fra første krone. Det foreslås en øvre grense for årlig arbeidsinntekt som gir grunnlag for pensjonsopptjening på 8 G. Pensjonsopptjeningen svarer til 1,25 pst. av årlig arbeidsinntekt. Dette tilsvarer en årlig pensjonspremie på ca. 17 pst. Dette gir en kompensasjonsgrad i folketrygden på 54 pst. av den gjennomsnittlige lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening.

  • Livsløpsopptjening. Alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette vil skape en tydeligere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dag. Dette innebærer at dagens besteårsregel og 40-årsregel fjernes.

  • Grunnsikring ved garantipensjon. Alle garanteres en pensjon fra folketrygden som minst svarer til nivået på dagens minstepensjon, uansett tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Garantipensjonen avtrappes gradvis mot opptjent pensjon i folketrygden, med 60 pst. mot inntektspensjonen utover 1 G. Det innebærer også at lave inntekter gir opptjening ut over garantinivået.

  • Gunstigere pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg for egne barn under skolepliktig alder og for syke, funksjonshemmede eller eldre. Alle får godskrevet pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4 G. Dersom man hadde høyere inntekt enn dette før man gikk ut i omsorgspermisjon, vil størrelsen på inntekten bestemme pensjonsopptjeningen. Dette gjelder opp til et tak på 6 G.

  • Et robust pensjonssystem selv om levealderen øker. Dette gjøres ved en ordning med et delingstall, som jevner ut følgen av at levealderen endres. De samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere kull, blir den årlige pensjonen fra folketrygden noe lavere. Den enkelte kan ved å jobbe lenger motvirke denne reduksjonen i ytelsene. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn.

  • Indeksering. Pensjonsrettighetene reguleres under opptjening i takt med lønnsutviklingen. Løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med en faktor som tilsvarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

  • Fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år. Jo lenger man fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Hovedprinsippet er at den enkelte selv skal dekke hoveddelen av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig, samtidig som vedkommende får tilsvarende høyere pensjon ved å arbeide lenger. Samtidig åpnes det for fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år i folketrygden, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten.

  • Egen pensjonspremie vil gi tydeligere sammenheng mellom hva som betales inn og hva man får tilbake fra folketrygdens alderspensjon. Dette skal i seg selv ikke føre til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og andre skatter og avgifter kan tilpasses slik at en oppnår dette. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

På bakgrunn av høringsuttalelsene og den generelle debatten etter at kommisjonen la fram sin rapport mener Regjeringen at det må vurderes endringer for å styrke kvinneprofilen i modernisert folketrygd. Dette kan gjøres ved å bedre ordningen med pensjonsopptjening til personer med ulønnede omsorgsoppgaver, og ved å åpne for en videre adgang til å ta ut tidligpensjon.

I tråd med de signalene som ble gitt i forbindelse med inntektsoppgjørene i vår, gis det i meldingen en bred drøfting av ulike alternativer for å øke omfanget av supplerende pensjonsordninger i arbeidslivet. Regjeringen ønsker en konstruktiv drøfting av også dette spørsmålet i Stortinget med sikte på å komme fram til bred enighet om en samlet pensjonsreform.

1.2 Hovedpunkter i Regjeringens forslag

Regjeringen slutter seg til hovedprinsippene i forslaget om modernisert folketrygd fra flertallet i Pensjonskommisjonen, men ser at det kan være behov for endringer og videre utredninger på enkelte punkter. Regjeringen tar ikke stilling til konkrete opptjeningsregler for ny inntektspensjon, og foreslår ikke i denne meldingen konkrete beløpsgrenser og satser i et nytt pensjonssystem. Etter Stortingets behandling av denne meldingen vil imidlertid Regjeringen komme tilbake med et konkret forslag til utforming av folketrygden der en ser folketrygden og en obligatorisk supplerende pensjonsordning i sammenheng. Her vil også forslag om detaljerte opptjeningsregler fremmes.

Regjeringen foreslår at folketrygden skal videreføres som en bærebjelke i det framtidige velferdssamfunnet og at en pensjonsreform skal bygge på følgende hovedprinsipper:

  1. En modernisert folketrygd med en tydeligere sammenheng mellom inntekt og pensjon, som stimulerer til arbeid. Det vil si en folketrygd med livsløpsopptjening og større grad av proporsjonalitet enn i dagens folketrygd. Opptjeningen gjelder fra første krone og opp til en øvre grense, og settes til en nærmere fastsatt prosentsats av årlig inntekt. Jo flere år som yrkesaktiv, desto høyere blir kompensasjonsgraden, og omvendt.

  2. Reglene om pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid forbedres. Regjeringen legger i utgangspunktet opp til at det gis opptjening tilsvarende tidligere arbeidsinntekt med et tak tilsvarende fødselspengegrunnlaget. Uansett tidligere inntekt sikres en høyere minimumsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid enn det som følger av dagens regler. Regjeringen vil også foreslå tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd, og vil komme med et konkret forslag etter at Stortinget har behandlet denne meldingen.

  3. Alle får hvert år godskrevet opptjening i folketrygden av pensjonsrettigheter fra egen inntekt og basert på omsorgsarbeid på en pensjonskonto. Den årlige opptjeningen bygges opp til en beregnet pensjonsformue. Kontoen vil vise hvordan den enkeltes pensjonsrettig­heter utvikler seg over tid som følge av ny opptjening og regulering i takt med lønnsutviklingen. Pensjonsformuen omgjøres ved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å dele formuen på forventet gjenstående leveår. En pensjonskonto som viser at den enkeltes pensjonsrettigheter vokser år for år, styrker den enkeltes eierskap til pensjonssystemet.

  4. Alle sikres en garantipensjon uansett tidligere arbeidsinntekt. Nivået settes lik dagens minstepensjon, og differensieres som i dag etter sivilstand (105 408 kroner for enslige og noe lavere pr. person for gifte/samboende). Garantipensjonen avtrappes mot opptjent inntektspensjon. På denne måten målrettes garantipensjonen mot de som trenger det mest. Avtrappingen skjer gradvis, slik at også personer med lave inntekter får pensjon ut over garantinivået.

  5. Det innføres et delingstall som sikrer at folketrygdens utgifter blir om lag upåvirket av at levealderen i befolkningen øker. For en gitt pensjonsalder innebærer delingstallet at den årlige pensjonen blir noe lavere hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lenger. Den enkelte kan kompensere for dette ved å arbeide lenger. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn, noe som særlig er til fordel for kvinner siden kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Hver enkelt gis informasjon om konsekvensen av delingstallet for egen pensjon i god tid før pensjonering.

  6. Det foreslås å innføre fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra 62 år. Samtidig åpnes det for å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting mot arbeidsinntekt. Den årlige pensjonen tar utgangspunkt i at den beregnede pensjonsformuen fordeles over forventet antall gjenværende leveår for det årskullet man tilhører. Samlet pensjonsutbetaling som pensjonist blir dermed om lag like stor uavhengig av når en tar ut pensjonen. Jo lenger en fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Den enkelte må selv dekke hoveddelen av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig. Det gis årlig informasjon til den enkelte om forventet pensjonsnivå ved ulike pensjoneringstidspunkt. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen, vil Regjeringen også fremme en alternativ modell som gir en videre adgang til å benytte den fleksible pensjonsordningen enn i Pensjonskommisjonens forslag. Et slikt alternativ vil bety en økning i andelen som kan ta ut hele eller deler av den opptjente pensjonen før 67 år sammenliknet med Pensjonskommisjonens forslag. I den alternative modellen foreslås det videre at den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pensjon i folketrygden fjernes.

  7. Regjeringen vil sikre gode muligheter for fleksibel pensjonering. Det skal imidlertid alltid lønne seg å arbeide, og det legges derfor opp til en vurdering av den statlige støtten til supplerende tidligpensjonsordninger i forbindelse med oppfølgingen av Regjeringen Jaglands brev til partene i arbeidslivet våren 1997 om eventuell utfasing av opptjeningsrettigheter i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007. Uavhengig av denne vurderingen vil partene i arbeidslivet stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden, herunder videreføre de bidrag arbeidsgiver og arbeidstaker i dag yter i forbindelse med AFP. Utbetalingene til denne ordningen beløp seg i 2003 til om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektor stod for om lag halvparten. Statens samlede bidrag til ordningene i privat sektor, inkludert verdien av skattefordelene og pensjonspoengene i folketrygden, var knapt 1 mrd. kroner.

  8. Den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter reguleres i takt med lønnsutviklingen, noe som vil framgå av de årlige kontoutskriftene, der en også anslår hva pensjonen vil utgjøre ved pensjonsuttak fra ulike alderstrinn. Løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med en faktor som tilsvarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Dette sikrer pensjonistenes kjøpekraft og en del av den generelle velstandsutviklingen.

  9. Det etableres et Statens pensjonsfond basert på Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. I de årlige budsjettdokumentene til Stortinget presenteres utviklingen i fondet målt i forhold til størrelsen på statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Dermed vil det framgå at pensjonsforpliktelsene i betydelig grad vil overstige verdien av Pensjonsfondet selv om alle oljeinntektene settes inn i fondet. Pensjonene i folketrygden skal imidlertid fortsatt finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling («pay as you go»-prinsippet). En fondsløsning som mer direkte knytter sammen fondskapitalen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gi svært store årlige svingninger i statens utgifter ved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser.

  10. Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter videreføres som den operative retningslinjen for finanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sikter en mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. En innretting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen ikke skal øke som andel av landets verdiskaping, slik Pensjonskommisjonen foreslår, er ikke egnet som en operativ rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser kunne gi for store årlige svingninger i offentlige budsjetter. Det vil imidlertid bli redegjort for utviklingen i forholdet mellom fondskapitalen og pensjonsforpliktelsene i budsjettdokumentene til Stortinget, på linje med utviklingen i generasjonsregnskapet og andre beregninger for den langsiktige handlefriheten i statsfinansene.

  11. Regjeringen går inn for å etablere en obligatorisk supplerende pensjonsordning på toppen av modernisert folketrygd. Dette kan skje ved at en stiller minstekrav til de eksisterende supplerende pensjonsordningene eller ved en innskuddsordning for alle. Hvilken modell som endelig bør velges, må ses i sammenheng med den helhetlige pensjonsreformen en kommer fram til i forbindelse med behandlingen i Stortinget.

  12. De offentlige tjenestepensjonsordningene bør tilpasses modernisert folketrygd, slik at disse tjenestepensjonsordningene ikke motvirker effektene av pensjonsreformen. Et offentlig utvalg med deltakelse bl.a. fra partene i arbeidslivet får som mandat å utrede en ny tjenestepensjonsordning for offentlig sektor. Utvalgets forslag til modell skal ligge innenfor samme økonomiske ramme som dagens ordning.

  13. Særaldersgrenser knyttet til bestemte yrkesgrupper foreslås gjennomgått i samarbeid med partene i arbeidslivet.

  14. Folketrygdens uførepensjonsordning utredes nærmere av et eget utvalg. Regjeringen kommer tilbake med konkret forslag om teknisk videreføring av ordningen med etterlattepensjon.

  15. Som hovedregel blir det i dag ikke tatt hensyn til opptjente pensjonsrettigheter ved skilsmisse. Det er ønskelig at det i større grad tas hensyn til verdien av pensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av felleseie enn i dag. Regjeringen tar sikte på å sikre dette gjennom praktikable regler i ekteskapsloven.

  16. Modernisert folketrygd innfases gradvis. Et alternativ kan være Pensjonskommisjonens forslag om ikrafttredelse fra 2010, der personer som er født i 1950 eller tidligere får pensjonsopptjening fullt ut etter dagens system. Personer som er født i 1965 eller senere, får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. Personer som er født i årene 1951-1964, vil få pensjon forholdsmessig basert på henholdsvis dagens system og nytt system. Regjeringen vil i det videre arbeid også vurdere en lengre innfasingsperiode. Forslagene om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering foreslås i utgangspunktet å tre i kraft fra 2010. Disse forslagene vil gjelde både dagens system og nytt system.

Hovedprinsippene ovenfor samsvarer i all hovedsak med den brede enigheten om en pensjonsreform i Pensjonskommisjonen. Forslagene må også ses som et ledd i Regjeringens generelle satsing på å styrke arbeidslinjen. Alternativet til en pensjonsreform som bidrar til å dempe veksten i pensjonsutgiftene, vil være en desto strammere politikk på andre områder gjennom økte skatter eller kutt i de offentlige utgiftene.

Regjeringen vil imidlertid fremme en alternativ modell for fleksibel pensjonering som gir flere adgang til å ta ut tidligpensjon. Dette kan skje ved at det gis adgang til å ta ut hel eller delvis pensjon fra 62 år, selv om pensjonen på uttakstidspunktet blir lavere enn garantipensjonen, og ved at adgangen til tidlig uttak av pensjon knyttes til den samlede ytelsen fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger. I forbindelse med vurderingen av den statlige støtten til AFP-ordningen, jf. punkt 7 ovenfor, vil det også bli vurdert innført en overgangsordning som gir personer som går av med tidligpensjon og som har mer enn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd, uttelling for disse. Regjeringen vil også foreslå tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd, og ikke bare i modernisert folketrygd. Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag etter at Stortinget har behandlet denne meldingen. Videre foreslår Regjeringen at det etableres en ordning for obligatorisk pensjonssparing som kommer i tillegg til folketrygden. Den nærmere utformingen av en slik obligatorisk tilleggsordning vil på samme måte som for dagens supplerende pensjonsordninger, måtte ses i sammenheng med utformingen av alderspensjonen i folketrygden, både mht. ytelsesnivå, ytelsesprofil og adgang til fleksibel pensjonering. Hvilken modell som endelig bør velges, må derfor ses i sammenheng med den helhetlige pensjonsreformen en kommer fram til i forbindelse med behandlingen i Stortinget.

Pensjonskommisjonen anslo at de forslagene som ble lagt fram, ville bidra til å redusere utgiftene til alderspensjon i folketrygden med om lag 20 pst. i 2050 målt i forhold til utviklingen i BNP for Fastlands-Norge. Regjeringen legger til grunn omtrent samme innsparing på lang sikt. Gunstigere opptjeningsregler for de som har utført ulønnede omsorgsoppgaver før dagens ordning ble innført i 1992, samt en videre tilgang til ordningen med fleksibel pensjonering vil imidlertid kunne gi noe høyere pensjonsutgifter i den første perioden etter 2010 enn med Pensjonskommisjonens forslag.

1.3 Bakgrunn

Regjeringen Stoltenberg nedsatte 30. mars 2001 en kommisjon med medlemmer fra partiene på Stortinget og uavhengige eksperter for å utrede hovedmål og prinsipper for en reform av det samlete pensjonssystemet. Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor.

Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering.

Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.

Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003.»

Pensjonskommisjonen fikk høsten 2003 utsatt fristen for sitt arbeide noe, og kommisjonen la fram sin sluttrapport 13. januar 2004 som NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. Det vises til kapittel 2 i utredningen som gir en oversikt over kommisjonens sammensetning og arbeid.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten inn for en reform av alderspensjonen i folketrygden som er oppsummert i forslaget til en modernisert folketrygd. Kommisjonen la til grunn en gradvis innføring av modernisert folketrygd fra 2010.

Pensjonskommisjonens rapport ble sendt på høring den 14. januar. Det er kommet inn om lag 100 høringsuttalelser som ligger på nettsiden www.pensjonsreform.no. En oppsummering av høringsuttalelsene på de ulike områdene er gitt i kapitlene 2-12.

1.4 Utfordringer for pensjonssystemet (kapittel 2)

Fra slutten av dette tiåret vil en markert aldring av befolkningen stille pensjonssystemet overfor økende utfordringer. I den første perioden etter 2010 vil dette særlig ha sammenheng med at de store fødselskullene etter krigen og fram til tidlig på 1970-tallet nå nærmer seg pensjonsalderen. På lengre sikt vil imidlertid aldringen av befolkningen i økende grad skyldes at den enkelte pensjonist kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dette fører til at befolkningen over 65 år vil kunne bli nesten fordoblet fram til 2050 regnet som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder, fra vel 22 pst. i dag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de gjennomsnittlige alderspensjonene kunne øke med rundt 30 pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnet som følge av at dagens folketrygd ennå ikke er fullt innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister i framtiden vil ha hatt høyere yrkesdeltakelse og dermed også høyere pensjonsopptjening enn dagens pensjonister.

I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, som lå til grunn for Pensjonskommisjonens arbeid, anslås forventet gjenstående levealder for en 67-åring å øke fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den var 14 år da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973.

Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittspensjon vil føre til en dramatisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketrygden. Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden vil kunne øke fra 9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til nesten 20 pst. i 2050 ved en videreføring av dagens pensjonssystem. Det meste av dette skyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås å øke fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen. Dette er en vesentlig sterkere økning enn i resten av OECD-området, som vil resultere i offentlige pensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet for de andre OECD-landene.

Selv om vi bygger opp betydelige reserver i Petroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velferden også i framtiden være arbeidsinnsatsen til den yrkesaktive delen av befolkningen og de inntektene dette gir oss. Den sterke økningen i pensjonsutgiftene i dagens folketrygd vil derfor innebære en uholdbar belastning på de yrkesaktive. Ikke minst reiser den sterke økningen i levealderen spørsmålet om hvilke konsekvenser dette bør få for pensjonssystemet.

Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare til økte pensjonsutgifter, men vil også gi økte offentlige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden for denne aldersgruppen kan moderere veksten noe. Beregninger viser at det langsiktige finansieringsbehovet for offentlig sektor ved en videreføring av dagens pensjonssystem og velferdstjenester er betydelig større enn det som dekkes gjennom dagens skattenivå, jf. St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen 2004.

Denne konklusjonen gjelder under et relativt vidt spenn av forutsetninger for sentrale størrelser som oljepris, befolkningsutvikling, økonomisk vekst mv. Eksempelvis vil selv en langsiktig oljepris på 230 2005-kroner pr. fat – eller noe over 35 dollar med dagens valutakurs – bare i begrenset grad løse utfordringene for offentlige finanser. Til sammenlikning ble det i Pensjonskommisjonens rapport lagt til grunn en langsiktig oljepris på 140 2003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke utformes slik at det bare viser seg bærekraftig ved en svært høy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-årene illustrerer med stor tydelighet at det er mye vanskeligere å justere kursen dersom det viser seg at oljeprisen blir lavere enn forventet, enn dersom den blir høyere enn forventet. Dette tilsier at utformingen av den økonomiske politikken må være robust i forhold til endringer i anslagene for oljeprisen. Beregningene i Perspektivmeldingen illustrerer også at det først og fremst er humankapitalen – dvs. verdien av arbeidskraften – som har betydning for framtidig velferd, mens petroleumsressursene relativt sett har liten betydning.

Det er en utfordring i pensjonssystemet å finne fram til et opplegg som sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom generasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen mekanisme for dette. Det betyr at de yrkesaktive må ta de økonomiske belastningene når andelen pensjonister øker i forhold til yrkesaktive.

I dagens folketrygd reguleres opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner i takt med grunnbeløpet i folketrygden, som igjen følger lønnsutviklingen. Opparbeidede pensjonsrettigheter bør fortsatt lønnsindekseres i opptjeningsfasen slik at de har samme verdi uavhengig av om de er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren. For å øke kompensasjonsgraden idet en går av med pensjon, og med tanke på de økonomiske utfordringene vi står overfor, er det imidlertid ikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseres i takt med lønnsveksten. Pensjonistene bør imidlertid få en indeksering av pensjonene som minst sikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele pensjonsperioden.

I tillegg til de statsfinansielle problemstillingene er det en rekke andre systemmessige utfordringer som er blitt mer og mer tydelige gjennom de snart 40 årene som er gått siden hovedlinjene i dagens pensjonssystem ble trukket opp:

  • Pensjonssystemet ble konstruert med sikte på å tilgodese personer med varierende inntekter over livsløpet. Også personer med stigende inntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler. Personer med lange yrkeskarrierer får derimot ikke uttelling for alle år som yrkesaktiv. Dette fører til dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange oppfatter dette som urettferdig.

  • Folketrygden er konstruert slik at man kan ha vært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttelling i form av pensjon utover minstepensjonsnivået. Det kan oppleves som urimelig at personer med en viss yrkeskarriere får samme pensjon som personer uten yrkestilknytning.

  • Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år. Utbredelsen av tidligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En stor gruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkelte arbeidstakergrupper har også særaldersgrenser gjennom tjenestepensjonssystemet. Likevel er det en relativt stor gruppe arbeidstakere som ikke har noe reelt tilbud om fleksibel pensjonering.

  • De fleste særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene ble fastsatt for lang tid tilbake, og de gjenspeiler ikke de omfattende endringene som har skjedd i arbeidsmarkedet i de senere årene.

  • AFP-ordningen er utformet slik at man får samme pensjon ved 62 år som om man hadde stått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter i dag store deler av arbeidslivet, og gir samlet sett svake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år.

  • De offentlig tjenestepensjonsordningene garanterer en samlet pensjonsytelse. Det innebærer at offentlig ansatte er skjermet mot endringer i det obligatoriske pensjonssystemet. Samordningen mellom folketrygden og offentlige pensjonsordninger er meget kompleks, og for de fleste er det vanskelig å forstå hvordan pensjonen beregnes. Så lenge private og offentlige pensjonsordninger er ulike, kan de i noen grad virke mobilitetshemmende på arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor.

Et framtidsrettet pensjonssystem bør gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt for grupper og enkeltpersoner som har behov for dette.

1.5 Hovedprinsipper (kapittel 3)

En hovedutfordring i arbeidet med å modernisere folketrygden vil bli å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Dette krever tiltak for å dempe utgiftsveksten i folketrygden og at staten sparer en betydelig del av oljeinntektene i årene framover. En pensjonsreform som ikke bidrar til dette, vil vanskelig kunne opprettholdes over tid. Resultatet vil i så fall bli mindre trygghet for framtidige pensjoner og at pensjonssystemet blir stadig mer komplisert etter hvert som nye reformer tvinger seg fram. Både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, desto mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsreform nå, vil det tvinge seg fram endringer i pensjonssystemet, i andre offentlige utgifter eller i skatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulike måter:

  • Ett alternativ er å redusere pensjonsutbetalingen til hver alderspensjonist med opptil 20 pst. Dette betyr at en person med jevn inntekt på om lag 350 000 kroner vil få sin årlige pensjon redusert med over 35 000 kroner.

  • Et annet alternativ er å kutte i andre offentlige utgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødvendig. Innstrammingsbehovet tilsvarer all offentlig støtte til barnehager, barnetrygd og kontantstøtte.

  • Et tredje alternativ er å øke skattene. En person med inntekt på 350 000 kroner må i så fall betale 17 500 kroner mer i skatt hvert år gjennom hele sitt yrkesaktive liv.

I tråd med hovedlinjen i pensjonsreformene i andre OECD-land bør en fortsatt økning i levealderen blant pensjonistene møtes med tiltak for å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. En måte å få til dette på er å nedjustere den årlige pensjonen en har rett til fra 67 år i takt med framtidige økninger i levealderen blant pensjonistene. Samtidig bør den enkelte få mulighet til å kompensere for dette ved å arbeide noe lenger. De framtidige alderspensjonsutgiftene i folketrygden vil dermed bli omtrent de samme uansett hvordan levealderen utvikler seg framover. Samtidig unngår en å foreta større innstramminger enn nødvendig hvis levealderen øker mindre enn det prognosene tilsier. Innføring av et delingstall vil alene kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner med om lag 15 pst. i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Dette tilsvarer om lag halvparten av det anslåtte innstrammingsbehovet i statsfinansene over samme periode. Folketrygdens utgifter til alderspensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet fram mot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsatt kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-landene.

Regjeringen mener at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt på om lag samme nivå som i dag, og at dette bør finansieres gjennom det alminnelige skattesystemet. Bakgrunnen for dette er at det bare er det offentlige som kan sikre alle pensjonister en akseptabel pensjon og levestandard uavhengig av hvor stor inntekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet må derfor være en offentlig oppgave.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonen i at grunnsikringen i større grad enn i dag bør målrettes mot de gruppene som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder. Grunnsikringen bør derfor avtrappes mot opptjent pensjon, og falle helt bort hvis den opptjente pensjonen overstiger et visst nivå. Avtrappingen bør imidlertid skje noe mer gradvis enn i dag, slik at flere får pensjon utover minstepensjon enn i dagens pensjonssystem. Etter Regjeringens syn er det sterke fordelingsmessige hensyn som taler for at garantipensjonen for enslige pensjonister bør være noe høyere enn for gifte og samboende pensjonister. En vil i denne sammenheng vise til den opptrappingen av grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister som er skjedd siden 2003. I statsbudsjettet for 2005 er for øvrig minstepensjonen for gifte og samboende pensjonister trappet ytterligere opp fra 1. mai 2005. Grunnpensjonen for pensjonist­ektepar er foreslått økt til 1,7 G (0,85 G på hver). Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.

Etter Regjeringens syn bør folketrygden fortsatt ha et betydelig ansvar for standardsikringen i det samlede pensjonssystemet, blant annet for å sikre samme pensjonsytelser til kvinner og menn som har hatt like stor opptjening. Ytelsene fra folketrygden bør også fortsatt bli bestemt uavhengig av avkastningen i kapitalmarkedet, på samme måte som i dag. Pensjonsreformen bør imidlertid bidra til å styrke sammenhengen mellom den inntektsavhengige pensjonen i folketrygden og inntekten som yrkesaktiv. Dette taler for at en beveger seg mot større grad av livsløpsbasert opptjening, dvs. at en får samme pensjon uansett hvordan inntekten fordeler seg over perioden som yrkesaktiv, og at den inntektsavhengige pensjonen skal være proporsjonal med samlet inntekt som yrkesaktiv. For å hindre at dette slår uheldig ut for personer med ulønnede omsorgsoppgaver knyttet til barn og pleietrengende, kan en samtidig forbedre ordningen med pensjonsopptjening i folketrygden for disse gruppene. Kombinasjonen av livsløpsbasert opptjening og høyere pensjonsopptjening for de som har ulønnede omsorgsoppgaver vil etter Regjeringens syn gi et vesentlig mer rettferdig pensjonssystem enn i dag. Samtidig vil pensjonssystemet bli enklere ved at dagens besteårsregel og taket på 40 års pensjonsopptjening faller bort.

Alderspensjonen i folketrygden kan i dag først tas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt utover to grunnbeløp. Pensjonskommisjonen viser til at en fast pensjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store forskjellene en har mellom arbeidstakerne med hensyn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller og ønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferdssynspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte får større mulighet til selv å velge når en skal pensjonere seg enn det som er mulig i dagens folketrygd. Behovet for en mer fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden må også ses i sammenheng med forslaget om å innføre et delingstall knyttet til utviklingen i forventet levealder, og at den enkelte skal kunne kompensere for delingstallet ved å arbeide noe lenger. Regjeringen støtter derfor forslaget om at det bør innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden.

I likhet med Pensjonskommisjonen mener Regjeringen at det vil være vanskelig å innføre en fleksibel pensjoneringsalder hvis ikke den enkelte i større grad enn i dag må ta hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere. Den årlige pensjonen må derfor bli høyere desto lenger en fortsetter som yrkesaktiv.

Fleksibel pensjon i folketrygden vil innebære at de som tar ut tidligpensjon vil få lavere årlig pensjon enn om de hadde fortsatt i arbeid til 67 år, og nivået på pensjonen vil også ligge lavere enn under dagens AFP-ordning. Partene i arbeidslivet vil imidlertid kunne videreføre de tilskuddene som i dag gis til AFP-ordningen, ved at en avtaler tillegg til folketrygden for arbeidstakergrupper som har behov for tidligpensjon. Slike tillegg bør utformes slik at de i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Regjeringen legger opp til å vurdere det statlige bidraget til supplerende tidligpensjonsordninger i forbindelse med den allerede varslede vurderingen av opptjeningsrettighetene i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007.

Det samlede pensjonssystemet omfatter i tillegg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger og individuell pensjonssparing. De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene kjennetegnes i dag av store forskjeller mellom pensjonsordningene i offentlig og privat sektor, og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privat sektor ikke har slike ordninger. De offentlige tjenestepensjonene er i dag utformet som «bruttoordninger», dvs. at det er den samlede ytelsen fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen som er bestemt i ordningen. Som Pensjonskommisjonen peker på, vil dette innebære at en reform av folketrygden vil være uten betydning for de offentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra folketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjonsordningen. En reform av folketrygden må omfatte hele befolkningen, også de offentlig ansatte.

1.6 Modernisert folketrygd (kapittel 4)

Pensjonskommisjonens forslag

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen samlet seg om forslaget til modernisert folketrygd . Kommisjonen gikk inn for et allment pensjonssystem der det er en klarere sammenheng mellom den enkeltes arbeidsinntekt og pensjon enn i nåværende folketrygd. Systemet omfatter en standardsikring og en grunnsikring.

Grunnsikringen i kommisjonens forslag til modernisert folketrygd ivaretas ved at personer uten inntektspensjon får en garantipensjon på nivå med minstepensjonen i dag. Det foreslås at garantipensjonen avtrappes gradvis mot inntektspensjonen. Dermed vil også de med lavere inntekter få noe igjen for pensjonsopptjeningen. Garantipensjonen avtrappes med 60 pst. mot inntektspensjonen utover 1 G (58 778 kroner pr. 1. mai 2004). Det foreslås at garantipensjonen differensieres etter sivilstand på samme måte som minstepensjonen i dag.

Standardsikringen i kommisjonens forslag til modernisert folketrygd ivaretas gjennom en inntektspensjon der pensjonsopptjeningen er proporsjonal med arbeidsinntekten. Inntektspensjonen er kjernen i modernisert folketrygd. Forslaget går ut på at pensjonsopptjeningen skal svare til en årlig pensjon på 1,25 pst. av livsinntekten ved pensjonering fra 67 år og gitt forventet gjenstående levealder i 2010. Pensjonskommisjonen foreslår at det skilles ut en egen pensjonspremie i skattesystemet, og omtaler i rapporten hvordan opptjeningen kan defineres på grunnlag av en slik premie, anslått til 17 pst. av arbeidsinntekten. Opptjente pensjonsrettigheter reguleres årlig i takt med lønnsveksten. De to tilnæringene gir samme pensjonsnivå i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Det ble foreslått at pensjonsopptjeningen skal regnes av arbeidsinntekten opp til et tak tilsvarende 8 G (470 200 kroner).

Modernisert folketrygd innebærer at dagens regler om full pensjon etter 40 års opptjening og beregning av pensjonsytelse basert på de 20 beste inntektsårene (besteårsregelen), erstattes av et system med livsløpsopptjening. Dette fører til at personer med lange yrkeskarrierer får full uttelling for alle inntektsårene, og at personer med lik inntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon.

Kommisjonen foreslår en forbedret ordning for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgs­arbeid. Det gis opptjening tilsvarende arbeids­inntekt på 4,5 G (264 500 kroner), mot i dag 4 G (235 100 kroner). Dersom inntektsgrunnlaget er høyere, godskrives inntekt opp til 6 G (352 700 kroner). Beregninger i kommisjonens rapport viser at et flertall av kvinnene kommer bedre ut enn menn ved en overgang til livsløpsbasert opptjening kombinert med gunstigere regler for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

En proporsjonal inntektspensjon der alle yrkesaktive år regnes med, vil styrke sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon. Folketrygden vil i så fall ikke lenger bygge på at en oppnår full pensjon etter et bestemt antall opptjeningsår. I stedet vil hvert år i arbeid gi økt pensjon. Jo lenger man arbeider, jo høyere pensjon vil man få. Forslaget stimulerer således til arbeid. Kompensasjonsgraden ved pensjonering når en er 67 år blir med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd om lag 54 pst. av gjennomsnittlig inntekt etter 43 år i arbeid. Dette er anslått å være gjennomsnittlig opptjeningstid med en videreføring av dagens folketrygd når det i tillegg til yrkesaktivitet tas hensyn til omsorgsopptjening og at uførepensjonister opparbeider rett til alderspensjon. Kompensasjonsgraden blir høyere ved å arbeide lenger, og omvendt. Dagens skatteregler vil gi en betydelig høyere kompensasjonsgrad etter skatt enn før skatt, spesielt for lave inntekter. For en gjennomsnittlig inntekt er kompensasjonsnivået med kommisjonens forslag 64 pst. etter skatt, mot 54 pst. før skatt.

Regjeringens vurdering

Regjeringen er enig i hovedprinsippene i modernisert folketrygd som foreslått av flertallet i Pensjonskommisjonen med en tydeligere sammenheng mellom inntekt og pensjon. Det innebærer livsløpsopptjening og større grad av proporsjonalitet enn i dagens folketrygd. Opptjeningen gjelder fra første krone, og settes til en nærmere fastsatt prosentsats av årlig inntekt. Jo flere år som yrkesaktiv, desto høyere kompensasjonsgrad, og omvendt.

Regjeringen tar i denne meldingen ikke stilling til konkrete beløpsgrenser, satser og andre enkeltelementer i nye opptjeningsregler. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et konkret forslag om slike regler etter at Stortinget har tatt stilling til de hovedprinsipper for et nytt pensjonssystem som Regjeringen foreslår i denne meldingen.

Regjeringen går inn for at folketrygden utformes slik at alle hvert år godskrives opptjening av pensjonsrettigheter fra arbeidsinntekt og omsorgsarbeid på en egen pensjonskonto. Kontoen vil vise forventet årlig pensjon og hvordan den enkeltes beregnede pensjonsformue utvikler seg over tid som følge av ny opptjening og lønnsutvikling. Den samlede opptjeningen gjøres om ved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å dele beregnet pensjonsformue på forventet gjenstående leveår. Et slikt system gir grunnlag for god informasjon til den enkelte om utviklingen i pensjonsrettigheter og forventet framtidig pensjonsnivå fra folketrygden. Pensjonen vil være uavhengig av sivilstand for inntektspensjon utover nivåene som berøres av garantipensjonen.

Det foreslås at den årlige pensjonen til nye alderspensjonister fastsettes på grunnlag av et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levealder på pensjoneringstidspunktet. Delingstallet er en faktor som sikrer at folketrygdens utgifter blir om lag upåvirket av økt levealder i befolkningen. Den enkelte kan imidlertid motvirke effekten av delingstallet ved å utsette pensjoneringstidspunktet. Med kommisjonens forslag vil hvert økt leveår kunne kompenseres med å arbeide om lag 8 måneder lenger. Delingstallet blir fastsatt for hvert årskull, og endres ikke etter at man har gått av med pensjon. Innføring av delingstall i inntektspensjonen er det viktigste tiltaket for å gjøre folketrygden bærekraftig på lang sikt.

Det legges til grunn samme delingstall for menn og kvinner selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Lik pensjonsopptjening vil dermed gi lik årlig pensjon, uavhengig av kjønn. Dette er en fordel for kvinner.

Etter gjeldende retningslinjer skal folketrygdens grunnbeløp reguleres «minst på linje med» lønnsutviklingen. Det innebærer at både opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner følger lønnsutviklingen for yrkesaktive. Det foreslås at opptjente pensjonsrettigheter fortsatt skal lønnsindekseres fram til pensjoneringstidspunktet. Pensjoner under utbetaling foreslås regulert i takt med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Garantipensjonen foreslås lønnsindeksert fratrukket effekten av delingstallet. Det innebærer at garantipensjonen kan bli regulert knapt et halvt prosentpoeng lavere enn lønnsveksten, under forutsetning av Statistisk sen­tralbyrås anslag for utviklingen i framtidig leve­alder.

Regjeringen mener at en reform av folketrygden basert på hovedtrekkene i modernisert folketrygd er et godt svar på de utfordringene pensjonssystemet står overfor. Reformen gir en samlet ivaretakelse av målene om et bærekraftig pensjonssystem, insentiver til arbeid og sosial fordeling.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens forslag om at pensjonssystemet bør inneholde tydelige fordelingselementer som innebærer overføringer fra de som har høy inntekt til de som har lav inntekt. Regjeringen vil vurdere garantipensjonens nivå og utforming nærmere, og ønsker å bedre ordningen med pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid. Så lenge kvinner har lavere yrkesaktivitet og lønnsnivå enn menn, vil en tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon i gjennomsnitt være mer fordelaktig for menn enn for kvinner. På den annen side vil de foreslåtte forbedringene av ordningen med omsorgsopptjening styrke kvinners pensjonsrettigheter vesentlig mer enn menns. Effekten av endringer i pensjonssystemet må også vurderes i lys av sannsynlige endringer i kvinners yrkesmønster framover. Et pensjonssystem med sterke arbeidsinsentiver kan stimulere kvinner til å delta og styrke sin posisjon i arbeidslivet. Regjeringen legger til grunn at arbeidet for likestilling i arbeidslivet vil bidra til at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn utjevnes, hvilket også vil medføre at pensjonsopptjeningen blir mer lik mellom kjønnene.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag til utformingen av folketrygden der denne ses i sammenheng med en obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene for en pensjonsreform.

1.7 Fleksibel pensjonering (kapittel 5)

Fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et velferdsgode. Samtidig er det viktig å ta hensyn til samfunnets behov for arbeidskraft og for å begrense veksten i pensjonsutgiftene. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og pensjonssystemet må være utformet slik at det er mer lønnsomt å arbeide enn å gå av med pensjon.

I dag kan alderspensjonen i folketrygden først tas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonen for de som har arbeidsinntekt over 2 G. Pensjonskommisjonen foreslo en ordning med fleksibel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år, og der pensjonen blir høyere desto lenger man venter med å ta den ut. Den foreslo videre at det gis fri adgang til å kombinere arbeid og alderspensjon fra folketrygden, uten at pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt.

Pensjonskommisjonens forslag om innføring av fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden innebærer en utvidelse i forhold til dagens pensjonssystem, både ved at alle selv kan velge tidspunktet for uttak av pensjon, og ved at man kan kombinere tidligpensjon med arbeid uten avkorting mot arbeidsinntekt.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens forslag om fleksibel pensjonsalder i folketrygden. Mange av høringsinstansene mener det bør være en sammenheng mellom pensjonen og pensjoneringstidspunktet, men er samtidig bekymret over at forslaget fra Pensjonskommisjonen ikke gir god nok mulighet til fleksibilitet, særlig for kvinner og personer med lav inntekt. Pensjonskommisjonen foreslo at alle som ville få en pensjon som var høyere enn garantipensjonen, skulle kunne ta ut pensjon før 67 år. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen, mener Regjeringen at en også bør vurdere en alternativ modell som på enkelte punkter gir en videre adgang til å benytte den fleksible pensjonsordningen enn med Pensjonskommisjonens forslag. I den alternative modellen foreslås det:

  • At det også gis adgang til å ta ut hele eller deler av opptjent pensjon fra 62 år, selv om pensjonen på uttakstidspunktet blir lavere enn garantipensjonen, forutsatt at pensjonen fra 67 år minst er på nivå med garantipensjonen.

  • At adgangen til tidlig uttak av pensjon skal kunne avhenge av den samlede ytelsen fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger. Dette krever nærmere utredning. Forslaget om en obligatorisk supplerende ytelse, jf. avsnitt 1.8, bør inngå i denne vurderingen.

  • At den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pensjon i folketrygden fjernes. Dette sikrer at den enkelte får mulighet til å kompensere for effekten av delingstallet, som over tid vil kunne føre til lavere pensjonsnivå.

For at de som ønsker å fortsette i arbeidslivet skal få anledning til det, må arbeidsgiverne ta vare på de eldre arbeidstakerne. I denne sammenhengen er seniorpolitiske tiltak for å styrke de eldres plass i arbeidslivet, som Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet og IA-avtalen, viktige virkemidler.

Regjeringen støtter i hovedsak Pensjonskommisjonens forslag til hvordan pensjonen skal påvirkes av alderen for pensjonsuttak. Når man åpner for at den enkelte selv skal velge når man vil gå av, må den årlige pensjonen bli høyere desto lenger man venter med å ta ut pensjon. Dette er nødvendig for at forslaget ikke skal innebære en generell senking av pensjonsalderen til 62 år. En generell senkning av pensjonsalderen vil true bærekraften i pensjonssystemet. Det er også andre grunner til at det er viktig å beholde de eldre i arbeidsmarkedet. Lavere arbeidsstyrke påvirker i seg selv verdiskapingen negativt, og det er uheldig hvis man mister den erfaringen eldre arbeidstakere har.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt. Pensjonskommisjonen ivaretok dette hensynet ved å kreve at tidligpensjonistene minst må ha en pensjon på nivå med garantipensjonen. I den alternative modellen som beskrives i denne meldingen, ivaretas hensynet gjennom et krav om at de som tar ut pensjon før de fyller 67 år, må ha rett til en varig pensjon fra 67 år som minst tilsvarer garantipensjonen, når det tas hensyn til garantitillegget og eventuelt supplerende pensjoner. Dette sikrer at ingen vil få utbetalt lavere pensjon enn dagens minstepensjon fra 67 år, og at alle med pensjonsopptjening over nivået på garantipensjonen vil kunne ta ut hele eller deler av den opptjente pensjonen fra 62 år. Mange flere vil dermed kunne benytte seg av adgangen til å ta ut pensjon tidlig enn med ­Pensjonskommisjonens forslag.

Som omtalt i avsnitt 1.6, vil inntektspensjonen i modernisert folketrygd bli fastsatt på grunnlag av en beregnet pensjonsformue. Ved pensjoneringstidspunktet, uavhengig av om dette er ved for eksempel 62 år, 67 år eller 70 år, beregnes den årlige ytelsen ved å dele pensjonsformuen med et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levetid. Delingstallet vil være likt for kvinner og menn.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at pensjonen ikke skal avkortes mot arbeidsinntekt. Dette avhenger imidlertid av at sammenhengen mellom pensjonsnivå og avgangstidspunkt blir sterk nok. For sterk subsidiering av tidligpensjonistene kan føre til at for mange tar ut tidligpensjon. Ugiftene for staten øker da, både fordi utgiftene pr. pensjonist øker, og fordi det blir flere pensjonister. I tillegg fører lavere arbeidsstyrke til redusert verdiskaping.

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mente Pensjonskommisjonen at staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige tilskuddene til AFP-ordningene. I brev fra Regjeringen Jagland til LO og NHO i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997, het det at ordningen med at personer som tar ut tidligpensjon får poengår i folketrygden som tidligpensjonist, vil bli vurdert utfaset med virkning fra 1. januar 2007. Regjeringen vil samtidig også vurdere den øvrige statlige støtten til AFP-ordningene. Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden for enkeltgrupper. Slike tillegg bør imidlertid utformes slik at de i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Utbetalingene til AFP beløp seg i 2003 til om lag 6 mrd. kroner, hvorav privat sektor utgjorde om lag halvparten. Dette inkluderer det direkte statlige tilskuddet til AFP-ordningene i privat sektor, som var på 679 mill. kroner. I tillegg kommer verdien av skattefordelene og pensjonspoengene i folketrygden som tidligpensjonist. Alt i alt kan statens bidrag til AFP-ordningene i privat sektor anslås til knapt 1 mrd. kroner.

I forbindelse med vurderingen av den statlige støtten til AFP-ordningene vil det også bli vurdert innført en overgangsordning som gir personer som går av med tidligpensjon og som har flere enn 40 opptjeningsår i dagens folketrygd, uttelling for disse, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.13.

1.8 Supplerende pensjonsordninger (kapittel 6)

I dag har flertallet av lønnstakerne medlemskap i en supplerende pensjonsordning i tillegg til folketrygden. En økende andel i privat sektor har slike ordninger, og i offentlig sektor omfattes alle som jobber mer enn 14 timer pr. uke. Likevel anslår Pensjonskommisjonen at 8–900 000 sysselsatte faller utenom. Av disse kan det nå anslås at i størrelsesorden 5–600 000 er sysselsatt i foretak som kan opprette supplerende pensjonsordning med skattefavorisering, uten at foretaket så langt har gjort dette.

Pensjonskommisjonen regner med at pensjoner i arbeidsforhold vil spille en større rolle i framtiden. De supplerende pensjonsordningene berører således mange, og vil omfatte enda flere og større beløp hvis de blir gjort obligatoriske.

Et flertall i Pensjonskommisjonen gikk med ulike begrunnelser inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet på toppen av modernisert folketrygd. Regjeringen ønsker å følge opp dette.

Flere modeller er vurdert av Regjeringen i forbindelse med arbeidet med denne meldingen. I utformingen av en obligatorisk løsning har en bl.a. lagt vekt på at pensjonssparing innebærer at den enkelte avstår fra lønn for å få pensjon, og at et høyt nivå på den obligatoriske pensjonsytelsen fører til at lønnstakerne må avstå fra store beløp i dag for å overføre konsummuligheter til alderdommen. Regjeringen har videre lagt vekt på at de administrative kostnadene ved ordningen må holdes lave, og at en obligatorisk løsning ikke i unødig grad skal fortrenge eksisterende ordninger. De alternative modellene som har blitt vurdert, er:

  • En innskuddsordning som kommer på toppen av modernisert folketrygd: I denne modellen er det individuelle innskuddskonti som forvaltes av godkjente pensjonsinnretninger. Skatte­myndighetene står for innkreving av innskudd. Ordningen, som i hovedsak tilsvarer den svenske premie­pensjons­ordningen, skal omfatte alle og være lik for alle. Grunnlaget for pensjonsopptjening er den enkeltes samlede lønnsinntekt fra alle arbeidsgivere i løpet av året opp til et tak, ikke inntekt fra det enkelte arbeidsforhold. Kontiene skal være for alderspensjon og ha investeringsvalg. Det skal være anledning til å avstå fra å velge forvalter, og dette må ivaretas ved et investeringsalternativ i offentlig regi. En innskuddsordning som er knyttet direkte til den enkelte person og ikke til arbeidsgiver, er godt tilpasset et mer fleksibelt arbeidsmarked med hyppigere jobbskifter enn tidligere. Regjeringen viser til at denne modellen bygger på forslaget fra KrFs representant i Pensjonskommisjonen, som fikk subsidiær tilslutning fra representantene for Høyre og Venstre.

  • Obligatoriske minstekrav til supplerende pensjonsordninger: I denne modellen innføres en lovpålagt forpliktelse til å opprette en ordning for supplerende alderspensjon i det enkelte foretak. Minstestandarder innarbeides i eksisterende lovgivning, og etablerte ordninger som oppfyller disse, vil kunne fortsette som før. I utgangspunktet legges det til grunn at det vil være tilstrekkelig at arbeidstakerne selv passer på at arbeidsgiver etterlever pålegget om minsteordning. Arbeidsgiver og arbeidstaker vil i forhandlinger kunne utforme sin pensjonsordning innenfor de rammer lovgivingen setter, slik at styringsretten for pensjonsordningen fortsatt forankres i det enkelte foretak. Denne modellen ble foreslått av Arbeiderpartiets og Sosialistisk Venstrepartis representanter i Pensjonskommisjonen.

  • En innskuddsordning med mulighet til å «stå utenfor»: Denne modellen kombinerer innskuddsordningen i den første modellen med mulighet for de som er medlemmer av godkjente pensjonsordninger til å «stå utenfor». Dermed slipper de sistnevnte dobbelt medlemskap. I arbeidet med denne meldingen er en kommet til at denne modellen er problematisk i forholdet til eksisterende ordninger, og at de administrative problemene knyttet til innkreving av tilskudd til ordningen er store.

Det er styrker og svakheter ved alle de ulike modellene. Regjeringen er opptatt av at de gruppene som står uten alderspensjon fra andre ordninger enn folketrygden, skal sikres økt pensjonsdekning gjennom et obligatorisk element i pensjonssystemet på toppen av modernisert folketrygd. Regjeringen mener at de to første modellene er gode alternativer for en obligatorisk ordning, mens den siste modellen må frarås. Hvilken modell som endelig bør velges, må ses i sammenheng med den helhetlige pensjonsreformen en kommer fram til gjennom behandlingen i Stortinget. En obligatorisk supplerende pensjonsordning kan ikke vurderes løsrevet fra endringene i folketrygden.

Etter at Stortinget har tatt stilling til en framtidig alderpensjon i folketrygden, vil Regjeringen komme tilbake med et mer detaljert forslag til hvordan en obligatorisk supplerende pensjonsordning skal utformes.

Pensjon fra arbeidsgiver vil være et supplement til pensjon fra folketrygden. Foretak i privat sektor oppretter i hovedsak pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Ordninger etter disse lovene gis en skattemessig gunstig behandling. Mange av pensjonsordningene etter disse lovene er utformet i nært samspill med folketrygden. Ved endringer i folketrygden vil det derfor være behov for å vurdere tilpasninger i de to lovene. Det pekes i avsnitt 6.3 på sentrale bestemmelser i lovene som vil påvirkes av Pensjonskommisjonens forslag til endringer i folketrygden. Dette gjelder blant annet fleksibel pensjonsalder, hvor det kan være hensiktsmessig at det gis anledning til å ta ut pensjon fra foretaks- og innskuddspensjonsordninger fra samme tidspunkt som i modernisert folketrygd. Også enkelte andre virkninger av reformen i folketrygden for slike ordninger drøftes, herunder livslang opptjening og delingstall i folketrygden. Hvilke endringer som vil bli nødvendige, vil bli utredet nærmere og lagt fram som egen sak overfor Stortinget når endringene i folketrygden er vedtatt.

1.9 Offentlige tjenestepensjoner (kapittel 7)

Pensjonskommisjonen foreslo å legge om de offentlige tjenestepensjonene, slik at de framstår som et direkte supplement til pensjon fra folketrygden. I dag sikres offentlig ansatte gjennom bruttogarantien en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen. Det innebærer at offentlig ansatte er skjermet mot endringer i folketrygden. Pensjonskommisjonen la til grunn at hele befolkningen må omfattes av en pensjonsreform.

Pensjonskommisjonen la til grunn at supplerende pensjoner skal kunne tas ut fra samme tidspunkt som modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden. Kommisjonen mente at ordningene som regulerer tidlig uttak av pensjon og kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon, bør være de samme i tjenestepensjonsordningene som i modernisert folketrygd. Kommisjonen mente også at økende levealder må få virkning for ytelsen i tjenestepensjonsordningene, jf. forslaget om delingstall i modernisert folketrygd. Videre mente kommisjonen at forslaget til indeksering av utbetalt pensjon bør få virkning for de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at innføringen av modernisert folketrygd også må få virkninger for de offentlige tjenestepensjonene. Hvordan dette kan ivaretas og hvilken utforming en ny offentlig tjenestepensjonsordning skal ha, må i tråd med Pensjonskommisjonens forslag skje i nært samarbeid med partene i arbeidslivet i offentlig sektor. Dette vil bli gjort gjennom et offentlig utvalg som settes ned etter at Stortinget har tatt stilling til hvordan folketrygdens alderpensjon skal utformes. Utvalgets forslag til en ny pensjonsordning i offentlig sektor må ligge innenfor samme økonomiske ramme som dagens tjenestepensjonsordning, dvs. lik dagens bruttoordning fratrukket dagens folketrygd.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsrettighetene i Statens Pensjonskasse skulle fonderes. Regjeringen mener at de hensyn som Pensjonskommisjonen la til grunn kan ivaretas på en annen måte, og foreslår derfor at Statens Pensjonskasse ikke fonderes.

1.10 Fondering av folketrygden (kapittel 8)

Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betydelige midler i Statens petroleumsfond. Hensynet til bærekraftige offentlige finanser, og et pensjonssystem som er opprettholdbart over tid, krever at staten også i årene framover bygger opp betydelige fordringer. Denne fordringsoppbyggingen kan i stor grad ses på som en omplassering av formue fra petroleumsreserver på havbunnen til finansielle aktiva.

Norge har så langt lyktes i å forvalte petroleumsinntektene på en god måte. Gjennom Petroleumsfondet har de store overskuddene i statsfinansene som følger av petroleumsinntektene, blitt kanalisert til utlandet i form av finansinvesteringer. Hensikten er bl.a. å bygge opp en finansiell buffer for staten for å møte variasjoner i oljeinntektene og den kraftige økningen i pensjonsutgiftene som følge av en økende andel eldre i befolkningen, samt å opprettholde en variert næringsstruktur som kan legge grunnlag for en balansert utvikling i norsk økonomi. Kombinasjonen av store løpende overskudd i statsfinansene og ønsket om økte bevilgninger på mange områder gjør det imidlertid svært krevende å føre en økonomisk politikk som også ivaretar de langsiktige utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og nedgangen i petroleumsinntektene på en tilfredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen.

Erfaringer fra en rekke land viser at det er krevende for staten å bygge opp finansiell formue. Pensjonskommisjonen mente dette ville bli lettere dersom fondsoppbyggingen skjer i et pensjonsfond. Kommisjonen foreslo derfor å etablere et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond. Regjeringen går inn for å følge opp dette forslaget.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag legger Regjeringen opp til at fondsoppbyggingen fortsatt skal være av generell karakter, slik at størrelsen på fondet og framtidige avsetninger ikke direkte knyttes til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. I samsvar med dette vil pensjonssystemet i folketrygden fortsatt være utlikningsbasert («pay-as-you-go»). En fondsløsning som mer direkte knytter sammen fondskapitalen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gi svært store årlige svingninger i statens utgifter ved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser.

Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter videreføres som den operative retningslinjen for finanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sikter en mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. En innretting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge, slik Pensjonskommisjonen foreslo, er ikke egnet som en operativ rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser kunne gi for store årlige svingninger i offentlige budsjetter. En slik rettesnor er først og fremst å regne som et pedagogisk hjelpemiddel for å illustrere bærekraften i finanspolitikken på lang sikt. Den kan dermed supplere andre og mer fullstendige indikatorer for opprettholdbarheten i offentlige finanser. Som en oppfølging av Pensjonskommisjonens forslag, vil Regjeringen i nasjonalbudsjettdokumentene gi en utvidet omtale av utviklingen i den samlede kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet målt i forhold til størrelsen på statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal plasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må etter Regjeringens oppfatning også ivaretas innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor fortsatt i all hovedsak plasseres i utlandet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tar i den forbindelse sikte på å foreslå en navneendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel.

1.11 Uføre- og etterlattepensjon (kapittel 9)

Pensjonskommisjonen utredet ikke konsekvensene av sine forslag for uføre- og etterlattepensjon, og viste til at dette må håndteres i det videre arbeidet.

Uførepensjonen beregnes i dag på samme måte som alderspensjonen, og med framtidig opptjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år. Tidsbegrenset uførestønad beregnes derimot ikke som pensjonene i folketrygden, men utgjør 66 pst. av inntekt det nærmest foregående året eller gjennomsnittet av de tre foregående åreneopp til 6 G. Minste stønad er 1,8 G, som i dag tilsvarer 105 800 kroner.

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år skal sikre inntekt når ektefellen dør dersom den gjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv. Pensjonen beregnes på grunnlag av avdødes opptjening og avkortes i forhold til faktisk eller forventet inntekt over et fribeløp. Det gis også på visse vilkår avledet tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle med egen alders- eller uførepensjon. Når én eller begge foreldre er døde, gis det barnepensjon til fylte 18 år (i visse tilfeller til 20 år).

Målsettingen om at uførepensjonsordningen skal sikre et verdig livsopphold til personer som pga. uførhet ikke kan få en akseptabel inntekt, må videreføres også i et nytt pensjonssystem. Det må imidlertid avklares om beregningsreglene for uførepensjonen fortsatt skal følge systemet for alderspensjon, eller løsrives og følge prinsippene for tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsytelser i folketrygden. Et annet sentralt spørsmål er hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.

Den grunnleggende utfordringen er imidlertid forholdet mellom uførepensjon og fleksibel alderspensjon. Den årlige alderspensjonen som for eksempel kan tas ut fra 62 år, vil bli betydelig lavere enn om man tar ut pensjonen fra 67 år, mens uførepensjon ikke vil ha tilsvarende avkorting. Dette kan øke presset på uførepensjonsordningen. Insentivene i den fleksible alderspensjonen kan bli svekket dersom man ikke har etablert gode mekanismer som begrenser uførepensjonsordningen til dem som er reelt uføre.

Det legges til grunn at stønadsordningene ved uførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regjeringen vil sette ned et utvalg for å utrede framtidens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter at Stortinget har behandlet pensjonsmeldingen. Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til endringer i dagens stønadsordninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.

Regjeringen ønsker å videreføre ordningene med folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefeller og barn, og vil komme tilbake til Stortinget med forslag til teknisk tilpassing av ytelsene til etterlatte til et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden.

1.12 Deling av pensjonsrettigheter mellom par (kapittel 10)

Pensjonskommisjonen drøftet deling av pensjon i modernisert folketrygd, og foreslo at dette spørsmålet ble utredet nærmere.

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i folketrygden mellom par har vært tatt opp flere ganger, hovedsakelig på grunn av den økonomiske situasjonen for en del eldre, skilte kvinner, men også av likestillingspolitiske hensyn. Blant annet på grunn av reglene for beregning av tilleggspensjon og samspillet mellom særtillegget og tilleggspensjonen har man tidligere ikke sett det hensiktsmessig eller mulig å legge fram forslag om deling av pensjonsopptjening i folketrygden. Det er imidlertid gjennomført andre tiltak som har forbedret pensjonsforholdene for kvinner, blant annet godskriving av pensjonspoeng ved omsorgsarbeid, økning av minstepensjonen og forbedring av pensjonsrettighetene for skilte. Det er også gjort endringer i ekteskapslovgivningen for å kunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinners økonomiske situasjon.

Deling av pensjonsformue i modernisert folketrygd er teknisk mulig, men Regjeringen vil ikke gå inn for dette pga. uønskede fordelingseffekter som kan oppstå. Heller ikke i de supplerende pensjonsordningene mener Regjeringen det er hensiktsmessig å innføre deling av pensjonsopptjening. Deling vil innebære omgjøring av rett til opptjent pensjon, og kan vanskelig gjennomføres i ytelsesbaserte ordninger som bygger på forsikringstekniske prinsipper. En deling vil kunne føre til økte utbetalinger, og kan ikke pålegges forsikringsselskapet/pensjonskassen. Krav om deling bare i enkelte ordninger, f.eks. innskuddsordninger, vil virke urimelig. Regjeringen vil derfor ikke gå inn for dette.

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetene kan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettighetene ved skifte av felleseie ved skilsmisse, dvs. ved oppløsning av ekteskap og registrert partnerskap. En ektefelle kan etter nåværende lov holde rettigheter i trygdeordninger, offentlige eller private pensjonsordninger eller krav om livsforsikring eller livrente utenfor skiftet. Etter en lovendring fra 1998 kan det likevel gis kompensasjon for dette på skiftet når den ene ektefellen blir urimelig dårlig stilt.

Pensjonsrettigheter skiller seg fra andre eiendeler som er gjenstand for deling, ved at det gjelder verdier som først kommer på rettighetshaverens hånd en gang i framtiden (når vedkommende blir alderspensjonist), og på de vilkår som framgår av pensjonsordningen (vedkommende må bli så gammel at han eller hun når pensjonsalder). Pensjonsrettigheter kan ikke avhendes, og kan dermed ikke omgjøres til kontanter på skiftet.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie reiser således andre spørsmål enn deling av andre typer formuesverdier. Siden opparbeidede pensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofte er begrensede midler i boet for øvrig, må det etableres mekanismer som tar hensyn til dette. En regel om at verdien av pensjonsrettigheter skal deles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombineres med en adgang til å utsette delingen av verdien av pensjonsrettigheten til denne rent faktisk kommer på rettighetshaverens hånd. Dette reiser imidlertid flere praktiske og tekniske spørsmål som må utredes nærmere før det kan konkluderes. Blant annet må man ved vurderingen ta hensyn til at ektefeller gjerne vil ha et ønske om å bli ferdige med hverandre også økonomisk etter skilsmissen. Det må videre vurderes om en slik endring i ekteskapsloven bør begrenses til bare å gjelde langvarige ekteskap.

Regjeringen vil i det videre oppfølgingsarbeidet vurdere reglene i ekteskapsloven med sikte på å finne fram til praktikable regler som i større grad innebærer at det tas hensyn til verdien av pensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av felleseie.

1.13 Ikrafttredelse og overgangsordninger (kapittel 11)

Pensjonskommisjonen foreslo at modernisert folketrygd trer i kraft fra 2010. Nye opptjeningsregler fases gradvis inn. Etter forslaget skal personer som er født i 1950 eller tidligere, få sin pensjonsopptjening beregnet fullt ut etter dagens regelverk. Personer som er født i 1965 eller senere, vil få sin pensjon beregnet fullt ut etter det nye systemet. Personer som er født i årene 1951 – 1964, vil få sin pensjon beregnet forholdsmessig basert på henholdsvis dagens system og nytt system. Med dette opplegget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet, være personer født i 1951. Nytt system vil være fullt ut innfaset for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2027.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at nye opptjeningsregler skal innføres gradvis. Et alternativ er Pensjonskommisjonens forslag, men Regjeringen mener det også kan vurderes en lengre innfasingsperiode.

Regjeringen går inn for at delingstall gis virkning for nye alderspensjonister fra og med 2010, og samtidig åpnes det for fleksibel pensjonering fra og med fylte 62 år.

Nytt system for indeksering av pensjoner gis virkning for alle alderspensjonister fra og med 2010. Opptjente pensjonsrettigheter reguleres med lønnsutviklingen. Løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med en faktor som tilsvarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Minstepensjonistene vil få pensjonen lønnsindeksert, men fratrukket effekten av delingstallet.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens for­slag om gunstigere omsorgsopptjening i moder­nisert folketrygd enn i dagens system. Denne ordningen gis tilbakevirkende kraft for personer født i 1951 eller senere for den delen av pensjonen som tjenes opp etter modernisert folketrygd.

Regjeringen foreslår også å gå lenger enn kommisjonen ved å gi tilbakevirkende omsorgsopptjening også i dagens folketrygd. Regjeringen har vurdert ulike alternativer, og vil komme tilbake med et konkret forslag når det er tatt stilling til hovedprinsippene for en pensjonsreform.

I forbindelse med forslaget til fleksibel pensjonering tok Pensjonskommisjonen til orde for å utrede eventuelle overgangsregler for personer med lang opptjening i 2010. Bakgrunnen er at enkelte vil ha mer enn 40 års opptjeningstid i dagens folketrygd uten at dette får betydning for pensjonen. I det nye systemet ville alle år vært tellende. For å avdempe virkningene av avkortingen ved tidligpensjonering, foreslo kommisjonen en gunstigere ordning for disse enn det som følger av de ordinære reglene.

Regjeringen legger opp til en vurdering av den statlige støtten til eventuelle supplerende tidligpensjonsordninger i forbindelse med oppfølgingen av Regjeringen Jaglands brev til partene i arbeidslivet våren 1997 om eventuell utfasing av opptjeningsrettigheter i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007. I denne sammenheng vil Regjeringen også vurdere en eventuell egen overgangsordning for personer med lang opptjeningstid.

Eventuelle gunstige overgangsordninger for visse grupper vil øke folketrygdens utgifter i en periode, men vil ikke påvirke de langsiktige effektene av modernisert folketrygd vesentlig.

1.14 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 12)

De økonomiske konsekvensene av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er usikre, og bygger på et sett med forutsetninger. Usikkerheten vil generelt øke jo lenger fram i tid en gjør beregninger for. Modernisert folketrygd er imidlertid mer robust mot endrede demografiske forutsetninger enn dagens system, gjennom innføring av delingstallet.

Forslagene vil ha relativt liten effekt på pensjonsutgiftene i de første årene etter 2010 sammenliknet med å videreføre dagens system. På sikt vil forslagene innebære en gradvis større innsparingseffekt som følge av innføringen av delingstall og endret indeksering.

Innføringen av delingstall innebærer en jevnere byrdefordeling mellom generasjonene hvis levealderen øker over tid. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstallet ved å arbeide noe lenger. Pensjonskommisjonen har anslått at forslaget isolert sett vil innebære 18 pst. lavere alderspensjon ved pensjonering ved 67 år i 2050 enn om dagens system videreføres. For folketrygdens utgifter til alderspensjon kan delingstallet isolert sett innebære en innsparing på 15 pst. i 2050. Endret indeksering vil berøre alle alderspensjonister fra 2010, og er isolert sett anslått å innebære en innsparing på 8 pst. i 2050. De samlede virkningene av delingstall og endret indeksering vil være noe lavere enn summen av virkningene hver for seg som følge av samspillseffekter. Endrede opptjeningsregler vil isolert sett bidra til en liten økning i folketrygdens utgifter sammenliknet med dagens system.

Et siktemål med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er å stimulere til høy yrkesaktivitet. Dette kommer blant annet til uttrykk i ordningen for fleksibel pensjon, der pensjonen justeres etter alderen ved uttak, slik at den blir høyere desto lenger en person er yrkesaktiv. Det er videre foreslått større grad av proporsjonalitet mellom inntekt og pensjon og at inntekt i alle år som yrkesaktiv teller med i pensjonsopptjeningen.

Samlet sett har Pensjonskommisjonen anslått at forslaget til modernisert folketrygd vil kunne medføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjon i 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge på om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan forklares med økt verdiskaping (6 pst.), færre alderspensjonister (7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.). Anslagene er usikre, og virkningene vil avhenge av hvordan den enkelte vil tilpasse seg det nye systemet. Pensjonskommisjonen anslo at pensjonsreformen samlet sett ville gi en bedring av statens budsjettbalanse på 2-3 pst. av BNP for Fastlands-Norge på lang sikt. Nye beregninger fra Statistisk sentralbyrå kan tyde på at reformen vil bidra til sterkere økning i sysselsetting og verdiskaping, og dermed økt skattegrunnlag, sammenliknet med tidligere beregninger. Pensjonsreformen vil i så fall gi en sterkere bedring av offentlige finanser.

Forslagene fra Pensjonskommisjonen må ses på bakgrunn av den anslåtte meget sterke veksten i utgiftene som dagens system innebærer. Selv med de foreslåtte innstrammingene er pensjonsutgiftene anslått å dobles som andel av BNP for Fastlands-Norge, og økningen vil fortsatt være sterkere enn i de fleste andre OECD-land.

Pensjonskommisjonens forslag om fleksibel pensjon i folketrygden fra 62 år fra 2010 innebærer at personer som helt eller delvis omfattes av dagens regelverk også kan velge pensjoneringstidspunkt ut fra individuelle ønsker og behov. Den årlige pensjonen justeres slik at folketrygdens utgifter over tid blir om lag upåvirket av pensjoneringstidspunkt. Den enkeltes pensjon blir høyere jo senere pensjonen tas ut. Innføringen av fleksibel pensjonering innebærer at fem nye årskull kan ta ut alderspensjon i folketrygden fra 2010. Reformen kan dermed øke antall alderspensjonister i folketrygden i de første årene etter 2010, og således bidra til noe økte utgifter i folketrygden i 2010 og de nærmeste etterfølgende årene. Økningen vil avhenge av hvor mange som velger å ta ut pensjon fra folketrygden før fylte 67 år. De økte utgiftene de første årene etter 2010 vil i hovedsak motsvares av reduserte utgifter til alderspensjon senere.

Utgiftsveksten de første årene etter 2010 vil avdempes ved at insentivene til å vente med å ta ut pensjon blir sterkere, og at en del derfor vil vente med å ta ut pensjon. Utgiftsøkningen på kort sikt må også ses i sammenheng med den vurderingen som skal foretas av statens bidrag til AFP-ordningen.

For at trygdeetaten skal kunne håndtere overgangen til og driften av et nytt pensjonssystem, er det nødvendig med betydelige forberedelser, herunder tilpasninger i etatens IKT-systemer. En viktig del av disse forberedelsene er å kartlegge hvor omfattende endringer i trygdeetatens IKT-systemer som er nødvendige for å gjennomføre reformen.

På det nåværende tidspunkt er det ikke mulig å gi et sikkert kostnadsoverslag for de samlede investeringer knyttet til implementeringen av pensjonsreformen, blant annet fordi det ikke er tatt endelig stilling til den konkrete utformingen av pensjonsreformen. Av samme grunn er det heller ikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forberedelsene vil ta. Erfaringer fra den svenske pensjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løsninger for alders- og uførepensjon kan være svært ressurskrevende i tid, penger og antall årsverk. Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsäkringsverket i Sverige har til nå kostet om lag 2 mrd. kroner.

Siden den konkrete utformingen av pensjonsreformen ikke er klar, har Rikstrygdeverket anslått kostnadene i forbindelse med gjennomføringen av pensjonsreformen basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Rikstrygdeverket har på dette grunnlag anslått disse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Rikstrygdeverket har videre utarbeidet en foreløpig plan for arbeidet som indikerer at forberedelsene vil ta fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostnader og tidsplan omfatter ikke innføring av en ny uførepensjonsordning og en obligatorisk supplerende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp er derfor beheftet med stor usikkerhet.

IKT-utviklingsprosessen i trygdeetaten bør startes opp så snart som mulig for å sikre at pensjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved å sikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en også bidra til å begrense kostnader og risiko, samtidig som en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverksettelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetter både at nye regler er på plass i god tid og at trygdeetaten får tilstrekkelig tid til de administrative forberedelsene av reformen.

Regjeringen kommer tilbake med et konkret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for implementering av pensjonsreformen etter at hovedprinsippene for pensjonsreformen er vedtatt.

Innføring av en obligatorisk supplerende pensjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folketrygden vil innebære økte kostnader for foretak som ikke allerede har slike ordninger. Hvor store disse kostnadene vil bli, vil avhenge av utformingen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbake til dette når den legger fram et mer detaljert forslag til utformingen av en obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har tatt stilling til hovedprinsippene for en pensjons­reform.

Til toppen
Til dokumentets forside