Del 3
Resultater i kommunalsektor

20 Tjenesteproduksjon og økonomi – sammendrag

Utviklingen i kommuneøkonomien (kapittel 21)

Aktiviteten er høy i kommunesektoren. På midten av 1990-tallet var den årlige aktivitetsveksten om lag 2 prosent pr. år. De senere år har aktivitetsveksten svingt noe mer, men er fortsatt høy. Svingningene skyldes først og fremst investeringene. Sysselsettingen og vareinnsatsen viser en forholdsvis jevn vekst.

Bakgrunnen for den høye aktiviteten er i første rekke reformer innen skolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I den forbindelse har kommunesektoren gjennomført betydelige investeringer. I 1997 økte investeringsvolumet med 32,9 prosent. Etter at det høye investeringsnivået ble videreført i 1998, økte det ytterligere med 4,6 prosent i 1999. Deretter har det vært en nedgang i investeringene.

Etter 1995 har kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner økt fra om lag 1 milliard kroner til nesten 10 milliarder i 1999. Dette må ses i sammenheng med at aktiviteten har økt mer enn inntektene. Underskuddet ble i 2000 redusert til om lag 5,5 milliarder kroner, men anslås å øke til 6,9 milliarder kroner i 2001. Realinntektsveksten i 2001 var forholdsvis svak, blant annet på grunn av økte pensjonsutgifter.

Kommunesektoren har en forholdsvis svak finansiell stilling. Foreløpige tall for 2001 viser netto driftsresultat for kommunene på 2 prosent av driftsinntektene. Dette er en nedgang fra 2,5 prosent i 2000. Resultatet i 2001 er på linje med resultatene i 1998 og 1999, som var de svakeste årene på 1990-tallet.

For fylkeskommunene er netto driftsresultat for 2001 foreløpig anslått til 1,8 prosent av driftsinntektene. Dette er tredje år på rad med negativt netto driftsresultat. Økte utgifter i spesialisthelsetjenesten er hovedårsaken til det svake resultatet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3.

Nærmere omtale av finansielle indikatorer for kommunesektoren er gitt i vedlegg 10.

Kommunal tjenesteproduksjon (kapittel 22)

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Fra 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner vært med i KOSTRA, halvparten av dem for første gang. KOSTRA gir et helt annet inntak til kommunal tjenesteproduksjon enn tidligere. Ved siden av at en kan måle kostnader ved de ulike aktiviteter mer eksakt enn tidligere, sikrer også publisering av foreløpige data fra året før i mars en langt bedre aktualitet enn før.

I kapittel 22 gis det en oppsummering av tjenesteproduksjonen med vekt på 2001 på grunnlag av foreløpig KOSTRA- statistikk. I vedlegg 11 vises resultater fra 2001 innen alle sentrale tjenesteytende kommunale og fylkeskommunale sektorer for grupper av kommuner. Enkelte hovedpunkter som kan trekkes fram er:

• Barnehagedekningen fra 1998 til 2001 er relativ stabil. I 2001 har i overkant av 62 prosent av barna mellom 1 – 5 år barnehageplass. Barnehagedekningen er best i Sogn og Fjordane, Finnmark og Oslo.

• Foreløpige tall viste at i 2001 var kostnadene for en grunnskoleelev om lag 53 000 kroner årlig. Målt pr. innbygger brukte kommunene om lag like mye på grunnskolesektoren som på pleie- og omsorgssektoren. Andel barn som fikk spesialundervisning var høyest i små kommunene, noe som tyder på relativt høyest ressursinnsats i disse kommunene.

• I 2001 kostet på landsbasis en sykehjemplass fem ganger så mye som tjenestene pr. bruker av hjemmetjenester, vel 500 000 kroner pr. plass mot vel 100 000 kroner pr. bruker. Tidligere har det vært slik at kommuner med høy dekningsgrad av hjemmetjenester også har hatt god institusjonsdekning. Det er også tilfelle i 2001, og det er i små kommuner med høye inntekter samt i de 10 rikeste kommunene at dekningsgraden både for institusjon og hjemmetjenester er høyest.

• I 2001 bruker de 4 nordligste fylkene mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. På landsbasis var kostnaden i overkant av 100 000 kroner pr. innbygger 16-18 år. I 2001 var andelen mellom 16 og 18 år i videregående opplæring (inkludert lærlinger) på 88,5 prosent i landet utenom Oslo.

21 Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2001

21.1 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

Tabell 21.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass innenfor nasjonaløkonomien på 1990-tallet. Nedgangen i bruttoprodukt og utgifter i alt i prosent av BNP fra 1999 til 2000 skyldes i hovedsak sterk vekst i BNP som følge av høy aktivitet i petroleumssektoren og økte oljepriser. Den kommunale sysselsettingen som andel av samlet sysselsetting har økt fra 17,2 prosent i 1990 til 20,2 prosent i 2001. Andelen var forholdsvis stabil på drøyt 19 prosent på midten av 1990-tallet. Etter 1998 har andelen økt gradvis. Fra 1990 til 2001 har kommunal sysselsetting i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning økt fra 68,6 prosent til 73,9 prosent.

21.2 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 21.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge 1 i perioden 1980-2001.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I årene 1993 til og med 1996 økte aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med at privat etterspørsel tok seg kraftig opp i disse årene. Aktivitetsveksten i disse årene var rundt 2 prosent årlig. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5 prosent, i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 falt aktivitetsveksten til om lag samme nivå som i perioden 1993-96. I 1999 var aktivitetsveksten i kommunesektoren 3,4 prosent, som var klart høyere enn veksten i BNP på 1,0 prosent. Den høye aktiviteten i 1999 skyldtes blant annet investeringer i forbindelse med handlingsplanene innenfor eldreomsorgen og helsesektoren. Nedgangen i aktiviteten i 2000 skyldtes først og fremst reell nedgang i investeringene. I 2001 er aktivitetsveksten i kommunesektoren på linje med veksten i BNP.

Kilde: Kilde: St.meld. nr 2 (2001-2002) Revidert nasjonalbudsjett 2002

I tabell 21.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1995-2001 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Tabellen viser at det særlig var bruttoinvesteringene som lå bak den sterke aktivitetsveksten i 1997. Dette har først og fremst sammenheng med investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 var det et fortsatt høyt nivå på bruttoinvesteringene, etterfulgt av ytterligere vekst i 1999. I 1998 og 1999 har investeringene i særlig grad vært knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen innen eldreomsorgen, det vil si oppføring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. I 2000 var det en svak nedgang i den samlede aktiviteten. Dette skyldtes først og fremst nedgang i investeringene. I 2001 er det fortsatt nedgang i investeringene, mens økning i sysselsetting og produktinnsats bidrar til at aktiviteten totalt øker med 0,9 prosent.

I tabell 21.3 er det gjort anslag på aktivitetsutviklingen fra 2000 til 2001 i ulike delsektorer. Innenfor helse- og sosialsektoren er det vekst i både utførte timeverk og produktinnsatsen, mens det er nedgang i investeringene. I undervisningssektoren er det vekst i antall utførte timeverk og i investeringene, mens det er nedgang i produktinnsats.

Tabell 21.4 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede og frie inntekter 2 fra 1996 til 2001. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene i denne perioden vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen eldreomsorgen og helsesektoren er finansiert ved øremerkede tilskudd. Den sterke inntektsveksten i 1997 skyldtes delvis en uforutsett sterk skattevekst. Den svake inntektsveksten i 1998 kom blant annet som følge av høye nominelle tillegg i lønnsoppgjøret og en betydelig økning i kommunale pensjonspremier. Dette bidro til å redusere realverdien av inntektene. I 2000 og 2001 var det reell vekst i frie inntekter, i motsetning til de to foregående år.

Inntektsveksten i 2001 ble noe lavere enn forutsatt i Stortingets budsjettvedtak for 2001. Det var lagt til grunn realvekst i de samlede inntektene på vel 1¾ prosent og i de frie inntektene på om lag 1 prosent. I 2001 fikk kommunesektoren høyere skatteinntekter enn forutsatt i budsjettvedtaket. Samtidig økte utgiftene sterkere enn forutsatt, først og fremst på grunn av økning i pensjonspremiene.

En nærmere beskrivelse av utviklingen i inntekter er gitt i vedlegg 8 og 9.

21.3 Underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld

Figur 21.2 viser utviklingen i kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld i perioden 1980-2001.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteri

nger. Underskudd før lånetransaksjoner økte gradvis på andre halvdel av 1990-tallet. I denne perioden økte aktiviteten mer enn inntektene. Det var betydelige reformer og satsinger innenfor grunnskolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I disse sektorene er det foretatt store investeringer som har bidratt til økt underskudd. Økningen i underskuddet i 1998 skyldtes i hovedsak at sysselsettingen og utgiftene til produktinnsats økte betydelig mer enn inntektene. I 1999 bidro økte investeringer til økning i underskuddet. I 2000 økte inntektene betydelig mer enn aktiviteten, og dette bidro til redusert underskudd i kommunesektoren.

Nettogjelden utgjorde nærmere 50 prosent av kommunesektorens samlede inntekter på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen falt deretter gradvis. Til tross for underskudd i kommuneøkonomien siden 1995, har gjeldsandelen siden 1997 holdt seg om lag konstant på i underkant av 30 prosent. Dette har blant annet sammenheng med positive omvurderinger av balanseposter. Omvurderinger knyttet til aksjer og andeler i kommuneforetak er holdt utenom i den beregnede gjeldsandelen som inngår i figur 21.2, men det inngår fortsatt en del omvurderinger på andre balanseposter som det ikke er korrigert for.

21.4 Finansiell utvikling

Netto driftsresultat viser hva som er igjen av driftsinntektene når de ordinære driftsutgiftene inkludert renter og avdrag er betalt.

Netto driftsresultat for kommunesektoren totalt i 2001 anslås foreløpig til 1,1 prosent av driftsinntektene, mot 1,7 prosent i 2000. Resultatet i 2001 er på linje med resultatet i 1999, men klart svakere enn tidligere på 1990-tallet. Kommunesektoren fikk i 2001 ekstra pensjonsutgifter på om lag 3 milliarder kroner. Dette ble imidlertid oppveid av ekstra skatteinntekter av om lag samme størrelse.

Foreløpige tall for kommunene viser et samlet netto driftsresultatet for 2001 på 2,0 prosent av driftsinntektene. Dette er 0,5 prosentenheter svakere enn 2000. Netto driftsresultat for 2001 ligger på nivå med 1998 og 1999, som er de årene med lavest resultat gjennom hele 1990-tallet.

Små kommuner har gjennomgående netto driftsresultater over landsgjennomsnittet, mens de mellomstore kommunene ser ut til å ha netto driftsresultat som gjennomgående er under landsgjennomsnittet.

Blant de 5 største byene hadde Oslo et netto driftsresultat på 2,8 prosent av driftsinntektene. De øvrige byene i denne gruppen (Bergen, Stavanger, Kristiansand og Trondheim) hadde i gjennomsnitt netto driftsresultat på nivå med landsgjennomsnittet, rundt 2 prosent av driftsinntektene.

I gruppen med de rikeste kommunene var netto driftsresultat 15,3 prosent av driftsinntektene. Denne gruppen består av kommuner med store inntekter fra kraftverk og utgjør en svært liten del av det totale kommune-Norge.

For fylkeskommunene har den økonomiske utviklingen vært svak i 2001. Netto driftsresultat var negativt for tredje år på rad, og endte på –1,8 prosent av driftsinntektene i 2001. Dette var en nedgang på 1,6 prosentpoeng fra året før.

Økte utgifter i spesialisthelsetjenesten er hovedårsaken til det svake resultatet. Økningen skyldes blant annet økt pasientbehandling, engangspremie som følge av bortfall av ”knekkpunktregelen” for pensjonsberegninger og merutgifter av regnskapsteknisk karakter i 2001 som følge av statens overtagelse av spesialisthelsetjenesten fra 2002, jamfør punkt 3.2.

Størrelsen på netto driftsresultat varierer sterkt mellom fylkeskommunene. Akershus ligger høyest med 3 prosent av driftsinntektene, mens Hordaland ligger lavest –6,0 prosent av driftsinntektene. 14 fylkeskommuner endte med negativt netto driftsresultat i 2001. 6 fylkeskommuner har hatt negativt netto driftresultat både i 2000 og 2001. Dette er Rogaland, Vestfold, Finnmark, Buskerud, Telemark og Hordaland.

En nærmere beskrivelse av den finansielle utviklingen i kommunesektoren er gitt i vedlegg 10.

22 Kommunal tjenesteproduksjon

Mesteparten av offentlig velferdsproduksjon utføres i kommunene. Ved inngangen av 2001 var over 500 000 arbeidstakere sysselsatt i kommuner og fylkeskommuner, noe som utgjorde nær 25 prosent av landets totale sysselsatte. Dette viser at kommunesektoren forvalter en betydelig del av de samlede ressurser i norsk økonomi. Kravene til kommunal tjenesteyting er også store. Etterspørselen er økende, både på grunn av reformer og en befolkningsutvikling som betyr at både barnetallet og eldreandelen øker i forholdet til befolkningen ellers. Lokale myndigheter står også overfor en stadig mer bevisst, kunnskapsrik og krevende brukergruppe. Samtidig er de kommunale inntektsrammer knappe, og i sum er det behov for å utnytte eksisterende ressurser bedre. Det er derfor nødvendig å ha et stadig fokus på utvikling, nivå og variasjoner innen den kommunale tjenesteytingen.

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Fra 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner vært med i KOSTRA, halvparten av dem for første gang. KOSTRA gir et helt annet inntak til kommunal tjenesteproduksjon enn tidligere. For det første er økonomi- og tjenesteytingsdata tilpasset hverandre. I KOSTRA vektlegges en rapportering som måler produksjonen i antallet leverte tjenester, samtidig som regnskapsrapporteringen er knyttet til de samme tjenestene. Slik kan enhetskostnader beregnes, noe som gir mye bedre muligheter enn før til å vise utvikling i produktivitet og effektivitet i kommunesektoren. I vedlegg 11.3 er det vist et eksempel på dette. Forskningsstiftelsen Allforsk ved NTNU har ved hjelp av KOSTRA-data for 2001 og 2000 for et utvalg av kommuner gjort et anslag på effektivitetsutviklingen i kommunene 3.

KOSTRA – rapporteringen er også lagt opp langt bredere tjenesteytingsrapportering enn tidligere. Slik kan en følge utviklingen innen hele det kommunale tjenestespekteret. Ved at det samtidig publiseres foreløpige data fra året før i midten av mars, vil produksjonsdataene ha en helt annen aktualitet både for kommunene selv, staten og andre brukere.

I vedlegg 11 (avsnitt 11.4 og 11.5) er det vist en omfattende rapportering av kommunal tjenesteproduksjon i hovedsak basert på KOSTRA - statistikk fra 2001. Pr. 17. april 2002 hadde 347 kommuner rapportert regnskapsdata, og gjennomgående var antallet som rapporterte produksjonsdata høyere. For kommunene rapporteres det for 2001 innen sektorene barnehage, grunnskole, pleie – og omsorg, kultur, primærhelse, barnevern, VAR-tjenester, bolig, samferdsel og administrasjonstjenester. For fylkeskommunene rapporteres det fra videregående opplæring, somatiske tjenester, psykiatri, tannhelse, kulturminne, natur og nærmiljø samt administrasjon. Gjennomgangen for kommunene viser resultater for grupper av kommuner. Kommunene er inndelt etter størrelse og inntekt. For en nærmere gjennomgang vises det til vedlegg 11.1 og 11.7. I tillegg gis det i avsnitt 11.2 en kort oversikt over utviklingen for perioden 1998 til 2000 innen sektorene barnehage, grunnskole og kommunale pleie og omsorgstjenester.

22.1 Kommunene

22.1.1 Utviklingen i perioden 1998-01 innen barnehage, grunnskole og pleie- og omsorgssektoren

Barnehager

For perioden 1998-2001 er antallet barn i alderen 1-5 år relativt stabilt, mens antall barn i alderen 1-2 år ble redusert med om lag 3000. I årene 1998, 1999 og 2000 økte antallet barnehageplasser for 1-5-åringer med i overkant av 2000. Dekningsgraden for 1-5-åringer i perioden var derfor relativt stabil, andelen er endret fra 61,7 i 1998 til 62,4 i 2000. For 2001 viser KOSTRA-data en dekningsgrad på 62,2. Andelen barn i kommunale barnehager i forhold til andelen barn i private barnehager, har gått noe ned fra 2000 til 2001.

Grunnskole

I perioden 1998 til 2001 økte elevtallet i gruppen 6-15 år med om lag 30 000, eller årlig med om lag 10 000 elever. Elevtallsøkningen førte i stor grad til en økning i antallet 1-10.-klasser og i mindre grad til en økning i antall elever pr. klasse i samme periode. I 2001 var det på landsbasis 20,2 elever i hver klasse. Til sammenligning var elevtallet i 1998 19,9. Antall elever med plass i SFO har hatt en stor økning i perioden, og andelen elever med plass i SFO har økt fra 47 prosent til 52 prosent.

Pleie- og omsorg

Fra 1998 til 2001 økte antallet eldre 80 år og over med om lag 12 000, mens antallet eldre i alderen 67 år og over er redusert med 7000. Antall mottagere av hjemmetjenester er økt i perioden 1998-2000, mens antallet beboere i institusjon var om lag stabil i samme periode. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 67 år og over har holdt seg stabil i perioden 1998-2001. På grunn av innføring av KOSTRA er det nå mulig å lage nye og mer presise indikatorer enn tidligere for innbyggere 80 år og over. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 80 år og over var i 2001 lik 12,3 prosent. Andelen brukere av institusjonsplasser i alderen 80 år og over var i 2001 lik 15,2 prosent. Utgift pr. mottaker i hjemmetjenesten var om lag 109 000 kroner for kommunene, og utgift pr. mottaker i institusjon var om lag 482 000 i 2001 når en legger KOSTRA-rapporteringen til grunn.

22.1.2 Situasjonen i 2001

Barnehage

Det er store geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Sogn og Fjordane, Finnmark og Oslo har den høyeste barnehagedekningen i 2001. Lavest barnehagedekning har kommunene i Østfold, Aust-Agder og Telemark.

Oslo med en dekningsgrad på 68,8 prosent ligger imidlertid klart over tilbudet på landsbasis utenom Oslo på 61,4. Det er en klar tendens til at dekningsgraden øker med økende kommunal inntekt og avtar noe med økende folketall. Samtidig er det en klar tendens til at utgiftene pr. barnehageplass øker med økende kommunal inntekt og økende folketall. Forskjellene kommunene i mellom må betegnes som relativt store. Mens landsgjennomsnittet utenom Oslo har gjennomsnittskostnader pr. plass på nær 80 000 kroner, kostet en plass i de minste kommunene med lav inntekt i gjennomsnitt 62 000 kroner. I storbyene, eksklusive Oslo, var gjennomsnittskostnadene pr. plass 95 400 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Grunnskole

Kommunene finansierer opplæring i grunnskolen blant annet gjennom rammetilskuddet. De siste årene har vært preget av økt konkurranse om midlene i kommunene, blant annet som følge av gjennomføringen av krevende handlingsplaner. Dette har også ført til at grunnskolen må konkurrere med andre sektorer om midler. På landsbasis (eksklusive Oslo) viser foreløpige KOSTRA-tall at kommunene i gjennomsnitt (utenom Oslo) brukte 52 900 kroner pr. elev på grunnskole i 2001. I Oslo var gjennomsnittet pr. elev 46 500 kroner.

Andel elever som får spesialundervisning er en egnet indikator for å se på variasjon i ressursinnsats kommunene i mellom. Ut fra de store talls lov er det liten grunn til å tro at behovene for spesial undervisning vil variere nevneverdig når en sammenligner grupper av kommuner. Kostra- statistikken viser at andelen elever med spesialundervisning øker med synkende innbyggertall. I småkommunene er andelen elever med spesialundervisning mellom 6,1 og 6,9 prosent. Gjennomsnittet i storbyene er 4,9 prosent. Samtidig varierer andelen elever pr. klasse. Gjennomsnittlig klassestørrelse i landet utenom Oslo var 19,2 elever. Antall elever pr. klasse både på barnetrinnet og på ungdomstrinnet synker med synkende folketall, noe som blant annet har sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag.

Helsetjenester

Helsetjenestens oppgave er å sikre trygghet for at alle får hjelp til å diagnostisere og så langt som mulig, behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forbyggende arbeid. I 2001 var gjennomsnittlig netto driftsutgifter pr. innbygger i kommunehelsetjenesten for alle landets kommuner utenom Oslo 1 107 kroner. Gjennomsnittlig netto driftsutgifter pr. innbygger i Oslo var 1 113 kroner. Antallet legeårsverk pr. 10 000 innbygger i 2001 for landet utenom Oslo var 7,7. Det er en tendens til at legedekningen synker med økende folketall, med unntak av Oslo som har en dekningsgrad over gjennomsnittet. Videre er det en tendens til at legeandelen øker med økende inntektsnivå.

Pleie- og omsorg

Tidligere har antall årsverk vært benyttet som indikator på ressursinnsatsen innen sektoren som helhet. Med KOSTRA-data er det mulig å gi et mer direkte uttrykk for ressursinnsatsen ved hjelp av driftsutgifter pr. innbygger eller bruker av tjenestene. I 2001 viser de foreløpige tallene at netto driftsutgifter pr. innbygger i landet var vel 7 200 kroner. Det er til sammenligning om lag det samme som brukes til grunnskole pr. innbygger.

Pleie- og omsorgssektoren kan grovt sett deles opp i hjemmetjenester og institusjonstjenester. Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester, men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. En institusjonsplass koster på landsbasis i gjennomsnitt fem ganger så mye som en bruker av hjemmetjenester (brutto driftsutgifter), vel 500 000 kr pr. plass mot vel 100 000 kroner pr. bruker.

Generelt kan terskelen for valg av institusjon eller ikke være ulik fra kommune til kommune, og påvirker med det sammensetningen av og utgiftsnivået til brukerne i henholdsvis hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg. For hjemmetjenestene er det en tendens til at økende ressursinnsats pr. bruker går sammen med økende kommunestørrelse, men den er ikke entydig. Når det gjelder institusjonstjenester, kan det vanskelig spores noen klar sammenheng mellom ressursbruk og innbyggertall. Det er ellers en entydig sammenheng mellom ressursbruk og inntektsnivå når det gjelder institusjonstjenester. Med andre ord prioriterer kommuner med høye inntekter institusjonsplasser.

Når det gjelder hjemmetjenester har de minste kommunene bedre dekning enn de større kommunene. Det er ingen entydig sammenheng mellom inntektsnivå og dekningsgrad innen hjemmetjenestene, selv om det er en viss tendens til at kommuner med høye inntekter også har høye dekningsgrader. Det er i de fire nordligste fylkene samt Telemark og Hordaland at dekningsgraden er best, dårligst er den i Akershus og Vestfold.

Institusjonsdekningen i forhold til eldre 80 år og over avtar med økende innbyggertall (bortsett fra i storbyene). Det er derimot en tendens til at økende dekningsgrad går sammen med økende kommuneinntekt. Små kommuner med høye inntekter ligger klart høyere enn middels store kommuner med lave inntekter.

Tidligere har det vært slik at kommuner med høy dekningsgrad av hjemmetjenester også har hatt god institusjonsdekning. Det er også tilfelle i 2001, og det er i små kommuner med høye inntekter samt i de 10 rikeste kommunene at dekningsgraden både for institusjon og hjemmetjenester er høyest.

Sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp kan ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved hjelp av arbeid med videre. I landet samlet mottar i overkant av 4 prosent av innbyggerne i alderen 20-66 år sosialhjelp, og dette er om lag samme nivå som i de seneste årene. Det er en svak tendens til at andel mottagere øker med økende innbyggertall. Storbyene har den høyeste andelen innbyggere i alderen 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp. Dette tyder på at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten. Mellom inntektsnivå og antall mottagere er det ingen klar sammenheng.

Barnevern

Andelen barn og unge i alderen 0-17 år som var omfattet av barnevernstiltak var i landet utenom Oslo på 3,1 prosent i 2001. Tilsvarene tall for Oslo lå noe høyere, andelen var på 3,5 prosent. Netto driftsutgifter i barnevernstjenesten var på landsbasis (utenom Oslo) lik om lag 3 000 kroner pr. innbygger i alderen 0-17 år. I Oslo var tilsvarende beløp om lag 4 200 kroner pr. innbygger i alderen 0-17 år, det vil si at Oslo lå 40 prosent høyere enn landet for øvrig. Kommuner med høye inntekter har høyere netto driftsutgifter enn kommuner med lave og middels inntekter. Store kommuner og storbyene har også høyere netto driftsutgifter enn mindre kommuner har.

Vann, avløp og renovasjonstjenester

Kommunene har ansvaret for avløp, renovasjon og vannforsyning (VAR-sektoren) etter henholdsvis forurensningsloven og helselovgivningen. Vannverkene er både kommunale og private. Ansvaret for avløp er delt mellom kommunen og fylkesmannen, men avløpsanleggene kan være både kommunale og private.

Gebyret for vannforsyning varierer fra 700 kroner pr. år i Oslo kommune til gjennomsnittlig 5 500 kroner pr. år i små kommuner med lave inntekter. Differansen mellom kommunene som har lavest årsgebyr og kommunene som har det høyeste gebyret, er på mer enn 4 800 kroner. Gjennomsnittet i landet utenom Oslo er 2 400 kroner pr. år. Forskjellene kan ha sammenheng med at kostnadene for kommunene ved å sørge for vannforsyning varierer for eksempel på grunn av alderen på anleggene og befolkningstetthet, men kan også ha sammenheng med at noen kommuner subsidierer tjenestene mens andre priser til selvkost. For små og mellomstore kommuner er det en klar sammenheng mellom prisnivå og kommunenes inntekter, noe som kan tyde på ulikheter i subsidieringsgrad

Årsgebyrene innenfor avløpsektoren varierer ikke i så stor grad som gebyrene innenfor vannforsyningssektoren. Gjennomsnittet i landet utenom Oslo er på 2 300 kroner pr. år. Også her er det en tendens til at avgiftsnivået er høyest i kommuner med de laveste inntektene.

Oslo kommune har det laveste gebyret innenfor renovasjonssektoren, med kostnader på 800 kroner pr. år. Det høyeste avgiftsnivået har små kommuner med høye inntekter. Gjennomsnittet her er 1 800 kroner pr. år. Gjennomsnittet i landet utenom Oslo er på 1 700 kroner pr. år. Forskjellene mellom kommunene er klart mindre innenfor denne sektoren enn innenfor vann- og avløpsektoren. Det er rimelig å tro at dette har sammenheng med at investeringskostnadene i sektoren er klart lavere enn for vann- og avløp, samt at lovverket pålegger selvkost. Oslo har imidlertid et avgiftsnivå på under halvparten av landsgjennomsnittet. Mye tyder derfor på at stordriftsfordeler gir utslag innenfor denne sektoren. Samtidig kan også organisasjonsform ha betydning for nivået på årsgebyret innenfor renovasjonssektoren

Administrasjon

De administrative kostnadene varierer mye mellom kommunene. I 2001 var gjennomsnittet for landet 3 000 kroner pr. innbygger, mens Oslo hadde et gjennomsnitt på 4 500 kroner pr. innbygger. Kommuner med mer enn 20 000 innbyggere har de laveste netto driftsutgifter på 2 000 kroner pr. innbygger, mens småkommuner hadde et utgiftsnivå mellom 3 800 og 6 200 kroner pr. innbygger. Differansen mellom den kommunegruppen som har høyest og den som har lavest nivå på netto driftsutgifter pr. innbygger er på mer enn 10 900 kroner. Kommunenes inntekter og innbyggertall har tilsynelatende stor betydning for nivået på administrasjonskostnadene. Administrasjonskostnadene synker med økende kommunestørrelse og øker med økende inntektsnivå.

I vedlegg 11.4 gis i tillegg en kort gjennomgang av kultursektoren, boligsektoren og samferdselsektoren.

22.2 Fylkeskommunene

Videregående opplæring

Demografi og geografi påvirker fylkeskommunens kostnader ved å drive videregående opplæring, fordi dette påvirker skolestruktur og dermed størrelsen på klassene. Sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene vil også påvirke de totale utgiftene til fylkeskommunen, da yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse. I 2001 brukte de 4 nordligste fylkene mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. På landsbasis, utenom Oslo, var kostnaden i overkant av 100 000 kroner pr. innbygger 16-18 år.

I 2001 var andelen mellom 16 og 18 år i videregående opplæring (inkludert lærlinger) på 88,5 prosent i landet utenom Oslo. Figuren viser at andelen ligger mellom 88-90 prosent i rundt halvparten av fylkene. Oslo og Finnmark har de laveste dekningsgradene for videregående opplæring.

Andelen elever med lovfestet rett til videregående opplæring etter opplæringsloven var i Akershus 90,5 prosent mens det i Finnmark var kun 71,4 prosent av elevene som tilhører denne gruppen. Fra og med 01. august 2001 har alle voksne rett til videregående opplæring. Tallene kan likevel indikere at enkelte elever som allerede har gjennomført videregående opplæring søker seg inn på nytt, eller elever som på grunn av omvalg med mer går utover retten sin.

Brutto driftsutgifter pr. elev for elever ved videregående skoler (eksklusive lærlinger) er høyest i Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane. Foruten bosettingsmønster, kan dette ha sammenheng med linjevalg og dimensjonering av studieretningene. Ikke overraskende har Oslo lave enhetskostnader.

Somatiske spesialisthelsetjenester

Somatiske spesialisthelsetjenester omfatter foruten sykehus også fødehjem, spesialsykehjem, sykestuer og privatpraktiserende spesialister. Om tjenestene gis i sykehus eller andre institusjoner avhenger av hvordan fylkeskommune har valgt å organisere driften, hovedtyngden av tjenestene gis imidlertid i sykehusene. Fra 1. januar 2002 er virksomheten av somatiske spesialisthelsetjenester overført fra fylkeskommunene til staten. Høyeste netto driftsutgifter pr. innbygger i 2001 har Sør-Trøndelag og Sogn og Fjordane med henholdsvis 8 038 kroner og 7 626 kroner.

Antall døgnopphold i 2001 pr. 1 000 innbygger i somatiske sykehus etter bostedsfylke varierer betydelig mellom fylkeskommunene. Finnmark, Sogn og Fjordane og Nordland er fylkeskommunene med flest antall sykehusopphold med henholdsvis 227, 194 og 192 døgnopphold pr. 1 000 innbygger. Oslo og Rogaland har færrest døgnopphold i somatiske sykehus med henholdsvis 139 og 143 døgnopphold pr. 1 000 innbygger. Landsgjennomsnittet utenom Oslo var 165 døgnopphold pr. 1 000 innbygger.

Psykiatri

Psykiatrien er utpekt til et av satsningsområdene i helsevesenet. Målet er å bygge ut et likeverdig psykiatrisk tjenestetilbud, hvor tilgjenglighet er uavhengig av bosted.

Oslo og Finnmark er de to fylkeskommunene som har høyest netto driftsutgifter pr. innbygger for psykiatriske spesialisthelsetjenester med henholdsvis 2 604 kroner og 2 020 kroner pr. innbygger. Sør-Trøndelag og Vest-Agder har lavest netto driftsutgifter pr. innbygger med henholdsvis 1 153 kroner og 1 329 kroner. Landsgjennomsnittet uten Oslo er 1 513 kroner pr. innbygger.

Det er stor variasjon mellom fylkeskommunene i ressursinnsatsen innen barne- og ungdomspsykiatri. Oslo og Finnmark har høyest ressursinnsats med henholdsvis 5,4 og 3,6 årsverk pr. 1 000 innbygger under 18 år. Lavest ressursinnsats har Hordaland og Vest-Agder, begge fylkeskommuner med 0,3 årsverk pr. 1 000 innbygger under 18 år. I voksenpsykiatrien er det Troms, Oppland og Oslo som har høyest ressursinnsats.

Barnevern

På landbasis (utenom Oslo) er andelen barn og unge med barnevernstiltak i forhold til innbyggere 0-19 år, 0,7 prosent. Oslo har høyest andel av fylkeskommunene med 1,1 prosent. Lavest andel har Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Oppland som alle har 0,5 prosent. Alle fylkeskommuner ligger med andre ord mellom 0,5 prosent og 1,1 prosent. Barn med barnevernstiltak pr. årsverk er 3,0 på landsbasis utenom Oslo. Oslo har lavest antall barn med barnevernstiltak pr. årsverk med 1,1.

Administrasjon

Nivået på fylkeskommunale administrasjonsutgifter varierer mye fylkene i mellom. Oslo har netto driftsutgifter i 2001 på mer enn 1 350 kroner pr. innbygger, som er det høyeste utgiftsnivået i landet. Fylkene i Nord-Norge har også blant de høyeste driftsutgiftene pr. innbygger, med mellom 1 236 og 1 145 kroner pr. innbygger. Akershus fylke har de laveste driftsutgiftene med 465 kroner pr. innbygger. Dette utgjør nær en tredjedel av Oslos driftsutgifter (netto) pr. innbygger. Gjennomsnittlige driftsutgifter i landet er på 750 kroner pr. innbygger.

I vedlegg 11.5 gis i tillegg en gjennomgang av tannhelsetjenesten, kulturminne, natur og nærmiljø. Samferdselstjenesten er ikke rapportert på grunn av manglende data.

22.3 Kirkelig virksomhet

Det er forutsatt at det gis en årlig rapportering om utviklingen i den lokale kirkeøkonomien, med vekt på forholdet mellom kommunene, jf. Budsjettinnst. S. nr. 5 (2001-2002) der komiteen ba om at det årlig gis ”en omtale av lokalkirkens økonomi og beregning av de økonomiske forpliktelser dette innebærer” i kommuneøkonomiproposisjonen.

Om kirkeøkonomien

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er i første rekke regulert i kirkeloven § 15. Det økonomiske ansvaret her er særlig knyttet til drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter loven gitt et selvstendig forvaltningsansvar for disse midlene. Kultur- og kirkedepartementet har utarbeidet en veileder (inntatt i Kultur- og kirkedepartementets rundskriv V-5/2002 av 16. januar 2002) om forståelsen av kirkeloven § 15 og forholdet mellom kirken og kommunene, som har til hensikt å gi kommunene og de kirkelige organer en felles forståelse for rekkevidden av kommunenes utgiftsforpliktelser overfor kirken.

De kirkelige fellesrådene mottar også et særskilt statstilskudd over Kultur- og kirkedepartementets budsjett, jf. kap. 341 post 72. Tilskuddet er i 2002 på 100 millioner kroner. Flere av de kirkelige fellesrådene mottar i tillegg statstilskudd til særskilte stillinger innen kirkelig undervisning og diakoni, jf. kap. 341 post 71.16.

For omtale av de kirkelige fellesrådenes regnskaper for 1999 og 2000, se vedlegg 11.