5 Kostnader og økonomiske rammer

Kapitlet inneholder forslag til økonomiske rammer for Forsvaret i perioden 2002-2005, og forslag til endrede bevilgninger på forsvarsbudsjettet i 2002 i forhold til saldert budsjett. Som grunnlag for forslagene om økonomiske rammer, redegjøres det innledningsvis for det metodiske grunnlag for kostnadsberegningene av den samlede forsvarsstrukturen.

5.1 Metodisk grunnlag

Stortingets behandling av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), førte til en rekke endringer av foreslått struktur og organisasjon i proposisjonen. Under stortingsbehandlingen var det ikke mulig å fremskaffe full oversikt over alle direkte og indirekte konsekvenser av disse endringene. Et flertall i forsvarskomitéen anmodet derfor - umiddelbart etter behandlingen - Forsvarsdepartementet om å fremskaffe mest mulig nøyaktige beregninger av kostnadene ved den vedtatte strukturen. Arbeidet ble igangsatt i nært samarbeid med Forsvarets overkommando, Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste, nå Forsvarsbygg.

Beregningene er utført med det meget omfattende simuleringsverktøyet «KOSTMOD» og er basert på et meget betydelig tallmateriale. Det er enighet i Forsvaret om at det ikke foreligger noe bedre verktøy for å foreta slike omfattende strukturkostnadsberegninger som forslagene om økonomiske rammer og behov er basert på. Det må imidlertid understrekes at beregningene inneholder usikkerheter. Dette henger blant annet sammen med det omfattende arbeid som pågår med å utforme nye oppsetningsplaner for både styrkestrukturen og fredsorganisasjonen. Videre er det tidligere erfart en iboende tendens til å undervurdere kostnader i denne type arbeid selv om man legger vekt på å styrke den sentrale kontroll med alle inngangsdata. Usikkerheten skyldes også forhold utenfor Forsvarets kontroll knyttet blant annet til prisstigningen på forsvarsmateriell og på andre varer og tjenester som Forsvaret er avhengig av. I tillegg er den påbegynte omleggingen av Forsvaret så omfattende og krevende at ingen kan garantere at den går nøyaktig som planlagt eller nøyaktig hvilke innsparinger den vil gi. Beregningene gir imidlertid så nøyaktige anslag som det er mulig å fremskaffe ut fra det vi vet i dag.

5.2 Økonomiske rammer

5.2.1 Kostnader ved vedtatt og endret struktur

Nye kostnadsberegninger for omleggingsperioden 2002-2005 ble oversendt Stortinget i brev av 31. august 2001 og presentert i St.prp. nr. 1 (2001-2002). Totalkostnadene var beregnet til 121,6 mrd. 2001-kroner. Omregnet til 2002-kroner tilsvarer dette 123,6 mrd. kroner. Kvalitetssikringen av beregningene har ikke endret de kostnadene som ble presentert i St.prp. nr. 1, men de endringsforslag som foreslås i denne proposisjonen gir innsparinger i størrelsesorden 5,6 mrd. kroner på den totale kostnaden for perioden 2002-2005. Totalkostnadene for perioden blir derved på 118,0 mrd. kroner. Dette beløpet utgjør basis for Forsvarets behov for økonomiske rammer i omleggingsperioden, og angir hva strukturen med de endringer som foreslås i denne proposisjonen vil koste.

Kutt-/reduksjonsforslagene er vist i tabell 5.1.

For å utdype grunnlaget for beregningene, presenteres i boks 5.1 en mer detaljert beregning som viser årlige gjennomsnittskostnader for omleggingsperioden.

5.2.2 Samlet forsvarsramme

Regjeringen legger til grunn at Forsvaret i omleggingsperioden 2002-2005 samlet skal tilføres 118 mrd. kroner som tilsvarer kostnadene ved den justerte struktur. I gjennomsnitt gir dette et årlig bevilgningsbehov på 29,5 mrd. kroner i perioden. Rammen omfatter alle utgifter over forsvarsbudsjettet, inkludert utgifter til internasjonale operasjoner og anti-terrortiltak (herunder aktivitet i og rundt Afghanistan). Det er imidlertid et unntak for 2002 som følge av at regjeringen i St.prp. nr. 39 (2001-2002) har foreslått å tilleggsbevilge til sammen 546 mill. kroner for å finansiere norsk deltakelse i Afghanistan og nasjonale sikringstiltak. Dersom F-16 blir deployert, blir de totale kostnadene i.f.m. Afghanistanoperasjonen ca. 1 mrd. kroner. Av rammen på 118 mrd. kroner er det avsatt inntil 250 mill. kroner for å håndtere de regionale konsekvenser av omleggingen. Denne rammen dekker perioden 2002-2006. Når det gjelder styringen av bruk av disse midlene, og forutsetningene for å få tildelt slike midler, vises til det opplegg som er skissert i St. prp. nr. 45 (2001-2002).

Ut fra de årlige behov legger regjeringen opp til en gradvis opptrapping av bevilgningene til Forsvaret i perioden 2002-2005. For 2002 foreslår regjeringen at forsvarsbudsjettet øker med 1,043 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, jf. B.Innst. S. nr. 7 (2001-2002), slik at den ordinære ramme for inneværende år blir på 28,7 mrd. kroner. Med de ekstra midlene som er foreslått tilleggsbevilget til deltakelsen i Afghanistan, blir nivået på 29,246 mrd. kroner. Dette gir en økning på 5,7 prosent i forhold til saldert budsjett. Dessuten er regjeringen innstilt på å fremme forslag om en bevilgning på ytterligere om lag 425 mill. kroner i 2002 dersom deployering av fire F 16 jagerfly til «Operation Enduring Freedom» finner sted. Det betyr at det i 2002 vil tilleggsbevilges ca. 1 mrd. kroner til kampen mot terrorisme.

Forsvarsplanleggingen skal innrettes mot de økonomiske rammene som foreslås, men regjeringen vil tilpasse oppfølgingen av rammene til helheten i de årlige budsjettopplegg ut fra utviklingen i den økonomiske situasjonen.

Regjeringen legger videre opp til at forsvarsbudsjettet i 2003 videreføres på samme nivå som den ordinære rammen i 2002, skal øke til 29,7 mrd. kroner i 2004 og til 30,9 mrd. kroner i 2005. Økningen fra saldert budsjett i 2002 til den foreslåtte ramme i 2005 er på 11,7 prosent. Når det gjelder budsjettmidler til Forsvaret, eksklusive merutgifter til internasjonale operasjoner, vil det i 2002-2005 avsettes 11,8 mrd. kroner mer enn i forrige periode. Det utgjør en økning på 11,7 prosent. En slik økning på forsvarsbudsjettet innebærer et unikt løft når det gjelder satsing på Forsvaret etter den kalde krigens slutt. Figur 5.1 illustrerer den økte satsing på Forsvaret.

Selv med denne satsingen på Forsvaret, er struktur og virksomhet noe redusert i forhold til de vedtak som Stortinget gjorde i juni 2001. Den struktur som Stortinget vedtok, ble betydelig dyrere enn det Stortinget hadde grunnlag for å ha oversikt over ved behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), og innebar en kostnad som ville ha krevd et årlig budsjettnivå nærmere 12 prosent høyere enn dagens.

Dette, i tillegg til at det er aktuelt å tilføre Forsvaret ytterligere om lag 1 mrd. kroner i ekstra midler til deltakelse i Afghanistan i 2002 og til nasjonale sikringstiltak, har medført at den struktur og virksomhet som Stortinget vedtok i juni i fjor, vanskelig lar seg fullfinansiere.

Endringene i struktur og organisasjon, samt det finansielle grunnlaget som foreslås, gir etter regjeringens syn Forsvaret et forbedret grunnlag for å gjennomføre omstillingen. Videre er det et overordnet mål å legge frem et forslag som bidrar til å skape balanse mellom Forsvarets virksomhet, de investeringer som må til og de midler som tilføres Forsvaret. Ubalansene i Forsvaret er inngående beskrevet i St.prp. nr. 45, og det vises også til kapittel 8. Når det gjelder moderniseringen er det spesielt viktig med forutsigbare og stabile økonomiske rammer. Oppfølging av budsjettforutsetningene er derfor av største betydning for en vellykket modernisering og omstilling.

Det er lagt vekt på å gjennomføre justeringer av strukturen som gir rask og varig reduksjon i bevilgningsbehovet. Det har vært viktig å unngå tiltak som skyver på og forsterker problemene. Slike tiltak ville først og fremst ha vært å utsette nødvendige investeringer til etter 2005. En slik strategi vil imidlertid kun svekke Forsvaret. I forslaget inngår likevel en utstrekning av betalingsplanen for MTB-Skjold i tid sammenlignet med de planene som lå til grunn for kostnadsberegningene. Dette skyldes at leveringsperioden blir lengre enn tidligere anslått. Planen fremgår av tabell 5.2 som illustrerer de viktigste kostnadselementene i perioden 2001-2005 (mrd. 2002-kroner).

Rammen for investeringer vil være på 42,0 mrd. kroner i perioden. Dette tilsvarer 35,6 prosent av den totale rammen, stigende fra 32,4 prosent i 2002 til 37,9 prosent i 2005. Økte investeringer er et sentralt virkemiddel i omstillingen og moderniseringen av Forsvaret. Materiellinvesteringenes del vil utgjøre om lag 30,8 mrd. kroner. Dette utgjør 26,1 prosent av totalrammen, men stigende fra 23,7 prosent i 2002 til 29,4 prosent i 2005. Denne kraftige økningen mot slutten av perioden gjenspeiler satsingen på modernisering etterhvert som EBA-investeringer som er kritiske for omstillingen, blir igangsatt og gjennomført. Det vil også ta noe tid å gjennomføre de nødvendige forberedelser til de mange og viktige materiellinvesteringer som det legges opp til å gjennomføre.

Utenom fregattanskaffelsen og anskaffelsen av maritime helikoptre, viser tabellen at det i perioden vil bli gjennomført betydelige investeringer i ledelses- og informasjonssystemer. Også disse investeringene, sammen med investeringer i missiler og annet utstyr som vil gi vårt kampflyvåpen multi-rolle kapasitet, er svært viktige i forbindelse med omleggingen av Forsvaret. Anskaffelse av Skjold klasse-MTB-er vil på sikt tilføre Sjøforsvaret betydelig økt, også havgående kapasitet. Investeringer i EBA vil i perioden utgjøre 11,2 mrd. kroner, hvorav om lag halvparten er knyttet til omstillingen av Forsvaret.

Den øvre rammen til internasjonale operasjoner foreslås satt til gjennomsnittlig 900 mill. kroner per år i perioden etter 2002. Dette vil bety betydelige innskrenkninger av Norges internasjonale bidrag. Imidlertid er Forsvaret i dag enda sterkere involvert i i internasjonale operasjoner enn tidligere, med meget betydelige bidrag både i Kosovo og i Afghanistan. Situasjonen som har oppstått etter terrorangrepene 11. september 2001 krever at Norge oppfyller sine allianseforpliktelser. Det er viktig å unngå reduksjoner i nivået på norsk deltakelse i internasjonale operasjoner som får negative konsekvenser for samarbeide med allierte og koalisjonspartnere. Det norske bidraget til den internasjonale fredsstyrken i Afghanistan så vel som USAs operasjon «Enduring Freedom» belyser uforutsigbarheten knyttet til situasjoner som kan oppstå hvor også betydelig innsats av norske styrker er nødvendig. Når det gjelder innsats av norske styrker i utlandet, legger derfor regjeringen til grunn at det vil kunne oppstå situasjoner hvor det vil måtte gjøres særskilte vurderinger. I Kosovo, som er en mer fast og planleggbar operasjon, planlegges en reduksjon av dagens bataljon fra ca. 1100 til ca. 800 personell i 2002, og mulig nordisk samarbeid/arbeidsdeling utredes for 2003. Det er av flere allierte tatt til orde for en omorganisering av det totale militære nærværet i regionen.

Når det gjelder fordelingen mellom hovedelementene i budsjettet som er skissert i tabell 5.2, vil det kunne bli behov for enkelte justeringer. Regjeringen legger til grunn at det vil være muligheter innenfor det enkelte budsjettår å kunne foreta justeringer mellom de enkelte elementene.

Det er avgjørende viktig å sikre evnen til den krevende og helt nødvendige omleggingen av Forsvaret i de fire årene fra 2002 til 2005. Regjeringen legger derfor vekt på at det i denne perioden vil være nødvendig fra år til år å vurdere enkelte midlertidige tiltak. De gjennomgripende endringer i praktisk talt alle deler av Forsvaret som følge av omleggingen, skaper en rekke praktiske flaskehalser, for eksempel når det gjelder omfanget av førstegangstjeneste i omleggingsperioden. Det legges opp til at inntaket av vernepliktige reduseres midlertidig med inntil 10 prosent av årsklassen i 4-årsperioden. Andre tiltak vil kunne berøre trenings- og øvingsnivå og vedlikehold av eiendommer, bygg og anlegg.

5.2.3 Forslag til rammeendringer i 2002

Regjeringen foreslår at det samlet gis en netto rammeøkning på forsvarsbudsjettet for 2002 på 1 043,082 mill. kroner slik at budsjett øker fra 27 656,918 mill. kroner til 28 700 mill. kroner. I tillegg er det i St.prp. nr. 39 foreslått en tilleggsbevilgning på 546 mill. kroner fordelt med ca. 476 mill. kroner for å finansiere norsk deltakelse i Afghanistan og ca. 70 mill. kroner til nasjonale sikringstiltak. Regjeringen er innstilt på å øke tilleggsbevilgningen til operasjonene i Afghanistan med ytterligere om lag 425 mill. kroner for å finansiere eventuell deployering av fire F-16 jagerfly.

Driftsbudsjettet

Driftsbudsjettet for 2002 foreslås samlet økt med netto 413 mill. kroner fordelt på følgende hovedtiltak:

Investeringsbudsjettet

Investeringsbudsjettet for 2002 foreslås samlet økt med 630 mill. kroner fordelt på forsvarsgrener og Heimevernet:

Kap 1731 Hæren

Kapitlet foreslås økt med netto 107 mill. kroner på post 01. For i hovedsak å tilfredsstille beredskapskravene for materiell-lagre (drivstoff/reservedeler/teknisk materiell og ammunisjon) og i noen grad forsere driftsanskaffelser, foreslås kapitlet styrket med 140 mill. kroner. Tiltakene vil øke tilgjengeligheten av Hærens materiell, og dermed gi bedre mulighet for øving/trening. Som følge av at innkallingsstyrken foreslås redusert, blir kapitlet redusert med 33 mill. kroner til dette formålet.

Kap 1732 Sjøforsvaret

Kapitlet foreslås økt med netto 86 mill. kroner på post 01. For å sikre økt øvings- og treningsaktivitet foreslås kapitlet økt med 70 mill. kroner, herav 35 mill. kroner til økte reservedelslagre for mineryddere ved gjennomføring av aktivitet i NATOs minerydderstyrke i nord (MCMFORNORTH). I tillegg foreslås kapitlet økt med 30 mill. kroner til reservedelslagre for mineryddere for å ivareta oppdraget for Forsvarets innsatsstyrker for flernasjonale fredsoperasjoner (FIST-S), og til å øke Sjøforsvarets drivstofflagre. Som følge av at innkallingsstyrken foreslås redusert, blir kapitlet redusert med 14 mill. kroner til dette formålet.

Kap 1733 Luftforsvaret

Kapitlet foreslås økt med netto 195 mill. kroner på post 01. For å bedre muligheten for trening gjennom økt tilgjengelighet til Luftforsvarets materiell og lagre, foreslås dette styrket med 203 mill. kroner. Hoveddelen gjelder innkjøp av drivstoff til oppfylling av beredskapslagre. For øvrig går økningen til innkjøp av ammunisjon og reservedeler. Som følge av at innkallingsstyrken foreslås redusert, blir kapitlet redusert med 8 mill. kroner til dette formålet.

Kap 1734 Heimevernet

Kapitlet foreslås økt med 95 mill. kroner på post 01. Midlene foreslås i sin helhet brukt til tiltak som bidrar til å øke trenings- og øvingsaktiviteten i Heimevernet. Dette er i samsvar med følgende føringer fra Forsvarskomitéen, jf. bl.a følgende i B.innst. S nr. 7 (2001-2002):

«Komitéen viser til at øvingsomfanget er redusert for 2002, og vil understreke at dette må være en midlertidig reduksjon. Ved tilførsel av økte midler i løpet av året ber komitéen om at Heimevernet prioriteres.».

Kap 1791 Redningshelikoptertjenesten

Kapitlet foreslås økt med 30 mill. kroner på post 01. Midlene foreslås brukt til å styrke øvings- og treningsaktiviteten gjennom anskaffelse av reservedeler m.m. til Redningstjenesten for å sikre nødvendig flytimeproduksjon.

Kap 1792 Norske styrker i utlandet

Kapitlet foreslås redusert med 99,918 mill. kroner på post 01 gjennom innsparinger og effektiviseringer i det norske styrkebidraget i utlandet.

Investeringsbudsjettet

Kap 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nyanlegg

Kapitlet foreslås styrket med 630 mill. kroner på post 45, større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. 345 mill. kroner av disse midlene foreslås brukt til investeringsprosjekter i Hæren (lette terrengkjøretøy, observasjonsutstyr, investeringer i Forsvarets innsatsstyrker (FIST-H) m. m.). 230 mill. kroner foreslås å gå til investeringer i Sjøforsvaret, herav er det satt av 200 mill. kroner til utbetaling til Skjold-klasse - MTB-er med forutsetning om kontraktinngåelse i 2002. 55 mill. kroner foreslås brukt til investeringsprosjekter i Heimevernet (sikring av mobiliseringsvåpen, soldatutrustning m.m.). De foreslåtte investeringsprosjektene, utenom Skjold-klasse er allerede godkjente prosjekter, og prosjekter som er kommet så langt i prosessen at det er realistisk at disse kan komme til utbetaling i 2002. De stramme rammene i det vedtatte 2002-budsjettet er i hovedsak grunnen til at disse prosjektene ikke er blitt fremmet tidligere, men i stedet valgt skjøvet ut i tid.