1 Inntektssystemet

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for omfordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Rammetilskuddet utgjør i 2002 ca. 37 prosent av kommunenes frie inntekter, som består av skatteinntekter og rammetilskudd. De frie inntektene utgjør i 2002 ca. 75 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. For nærmere omtale av fordelingen for 2003, henvises det til kapittel 2.

Hensikten med inntektssystemet er å fordele midlene som blir tilført kommunesektoren på en rettferdig måte slik at kommuner og fylkeskommuner får mulighet til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Systemet tar hensyn til at kommuner og fylkeskommuner har ulike skatteinntekter og er forskjellig med hensyn til geografiske, demografiske og sosiale forhold. Fordi komponentene i inntektssystemet er basert på objektive kriterier som kommunene selv ikke kan påvirke, bidrar inntektssystemet til å korrigere og kompensere for forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner.

Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsettinger. Et eget tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge, Nord-Norge tilskuddet, og et eget tilskudd til små kommuner med relativt lav skatteinntekt, regionaltilskuddet, inngår derfor som komponenter i inntektssystemet.

I tillegg til å gi en rettferdig fordeling mellom kommunene og fylkeskommunene og til å ivareta distriktspolitiske målsettinger, gir inntektssystemet (fylkes-) kommunene rammebetingelser som gjør at de kan ta ansvaret for lokale oppgaver uten statlig detaljstyring. Ved at (fylkes-) kommunene selv kan tilpasse tjenestetilbudet vil man få en prioritering av oppgaver som er tilpasset lokale forutsetninger, ønsker og behov. Rammefinansiering bidrar også til kostnadseffektivitet ved at gevinsten av effektivisering tilfaller kommunesektoren selv.

På bakgrunn av en gjennomgang av inntektssystemet i St.prp.nr. 62 anbefalte regjeringen at det i løpet av perioden 2002-2006 ble gjennomført endringer i inntektssystemet. I tråd med regjeringens anbefalinger ble det av Stortinget gitt tilslutning til at endringer i inntektsystemet skal gjennomføres i perioden. En redegjørelse for oppfølgingen av de vedtatte endringene er gitt i kapittel 6.

1.1 Inntektssystemets komponenter

Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er for 2002 delt i seks tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene. Tilskuddene tilsvarer poster på kapittel 571 og 572 i statsbudsjettet.

For kommunene foreslår regjeringen for 2003 at det bevilges følgende tilskudd over kapittel 571:

• Post 60 Innbyggertilskudd

• Post 62 Nord-Norge tilskudd

• Post 63 Regionaltilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

• Post 68 Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd

I tillegg foreslår regjeringen at det i statsbudsjettet for 2003 opprettes et eget storbytilskudd til Bergen, Trondheim, Kristiansand og Stavanger.

For fylkeskommunene foreslår regjeringen at det for 2003 bevilges følgende tilskudd over kapittel 572:

• Post 60 Innbyggertilskudd

• Post 62 Nord-Norge tilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

1.1.1 Innbyggertilskudd

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet som et likt beløp pr. innbygger til alle kommuner. Satsen for 2002 er 7 168 kroner for kommunene og 2 754 kroner for fylkeskommunene. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes av at en trekker ut beløpene på de andre postene fra det totale rammetilskuddet. Det betyr at den samlede summen på innbyggertilskuddet til kommunene framkommer som differansen mellom samlet rammetilskudd og summen av Nord-Norge tilskuddet, regionaltilskuddet, skjønnstilskuddet, hovedstadstilskuddet, storbytilskuddet og tilskuddet til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd.

På grunn av store forskjeller mellom kommunene med hensyn til kostnadsstruktur, skatteinntekter, demografisk sammensetning med videre, blir innbyggertilskuddet omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen samt overgangsordningen i forbindelse med oppgaveendringer m.m. og inndelingstilskuddet.

Utgiftsutjevning

Gjennom utgiftsutjevningen tar en ved fordelingen av innbyggertilskuddet midler fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne kommunene. Størrelsen på omfordelingen bestemmes gjennom objektive kriterier i kostnadsnøklene for kommuner og fylkeskommuner. Objektive kriterier er forhold som kommunen selv ikke kan påvirke, for eksempel alderssammensetning og bosetningsmønster. Det foreslås ingen endringer i kostnadsnøklene for 2003.

Inntektsutjevning

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For 2003 vil inntektsutjevningen baseres på at kommuner med en skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 110 prosent. Kommuner som har skatt over 136 prosent av landsgjennomsnittet trekkes for 50 prosent av skatteinntektene over trekknivået på 136 prosent. For fylkeskommune gjelder at fylkeskommuner med skatt under 120 prosent kompenseres 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 120 prosent. Det er ingen trekkordning for fylkeskommunene.

Inntektsutjevningen er en omfordelingsordning som på landsbasis summerer seg til null. Det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes for kommunene i tre trinn. Først beregnes brutto inntektsutjevning med utgangspunkt i at kommuner med skatt under referansenivået skal få kompensasjon og at kommuner med høye skatteinntekter skal få et trekk. I andre trinn beregnes hva brutto inntektsutjevning koster. Finansieringen av brutto inntektsutjevning skjer ved at alle kommuner får et likt trekk i kroner pr. innbygger. I tredje trinn beregnes netto inntektsutjevning. Netto inntektsutjevning er brutto inntektsutjevning minus fratrekket for finansieringen. Finansieringen av fylkeskommunene beregnes etter samme prinsipp som for kommunene med den forskjell at det ikke er en trekkordning i systemet.

1.1.2 Nord-Norgetilskudd

Som et ledd i regjeringens distrikts- og regionalpolitikk skal kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge sikres muligheter for å gi et bedre tjenestetilbud enn i kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Nord-Norgetilskuddet er derfor forbeholdt disse kommunene og fylkeskommunene. Nord-Norgetilskuddet skal også bidra til en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i et område med et konjunkturavhengig næringsliv.

Tilskuddet er beregnet etter en fast sats pr. innbygger differensiert mellom fylkene. Tilskuddet for 2003 fastsettes i statsbudsjettet for 2003. For nærmere omtale av justeringer i regionaltilskuddet henvises det til kapittel 9.

1.1.3 Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norge tilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Regjeringens vurdering er at regionaltilskuddet er et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. Kriteriene for å være berettiget tilskudd for 2002 er at kommunen må ha færre enn 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddets størrelse blir gradert etter det geografiske virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler (A-D), slik at kommuner i virkeområde A får ut høyere tilskudd enn kommuner utenom dette området. Regionaltilskuddet utgjør om lag 575 millioner kroner i 2002. For en nærmere omtale av justeringer som gjelder regionaltilskuddet, henvises det til kapittel 9.

1.1.4 Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet består av ordinært skjønn og av ekstraordinært skjønn. Det ordinære skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere kommuner og fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen. Det gis herunder skjønnstilskudd til kommuner i forbindelse med utgifter til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester, store utgifter til språkdelingsklasser med videre.

Det ekstraordinære skjønnstilskuddet som ble opprettet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 blir gradvis avviklet i løpet av perioden 2002 til 2006. Det ekstraordinære skjønnet vil i denne perioden reduseres med 20 prosent hvert år.

1.1.5 Hovedstadstilskudd

Fra 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd i inntektssystemet. Tilskuddet ble opprettet for å gi Oslo kompensasjon for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten ble gjort statlig. Tilskuddet skal dekke utgifter knyttet til de spesielle utfordringer som følger med hovedstadsfunksjonen, og de særskilte utfordringer Oslo har innen helse- og sosialsektoren.

Hovedstadstilskuddet utgjør for 2002 om lag 153 millioner kroner til Oslo kommune og om lag 70 millioner kroner til Oslo fylkeskommune.

1.1.6 Storbytilskudd

Regjeringen foreslår å innføre et midlertidig tilskudd i inntektssystemet som kompensasjon til Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand for antatte merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren. For 2003 er størrelsen på tilskuddet som blir foreslått 53 millioner kroner. For en nærmere omtale av storbytilskuddet, henvises det til kapittel 8.

1.1.7 Inndelingstilskudd

Inndelingstilskudd er en kompensasjonsordning for kommuner som slår seg sammen. Ordningen skal sikre at kommuner ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslåinger. Inndelingstilskuddet består av basistilskudd og regionaltilskudd. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Regjeringen foreslår at inndelingstilskuddet opprettholdes i sin nåværende form i de 10 første årene etter sammenslutningen, og at det deretter forlenges gjennom en nedtrapping med 1/5 hvert av de 5 påfølgende årene. For en nærmere omtale av forslaget, henvises det til kapittel 18.

1.1.8 Forsøk med rammefinansiering

Fra og med år 2000 ble det satt i gang en fireårig forsøksordning med tildeling av øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et viktig formål med forsøket er å undersøke om det bidrar til en mer effektiv ressursforvaltning, og om det får betydning for det lokalpolitiske engasjement. De 20 kommunene som deltar får i perioden 2000-2003 opprinnelig øremerkede midler tildelt som rammetilskudd. Fylkeskommunene omfattes ikke av forsøket. For nærmere omtale, henvises det til vedlegg 4.

1.1.9 Innlemming av øremerkede tilskudd

Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, er det ønskelig at disse midlene gradvis fordeles etter inntektssystemets kriterier for at ikke overgangen for den enkelte kommune skal skje for brått. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Det skal ta 5 år fra første året tilskuddet skal innlemmes til hele prosessen er ferdig. Det samme gjelder endringer i tilskuddsfordelingen som følge av at inntektssystemet endres. For nærmere om innlemming av tilskudd i 2003, se omtale i kapittel 11.