7 Verksemda til Det internasjonale valutafondet (IMF)

7.1 Innleiing

Det internasjonale valutafondet (International Monetary Fund, forkorta IMF) har 184 medlemsland og er ein sentral aktør i det internasjonale økonomiske samarbeidet. Organisasjonen har eit hovudansvar for å fremme stabiliteten i det internasjonale monetære systemet og er eit forum for internasjonalt samarbeid om penge- og valutapolitiske spørsmål.

Verksemda til IMF er konsentrert om tre hovudaktivitetar: overvaking av økonomien i medlemslanda, lån ved betalingsbalanseproblem og i krisesituasjonar, og teknisk assistanse. Saman med Verdsbanken spelar IMF ei viktig rolle i arbeidet for å lette gjeldsbetalingane for fattige land og setje dei i stand til betre å motarbeide fattigdom.

7.2 Organiseringa av IMF

7.2.1 Organa i IMF

Det øvste organet i IMF er Guvernørrådet (Board of Governors). Det er sett saman av ein guvernør og ein vararepresentant for guvernøren frå kvart medlemsland. Sentralbanksjefen er norsk medlem i Guvernørrådet, mens departementsråden i Finansdepartementet er vararepresentant. Rådet har til vanleg møte ein gong i året, årsmøtet i IMF. Utanom dette gjer Guvernørrådet vedtak ved skriftleg røysting.

Den internasjonale monetære og finansielle komitéen (International Monetary and Financial Committee, IMFC) har ein viktig funksjon som eit rådgivande organ for Guvernørrådet. Komiteen legg dei politiske føringane for verksemda til IMF. IMFC har medlemmer på minister- eller sentralbanksjefnivå, som anten representerer eitt land eller ein valkrins av land. Dei fem nordiske og tre baltiske landa, som utgjer ein valkrins, er i 2004–2005 representerte ved den norske finansministeren.

IMFC kjem saman to gonger kvart år (vår og haust) og gir råd om den generelle økonomiske strategien til IMF og kva for økonomiske tema institusjonen skal konsentrere seg om. Svært viktige er spørsmål om korleis ein skal handtere dei internasjonale tilhøva, særleg dei som kan true eller skape vanskar for stabiliteten i det internasjonale finansielle systemet. På dei halvårlege møta utformar IMFC også eit kommuniké som oppsummerer dei aktuelle økonomiske utfordringane i verdsøkonomien og gir tilrådingar om korleis ein skal møte desse. Kommunikea er mellom anna grunnlaget for dei konkrete råda IMF gir i kvart einskilt tilfelle. I møteinnlegget sitt framfører vår representant kva valkrinsen meiner at IMF bør prioritere i tida framover. Innlegget blir offentleggjort.

Eit styre (Executive Board) på 24 medlemmer, såkalla eksekutivdirektørar, leier arbeidet på dagleg basis. Dei fem landa som har skote inn den største kapitalen i IMF, det vil seie USA, Japan, Tyskland, Frankrike og Storbritannia, peikar ut kvar sin representant til styret. Resten av styremedlemmene blir valde for toårsperiodar av andre medlemsland eller grupper av land (valkrinsar). Styret blir leidd av ein administrerande direktør (Managing Director). Rodrigo Rato, tidlegare spansk finansminister, blei ny leiar av IMF sommaren 2004.

Røystevekta til kvart medlemsland, både i Guvernørrådet og i styret, er avhengig av kor stor kapital landet har skote inn i IMF. Storleiken på kapitalen, eller kvoten, reflekterer kor viktig landet er i verdsøkonomien. USA er største medlem i IMF, og har ei røystevekt på 17,14 prosent. Noreg har ei røystevekt på 0,78 prosent, og den nordisk-baltiske valkrinsen representerer 3,52 prosent av røystene. Sjå avsnitt 7.4.1.1 og avsnitt 7.4.1.2 for nærmare omtale.

7.2.2 Norsk og nordisk-baltisk samordning

På oppdrag frå Finansdepartementet er det Noregs Bank som har ansvaret for det daglege IMF-arbeidet i Noreg. I samråd med departementet lagar banken forslag til norske synspunkt i saker som skal opp i IMFs styre. Finansdepartementet har det endelege ansvaret. Arbeidsdelinga mellom departementet og banken er nedfelt i ei skriftleg forståing. Arbeidet er organisert om lag på same måten i dei andre landa i valkrinsen. Utanriksdepartementet, som har ansvaret for regjeringa si behandling av Verdsbank-saker, blir òg trekt inn i arbeidet. Det skjer gjennom jamleg samordning av einskilde saker og møte mellom representantar for institusjonane.

Landa i nordisk-baltisk valkrins samordnar synspunkta sine på viktige IMF-saker i første rekkje gjennom Den nordisk-baltiske monetære og finansielle komitéen (Nordic-Baltic Monetary and Financial Committee, NBMFC). Dei norske medlemmene er finansråden og visesentralbanksjefen. Dei andre landa er stort sett representerte på eit tilsvarande nivå. NBMFC har til vanleg møte to gonger i året. Visesentralbanksjefen i Noreg er leiar av NBMFC i 2004–2005.

Dei halvårlege rapportane som eksekutivdirektøren for dei nordisk-baltiske landa i IMFs styre utarbeider, blir drøfta i NBMFC som del av førebuingane til møta i IMFC. Rapportane tek føre seg verksemda i IMF, der dei viktigaste sakene og dei nordisk-baltiske synspunkta blir presenterte. Rapportane blir publiserte, i Noreg av Norges Bank (www.norgesbank.no) og Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin).

I samordninga mellom landa i valkrinsen prøver ein å kome fram til felles standpunkt som styremedlemmen frå gruppa presenterer i IMF-styret. Stillinga som styremedlem går på rundgang mellom dei nordiske landa. Ein byter representant annakvart år. I 2004 og 2005 har Noreg dette vervet.

7.3 Oppgåvene til IMF

7.3.1 Utforming av ein mellomlangsiktig strategi

IMF går for tida gjennom dei strategiske prioriteringane. Ein slik gjennomgang kan vere nyttig i to samanhengar. Ein debatt om IMFs rolle og oppgåver er naturleg i ein stadig meir globalisert økonomi, der drivkreftene har endra seg mykje i dei 60 åra som har gått sidan Valutafondet blei etablert. Ei klargjering av dei mellomlangsiktige prioriteringane er òg ein integrert del av arbeidet med å styrkje budsjettstyringa.

Ein førebels diskusjon i styret blei gjennomført før årsmøtet 2004. IMFC ønskte dette initiativet velkome og såg fram til vidare diskusjonar i 2005.

7.3.2 Økonomisk overvaking

Grunnlaget for overvakingssystemet er fastsett i vedtektene og gir IMF fullmakt til å konsultere alle medlemmene jamleg. Statuttane slår fast at medlemslanda har ei omfattande informasjonsplikt om økonomiske spørsmål.

Overvakinga byggjer på ein omfattande analyse av penge- og finanspolitikken, finanssektoren og dei strukturelle forholda i medlemslanda. Overvakinga har gradvis blitt utvida som følgje av veksande økonomisk integrasjon gjennom handel og finansstraumar. Integrasjonen har gitt medlemslanda eit betre grunnlag for økonomisk vekst, men samstundes gjort dei meir utsette for alvorlege tilbakeslag. Det er derfor nødvendig å gi overvakinga eit breiare perspektiv. Først og fremst må det leggjast sterkare vekt på arbeidet med å forhindre finansielle kriser.

IMF hadde i 2004 ein omfattande toårleg gjennomgang av overvakingspolitikken med vekt på å undersøkje korleis han blir utøvd. Gjennomgangen tok føre seg verknader av auka integrasjon globalt og regionalt, valutakurs- og finanssektorspørsmål og korleis auke i institusjonell kapasitet og betre styresett kan stø opp om veksten i land med låg inntekt.

Framover vil ein i overvakingsarbeidet leggje meir vekt på å identifisere dei moglege kjeldene for veikskapar i medlemslanda og vurdere kva dei enkelte landa kan gjere for å kunne møte ulike former for uro på ein betre måte. For gjeldstyngde land med låg inntekt arbeider ein med å leggje til rette for eit meir konkret landsspesifikt rammeverk som kan vere retningsgivande for låne- og gåvepolitikken til medlemsland og donorar. Utlåns- og gåvepolitikken bør i sterkare grad knytast til evna og viljen landa har til å gjennomføre økonomiske reformer og å byggje ut den institusjonelle kapasiteten sin.

Den nordisk-baltiske valkrinsen har støtta dette framlegget og arbeidet med å integrere dette betre i landrapportane. Ein har også støtta framlegg om å leggje meir vekt på potensielt sårbare land og på dei store og viktige områda som har mykje å seie i systemet. Ei sterkare prioritering av kva som blir overvaka, kan frigi ressursar til meir prioriterte oppgåver.

IMF legg no større vekt på regional overvaking, blant anna for å analysere kva verknad politikken i enkeltland kan ha på andre land. Dette kan gjelde generell økonomisk politikk eller innanfor meir spesialiserte område som for eksempel finansmarknaden. Dei nordiske finansmarknadene er tettare vovne saman enn kva tilfellet er i dei fleste andre land. På denne bakgrunnen kan det bli aktuelt å gjennomføre eit regionalt overvakingsprosjekt med vekt på finansmarknadsspørmål.

Tilgang til god statistikk er vesentleg for medlemslanda når dei skal utforme den økonomiske politikken, samstundes som statistikken er viktig for IMFs overvaking og tilrådingar for å førebyggje kriser. Ein viktig del av den tekniske assistansen som IMF yter (sjå avsnitt 7.3.6), er retta inn mot å styrkje evna til å utarbeide påliteleg statistikk om økonomiske forhold.

Enkelte interesseorganisasjonar kritiserer IMF for å vere for tilbakehalden med å drøfte og vurdere styresetta i medlemslanda («governance»), mellom anna korrupsjon. Slike vurderingar er vanskelege fordi land som får kritiske merknader, lett oppfattar desse vurderingane som politisk innblanding. Fleire valkrinsar, mellom dei vår eigen , har likevel peika på samanhengen mellom svak styring og makroøkonomiske ubalansar. Dette er meint som ei oppfordring til IMF om å sjå overvaking av styresett og institusjonell kapasitet i medlemslanda som ein viktig del av dei regulære vurderingane og tilrådingane innanfor IMFs kjerneområde. Slike spørsmål kjem venteleg til å få ei sentral rolle i arbeidet med å fastleggje dei strategiske prioriteringane for IMF i åra framover.

7.3.3 Førebygging og handtering av kriser

7.3.3.1 Meir informasjon om IMFs aktivitetar

IMF har i fleire år oppfordra medlemslanda til å offentleggjere landrapportane frivillig. Frå juli 2004 er overvakinga blitt meir open ved at det no blir forventa at medlemslanda offentleggjer desse rapportane. For nye lån utover dei normale lånegrensene (såkalla «eksepsjonelle lån») vil leiinga i IMF heretter ikkje tilrå overfor styret at det innvilgar lån, med mindre låntakarlandet samtidig samtykkjer i at dokumenta blir offentleggjorde. Medlemslandet må, innan 30 dagar etter styrediskusjonen, gi melding om at rapporten kan publiserast.

Nordisk-baltisk valkrins har blant anna teke til orde for at årsrapporten frå IMF bør innehalde ei liste over dei landa som motset seg offentleggjering. Alle landa i vår valkrins offentleggjer sine landrapportar.

Ei opnare haldning både frå IMF og frå medlemslanda er med på å styrkje gjennomføringa av den økonomiske politikken og gjere landa mindre utsette for kriser. Det gjer også regjeringar meir ansvarlege og politikken meir truverdig, og verkar til auka forståing av IMFs rolle og politikk overfor medlemslanda.

7.3.3.2 Etterleving av standardar og kodar

Etterleving av internasjonalt aksepterte standardar og kodar for såkalla beste praksis på ulike område er ein viktig faktor for å sikre det økonomiske og finansielle systemet i eit land, og ein føresetnad for eit velordna internasjonalt finansielt system. I samarbeid med Verdsbanken og andre internasjonale organ har IMF utarbeidd til saman tolv ulike standardar og kodar. Det er opp til kvart enkelt land om dei vil følgje desse standardane, men IMF oppfordrar landa sterkt til å ta dei i bruk. Om lag to tredelar av medlemslanda har fått gjennomført ei vurdering av IMF og Verdsbanken om korleis dei etterlever ein eller fleire av desse standardane. IMF skal sommaren 2005 evaluere dette programmet. Eit spørsmål er om IMFs vurderingar faktisk blir følgde opp av landa. Det er også viktig å analysere årsaker til at mange land ikkje ønskjer at IMF skal vurdere korleis dei etterlever standardane.

IMF og Verdsbanken har etablert eit særskilt system for vurdering av den finansielle sektoren i medlemslanda, Financial Sector Assessment Program (FSAP). Ein FSAP-prosess omfattar blant anna ei vurdering av implementeringa av ulike standardar innanfor finansmarknadsområdet. Det er frivillig for medlemslanda å gjennomføre FSAP. Om lag 120 land har gjennomført eller sagt seg villige til å gjennomføre FSAP. I november 2004 og februar 2005 gjennomførte IMF ein FSAP for Noreg. Rapporten er venta ferdig i juni. Sjå avsnitt 7.6.3 for nærmare omtale.

7.3.3.3 Restrukturering av gjeld

Arbeidet med å etablere eit lovfesta internasjonalt regelverk for gjeldsforhandlingar for land med uforsvarleg høg gjeld (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM) stoppa opp etter at det på vårmøtet i 2003 kom fram at det ikkje var tilstrekkeleg støtte blant medlemslanda i IMF for dette. IMFC har i tida etter lagt vekt på IMFs arbeid med å fremme bruken av såkalla samordningsklausular (Collective Action Clauses, CACs) i internasjonale statsobligasjonslån og støtte til å utvikle ein åtferdskode for gjeldsforhandlingar (Code of Conduct).

Ein framdriftsrapport blei lagd fram ved haustmøtet 2004. Rapporten viste ein markert auke i bruken av CACs i internasjonale statsobligasjonslån. Arbeidet med å utvikle åtferdskoden for gjeldsforhandlingar har derimot hatt mindre framgang. I første omgang ser ein for seg ein avgrensa kode som seinare kan bli meir omfattande.

Nordisk-baltisk valkrins har saman med dei fleste EU-landa heile tida støtta forslaget om SDRM. CACs og utarbeidinga av ein frivillig åtferdskode har òg full støtte. Sjølv om CACs og ein velutvikla åtferdskode verkar på ein positiv måte, vil valkrinsen framleis arbeide for å etablere SDRM på lengre sikt. Med færre kriser dei siste åra, relativt gode vekstutsikter for framveksande økonomiar og rolege forhold i dei internasjonale finansmarknadene er det grunn til å tru at det blir lagt mindre vekt på desse initiativa.

7.3.4 Program og kondisjonalitetskrav

7.3.4.1 Utforming av program

IMF hadde hausten 2004 ein førebels diskusjon om eit mogleg nytt instrument for tettare overvaking av land enn det som følgjer av ein vanleg årleg konsultasjon. Formålet med det nye instrumentet (Policy Monitoring Arrangement, PMA) var å kunne signalisere ei vurdering av desse landa sin økonomiske politikk til omverda, utan samtidig å gi utlån. Slike signal kunne vere særleg viktige for at donorar skal vere villige til å gi lån til land med låg inntekt. I mange tilfelle har landa i slike høve måtta inngå vanlege låneprogram. Det var ikkje semje i styret om behovet for, og eventuelt utforminga av, eit slikt nytt instrument. Blant anna var det uklart i kor stor grad låntakar- og givarland sakna det. Snarare enn å etablere nok eit instrument peika nordisk-baltisk valkrins på at IMF betre skulle nytte dei instrumenta fondet allereie hadde. Ein meinte mellom anna at bruk av program med låg låneramme for låginntektsland eller såkalla førebyggjande arrangement langt på veg kunne dekkje same behovet.

IMF diskuterte i desember 2004 erfaringane med utforminga av program. Diskusjonen omfatta både dei meir tradisjonelle programma i samband med betalingsproblem og dei meir spesielle programma for låginntektsland. Diskusjonen må sjåast i lys av at IMF våren 2005 meir detaljert skal diskutere kva for krav (kondisjonalitet) som skal stillast til deltakarane i programma. Ein av konklusjonane var at IMF i stor grad har klart å tilpasse låneprogramma til dei individuelle behova i medlemslanda. Likevel blei det peika på at institusjonen må gjere meir for å sikre ei effektiv programutforming i land som opplever kapitalbalansekriser. Ei hovudutfordring i slike kriser er å betre forståinga av korleis IMFs program bør utformast for å sikre at dei, saman med styresmaktene sine eigne politiske tiltak, hjelper til å stabilisere kapitalstraumane. Det blei også peika på at låneprogramma til låginntektsland ikkje har hatt ønskt effekt med omsyn til å styrkje betalingsbalansen og sikre ei berekraftig gjeld, sjølv om erfaringane viser at programma har verka til styrkt økonomisk vekst.

IMF har i fleire år hatt ei ordning med «nødlån» (emergency assistance) for land som har vore ramma av konflikt eller naturkatastrofar. Dessa låna er gitt utan kondisjonalitetskrav, men i utgangspunktet til IMFs vanlege utlånsrente. Sidan 2001 er låna til postkonfliktland som samstundes tilfredsstiller krava til PRGF 1 -lån, blitt subsidierte ned til PRGF-vilkår (0,5 prosent rente). Denne subsidieringa er finansiert ved bilaterale tilskot frå bistandskjelder. Noreg er blant dei landa som yter mest tilskot. I 2004 blei det reist spørsmål om ikkje PRGF-kvalifiserte land som blir ramma av naturkatastrofar, også burde få høve til å få nødlån med subsidiert rente. Dette arbeidet blei framskunda av flodbølgjekatastrofen i Asia i desember 2004, og i januar 2005 vedtok IMF å etablere ei slik subsidieordning. Også denne er finansiert med bilaterale tilskot. Noreg, ved Utanriksdepartementet, har gitt 10 millionar kroner til ordninga.

7.3.4.2 Kondisjonalitetskrav

I tidlegare kredittmeldingar har ein omtala arbeidet med å forenkle og konsentrere innhaldet i kondisjonalitetskrava. Det var ønskjeleg at krava i sterkare grad la vekt på IMFs makroøkonomiske kjerneoppgåver. Krav knytte til strukturelle forhold skulle berre inn i programmet dersom dette var avgjerande for å oppnå dei makroøkonomiske måla. Forenklingane skulle auke eigarskapen til nødvendige tilpassingar i medlemslanda og auke det eksterne innsynet på området. Ein viktig føresetnad for arbeidet har heile tida vore at endringane ikkje rammar kvaliteten og styrken i programma.

Det er våren 2005 lagt opp til ein gjennomgang av erfaringane med den forenklinga av kondisjonaliteten som blei innført i 2002.

7.3.5 Utviklinga i kriselanda og IMFs rolle

Utlåna frå IMF er samla på nokre få land. Mens dei fem største låntakarlanda i 1985 stod for 43 prosent av IMFs totale utlån, hadde utlåna til dei fem største låntakarane auka til 70 prosent i 1998 (Asia-krisa). Ved utgangen av 2004 var dei fem største låntakarane Brasil, Tyrkia, Argentina, Indonesia og Russland. Deira samla lån utgjorde om lag 77 prosent, eller 48 milliardar SDR 2 , av dei totale utlåna til IMF. Dette er ein nedgang frå 2003, då prosentdelen var heile 86. Argentina, Brasil og Tyrkia stod åleine for om lag 63 prosent av utlåna til IMF i 2004. IMF gav ingen nye store lån i 2004. Russland betalte tidleg i 2005 ned heile lånet sitt til IMF.

7.3.5.1 Argentina

Etter svak økonomisk utvikling gjennom fleire år opplevde Argentina ei alvorleg økonomisk krise i 2001/2002. IMF inngjekk eit treårig låneprogram med Argentina i september 2003 på inntil 10,8 milliardar SDR. Formålet med programmet var å fremje den makroøkonomiske konsolideringa og å omstrukturere utanlandsgjelda. Sjå også omtalen i avsnitt 7.5.

Den økonomiske utviklinga i Argentina har vore god dei par siste åra, særleg som følgje av ei naturleg reversering av det store tilbakeslaget dei føregåande åra og sterk vekst i den globale økonomien. Argentina har hatt ei svak oppfølging av IMF-programmet, og restruktureringa av gjelda har gått tregt. I februar 2005 blei det lagt fram eit endeleg forslag som inneber ei nedskriving av den samla utanlandske gjelda til private kreditorar med om lag 75 prosent. Etter at tilbodsperioden var over i slutten av februar 2005, hadde 76,1 prosent av dei private kreditorane akseptert tilbodet. Oppfølging av og utbetalingar frå IMF-programmet var mellombels utsette i påvente av sluttføring av gjeldsforhandlingane med dei private kreditorane. Utfordringane er no å få framgang på dei andre sentrale områda som IMF-programmet omfattar.

Nordisk-baltisk valkrins , saman med enkelte andre valkrinsar, har vore kritiske til IMF-programmet og har tidvis avstått frå å støtte programmet når det har vore behandla i styret.

7.3.5.2 Brasil

Dei brasilianske styresmaktene gjekk i september 2002 inn i eit nytt IMF-program på nær 23 milliardar SDR – det største enkeltprogrammet i IMF si historie. I desember 2003 blei programmet forlengt med 15 månader, samtidig som det blei utvida med 4,5 milliardar SDR. Dei brasilianske styresmaktene indikerte at dei tok sikte på ikkje å trekkje på det utvida lånebeløpet, men at dei ønskte lånetilsegna som ei trygging for å redusere risikoen for negative utslag i finansmarknadene. Brasil har heller ikkje hittil trekt på den utvida ramma.

Utviklinga dei siste åra har gjennomgåande vore positiv. Administrasjonen under president da Silva har ført ein ansvarleg økonomisk politikk. Oppgangen i verdsøkonomien og gunstige forhold i dei internasjonale finansmarknadene har òg spelt ei viktig rolle. Sjølv om framstega har vore store, er det likevel viktig at dei økonomiske reformene blir førte vidare. Den store offentlege gjeldsbyrda er framleis ein mogleg ustabiliserande faktor. Dei offentlege finansane må styrkjast ytterlegare for å gjere den brasilianske økonomien mindre sårbar for ein auke i det internasjonale rentenivået eller negativ påverknad utanfrå. Det er enno ikkje avklart om Brasil vil søkje om eit nytt IMF-program når det noverande blir avslutta.

7.3.5.3 Uruguay

Store gjeldsproblem, kombinert med verknader frå krisa i Argentina, førte til at Uruguay i 2002 inngjekk avtale om eit låneprogram med IMF på 2,1 milliardar SDR. Siktemålet var å gjenreise tilliten på dei internasjonale finansmarknadene og etablere ein situasjon med ei berekraftig ekstern gjeld. I mars 2003 blei programmet med IMF forlengt frå to til tre år, samtidig som det blei gitt betalingsutsetjing på delar av lånet. I mai 2003 gjennomførte styresmaktene ei restrukturering av gjeld, som omfatta vel halvparten av samla statsgjeld.

Den økonomiske utviklinga under IMF-programmet har vore god, som følgje av tilfredsstillande omlegging av politikken og gunstige forhold i den globale økonomien og dei internasjonale finansielle marknadene. Ytterlegare reformer for å styrkje inntektssida og avgrense utgiftssida i budsjettpolitikken er viktig for å bringe den høge offentlege gjelda vidare ned. Styresmaktene har indikert overfor IMF at dei ønskjer forhandlingar om eit nytt program når det gjeldande programmet blir avslutta.

7.3.5.4 Tyrkia

I februar 2002 inngjekk Tyrkia ein treårig låneavtale med IMF med eit samla lånebeløp på inntil 13 milliardar SDR. Formålet med programmet var å verke til restrukturering av finanssektoren og konsolidering av budsjettet.

Den økonomiske utviklinga dei siste åra har betra seg. Fiskal konsolidering har gjort det mogleg med eit fall i inflasjonen samtidig som den økonomiske veksten har vore over 7 prosent i gjennomsnitt i perioden 2002–2004. Dei tyrkiske styresmaktene har også gjennomført viktige strukturelle reformer, spesielt i finanssektoren. Men utfordringar står att. Utanlandsgjelda er framleis høg, og underskotet i utanriksøkonomien har auka. Sterkare fiskal konsolidering i åra som kjem, er òg nødvendig for å bringe den offentlege gjelda ned på eit forsvarleg nivå.

Forhandlingar om eit nytt IMF-program blei starta mot slutten av 2004. Det nye programmet kjem i all hovudsak til å byggje vidare på hovudpilarane frå det førre programmet, samtidig som lån frå fondet vil bli reduserte. Programforhandlingane har blitt forlengde som følgje av utsetjing av nokre vesentlege lovreformer innanfor skatteadministrasjon og pensjonsreform. Vidare har den tyrkiske regjeringa kome opp med nye initiativ som ikkje IMF kan godta, fordi dei svekkjer budsjettbalansen ytterlegare. Det er likevel von om at ein avtale vil bli inngått i løpet av våren.

7.3.6 Teknisk assistanse

Det tredje hovudområdet for IMFs verksemd, teknisk assistanse til medlemslanda, har auka i omfang dei siste åra. Om lag ein firedel av dei årlege ressursane (både når det gjeld årsverk og budsjett) er knytte til teknisk assistanse.

Heile 65 prosent av den tekniske assistansen går til dei såkalla PRGF-landa, det vil seie dei 78 landa som har rett på lågrentelån frå IMF. Dei fleste av desse landa har utilstrekkelege institusjonar og manglar fagleg kompetanse til å kunne forme og gjennomføre ein berekraftig økonomisk politikk. Den tekniske assistansen blir i hovudsak gitt innanfor tre område: (a) utforming og gjennomføring av penge- og finanspolitikken, (b) hjelp til å byggje opp institusjonar, (c) lovgiving for økonomisk verksemd og finanssektoren. Assistansen tek såleis sikte på å betre det institusjonelle grunnlaget for gjennomføring av dei økonomiske tilrådingane. Det er behov for tett og konstruktiv koordinering og samarbeid mellom IMF og andre institusjonar, med ei klar ansvarsfordeling slik at ein får ei sterkast mogleg forankring av assistansen på kjerneområdet.

Teknisk assistanse er gratis for mottakarland. Noreg er med på å finansiere teknisk assistanse gjennom ein eigen konto i IMF, “Technical Assistance Subaccount to Support Macroeconomic and Financial Policy Formulation and Management». Utanriksdepartementet har løyvd 3,5 mill. kroner til denne kontoen.

7.3.7 IMFs arbeid i låginntektsland

7.3.7.1 Generelt

IMF si rolle i låginntektsland har vore til omfattande behandling i styret og IMFC sidan hausten 2003. Ein har drøfta korleis IMF betre kan tilpasse instrumenta sine overfor låginntektsland og samarbeidet med Verdsbanken. IMF har også drøfta problemstillingar i samband med gjeldsutviklinga i dei fattigaste landa og utforminga av låneprogramma til desse landa. IMF har etablert ein intern komité som skal samordne fondet sitt arbeid med låginntektsland og gjere det meir målretta.

IMF har ei sentral rolle å spele når det gjeld arbeidet med å oppnå tusenårsmåla. Høgnivå-­konferansen i Monterrey i mars 2002 om finansiering av utvikling etablerte ein partnarskap mellom utviklingsland og utvikla land, og definerer eit sett med mål og ansvar. Det blei slått fast at varig betring er avhengig av at utviklingslanda sjølve heile tida fører ein sunn økonomisk politikk. Oppgåva for industrilanda blir å gi vesentleg meir utviklingshjelp og gjennomføre ytterlegare handelsliberaliseringar. Oppgåva til IMF blir å stå for overvaking og teknisk assistanse, men også å fremme tilpassing og institusjonsoppbygging gjennom program- og utlånsverksemda si.

IMFC bad hausten 2004 Verdsbanken og IMF om å analysere nærmare dei ulike forslaga som er sette fram for å auke utviklingshjelpa, og korleis dei eventuelt kan gjennomførast.

7.3.7.2 Instrument og finansiering

IMF si finansielle støtte til utviklingsland avgrensar seg til lån til land med mellombels betalingsproblem. Lån til låginntektsland blir gitt på konsesjonelle vilkår, det vil seie med ei sterkt subsidiert rente gjennom PRGF-ordninga (Poverty Reduction and Growth Facility).

IMF vil stille sterkare krav til låntakarlanda om å styrkje den institusjonelle kapasiteten og betre styresettet. Landa må vise evne og vilje til å føre ein stabiliseringspolitikk som legg forholda godt til rette for auka økonomisk vekst, og ein politikk innretta mot å redusere fattigdom.

Nordisk-baltisk valkrins meiner at utlånspolitikken må innrettast slik at den finansielle assistansen og det konsesjonelle elementet gradvis kan trappast ned etter kvart som tilpassingsarbeidet skrir framover. Det er uheldig at enkelte medlemsland over lang tid er knytte til eit låneprogram i IMF. Målet er at IMF på lengre sikt skal kunne vere engasjert i låginntektsland utan nødvendigvis samtidig å yte finansiering, og at dette skal vere eit sterkt nok signal til givarland og kreditorar til at dei yter finansiell støtte.

7.3.7.3 Gjeldsinitiativet

I 1996 lanserte IMF og Verdsbanken eit felles initiativ for å løyse gjeldsproblemet for fattige land (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC). Programmet blei kraftig forsterka i 1999. Det skulle vere med på å bringe gjeldssituasjonen for dei fattige, hardt gjeldstyngde landa ned til eit berekraftig nivå. Dette skjer dels ved at landa gjennomfører ein stor eigeninnsats gjennom ei omlegging av den økonomiske politikken, og dels gjennom ein innsats frå det internasjonale samfunnet i form av diverse gjeldslettetiltak. Ein stiller krav om at slike land bruker dei frigjorde midlane frå gjeldslette til utviklingsfremmande og fattigdomsreduserande tiltak.

38 land er definerte som fattige og gjeldstyngde land. 27 av desse har nådd avgjerdsstadiet og har gjennomført den innleiande treårige tilpassinga, mens 11 land har vanskar med å kome inn under programmet. Fleire av desse er i eller har nettopp arbeidd seg ut av ein konfliktsituasjon og har omfattande restansar til IMF og Verdsbanken. Av dei 27 landa er det 15 land som har nådd sluttstadiet, og 12 land er i mellomstadiet under gjeldsprogrammet og gjennomfører tilpassinga av den økonomiske politikken vidare i minst eitt år.

Styret har ved fleire høve diskutert rammeverket for korleis ein kan vurdere om gjeldsutviklinga i låginntektsland er berekraftig. Landa er ulike, og ved å ta landsspesifikke forhold med i vurderinga kan ein betre klarleggje kva kapasitet dei har til å betale gjeld. Dette er blant anna avhengig av utforminga av den økonomiske politikken, viljen og evna til å gjennomføre reformer og om landet er utsett for eksterne sjokk. Det er også viktig at landet har eit godt styresett. Eit formål med rammeverket er å sikre at dei store finansieringsbehova for å nå tusenårsmåla ikkje fører til at landa byggjer opp ei gjeld som dei ikkje kan betale.

Nordisk-baltisk valkrins har støtta dette arbeidet. Vi har særleg understreka behovet for eit nært samarbeid med Verdsbanken slik at både landa sjølve og långivarane får klare signal om kva som blir vurdert til å vere ei berekraftig gjeld for kvart enkelt land. Vidare må kondisjonalitetskrava ved PRGF-lån bli meir fleksible, der det blir teke omsyn til viljen landa har til å gjennomføre økonomiske tilpassingar.

HIPC-initiativet var meint å vere ei mellombels ordning for gjeldslette. Gjeldsproblema har likevel vist seg å vere større og meir langvarige enn det ein opphavleg såg føre seg. Dette førte mellom anna til at programmet blei forlengt med to år i 1998, revidert og utvida i 1999 og igjen forlengt med to nye år både i 2000 og 2002. Ifølgje den såkalla «solnedgangsklausulen» skulle ordninga avsluttast ved utgangen av 2004. I september vedtok styret, med støtte frå vår valkrins, å forlengje HIPC-initiativet med to år til.

Gjeldsproblemet er nærmare omtala i St. meld 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom.

På møtet sitt i februar 2005 bad finansministrane i G7-landa dei internasjonale finansinstitusjonane sjå på om det er råd å auke den multilaterale gjeldsletten til HIPC-landa til inntil 100 prosent, basert på ein analyse av kvart enkelt land. IMF skal vurdere bruken av gull og andre ressursar i fondet til å finansiere ein eventuell auke i nedskrivinga av den gjelda desse landa har til IMF.

7.4 Ressursar

7.4.1 Tilgangen på finansielle ressursar

7.4.1.1 Generelt

Ressursane til IMF er for det meste midlar som medlemslanda har betalt inn i samband med tildeling av kvotar. Kapitalen, eller kvotane, som medlemslanda har skote inn, er hovudsakleg rekna ut frå den økonomiske storleiken deira.

Dei samla ressursane til IMF ved utgangen av 2004 utgjorde 221 milliardar SDR (om lag 2070 milliardar kroner). Av dette beløpet var vel halvparten rekna som ikkje tilgjengeleg. Som ikkje-tilgjengelege midlar reknar ein midlar frå land som anten er på IMF-program (og som derfor per definisjon har ein svak utanriksøkonomisk situasjon) eller land som blir vurderte til å ha ein svak betalingsbalansesituasjon. Fråtrekt ein nødvendig arbeidsbalanse og allereie lova beløp stod det att om lag 72 milliardar SDR som kan nyttast til nye utlån.

IMF har òg to spesielle ordningar der somme medlemsland, mellom dei Noreg, har lova å gi organisasjonen kortsiktige lån for å styrkje likviditeten i fondet i krisesituasjonar, nemleg GAB (General Arrangements to Borrow) og NAB (New Arrangements to Borrow). Ordningane sikrar at IMF i tillegg kan mobilisere 34 milliardar SDR. NAB-ordninga blei etablert i 1998 med ei løpetid på fem år. Ordninga blei fornya for fem nye år i november 2002. IMF nytta ikkje desse ordningane i 2004.

7.4.1.2 Kvotar

Det er kvoten eit medlemsland har, som avgjer dei finansielle relasjonane til IMF 3 . Kvoten set ramma for kor mykje landet sjølv kan låne i IMF dersom det kjem i betalingsvanskar, og kor mykje valuta eit land må stille til rådvelde når andre land får slike vanskar. Både bruttonasjonalproduktet i eit land, utanrikshandelen, valutareservane og variasjonar i eksporten og importen er med på å avgjere kor stor kvote eit land får.

I samsvar med vedtektene i IMF går ein gjennom behovet for justeringar av den samla kvotestorleiken kvart femte år. Det blir kravd 85 prosent majoritet i styret og samtykke frå minst 60 prosent av medlemslanda for at kvotane skal kunne endrast.

IMF avslutta drøftingane sine under den 12. revisjonen i slutten av januar 2003. Den blei fullført utan noka kvoteendring. Arbeidet med den 13. kvoterevisjonen er formelt sett i gang, men har enno ikkje starta i praksis.

7.4.1.3 Avkastning på midlane

Noregs Bank får ei rente på innskota sine i IMF som er basert på marknadsrentene. I praksis reknar Noregs Bank med at ein får noko mindre avkastning på desse midlane i høve til renta på tilsvarande plasseringar av den vanlege valutareserven. Skulle IMF måtte avskrive gjeld, noko som så langt ikkje har skjedd med verknad for IMFs rekneskap, må Noreg ta sin del av børa ved dette. Avkastninga på Noregs Banks plasseringar vil dermed bli mindre enn det som er nemnt ovanfor.

7.4.2 Bruken av ressursane

Ved utgangen av 2004 hadde IMF uteståande lån på 55 milliardar SDR (om lag 520 milliardar norske kroner). I tillegg kom 6,8 milliardar SDR i lån under PRGF-ordninga.

7.4.2.1 Restansar

Dei totale restansane utgjorde om lag 1,8 milliardar SDR per utgangen av oktober 2004. Restansane har falle noko gjennom 2004, i første rekkje fordi Irak har klarert sine restansar. Det er no fire land som ikkje har klart å overhalde dei finansielle pliktene overfor IMF. Meir enn halvparten av restansane knyter seg til Sudan, mens om lag ein firedel er knytt til Liberia. Dei andre landa er Somalia og Zimbabwe.

Zimbabwe har ikkje betalt dei rentene og avdraga som har forfalle. Restansane auka derfor gjennom 2004. På denne bakgrunnen vurderte styret i juli 2004 om det skulle tilrå overfor Guvernørrådet å innleie prosedyren med sikte på å ekskludere landet frå IMF. Fleirtalet i styret, inklusive valkrinsen vår , konkluderte med å gi Zimbabwe ein frist på seks månader til å betre samarbeidet med IMF, blant anna til å auke tilbakebetalingane og setje i verk tiltak med sikte på å rette opp den dårlege økonomiske situasjonen i landet. Spørsmålet blei på nytt drøfta i februar 2005. Styret gav landet nye seks månader til å betre situasjonen. Vår valkrins valde denne gongen å avstå frå å støtte dette forslaget fordi ein meinte at Zimbabwe hadde gjort for lite når det gjeld å setje i verk tiltak for å redusere fattigdommen, fremme økonomisk vekst og betre samarbeidet med IMF.

7.5 Evaluering av verksemda til IMF

IMFs Independent Evaluation Office (IEO) blei etablert i 2000. Kontoret rapporterer direkte til styret og er uavhengig av administrasjonen. Formålet med IEO er å stimulere lærekulturen innanfor IMF, styrkje truverdet til institusjonen, auke forståinga for det arbeidet IMF gjer og støtte styret i arbeidet med å leie og overvake institusjonen. IEO har tre ulike tilnærmingar: systematiske evalueringar av IMFs ulike politikkområde, samanliknande analyse av kva erfaringar ulike land har med IMFs rådgiving både i overvakings- og utlånspolitikken, og i tillegg inngåande evalueringar av erfaringane med enkeltland. IEO har gode føresetnader for å gjennomføre og følgje opp utførte evalueringar. Kontoret har uavgrensa tilgang til interne dokument i IMF og har nær kjennskap til korleis IMF fungerer. Kontoret er også alltid til rådvelde for styret i oppfølginga av dei tilrådingane dei fremmar.

IEO la sommaren 2004 fram ein rapport om erfaringane med å utforme strategiar for landa sin kamp mot fattigdom (PRS, Poverty Reduction Strategy) og PRGF-låneordninga. Ein konklusjon i rapporten er at PRS-tilnærminga har eit potensial i seg til å stimulere landa til å utforme ein landeigd og tillitvekkjande langsiktig strategi for vekst og reduksjon av fattigdom i tillegg til å koordinere assistanse frå givarland. Det har vore framgang når det gjeld analyse av fattigdom og forståing av samanhengane mellom vekst og makroøkonomisk stabilitet. Resultata har likevel ikkje svart til forventningane. IEO la spesielt vekt på behovet for å ha ei fleksibel tilnærming som er tilpassa forholda i kvart einskild land (politisk system og administrativ kapasitet). Det er gjort for lite for å forstå kva som skal til for å skape økonomisk vekst. IEO meinte også at det må vere ei betre kopling mellom ein mellomlangsiktig økonomisk strategi og behovet for finansiering. IEO trekte elles fram at kriteria for å måle framgangen i forhold til dei oppsette planane var mangelfulle. Styret i IMF gav stort sett tilslutning til IEO sine analysar og tilrådingar. Spesielt understreka det behovet for at programma måtte vere meir tilpassa til kvart enkelt land.

Nordisk-baltisk valkrins var samd i dette. Ein meinte at landa sine eigne strategiar måtte rette søkjelyset mot innanlandsk politikk og prosessar. Ein peika også på at det var viktig at Verdsbanken og IMF overvakar framgangen i forhold til delmål i PRS, men at dette ikkje måtte gå ut over landa sin eigarskap til prosessen.

IEO la også fram ein rapport om IMF si rolle i Argentina i perioden 1991–2001, framføre krisa i slutten av 2001. Rapporten peika på at den alvorlege finansielle krisa var resultat av at dei argentinske styresmaktene ikkje la om den økonomiske politikken tidleg nok for å korrigere dei eksterne og interne ubalansane. IMF på si side peika ikkje klart nok på at kombinasjonen av ein ambisiøs fastkurspolitikk (binding av den argentinske pesoen til den amerikanske dollaren), manglande finanspolitisk styring og stor opplåning i utlandet gjorde den argentinske økonomien særleg utsett for eksterne sjokk, som for eksempel effektane av finanskrisa i Brasil og styrkinga av den amerikanske dollaren som den argentinske pesoen var knytt til. Dei store potensielle kostnadene ved å avvikle denne dollariseringa var lenge ein forståeleg grunn til at IMF prøvde å hjelpe Argentina med omfattande lån og krav om omlegging av den økonomiske politikken. IEO meinte likevel at den finansielle støtta den siste tida før krisa var eit faktum, skulle hatt som vilkår ei avvikling av dollariseringa og ei restrukturering av statsgjelda.

Rapporten hadde òg fleire råd om kriseløysingane fondsstyret har valt, om overvakingspolitikk, programrelasjonar og intern styringsstruktur. Blant anna understreka IEO behovet for å ha alternative planar dersom utviklinga ikkje blei som venta, nytten av meir kritiske råd i overvakinga, viljen til å kunne seie «nei» dersom styresmaktene ikkje følgjer opp nødvendige omleggingar av politikken, og kor viktig det er at styret i IMF tidleg i programprosessen er involvert for å kunne følgje opp dei overordna prinsippa for utlånspolitikken.

Den nordisk-baltiske valkrinsen delte i all hovudsak synet på bakgrunnen for krisa, men understreka likevel at alle valutakursregime er sårbare dersom finanspolitikken og strukturpolitikken, inkludert inntektspolitikken, ikkje er tilstrekkeleg samordna. Valkrinsen la også stor vekt på dei tilrådingane som omfatta dei interne styrestrukturane, særleg at heile styret blir tidleg involvert og får all relevant informasjon for å ta gode avgjerder.

I februar 2005 diskuterte styret ein evalueringsrapport frå IEO om IMFs tekniske assistanse. Rapporten peika på den viktige rolla fondet har når det gjeld å yte fagleg hjelp til medlemslanda, og han understreka at vektlegginga av slik assistanse verkar riktig, med hovudvekt på dei fattige landa og land med store tilpassingsbehov. Rapporten var meir kritisk til om IMF har gode nok rutinar for å sikre ei riktig prioritering av assistanse. Han peika også på at meir kan gjerast for å sikre at mottakarlanda sjølve prioriterer oppdrag som dei er i stand til å følgje opp, og han trekte fram at fondet bør styrkje rutinane for etterprøving av i kor stor grad den tekniske assistansen er vellukka.

Den nordisk-baltiske valkrinsen slutta seg til tilrådingane frå IEO, og understreka blant anna at det bør vere ei målsetjing å få til ei betre samordning mellom låginntektslanda sine eigne strategiar for fattigdomsreduksjon og økonomisk vekst (Poverty Reduction Strategies – PRS) og prioriteringane for teknisk assistanse.

Alle rapportane frå IEO blir offentleggjorde. Sjå heimesida til IMF på www. imf.org.

7.6 Særskilde forhold som gjeld Noreg

7.6.1 Deltaking i PRGF

Noregs Bank har inngått låneavtalar med IMF om å finansiere ein del av kapitaldelen av PRGF-låneordninga. Sentralbanken har ytt eit kapitalinnskot på til saman 150 millionar SDR (90 millionar SDR i 1988 og 60 millionar SDR i 1994). Kapitalmidlane blir betalte tilbake til Noregs Bank i takt med at låntakarane betaler ned lånet til IMF. Uteståande beløp ved utgangen av 2004 var redusert til om lag 57 millionar SDR.

7.6.2 Artikkel IV-konsultasjon

IMF analyserer jamleg norsk økonomi. Så langt er det blitt gjort med tolv månaders mellomrom, men det kan bli aktuelt med ein noko lengre frekvens. Den såkalla artikkel IV-konsultasjonen blir gjennomført ved at ein delegasjon frå IMF har møte med Finansdepartementet, Noregs Bank, andre offentlege styresmakter og representantar for partane i arbeidslivet, akademia og den finansielle sektoren.

Noreg har samtykt i at rapportane som blir utarbeidde i samband med artikkel IV-konsultasjon, kan offentleggjerast. Det gjeld både den mellombels vurderinga som delegasjonen skriv ved avslutninga av konsultasjonen i Noreg, og den meir omfattande stabsrapporten som ligg til grunn for diskusjonen i styret.

Den siste artikkel IV-konsultasjonen blei gjennomført i mars 2005. Dei mellombels vurderingane blei lagde fram 15. mars. Det er venta at den endelege rapporten blir lagd fram for styret i juni. Ei oppsummering av styret sine vurderingar (Public Information Notice, PIN) og sjølve rapporten vil då bli offentleggjord.

7.6.3 Financial Sector Assessment Program (FSAP)

IMF starta hausten 2004 gjennomføring av eit såkalla FSAP for Noreg. Eit FSAP inneber mellom anna ein gjennomgang av det nasjonale regelverket for og tilsynet med finansinstitusjonar og betalingssystem. Gjennomgangen er basert på tilrådingar utarbeidde av internasjonale tilsynsorganisasjonar, såkalla «Core Principles». IMF innhenta fakta på eit breitt område innanfor finansiell stabilitet. Det er venta at IMF vil leggje fram sin rapport i juni 2005.

Informasjon om IMF finn ein på internettsida til IMF, www.imf.org. Rapportar og innlegg frå nordisk-baltisk valkrins ligg på nettsidene til Noregs Bank, www.norgesbank.no, og Finansdepartementet, www.odin.dep.no/fin.