St.meld. nr. 29 (2003-2004)

Om skattereform

Til innholdsfortegnelse

1 Regjeringens forslag til skattereform – utfordringer, mål og hovedtrekk

1.1 Skattereform for økt verdiskaping og velferd

Forbedringer i skatte- og avgiftssystemet er en sentral del av Regjeringens økonomiske politikk. Retningslinjer for dette arbeidet er nedfelt i Sem-erklæringen. De overordnede målene er et bedre og mer rettferdig skatte system og redusert skatte- og avgifts nivå som bidrar til økt verdiskaping og ivaretar fordelingspolitiske mål. Så langt beløper samlede skatte- og avgiftslettelser under denne regjeringen seg til 19,4 mrd. kroner. Et godt skattesystem vil styrke næringslivet og verdiskapingen. Det vil utløse større vilje til innsats og gi den enkelte større valgfrihet. Dermed legges et godt grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd.

Etter Regjeringens syn er det nødvendig å kombinere forbedringer i skattesystemet med skattelettelser. Det tas sikte på lettelser i tråd med Sem-erklæringen på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder effektene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen i Petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter. Reformen bør etter Regjeringens syn fases inn over tre budsjettår.

Regjeringen vil videreføre skattesatsen på 28 pst. for selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt og en progressiv beskatning av arbeidsinntekter. Det vil derfor fortsatt være behov for en «bro» mellom beskatningen av personer og selskaper. Regjeringen foreslår å erstatte dagens delingsmodell med skatt på høy eier avkastning. For personlige aksjonærer vil høy avkastning som deles ut som utbytte eller realiseres som aksjegevinst, skattlegges som alminnelig inntekt (aksjonærmodellen). Aksjonærmodellen skiller seg vesentlig fra det klassiske system med full dobbeltbeskatning av utbytte, ved at en avkastning svarende til risikofri rente skjermes for skatt. Personlig næringsdrivende (deltakere i deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak) foreslås skattlagt ved opptjening og med skjerming (skjermingsmodellen), etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt (med bruttoskatter). Skatten på høy (uskjermet) eieravkastning må ses i sammenheng med nedtrappingen av formuesskatten, slik at kapitalbeskatningen samlet sett reduseres.

For øvrig skal fordelsbeskatningen av egen bolig fjernes, i tråd med Sem-erklæringen.

Aksjonærmodellen og skjermingsmodellen vil gi en mer treffsikker skattlegging av reelle arbeidsinntekter enn dagens delingsmodell. Dette er nødvendig for å få et mer rettferdig skattesystem med større legitimitet. Modellene bygger på at skattyter vil bli skattlagt nokså likt på marginen enten arbeidsvederlaget tas ut som lønn eller eierinntekt. Regjeringen foreslår at utbytter og gevinster mellom selskaper i hovedregelen skal fritas fra beskatning. Ved siden av å avvikle delingsmodellen kan en dermed også avvikle RISK-reglene og godtgjørelsessystemet. Med disse endringene vil aksjonærbeskatningen tilfredsstille de krav som EØS-avtalen stiller.

For å kunne avvikle delingsmodellen må de høyeste marginalskattesatsene reduseres til om lag den samlede skattesatsen for høye aksjeinntekter (Summen av selskapsskatt og aksjonærskatt blir 48,16 pst.). Den høyeste marginalskattesatsen på arbeidsinntekter bør med andre ord minst reduseres til 1992-nivå . I en balansert reform må også skatten på lavere inntekter reduseres. Lavere skatt på arbeidsinntekter vil gi motiv til å arbeide mer og utsette pensjonering. Det er et viktig bidrag til å styrke norsk økonomi over tid.

Regjeringen legger vekt på å forenkle og rydde opp i skattesystemet. Ofte er det grupper med høye inntekter som har størst fordel av fradrag og særregler i skattesystemet. Mindre vekt på slike regler vil derfor være god fordelingspolitikk. Fradrag og særregler med svak begrunnelse bør trappes ned og avvikles. Det samme gjelder regler som er svært kompliserte, og som kan føre til misbruk og kontrollproblemer. Noen sosiale formål som i dag tilgodeses gjennom skattesystemet, kan ivaretas bedre gjennom ordninger på budsjettets utgiftsside. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag i budsjettene.

Meldingen bygger på arbeidet som er gjort av Skaugeutvalget, jf. NOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringer i skattesystemet. Utvalget, under ledelse av Arne Skauge, la fram sin innstilling 6. februar 2003. Skaugeutvalgets utredning ble sendt på høring i mai 2003. I denne meldingen presenteres en del av synspunktene i høringsuttalelsene. Høringsuttalelsene følger som utrykt vedlegg til meldingen. Det samme gjør en rapport fra First securities ASA med vurderinger av Skaugeutvalgets forslag til aksjonærmodell.

1.2 Utfordringer, mål og prinsipper

Møte utfordringene i norsk økonomi

Utviklingen i norsk økonomi er god. Konjunkturoppgangen ser ut til å ha fått fotfeste. Lave renter bidrar til å stimulere innenlandsk etterspørsel. Sammen med sterkere vekst internasjonalt innebærer den svakere kronekursen at utsiktene for de konkurranseutsatte næringene er bedret. Arbeidsledigheten har flatet ut, og det forventes en oppgang i sysselsettingen og nedgang i ledigheten både i år og neste år.

Samtidig står Norge overfor store utfordringer i den økonomiske politikken som følge av økende fremtidige pensjonsutgifter og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg. Finansieringen av pensjonene og bevilgningene til helse og omsorg for eldre vil kreve en stadig større andel av landets verdiskaping i årene fremover. Det er derfor behov for en langsiktig og helhetlig økonomisk politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien. Det er ikke minst viktig å utnytte arbeidskraftressursene og styrke svake gruppers tilknytning til arbeidslivet. Skattereform, pensjonsreform samt omfanget og innretningen av ressursbruken i offentlig sektor må trekke i samme retning. Det vil gjøre det lettere å møte utfordringene knyttet til finansiering av velferdsordningene.

Ved å følge retningslinjene for bruken av petroleumsinntekter opprettholdes en betydelig statlig sparing i årene som kommer. Det er et viktig bidrag for å skape den grunnleggende tilliten til norsk økonomi som kreves for at Norge skal være et attraktivt land å investere i. Den offentlige sparingen gjennom Petroleumsfondet vil likevel bare kunne finansiere en del av den ventede utgiftsveksten, jf. beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004. Det er derfor avgjørende å gjennomføre en vellykket pensjonsreform. Regjeringen vil følge opp Pensjonskommisjonens forslag (jf. NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida) i en egen stortingsmelding.

En hovedutfordring i skattereformen og pensjonsreformen er å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Dette er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle det norske velferdssamfunnet. Det må bli mer lønnsomt både for alderspensjonister og andre grupper å arbeide. Reduserte marginal skatter på arbeidsinntekter må til for å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Dette er et sentralt mål med skattereformen.

Økt likebehandling og styrket legitimitet

Aksjonærmodellen, skjermingsmodellen og reduserte marginalskatter på arbeidsinntekter vil sikre større skattemessig likebehandling av reelle arbeidsinntekter enn i dag. Skattemessig likebehandling kombinert med bredere skattegrunnlag vil medvirke til et enklere og mer rettferdig skattesystem, og dermed økt tillit til skattesystemet. Høyinntektsgruppene har gjennomgående bedre muligheter og større motiver til å utnytte fradragsordninger og særregler i skattesystemet. Skattemessig likebehandling og brede skattegrunnlag vil også bedre ressursbruken, blant annet ved at det blir mindre lønnsomt med skatteplanlegging.

Skattesystemet har siden skattereformen 1992 vært basert på en tosatsstruktur hvor alle kapitalinntekter skattlegges med en flat sats på 28 pst., mens arbeids- og pensjonsinntekter (personinntekt) og formue skattlegges progressivt. Delingsmodellen, som ble innført i 1992, skulle sikre at arbeidsavkastning opptjent av aktive aksjonærer og personlig næringsdrivende beskattes som personinntekt.

Delingsmodellen fungerer ikke lenger etter forutsetningene. Siden 1992 har satsforskjellen mellom skatt på arbeid og kapital økt fra 28,1 til 36,7 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Økt marginalskatt på arbeidsinntekter, kombinert med lempninger i delingsmodellen, har gjort det både mer lønnsomt og enklere å tilpasse seg slik at faktisk arbeidsavkastning skattlegges som kapitalinntekt. Dette gjenspeiles i at andelen delingspliktige aksjeselskaper har gått ned fra 46 pst. i 1994 til 32 pst. i 2000, og at over 70 pst. av delingspliktige aksjeselskaper har negativ beregnet personinntekt. Konsekvensene er at omfordelingen gjennom skattesystemet svekkes, prinsippet om å beskatte like inntekter likt brytes, og skattesystemet mister legitimitet. Regjeringen mener at det er behov for endringer i skattesystemet som gjør det mulig å avvikle delingsmodellen.

Gjøre skattesystemet robust overfor økt internasjonalisering

I en integrert internasjonal økonomi må det rettes særlig oppmerksomhet mot at skattesystemet skal gjøre det attraktivt å arbeide, investere og drive næringsvirksomhet i og fra Norge. Den økte mobiliteten av varer og produksjonsressurser innebærer at forskjeller mellom land kan få økt betydning. Skattesystemene i andre land utgjør dermed en viktig premiss for hvordan det norske skattesystemet bør utformes. Ved siden av skatteregler vil nærhet til markeder, infrastruktur, tilgang på naturressurser og kvalifisert arbeidskraft, relative lønnskostnader, forutsigbarhet m.m. ha stor betydning for lokalisering av virksomheter. Det er et mål at det norske skattesystemet skal være enkelt, forutsigbart og gi gode, generelle rammebetingelser som kan styrke verdiskapingen.

Skattesystemet må være tilpasset EØS-avtalens krav om blant annet etableringsfrihet og fri bevegelighet av kapital. Hovedregelen er at skattereglene ikke må diskriminere utenlandske eiere eller utenlandske aksjer. Utbytte og gevinster fra utenlandske aksjer beskattes i dag hardere enn utbytte og gevinster fra aksjer i norske selskap. Det skyldes blant annet at godtgjørelsessystemet (som sikrer at utbytte blir gjenstand for samme skattebelastning som andre kapitalinntekter) bare omfatter norske aksjer og norske skattytere. RISK-reglene (som skal hindre at inntekt som er skattlagt i selskapet, også skattlegges som gevinst ved omsetning) gjelder heller ikke utenlandske aksjer.

Flere andre land innenfor EØS-området har – eller har hatt – ulike former for godtgjørelsessystem med tilsvarende begrensninger i anvendelsesområdet som det norske. Lovligheten av disse reglene har ikke vært prøvet for EF-domstolen eller EFTA-domstolen, men EF-domstolen skal behandle en sak om de finske godtgjørelsesreglene. EU-kommisjonen har i en meddelelse om beskatning av utbytte på porteføljeinvesteringer til fysiske personer 1 uttrykt at en medlemsstat ikke kan ha et system der innenlandske utbytter underlegges en lempeligere effektiv beskatning enn utbytter over landegrensene, med henvisning til bestemmelsene om fri bevegelse av kapital. Det pekes blant annet på at et godtgjørelsessystem vil være traktatstridig dersom det bare gjelder for innenlandske utbytter, med den følge at utbytter fra et annet medlemsland blir gjenstand for høyere effektiv beskatning.

Det pågår også prosesser i rettsapparatet der kildebeskatning av utbytte fra norsk selskap til aksjonær i en annen EØS-stat er tema.

Utviklingen innen EF-retten medfører en tiltakende usikkerhet knyttet til om det gjeldende norske systemet for utbyttebeskatning kan bli ansett å være i uoverensstemmelse med EØS-avtalen. Tilsvarende usikkerhet kan gjøre seg gjeldende for beskatningen av aksjegevinster. Regjeringen har derfor lagt vekt på at endringer i regelverket for beskatning av aksjeinntekter må ligge innenfor de krav som EØS-reglene stiller.

Bedre vilkårene for næringsvirksomhet og privat norsk eierskap

For å sikre gode vilkår for å drive næringsvirksomhet i Norge kan ikke den samlede beskatningen av kapital være for høy sammenlignet med andre land. Beskatning av selskap og eier, og av kapitalinntekt og kapitalbeholdning, må ses i sammenheng. Norge har relativt lav formell skattesats på selskapsoverskudd, og godtgjørelses- og RISK-reglene innebærer at eier bare skattlegges én gang for overskudd i virksomheten. Norge har imidlertid, i motsetning til de fleste andre land, en formuesskatt som bidrar til å øke den samlede kapitalbeskatningen vesentlig.

Formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Den svekker incentivene til å spare. Den skjeve og til dels vilkårlige verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar til å vri investeringene bort fra næringsvirksomhet. Dermed reduseres den samlede avkastningen av sparingen. Formuesskatten gjør det også vanskeligere å beholde virksomhet under norsk eierskap fordi den bare rammer norske eiere. Den kan i tillegg forårsake skattemotivert flytting fra Norge. Det gjelder særlig eiere av bedrifter som børsnoteres og verdsettes høyt på grunn av forventet høye inntekter i fremtiden, men som har svak inntjening i en oppbyggingsperiode. Regjeringen vil på denne bakgrunn trappe ned formuesskatten med sikte på avvikling.

Rydde opp og forenkle

Hovedmålet for skattesystemet er å finansiere offentlige utgifter på en måte som i størst mulig grad bidrar til effektiv ressursbruk. Samtidig bør skattesystemet spille en sentral rolle i fordelingspolitikken, først og fremst gjennom en progressiv beskatning av personinntekter.

Særlig personbeskatningen kjennetegnes ved fradragsordninger og særregler som skal ivareta ulike hensyn. Det snevrer inn skattegrunnlaget, gjør det vanskeligere å holde lave skattesatser og øker kompleksiteten i skattesystemet. Brede grunnlag er dessuten viktig for at en progressiv satsstruktur skal ha den tilsiktede fordelingseffekten. Bare personer med skattepliktig inntekt kan dra nytte av fradragsordninger i skattesystemet, og tendensen er at høyinntektsgrupper har de største fradragene. Det er på denne bakgrunn behov for å forenkle og rydde opp i skattesystemet.

Forenkling av skattesystemet bør dels skje ved å avvikle eller stramme inn ordninger som ikke lenger har tilstrekkelig god begrunnelse, og dels ved å flytte ordninger som fortsatt skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside. Tilskudd kan i større grad rettes inn mot bestemte mottakere om ønskelig, og er derfor gjerne mer treffsikre enn skattelempninger. Det vil også kunne bidra til å redusere de samlede administrative kostnadene knyttet til ordningene. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å behandle enkeltsaker innenfor områder som ikke ligger innenfor deres primære kompetanseområde. Enklere regler og færre unntak vil bidra til økt formell og faktisk likebehandling, og vil gjøre det lettere for skattytere flest å forstå og innrette seg etter skattereglene.

Videreføre prinsippene i skattereformen 1992

I likhet med reformer i mange andre land ble det i skattereformen 1992 lagt stor vekt på å utforme skattesystemet etter prinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag, lave satser, nøytralitet og symmetri. Målet var en bedre ressursutnyttelse, mer rettferdig fordeling av skattebyrden og forenkling. Reformen skulle gi økt likebehandling av ulike skattytere, næringer, inntektsarter og selskapsformer, og redusere mulighetene for skattemotiverte tilpasninger.

Skaugeutvalget understreker at det er av stor betydning for vekstevnen i økonomien at hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas når skatte- og avgiftsreglene utformes. Utvalget mener at reformen har spilt en viktig rolle for den positive utviklingen i norsk økonomi i 1990-årene, selv om det er vanskelig å skille skattereformens bidrag fra andre faktorer. Skattereformen bidro til økt samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det har gitt en mer effektiv ressursbruk og økt kapitalavkastning. Utvalget viser videre til at reformen trolig har bidratt til økt sparing, både i husholdningene og i bedriftene. Reformen bidro til økt kapitalmobilitet , både mellom bedrifter og mellom husholdninger og bedrifter. Økningen i utbytteutbetalingene i 1990-årene gjenspeiler dette, selv om også den økonomiske oppgangskonjunkturen etter 1992 har spilt inn. Økt lønnsomhet og utvidede skattegrunnlag bidro til økte skatteinntekter fra bedriftene selv om skattesatsen ble satt ned i reformen.

Regjeringen legger vekt på at hovedprinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave skattesatser gjorde reformen i 1992 svært vellykket, og vil bygge videre på disse prinsippene.

1.3 Regjeringens forslag

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Regjeringen foreslår å videreføre skattesatsen på alminnelig inntekt, som også utgjør selskapsskattesatsen, på 28 pst. Regjeringen mener at selskapsskattesatsen ikke bør økes når tendensen i mange andre land er å redusere denne. Norge har fortsatt en relativt lav formell selskapsskattesats, men brede skattegrunnlag gjør at den effektive skattesatsen på selskapsoverskudd ligger i mellomsjiktet internasjonalt. Alt i alt synes selskapsbeskatningen fortsatt godt tilpasset den internasjonale situasjonen, men utviklingen bør holdes under oppsikt.

Et bredt akseptert skattesystem forutsetter at arbeidsinntekter likebehandles skattemessig, enten de er opptjent av en lønnstaker, en aktiv eier i eget aksjeselskap eller en personlig næringsdrivende. Delingsmodellen fungerer i dag ikke etter hensikten. Det er svært lønnsomt å få reelle arbeidsinntekter opptjent i egen virksomhet skattlagt som kapitalinntekter til 28 pst. Lempningene i delingsmodellen gjennom 1990-årene er dels en konsekvens av sjablonløsningene i delingsmodellen. Sjabloner kan virke urimelig i enkelttilfeller, og dette skaper press for lempninger som gjør modellen mindre treffsikker. Regjeringen er i likhet med utvalget skeptisk til om det er mulig å oppnå en forbedret og strammere delingsmodell som vil være stabil over tid.

Regjeringen mener det er en bedre løsning å innføre en skatt på høye utbytter og gevinster , slik at det på marginen har liten skattemessig betydning om aksjonæren tar ut arbeidsavkastning som lønn eller som aksjeinntekt. Det vil dermed være mulig å avvikle delingsmodellen for aktive eiere, forutsatt at marginalskatten på høye arbeidsinntekter reduseres.

Regjeringen legger samtidig vekt på å bevare prinsippet fra skattereformen 1992 om at skattesystemet ikke skal vri investeringene og finansieringsstrukturen i selskapene. En utbytteskatt bør ikke gjøre det mer lønnsomt å plassere penger i banken enn å investere i næringsvirksomhet. Regjeringen vil derfor ikke anbefale en klassisk utbytteskatt, hvor hele selskapsoverskuddet beskattes fullt ut både på selskapets og eierens hånd. Det ville gjøre det vesentlig mer kostbart å finansiere investeringer med ny aksjekapital fra norske investorer enn med lån, tilbakeholdt overskudd eller aksjekapital fra utenlandske investorer. En klassisk utbytteskatt kan særlig ramme små nystartede bedrifter som, i større grad enn etablerte bedrifter, er avhengige av nyinnskutt aksjekapital. Regjeringen vil heller ikke gå inn for utbytteskatt med redusert sats eller redusert inntektsføring, tilsvarende den midlertidige utbytteskatten som Regjeringen avviklet i forbindelse med budsjettet for 2002. Slike utbytteskattemodeller vil ikke gjøre det mulig å avvikle delingsmodellen for aksjeselskaper fordi lønn og utbytte fortsatt vil beskattes ulikt på marginen.

Regjeringen mener at Skaugeutvalgets foreslåtte aksjonærmodell best ivaretar de mål og hensyn som legges til grunn for reformen. Aksjonærmodellen innebærer at kun høye utbytter og gevinster skattlegges som alminnelig inntekt på personlige mottakeres hånd. Modellen har gode nøytralitetsegenskaper mht. investeringer og finansieringsformer, siden en avkastning svarende til risikofri rente skjermes for økt skatt. Det oppnås ikke skattefordeler ved å holde overskudd tilbake i selskapet fremfor å ta det ut på personlig hånd. Utbytteskatten vil derfor ikke føre til at kapital låses inne i selskapene. Ettersom aksjonærmodellen omfatter både utbytter og gevinster, kan RISK-reglene i gevinstbeskatningen oppheves. Siden gevinster og utbytter fra norske og utenlandske aksjer likebehandles, ligger aksjonærmodellen innenfor EØS-avtalens krav om fri bevegelighet av kapital.

Aksjonærmodellen kan gi skattyter motiv til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital, med sikte på å ta ut overskudd i selskapet som renter i stedet for som utbytte. Det legges derfor, i tråd med utvalgets tilråding, opp til at særlig høy rente på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper blir ilagt skatt på linje med høye utbytter.

Aksjonærmodellen vil være krevende å implementere og følge opp både for skattyter og skattemyndighetene, men vil være håndterlig med et aksjonærregister. De nye administrative oppgavene knyttet til aksjonærmodellen må også ses i sammenheng med at en samtidig kan avvikle godtgjørelsessystemet og det ressurskrevende RISK-regelverket i gevinstbeskatningen og fjerne delingsmodellen.

Full likebehandling av organisasjonsformer ville kreve en tilsvarende uttaksbeskatning av personlig næringsdrivende som av aksjeselskaper. Aksjonærmodellen er imidlertid ikke direkte anvendelig for personlig næringsdrivende fordi det ikke lar seg gjøre å identifisere uttak fra virksomheten. Skaugeutvalget mente uttaksbeskatning av enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper må vurderes nærmere i oppfølgingsarbeidet.

På grunn av den nære tilknytningen mellom foretakets og eierens personlige økonomi, er det etter Regjeringens syn ikke hensiktsmessig å uttaksbeskatte deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak. Regjeringen foreslår i stedet å skattlegge personlig næringsdrivende ved opptjening, med skjerming etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen av inntekten behandles som personinntekt (med bruttoskatter). I likhet med aksjonærmodellen vil det i skjermingsmodellen ikke skilles mellom aktive og passive deltakere, slik at alle personlige deltakere i deltakerlignede selskaper vil få tilordnet en beregnet personinntekt. Tilsvarende regler vil gjelde for enkeltpersonsforetak. Skjermingsmodellen kan isolert sett innebære en innstramming i forhold til dagens delingsmodell, blant annet fordi takreglene oppheves og inntektsgrunnlaget for personinntekten utvides. Dette må imidlertid ses i sammenheng med reduksjoner i toppskatt og formuesskatt, samt målet om større likebehandling av faktisk arbeidsinntekt.

Regjeringen vil heller ikke anbefale at aksjonærmodellen benyttes for å skattlegge utbytter og gevinster mellomselskaper , ettersom det ville medføre at høye aksjeinntekter ble skattlagt flere ganger i eierkjeder med flere norske selskaper (kjedebeskatning). Det ville gi incentiver til omorganisering for å unngå kjedebeskatning, og kan dessuten svekke kapitalmobiliteten i selskapssektoren.

Skaugeutvalget foreslo å videreføre RISK- og godtgjørelsesmetoden i selskapssektoren inntil andre løsninger er vurdert. RISK- og godtgjørelsessystemet vil vanligvis hindre kjedebeskatning. Dagens RISK- og godtgjørelsesmetode innebærer imidlertid at norske og grenseoverskridende aksjeinntekter behandles forskjellig. Det kan skape usikkerhet i forhold til EØS-avtalen. Regjeringen vil ikke tilrå at dette problemet løses ved å utvide anvendelsesområdet for RISK-reglene til aksjer i utenlandske selskaper. Dette ville innebære en rekke administrative problemer, og det er i utgangspunktet lite ønskelig å opprettholde de kompliserte RISK-reglene parallelt med aksjonærmodellen.

Som Skaugeutvalget pekte på, kan en løsning være å frita utbytter og aksjegevinster mellom selskaper for skatt . Selskapenes øvrige inntekter vil bli skattlagt løpende som i dag. Utbytter og aksjegevinster blir først beskattet når de tas ut av selskapssektoren, og bare i den grad de overstiger risikofri avkastning. Fritaket vil i hovedregelen gjelde både for innenlandske og grenseoverskridende aksjeinntekter, og dermed sikre at Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen ivaretas. Samtidig vil en fritaksmetode for selskaper, kombinert med aksjonærmodellen for personlige aksjonærer, gjøre det mulig å oppheve RISK- og godtgjørelsesreglene i sin helhet. Regjeringen vil på denne bakgrunn foreslå å innføre en fritaksmodell for selskaper. Fritaksmodellen gis virkning for utbytter som innvinnes fra og med inntektsåret 2004, og for aksjegevinster og -tap som realiseres fra og med dagen for fremleggelse av denne meldingen.

Regjeringen mener at skattegrunnlaget i næringsbeskatningen må bygge videre på prinsippene som lå til grunn for skattereformen 1992, der det ble lagt stor vekt på hensynet til effektiv ressursbruk. Det innebærer blant annet at skattegrunnlaget i størst mulig grad skal tilsvare virksomhetens faktiske økonomiske resultat, og at inntekter og utgifter skal behandles symmetrisk. Regjeringen er enig med utvalget i at gjeldende regler for å fastsette grunnlaget for næringsbeskatningen stort sett følger disse hovedprinsippene. Det kan likevel være behov for enkelte endringer for å gjøre skattesystemet enklere og mer nøytralt.

Skattlegging av formue og eiendom

Dagens formuesskatt gir svært ulik skattebelastning avhengig av hvilke objekter formuen plasseres i. Dette påvirker sparebeslutningene og gir urimelige utslag for enkeltpersoner. Det er dessuten svært vanskelig å utforme tilstrekkelig treffsikre verdsettelsesregler i formuesskatten. Regjeringen viser til at Skaugeutvalget mente at formuesskatten bør avvikles. Det vil gi bedre rammebetingelser for privat eierskap, nyskaping og investeringer i Norge, redusere risikoen for skattemotivert utflytting og stimulere til økt sparing. Regjeringen vil på denne bakgrunn halvere formuesskatten i forbindelse med reformen, og deretter trappe den videre ned med sikte på avvikling.

Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med Regjeringens forslag om skatt på høye utbytter og gevinster. Et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen fra formue til inntekt vil bringe oss nærmere beskatningspraksis i andre land. Formuesskatten er blitt en mindre viktig provenykilde for mange land de siste tiårene, og flere land har avviklet formuesskatten. Etter Regjeringens syn er det dessuten bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalinntekter når de tas ut av selskapssektoren, fremfor som kapitalbeholdning.

Regjeringen foreslår å gjennomføre nedtrappingen av formuesskatten ved å redusere satser og øke bunnfradragene. Det kan også bli aktuelt med en felles reduksjonsfaktor for alle aksjer ved verdsettelse. En generell verdsettelsesregel for aksjer vil sikre at norske og utenlandske aksjer likebehandles, og dermed være i tråd med prinsippet om fri bevegelighet av kapital m.m. over landegrensene.

Regjeringen vil ikke følge opp utvalgets forslag om å innføre en regel om verdsetting til 30 pst. av markedsverdien for alle formuesobjekter, inkludert gjeld. Redusert verdsetting av gjeld ville innebære økt formuesskatt for mange, noe Regjeringen mener ville være urimelig i en nedtrappingsperiode. Regjeringen mener i likhet med utvalget at det er vanskelig å frita arbeidende kapital for formuesskatt, slik enkelte høringsinstanser tar til orde for. En slik løsning reiser vanskelige avgrensningsspørsmål. Det vil etter Regjeringens syn være lite hensiktsmessig å innføre et så administrativt krevende skille i formuesskatten i en nedtrappingsperiode. Regjeringens forslag til nedtrapping av formuesskatten vil dessuten bedre de skattemessige rammebetingelsene for næringsvirksomhet betydelig.

Etter Regjeringens syn er beregnet inntekt av egen bolig et lite egnet skattegrunnlag. Regjeringen ønsker ikke skatt på å bo i egen bolig. Dagens regler slår vilkårlig ut, og det er svært vanskelig å utforme et takstsystem som ikke gir urimelige utslag. Regjeringen har derfor forpliktet seg til å avvikle fordelsbeskatningen, og har fulgt opp dette med lettelser i skatt på bolig hvert budsjettår. Regjeringen legger opp til å fjerne den resterende fordelsskatten i forbindelse med skattereformen.

Regjeringen mener at skattleggingen av fast eiendom fortsatt bør være frivillig for kommunene som i dag. Regjeringen vil ikke følge opp utvalgets forslag om å erstatte fordelsbeskatningen med en obligatorisk eiendomsskatt. Regjeringen legger opp til enkelte endringer i eiendomsskatten som vil gi kommunene større handlingsrom i utformingen av eiendomsskatten.

Lønns- og pensjonsbeskatningen

Regjeringen er enig i utvalgets vurdering av at skattesatsene på høye personinntekter må reduseres for å sikre lik skattlegging på marginen av lønns- og kapitalinntekter. Dagens marginalskatt på opptil 64,7 pst. inklusive arbeidsgiveravgift er etter Regjeringens syn klart for høy. Som utvalget peker på, er det tvilsomt om en svært progressiv beskatning av arbeidsinntekter gir den tilsiktede omfordeling av inntekt etter skatt, blant annet fordi økt skatt på høye lønninger kan slå ut i økt lønn før skatt. Regjeringen legger også vekt på at progresjonen i skattesystemet ikke skal svekke mulighetene til å beholde og tiltrekke høyt kvalifisert arbeidskraft i Norge. Det er dessuten helt nødvendig å redusere de høyeste skattesatsene på lønn dersom delingsmodellen skal kunne oppheves når aksjonærmodellen innføres. Med aksjonærmodellen vil utbytte på marginen bli skattlagt med vel 48 pst. når selskap og eier ses under ett. Marginalskatten på høye personinntekter må derfor reduseres ned til om lag dette nivået.

Regjeringen legger opp til å redusere toppskattesatsene og avvikle den ekstra arbeidsgiveravgiften over 16 G , i tråd med Skaugeutvalgets tilrådinger. En mer moderat progresjon, kombinert med innføring av aksjonærmodellen, vil kunne gi en mer effektiv og rettferdig omfordeling, blant annet ved at like inntekter i større grad behandles likt i skattesystemet.

Gjeldende fradragsstruktur for lønnsinntekter er komplisert og kan svekke incentivene til å arbeide. Dette gjelder særlig lønnsfradraget, som ble innført i forbindelse med budsjettforliket for 2000. Begrunnelsen for lønnsfradraget var å gjøre det mer lønnsomt å arbeide enn å motta trygd, men fradraget har ikke virket etter hensikten. Lønnsfradraget økte trolig marginalskatten for lavtlønte, noe som har bidratt til redusert arbeidstilbud. En annen utilsiktet virkning er at helt andre grupper enn lavtlønte har fått nytte av fradraget, siden heltidsarbeidende lønnstakere har for høye lønnsinntekter til at lønnsfradraget får noen effekt. Det er først og fremst skoleelever, studenter og selvstendig næringsdrivende med litt lønnsinntekt som har nytte av fradraget.

Regjeringen foreslår derfor å oppheve lønnsfradraget og erstatte det med et utvidet minstefradrag som bare gjelder for lønnsinntekter. Minstefradraget for pensjonsinntekter foreslås videreført etter gjeldende regler.

Dagens forskjellsbehandling av lønn og pensjon kan bidra til å redusere den reelle pensjonsalderen. En bedre innretning av skattesystemet kan gjøre det lønnsomt å stå lenger i arbeid. Et økt minstefradrag i lønnsinntekt slik Regjeringen legger opp til, vil bidra til en tilnærming av pensjonsbeskatningen til lønnsbeskatningen, uten at pensjonsbeskatningen økes. Spørsmålet om reell pensjonsalder står sentralt i Pensjonskommisjonens rapport (NOU 2004: 1). Ifølge Pensjonskommisjonen er en av hovedutfordringene for et bærekraftig pensjonssystem at arbeidstakere motiveres til å stå lenger i arbeid enn før. Skatte- og trygdesystemet bør her trekke i samme retning. Endringer i pensjonistbeskatningen må dels ses i sammenheng med oppfølgingen av Pensjonskommisjonen, og dels med andre endringer i skattesystemet.

Regjeringen er enig med Skaugeutvalget i at taket for høy trygdeavgiftssats for næringsinntekter på 12 G bør avvikles. Det betyr at næringsinntekter som hovedregel ilegges en trygdeavgift på 10,7 pst. Begrunnelsen for å oppheve taket på 12 G er dels at det ikke finnes en tilsvarende avkorting av trygde- og arbeidsgiveravgifter for lønn, og dels at det ikke er noen direkte sammenheng mellom innbetalt trygdeavgift og utbetalt pensjon på dette inntektsnivået. Regjeringen er enig med utvalget i at det er uheldig med en slik forskjellsbehandling av nærings- og lønnsinntekter. Forslaget må ses i sammenheng med lettelsene i toppskatten og målet om et enklere skattesystem.

Innstramming og forenkling i enkelte fradragsordninger

I utgangspunktet bør skattepliktig inntekt i personbeskatningen gjenspeile faktiske økonomiske forhold. Dette tilsier at alle inntekter, inkludert naturalytelser, bør inngå i skattegrunnlaget, mens utgifter til erverv av inntekten kan trekkes fra. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha relativt lave skattesatser, og vil dermed redusere kostnadene ved beskatning. Skattegrunnlag som gjenspeiler faktiske økonomiske forhold er dessuten viktig for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal gi den tilsiktede omfordelingen av inntekt.

Samtidig bør skattesystemet være enkelt å forstå og innrette seg etter for skattebetalerne, og enkelt å administrere for ligningsmyndighetene. Praktiske hensyn kan dermed tilsi at en i liten grad skattlegger den løpende fordelen av å eie forbruksgoder, at en benytter sjablonregler for beskatning av enkelte naturalytelser, og at en del vanlige utgifter til inntektens erverv anses som omfattet av minstefradraget.

Regjeringen er enig med Skaugeutvalget i at det er et behov for å gå gjennom de forskjellige inntektsfradragene med sikte på forenkling. En utvidelse av minstefradraget bør kombineres med at enkelte inntektsfradrag avvikles eller strammes inn. Regjeringen er også prinsipielt sett enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig å overføre enkelte fradrags- og særordninger i skattesystemet til budsjettets utgiftsside, og vil vurdere dette nærmere.

Indirekte beskatning

Indirekte skatter utgjør i Norge en relativt høy andel av offentlige inntekter. Utvalget mener det er fornuftig å ha en relativt høy andel indirekte skatter og foreslår en viss økning av avgiftsnivået for å finansiere lettelser i inntektsbeskatningen. Utvalget har ikke prioritert å gå grundig inn i dette sakskomplekset, men skisserer enkelte hovedpunkter. Blant annet har utvalget lagt vekt på at en i minst mulig grad bør legge fordelingspolitiske og næringspolitiske oppgaver til avgiftssystemet, og at merverdiavgiften bør ha et bredt grunnlag der varer og tjenester skattlegges med samme sats. Regjeringen har ikke lagt vekt på en bred drøfting av indirekte skatter i denne meldingen.

1.4 Fordelingsvirkninger

Regjeringen mener at en viktig oppgave for skattesystemet er å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Innføring av aksjonærmodellen sikrer en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal fordeling).

Samtidig kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger, utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange tilfeller være viktigere, og det er den samlede fordelingseffekten av helheten i politikken som er det sentrale. En bør unngå å fokusere ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen, og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles. Etter Regjeringens syn har et skattesystem som svekker motivene til å arbeide, og som gjør det lønnsomt og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt til kapitalinntekt, alvorlige svakheter også fordelingspolitisk.

Regjeringens reformskisse har gode fordelingsvirkninger. Skatten på aksjeutbytte vil medføre at en del høye arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter. Dermed fjernes en urimelig forskjellsbehandling av personer med like inntekter. Samtidig foreslår Regjeringen å redusere marginalskatten på lavere lønnsnivåer. Dette vil kunne øke arbeidstilbudet og dermed inntektene til deltidsarbeidende og andre med lav inntekt. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt. Reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene på lønn vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt, til gode. Dette er en forutsetning for å sikre en mer lik beskatning av like inntekter, som er grunnleggende for et skattesystem med gode fordelingsegenskaper.

Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. Dette må ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalinntekt når den tas ut av eierne, fremfor som kapitalbeholdning. Nedtrappingen av formuesskatten vil også redusere forskjellsbehandlingen som følger av ulike verdsettelsesregler.

1.5 Proveny og innfasing

Skatteforslag som bidrar til en mer effektiv bruk av ressursene, vil over tid bidra til økt verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Etter Regjeringens syn bør en likevel ikke legge til grunn inndekking fra slike effekter i innfasingsårene, blant annet fordi det kan ta noe tid før effektivitetsgevinstene slår ut i økte skatteinntekter. Den betydelige usikkerheten ved å tallfeste slike virkninger trekker i samme retning. Regjeringen vil samtidig understreke at en må legge vekt på de potensielle gevinstene i form av økt avkastning på de samlede ressursene når en vurderer omfanget og innretningen på reformen.

Regjeringen tar sikte på lettelser i tråd med Sem-erklæringen på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder effektene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen i Petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter.

Viktige elementer i Regjeringens reformskisse innebærer isolert sett store skattelettelser innenfor lønnsbeskatning, formuesskatt og boligskatt. En del av reformen vil dekkes inn gjennom andre skatteendringer, blant annet skatten på høye utbytter og gevinster som anslås å gi et proveny på om lag 3 mrd. kroner. I tillegg vil Regjeringen gå gjennom ulike fradragsordninger m.m. for å vurdere mulighetene for forenkling og inndekking.

Regjeringen legger opp til å fase inn reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007. Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform som er balansert og skal komme brede grupper til gode, må innføres over noe tid.

Det vil også være behov for noe tid før enkelte av endringene rent teknisk kan innføres, bl.a. tilsier administrative hensyn at aksjonærmodellen innføres først fra 2006. I tillegg må en ta hensyn til at flere av endringene henger sammen. En betydelig reduksjon av marginalskatten på de høyeste lønnsinntektene er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen ved innføring av aksjonærmodellen. Regjeringen tar derfor sikte på å redusere marginalskatten på de høyeste inntektene i løpet av 2005 og 2006, slik at en legger til rette for å avvikle delingsmodellen i 2006. Samtidig legges det opp til å redusere skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer. Det vil stimulere til økt arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere og midlere inntekter tar del i skattelettelsene. For å unngå uheldige tilpasninger foreslås det at skattefritaket for utbytter i selskapssektoren får virkning fra 1.1. 2004, mens fritaket for aksjegevinster får virkning fra og med 26. mars 2004.

Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med økt skatt på utbytter. Det er derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen iverksettes. Regjeringen foreslår å halvere formuesskatten i løpet av 2006 og 2007, og at den deretter trappes videre ned med sikte på avvikling.

Regjeringen vil i de årlige budsjettene komme tilbake med konkrete endringsforslag i tråd med retningslinjene som trekkes opp i denne meldingen.

Fotnoter

1.

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee – Dividend taxation of individuals in the Internal Market. COM(2003) 810 final.

Til dokumentets forside