4 Det internasjonale biletet

4.1 Utviklingstrekk i arbeidsmarknaden

Det er ei stor utfordring for Europa å leggje betre til rette for ein arbeidsmarknad som i større grad kan inkludere eldre arbeidskraft. Nesten seks av ti personar i aldersgruppa 55–64 år står utanfor arbeidsmarknaden i dei landa som tilhøyrer OECD-Europa, mens berre fire av ti er sysselsette. Bak desse tala er det store variasjonar mellom dei enkelte landa. I nokre land, som til dømes Danmark og Island, er over halvparten av mennene framleis yrkesaktive når dei fyller 65 år. I andre land, som til dømes Austerrike, Belgia og Frankrike, trekkjer mennene seg i gjennomsnitt tilbake frå arbeidsmarknaden før dei er 60 år. Kvinner trekkjer seg generelt tilbake frå arbeidsmarknaden eitt til to år før menn.

I dette kapitlet skal ein omtale nokre internasjonale utviklingstrekk for seniorar i arbeidsmarknaden. Samanlikningar vil bli gjennomførte mellom OECD-landa, og kapitlet plasserer mellom anna Noreg i det internasjonale landskapet. Mykje av informasjonen er henta frå OECDs prosjekt om aldring i arbeidsmarknaden ( Ageing and Employment Policies ), der det ligg føre landrapportar for dei landa som tok del i studien, og ein synteserapport frå heile studien som blei publisert hausten 2005. 1

Yrkesdeltaking

Yrkesdeltakinga blant eldre arbeidstakarar blir i dette kapitlet målt som den prosentdelen av befolkninga i aldersgruppa 55–64 år som er med i arbeidsstyrken. Han varierer frå 84 prosent i Island til 29 prosent i Austerrike, jf. figur 4.1, som viser tal for yrkesdeltakinga i OECD-området for 2004. Yrkesdeltakinga blant seniorane i Noreg ligg høgt i internasjonal samanheng med 69 prosent, samanlikna med 43 prosent i OECD-Europa. Det er dessutan mindre forskjellar mellom kvinner og menn i Noreg enn i dei fleste andre landa, med ei yrkesdeltaking for seniorar på 76 prosent for menn og 63 prosent for kvinner i Noreg, samanlikna med høvesvis 54 og 33 prosent i OECD-Europa.

I alle landa er yrkesdeltakinga høgare blant dei eldre mennene enn blant dei eldre kvinnene. Det er samtidig ein klar tendens til at dei landa som har høg yrkesdeltaking blant menn, også har høg yrkesdeltaking blant kvinner. Det tyder på at arbeidsmarknadssituasjonen generelt påverkar yrkesdeltakinga både for eldre kvinner og menn. Samtidig er det noko større forskjellar mellom landa når det gjeld yrkesdeltakinga blant eldre kvinner enn blant eldre menn. Det tyder på at fleire faktorar påverkar yrkesdeltakinga blant kvinner, til dømes kultur, tradisjon og kvinners generelle plass i samfunnslivet. Yrkesdeltakinga blant eldre kvinner er både påverka av forholda i arbeidsmarknaden i dag og kor vanleg det var at kvinner deltok i arbeidslivet då dei var yngre. Finland og Mexico har til dømes tilnærma same yrkesaktiviteten samla sett blant dei eldre, men mens forskjellen mellom menn og kvinner er klart lågast i Finland, med eitt prosentpoeng, er han klart høgast i Mexico, med 50 prosentpoeng. Desse store forskjellane speglar ulike tradisjonar med omsyn til å fordele lønna og ulønna arbeid mellom kvinner og menn.

Merknad: Yrkesdeltaking er målt som prosentdel i befolkninga (innanfor grupper av alder og kjønn) som deltek i arbeidsstyrken.

Kjelde: OECD (2005) Employment Outlook 2005. OECD. Paris.

Sysselsetjing

Arbeidsstyrken omfattar dei som er sysselsette, og dei arbeidslause. Figur 4.2 viser sysselsetjingsratar, og figur 4.3 viser arbeidsløyseratar i OECD-området, både for aldersgruppa 55–64 år og for aldersgruppa 25–54 år. Samanlikningar mellom desse to aldersgruppene kan illustrere forskjellen mellom den generelle arbeidsmarknadssituasjonen i landa og den spesifikke situasjonen for dei eldre i arbeidsmarknaden. Ungdomsgruppa er utelaten for at ikkje særskilde høve som påverkar denne gruppa, til dømes overgangen frå skole til arbeid, skal forstyrre samanlikningane.

I alle landa er sysselsetjinga høgare blant 25–54-åringane enn blant 55–64-åringane. Island har den høgaste sysselsetjinga i begge aldersgruppene og dessutan den minste forskjellen mellom dei to aldersgruppene. Også Noreg har monaleg høgare sysselsetjing enn gjennomsnittet i Europa for begge grupper. Sysselsetjinga i Noreg er 68 prosent for 55–64-åringane og 83 prosent for 25–54-åringane. Tilsvarande tal for OECD-Europa i 2004 var 41 prosent og 74 prosent. Forskjellar i prosentpoeng mellom desse gruppene var 15 for Noreg og 33 for OECD-Europa.

Det er ein tendens til at dei landa som har høg sysselsetjing i den yngre aldersgruppa, òg har det i den eldre aldersgruppa. Det viser at det ikkje er nokon konflikt mellom det å ha høg sysselsetjing for eldre og yngre arbeidstakarar, og at eldre arbeidskraft ikkje fortrengjer sysselsetjinga blant dei yngre. Samanhengen mellom sysselsetjinga på tvers av aldersgrupper viser at den generelle arbeidsmarknadssituasjonen i landa påverkar dei eldre si deltaking i arbeidslivet. Samtidig er det mykje større variasjon i sysselsetjinga til den eldre aldersgruppa enn til den yngre aldersgruppa. Det tyder på at det er andre mekanismar som òg har stor innverknad.

Merknad: Sysselsetjingsraten er definert som prosent av befolkninga som er sysselsett innanfor dei ulike aldersgruppene.

Kjelde: OECD (2005) Employment Outlook 2005. OECD. Paris.

Arbeidsløyse

Noreg har den lågaste arbeidsløysa blant 55–64-åringar i heile OECD-området. I 2004 var ho 1,1 prosent, mot 6,2 prosent i OECD-Europa. Det kan delvis forklarast med ein generelt gunstig arbeidsmarknad. Noreg har også låg arbeidsløyse i aldersgruppa 25–54 år sett i eit internasjonalt perspektiv. Berre Island og Storbritannia har lågare arbeidsløyse for denne gruppa av dei europeiske landa.

I dei fleste landa er arbeidsløysa blant 55–64-åringane lågare enn ho er blant 25–54-åringane. Det er situasjonen også i Noreg, men i Island, i Danmark og i Tyskland er arbeidsløysa høgare for den eldre aldersgruppa. Lågare arbeidsløyse generelt for eldre enn for yngre, trass i at sysselsetjinga også er lågare i den eldre aldersgruppa, heng i mange land saman med tidlegpensjonsordningar eller andre ytingar, til dømes uførepensjon. Desse ytingane kan verke som alternativ til arbeidsløyse og kan trekkje dei eldre ut av arbeidsmarknaden. Ei internasjonal låg arbeidsløyse for dei eldre betyr derfor ikkje at dei eldre arbeidstakarane generelt har lågare risiko for å miste jobbane sine. Det kan og komme av at dei eldre lettare forlèt arbeidsmarknaden dersom jobbane står i fare.

Merknad: Arbeidsløyseraten er definert som prosent av arbeidsstyrken (innanfor dei ulike aldersgruppene).

Kjelde: OECD (2005) employment Outlook 2005. OECD. Paris.

Sjølv om eldre arbeidstakarar i mindre grad enn yngre er arbeidslause, kan konsekvensane av arbeidsløyse ofte vere meir dramatiske for dei eldre ettersom dei oftare går lange periodar som arbeidslause. Tal frå OECD viser at langtidsarbeidsløysa er høgare for eldre enn for yngre arbeidslause i nesten alle land der slik statistikk finst. I tillegg viser erfaringar frå enkeltland at arbeidsløyse kan medføre ekstra store lønnstap for dei eldre. Og dei eldre som forlèt arbeidsmarknaden, hamnar ofte i ein blindveg. Det er eit klart trekk i alle land at eldre som blir yrkespassive, sjeldan kjem attende til arbeidslivet.

Arbeidstid

Ei supplerande tilnærming, til å sjå på tilpassinga i arbeidsmarknaden rekna i personar, er å sjå på kor mykje arbeidstakarane jobbar. Det kan gi eit bilete av i kva grad eldre arbeidstakarar trekkjer seg gradvis ut av arbeidsmarknaden, til dømes gjennom deltidsarbeid, og i kva grad arbeidskraftsressursane til eldre arbeidstakarar blir utnytta. Figur 4.4 viser samanhengen mellom sysselsetjinga rekna per hovud og sysselsetjinga rekna i fulltidsekvivalentar, det vil seie korrigert for gjennomsnittleg timeverk i veka. Denne figuren tek utgangspunkt i aldersgruppa 50–64 år.

Diagonalen i figur 4.4 viser kvar sysselsetjinga rekna per hovud er lik sysselsetjinga rekna i fulltidsekvivalentar. I dei landa som ligg over diagonalen, er sysselsetjinga rekna i fulltidsekvivalentar høgare enn sysselsetjinga rekna per hovud. I desse landa jobbar dei eldre lange arbeidsveker. Det gjeld spesielt Island og Japan for mennene sin del, og Korea for både kvinner og menn. I dei landa som ligg under diagonalen, jobbar dei eldre kortare enn det OECD har sett til ein fulltidsekvivalent, det vil seie 40 timar i veka. Dersom ein tek utgangspunkt i ei kortare arbeidsveke, er det berre nivået som blir flytta, ikkje rangeringa mellom landa.

Sysselsetjinga for menn går ned i fleire land når ho blir rekna om til fulltidsekvivalentar, og i nesten alle landa når det gjeld kvinner. Men sysselsetjinga går meir ned i Noreg enn i andre land, både for menn og kvinner. Sjølv om sysselsetjing rekna per hovud er høg i Noreg i internasjonal komparativ samanheng, ligg sysselsetjinga rekna i fulltidsekvivalentar midt i OECD-klynga. Årsaka til det er at eldre norske arbeidstakarar i gjennomsnitt har ei kort faktisk arbeidsveke. Kort arbeidstid blant eldre arbeidstakarar kan i hovudsak forklarast med at arbeidstida generelt er relativt kort i Noreg, sett i eit internasjonalt perspektiv.

Generelt jobbar norske arbeidstakarar færre timar per veke enn sine europeiske kollegaer. Berre arbeidstakarane i Nederland har kortare faktisk gjennomsnittleg arbeidstid enn dei norske. Det er i hovudsak to grunnar til det: For det første er det mange i Noreg som jobbar deltid, og for det andre er det mellombelse fråværet frå arbeid høgt på grunn av sjukefråvær, permisjonar o.a. 2 Dersom ein samanliknar den kollektivt avtalte arbeidstida for fulltidsarbeidarar, er det ikkje så store forskjellar mellom Noreg og andre europeiske land. Den generelle arbeidsveka er til dømes 38,6 timar i den europeiske unionen, mot 37,5 timar i Noreg. 3 Norske arbeidstakarar har heller ikkje fleire ferie- og fridagar gjennom året enn andre land i Europa, med 35 dagar i Noreg (25 feriedagar og 10 fridagar) mot 36,6 som gjennomsnitt i den europeiske unionen (25,8 feriedagar og 10,8 fridagar). 4 I desse tala er det ikkje teke omsyn til eventuelle særreglar for dei eldre. Arbeidstakarar over 60 år har til dømes ei ekstra ferieveke i Noreg. Lengre ferie knytt til ansiennitet er vanleg i mange land.

Merknad: Sysselsetjing i personar langs den horisontale aksen er i prosent av befolkninga i aldersgruppa 50–64 år. Fulltidsekvivalentane langs den vertikale aksen justerer for gjennomsnittleg faktisk arbeidsveke i forhold til ei 40-timars arbeidsveke. Data refererer til 2003 for Austerrike (AUT) og Nederland (NED).

Kjelde: OECD (2005) Ageing and Employment Policies. Synthesis Report. OECD. Paris.

Ettersom sysselsetjinga i Noreg er høg, blir arbeidstida rekna i høve til befolkninga likevel omtrent på linje med OECD-Europa, sjølv om den faktiske arbeidstida per person er kortare. Arbeidet i Noreg er med andre ord delt på mange, men kvar for seg jobbar kvar enkelt arbeidstakar ikkje spesielt mykje. Det er òg situasjonen for dei eldre arbeidstakarane.

OECD peiker på at dei fleste landa bør kunne nytte arbeidskraftsressursane blant dei eldre betre, både ved å auke sysselsetjinga i dei landa som har låg yrkesdeltaking, og ved å auke arbeidstida i dei landa der sysselsetjinga minkar mykje når ho blir rekna om til fulltidsekvivalentar. Noreg, saman med Nederland og dei andre nordiske landa, peiker seg ut som land som, ifølge OECD, bør kunne auke arbeidstida til dei som er i arbeid. Landrapportane til Noreg og Sverige ­peiker på at desse to landa bør kunne auke sysselsetjinga i timar gjennom å redusere sjukefråværet. 5

Avgangen frå arbeidsmarknaden

Ved å samanlikne den formelle pensjonsalderen med den faktiske pensjonsalderen kan ein få ein god peikepinn på avgangen frå arbeidsmarknaden før grensa for alderspensjon. Figur 4.5 viser samanhengen mellom den faktiske og den formelle pensjonsalderen i OECD-landa, der faktisk pensjonsalder er rekna som avgangsalder frå arbeidsmarknaden (sjå merknad til figur 4.5). I dei fleste landa er den faktiske pensjonsalderen lågare enn den formelle, noko som indikerer at det skjer ei utskiljing frå arbeidsmarknaden anten gjennom førtidspensjonsordningar, sjukefråværs- og uførepensjonsordningar eller arbeidsløysetrygda.

Noreg har den høgaste offisielle pensjonsalderen i heile OECD-området, mens den faktiske pensjonsalderen ligg midt i klynga. Høgt fråvær på grunn av sjukdom utover eitt år (rehabilitering o.a.) og uførepensjonering i relativt ung alder forklarer mykje av avstanden mellom formell pensjonsalder og faktisk pensjonsalder i Noreg. I tillegg kjem avtalefesta pensjon (AFP).

Fleire land har teke initiativ til å auke den formelle pensjonsalderen dei siste åra. USA har til dømes vedteke at pensjonsalderen skal aukast til 67 år. Det er dessutan verdt å merke seg at fleire land opererer med ulik formell pensjonsalder for kvinner og menn Det kan vere med på å forklare dei store forskjellane i yrkesdeltakinga mellom kvinner og menn som vi fann i enkelte land (sjå figur 4.1). Mange av landa som har slike forskjellar, er i ferd med å auke pensjonsalderen for kvinner opp til nivået for menn.

Det har skjedd ein reduksjon i den faktiske pensjoneringsalderen for både kvinner og menn sidan 1970-åra i nesten alle OECD-landa. Ei forklaring på det kan vere den vanskelege arbeidsmarknadssituasjonen med høg arbeidsløyse gjennom fleire år, spesielt i ein del europeiske land. Utviklinga kan og komme av sjenerøse pensjons- og velferdsytingar som gjer det mindre lønnsamt for dei eldre å stå i arbeid, kombinert med eit stadig høgare velferdsnivå generelt som kan gjere at etterspurnaden etter fritid aukar.

Både auka levealder og redusert faktisk pensjonsalder har ført til at den samla pensjonstida har auka i heile OECD-området. Det utgjer ei stor utfordring for offentlege budsjett i kvart enkelt land. Mens menn i OECD-området i gjennomsnitt kunne forvente å leve mindre enn 11 år på pensjon i 1970, har talet auka til like under 18 år i 2004. For kvinner er tala høvesvis 14 og 22  år. Det skjuler seg store forskjellar mellom enkeltland bak desse gjennomsnittstala. Noreg ligg ikkje så langt frå gjennomsnittet i OECD, med ei forventa pensjonstid for menn på like over 11 år i 1970 og 17  år i 2004, mens dei tilsvarande tala for kvinner var om lag 14 år i 1970 og 22 år i 2004.

Merknad: Formell pensjonsalder refererer til aldersgrensa for full offentleg alderspensjon i 2004. Faktisk pensjonsalder refererer til gjennomsnittleg alder for når personar som hadde fylt 40 år, trakk seg frå arbeidsmarknaden i perioden 1999–2004.

Kjelde: OECD (2005) Ageing and Employment Policies. Synthesis Report. OECD. Paris.

4.2 Utvikling framover

Alle landa i OECD står overfor demografiske endringar med ei aldrande befolkning i åra framover. Denne utviklinga inneber ei stor utfordring både for tilbodet av arbeidskraft og for offentlege budsjett, mellom anna til framtidige pensjonsutbetalingar og utgifter til helse- og eldreomsorg. Det understrekar trongen for å leggje betre til rette for at seniorar i større grad kan inkluderast i arbeidslivet. Aldringa i befolkninga kjem både av lågare fødselstal og auka levealder. Mens 13 prosent av befolkninga var 65 år eller eldre i OECD i 2000, kjem denne prosentdelen til å bli nær dobla til vel 25 prosent i 2050 ifølgje framskrivingane til OECD. For mange land vil mykje av denne veksten vere konsentrert om dei neste tre tiåra, når dei store etterkrigskulla når grensa for alderspensjon eller blir endå eldre.

Styrken i utfordringane varierer mellom dei enkelte landa, sjå figur 4.6. Mens meir enn kvar tredje innbyggjar i Italia, Korea og Japan kjem til å vere 65 år eller eldre i 2050, er tilsvarande forholdstal mindre enn éin til fire i dei skandinaviske landa, Sveits, Luxemburg, Nederland, Island og USA, éin til fem i Mexico og endå lågare i Tyrkia. Aldringstakta i Korea er særleg utfordrande ettersom dei der går frå å ha hatt ein av dei lågaste delane av befolkninga frå 65 år og eldre i 2000 til å ha ein av dei høgaste prosentdelane i 2050. I kontrast til dette står Sverige med ein av dei høgaste delane av befolkninga frå 65 år og eldre i 2000, og som ventar den lågaste veksten i denne prosentdelen fram til 2050. Den store forskjellen mellom landa reflekterer mellom anna store forskjellar i fødselstal, migrasjon og levealder.

Noregs framtidige demografiske utfordringar er forholdsvis moderate i internasjonal samanheng. Mens vel 15 prosent av befolkninga var 65 år eller eldre i 2000, kan denne prosentdelen komme til å auke til nesten 25 prosent i 2050, mot ein auke frå vel 15 prosent i OECD-Europa i 2000 til nesten 30 prosent i 2050.

Kjelde: OECD (2005) Ageing and Employment Policies. Synthesis Report. OECD. Paris.

Endringar i arbeidsstyrken

Aldringa i befolkninga kjem mellom anna til å føre til at auken i arbeidsstyrken blir vesentleg lågare dei neste tiåra enn det vi har vore vande med dei føregåande tiåra. Det skjer som direkte følgje av at delen av befolkninga i yrkesaktiv alder minkar. I mange land vil aldersgruppa 20–64 år minke også i absolutte tal. I perioden 2000–2050 er det forventa at veksten i arbeidsstyrken blir lågare i nær sagt alle land, og at han faktisk minkar i ei rekkje land. Høgare yrkesdeltaking blant seniorar kan motverke noko av denne utviklinga, men ikkje stoppe ho heilt. Mindre auke i arbeidsstyrken kjem venteleg til å medføre redusert økonomisk vekst, særleg rekna i vekst per capita, om ikkje den reduserte auken i yrkesdeltakinga blir motsvart av auka produktivitet.

Det er fleire faktorar som taler for at yrkesdeltakinga blant seniorane bør kunne vekse i åra framover i mange land. Arbeidslivet endrar seg på fleire måtar som kan tenkjast å vere positive for dei eldre. Næringsforskyvingar frå primær- og sekundærnæringa, til dømes landbruk og indu­stri, og over til tenesteytande næringar har truleg ført til ein reduksjon i fysisk krevjande arbeid. I tillegg kjem den teknologiske utviklinga som òg har redusert omfanget av manuelt arbeid. Dette har ført til at færre seniorar har fysisk krevjande arbeid. Denne utviklinga vil venteleg halde fram i åra som kjem. Men samtidig ser det ut til at det sjølvrapporterte stresset blant arbeidstakarane har auka, ifølgje enkelte undersøkingar. Høgare omstillingstakt, konkurranse og auka dynamikk i arbeidslivet kan føre til høgare krav til arbeidstakarane og vere ei utfordring for mange seniorar. Utviklinga er derfor ikkje eintydig positiv.

Endringar på tilbodssida i arbeidsmarknaden kan òg verke positivt inn på yrkesdeltakinga i åra framover. For det første er det fortsatt lågare yrkesdeltaking for kvinner enn for menn. For det andre kjem dei framtidige kohortane av seniorar til å ha høgare utdanning samanlikna med dagens seniorar, sjå figur 4.7. Det er venta at den delen av befolkninga i aldersgruppa 50–64 år som har høgare utdanning, aukar frå 22 prosent i 2000 til 31 prosent i 2025 i OECD-området. Dei tilsvarande tala for Noreg er ifølgje OECD 27 prosent og 38 prosent. Høgare utdanning blant dei eldre kjem venteleg til å auke deltakinga deira i arbeidsmarknaden ettersom yrkesdeltakinga gjennomgåande aukar med utdanning. I tillegg kan auka utdanning truleg påverke arbeidskraftsproduktiviteten blant dei eldre i positiv retning.

For det tredje vil betra helse blant eldre arbeidstakarar kunne påverke deltakinga deira i arbeidslivet. I USA rapporterer til dømes 55 prosent i aldersgruppa 50–64 år at dei har utmerkt eller veldig god helse, ein auke frå 46 prosent i 1982. 6 Ein reknar med at betra helse vil auke levealderen til befolkninga, og delar av denne auken vil kunne takast ut i høgare yrkesdeltaking blant seniorane.

Kjelde: OECD (2005) Ageing and Employment Policies. Synthesis Report. OECD. Paris.

4.3 Utfordringar og erfaringar i nokre enkeltland

I dette avsnittet vil ein sjå nærare på særskilde utfordringar og val av politiske tiltak med bakgrunn i nokre enkeltland som døme. Fokuset blir retta mot Danmark, Finland, Nederland, Storbritannia og Sverige. Dette er land som ligg nært Noreg både geografisk og kulturelt. Samtidig liknar landa kvarandre når det gjeld deltakinga i arbeidsmarknaden. Det er høgare ratar for yrkesdeltaking og sysselsetjing i alle desse landa enn det er i gjennomsnitt i OECD-Europa (figur 4.1). Desse landa står òg overfor nokre av dei same demografiske utfordringane framover. Den berekna delen av befolkninga som er 65 år eller eldre i 2050, ligg i alle landa under gjennomsnittet for OECD-Europa (figur 4.6).

Alle dei valde landa er medlemmer av Den europeiske union, EU.

Strukturelle problem i arbeidsmarknaden på 1990-talet med høg arbeidsløyse og lita tilpassingsevne danna saman med utfordringane frå globaliseringa grunnlaget for eit styrkt samarbeid mellom EU-medlemslanda innanfor sysselsetjingspolitikken. Med Amsterdamtraktaten blei det styrkte samarbeidet traktatfesta, og den europeiske sysselsetjingsstrategien blei lansert i 1997. Det er på europeisk nivå blitt etablert felles målsetjingar og retningslinjer for politikkutforminga til medlemslanda, men utan at det nasjonale ansvaret for sysselsetjingspolitikken er endra.

I 2000 vedtok statsleiarane i EU ein strategi, Lisboa-strategien, som har som formål å gjere EU til verdas mest konkurransedyktige og kompetansebaserte økonomi innan 2010, basert på bærekraftig økonomisk vekst, fleire og betre jobbar og sosial utjamning. Med denne strategien blei statsleiarane i EUs samde om å skape ei økonomisk utvikling som også tok vare på dei sosiale aspekta. På bakgrunn av dette formålet blei det i 2000 sett i gang eit intensivert samarbeid mellom medlemslanda for å motverke fattigdom og sosial ekskludering, og i 2001 blei samarbeidet på trygde- og pensjonsområdet styrkt.

Retningslinjene i sysselsetjingsstrategien har lagt vekt på tre prioriterte område: Auka yrkesdeltaking, betra omstillingsevne blant arbeidstakarane og bedriftene og auka investeringar i menneskeleg kapital. Under desse tre prioriterte områda er det gitt meir spesifikke retningslinjer. Mellom anna skal medlemslanda i EU utvikle ein aktiv seniorpolitikk som skal omfatte passande arbeidstilhøve og betra helse, og som skal motivere seniorane til å bli verande lengre i arbeidslivet og ikkje gå av med tidlegpensjon. EU-medlemslanda skal modernisere pensjonssystema sine for å fremje høgare yrkesdeltaking blant dei eldre arbeidstakarane og for å sikre framtidig makroøkonomisk berekraft for pensjonssystema. Innanfor strategien for å motverke fattigdom og sosial ekskludering er det teke inn retningslinjer om å betre høvet den enkelte har til å delta i arbeidslivet, gjennom mellom anna passande arbeidsorganisering og fremjing av livslang læring.

Saman med desse retningslinjene har også statsleiarane i EU vedteke nokre målsetjingar. I 2001 blei det sett eit mål for heile EU der det blir sagt at 50 prosent av aldersgruppa 55–64 skal delta i arbeidslivet innan 2010. I 2002 blei statsleiarane i EU samde om målsetjinga om at den effektive avgangsalderen frå arbeidslivet i EU gradvis skal auke med om lag fem år innan 2010. Sjølv om landa ein har trukke fram i avsnitta nedanfor er medlemmer av EU, står dei likevel overfor ulike utfordringar, og dei har så langt valt alternative løysingar for å takle arbeidsmarknadssituasjonen for seniorane.

Nokre barrierar

Mykje av teksten i dette avsnittet er basert på samlerapporten og dei enkelte landrapportane frå OECD-prosjektet om aldring i arbeidsmarknaden. Seniorane kan møte mange barrierar og negative mekanismar som motverkar aktiv deltaking i arbeidsmarknaden. Nokre av desse barrierane kan koplast til arbeidsgivarsida og hindringar for å tilsetje eller halde på eldre arbeidskraft, andre kan verke på arbeidstakarsida og redusere interessa til arbeidstakarane for å delta i arbeidsmarknaden. Nokre barrierar er kopla til pensjonssystemet eller skatte- og avgiftssystemet, som i visse tilfelle kan gjere det lite lønnsamt å tilsetje seniorar. Det er ei utfordring for styresmaktene og partane i arbeidslivet å motverke slike barrierar og negative mekanismar. Dei mange barrierane tilseier at reformer i pensjonssystemet åleine ikkje er tilstrekkeleg til å styrkje sysselsetjinga blant seniorane.

Tabell 4.1 gir ei oversikt over dei barrierane OECD har identifisert på arbeidsgivarsida i dei seks landa vi her fokuserer på. I nesten alle landa meiner OECD at det finst teikn på negative haldningar blant arbeidsgivarar som hindrar sysselsetjing av seniorar. Negative haldningar til seniorar som arbeidskraft er ikkje berre eit problem i land med låg sysselsetjing blant eldre, men òg i land med høg seniorsysselsetjing. I ei undersøking blant EU-landa i 2000 rapporterer berre 1 prosent av danske arbeidstakarar over 50 år at dei har opplevd aldersdiskriminering, mot 10 prosent i Nederland og over 12 prosent i Finland.

Lønnskostnader som aukar med alderen, kan påverke arbeidsgivarane si avgjerd om å sysselsetje eldre arbeidarar. Auka sosiale kostnader knytte til eldre arbeidskraft, som det til dømes er i Finland, kan gjere det same. Eventuelle aldersgrenser for når arbeidsgivaren kan seie opp arbeidstakarar sakleg på grunn av høg alder – såkalla obligatorisk aldersgrense – har sjølvsagt ein liknande effekt. Ei relativt låg obligatorisk aldersgrense blir sett på som eit problem i Sverige og Storbritannia.

I Finland, Nederland, Noreg og Sverige blir stillingsvernet peikt på som ein barriere for eldre arbeidskraft. Det bør understrekast at innverknaden stillingsvernet har på sysselsetjinga, er omdiskutert. På den eine sida kan eit oppseiingsvern som gjer det vanskelegare å seie opp eldre enn yngre arbeidstakarar, føre til at arbeidsgivarane blir meir atterhaldne med å tilsetje eldre arbeidarar. På den andre sida vil dette gi seniorane ekstra tryggleik og føre til at dei sjeldnare mister jobbane. I sum fører det til mindre mobilitet i arbeidsmarknaden, mens den samla verknaden på sysselsetjinga blant seniorane er usikker. Tiltak som kan påverke arbeidsgivarane til å tilsette seniorar kan til dømes vere informasjonskampanjar, retningslinjer eller lovverk for å motverke aldersdiskriminering eller lønnstilskot og sysselsetjingstiltak for eldre arbeidstakarar.

Det hjelper ikkje å motverke barrierar på etterspurnadssida i arbeidsmarknaden dersom dei eldre manglar kompetanse, har dårleg helse eller møter dårlege arbeidsforhold, eller det er andre høve som er til hinder for yrkesdeltaking. Tabell 4.2 gir ei oversikt over dei viktigaste barrierane for sysselsetjing av seniorar som OECD har identifisert i dei seks landa. Tre hovudområde er identifiserte: låg deltaking i utdanning og opplæring, mistilpassa arbeidsmarknadspolitikk og manglande fleksibilitet i arbeidsorganiseringa.

Det er eit generelt fenomen i dei fleste landa at arbeidstakarane si deltaking i utdanning og opplæring går ned med alderen. Det kan komme av at eldre arbeidarar har kortare tid fram til pensjonsalderen og derfor færre år til å hauste av investeringar i human kapital. Både arbeidsgivarar og arbeidstakarar kan derfor ha mindre insentiv til å bruke tid og pengar på utdanning og opplæring av seniorar. Men for arbeidsgivarane er det ikkje den samla attverande yrkesaktive tida som er avgjerande når avgjerder om utdanning og opplæring skal fattast, men kor lenge den enkelte arbeidaren kan tenkjast å stå i stillinga eller bli verande i verksemda. Sidan arbeidskrafta er meir stabil og mobiliteten minkar med alderen, kan det godt vere at tidshorisonten i denne samanhengen er til fordel for mange seniorar.

Aktiv arbeidsmarknadspolitikk kan redusere noko av skeivfordelinga mellom arbeidstakargrupper med omsyn til deltaking i utdanning og opplæring gjennom å tilby kvalfiseringstiltak til grupper som elles deltek lite i slike aktivitetar. Men eldre arbeidslause kan òg vere underrepresenterte i slike tiltak, og dette er peikt på som eit særleg problem i Finland, Nederland og Sverige, mens eldre yrkeshemma synest å vere sterkt underrepresenterte i aktiv attføring i Danmark.

Dårleg arbeidsmiljø og lite fleksibel arbeidsorganisering kan òg representere eit problem for yrkesdeltakinga, spesielt for arbeidstakarar som på grunn av sviktande helse kan ha behov for lempelege ordningar. Lange arbeidsdagar og liten tilgang til deltidsarbeid er eit problem i nokre land, mellom anna Storbritannia. Som vi tidlegare har omtalt, er den gjennomsnittlege faktiske arbeidsveka kortast i heile OECD-området i Nederland og Noreg – to land der omfanget av deltidsarbeid òg er høgt. Det fører på den eine sida til at seniorar som har behov for det, lettare kan få arbeide deltid og slik få ein gradvis overgang frå arbeid til pensjon, men på den andre sida kan det òg føre til underutnytting av arbeidskraftsressursane til dei seniorane som kan stå i full jobb til pensjonsalderen.

Den formelle pensjonsalderen er naturlegvis viktig for «pensjoneringsåtferda» til borgarane og dermed også for kor lenge dei deltek i arbeidslivet. Ulike førtidspensjonsordningar og ytingar som kan fungere som alternativ til førtidspensjon, speler òg ei viktig rolle. I tillegg har nivået på desse ytingane og fleksibiliteten i systemet – til dømes høvet til å kunne kombinere pensjon og andre ytingar med deltidsarbeid – stor innverknad for kor lønnsamt det er for arbeidstakarane å halde fram å jobbe.

I dei fleste landa er den formelle pensjonsalderen 65 år, men utbreidde førtidspensjonsordningar gjer at fleirtalet av arbeidstakarane kan trekkje seg frå arbeidsmarknaden tidlegare. I mange land er førtidspensjonsordningar innførte som ein respons på aukande arbeidsløyse, men slike ordningar hjelper ikkje seniorane tilbake i jobb. Erfaringane tyder på at førtidspensjonsordningar for eldre arbeidstakarar heller ikkje styrkjer sysselsetjingstilhøva blant dei yngre. 7

OECD peiker på at det høge sjukefråværet blant seniorar fungerer som ein inngangsport til uførepensjon i Noreg og Sverige. Uførepensjonen fører til varig tilbaketrekking frå arbeidsmarknaden både i Noreg, Storbritannia og Sverige. Dette var tidlegare eit problem i Nederland òg, men innskjerping i inngangskriteria for å få uførepensjon og auka kontroll med søkjarane har medført at avgangen frå arbeidsmarknaden gjennom uførepensjon er redusert.

Aktuelle reformer

Dei siste åra er det innført ei rekkje tiltak og gjennomført fleire reformer i OECD-landa for å ta tak i nokre av utfordringane som dei enkelte landa står framfor når det gjeld å styrkje sysselsetjinga blant seniorane. Endringar i systema for alderspensjon står sentralt i mykje av dette reformarbeidet i mange land. Slike reformer kan innebere endringar i pensjonsalder, endringar i oppteningsreglar og nivå på ytingane og meir fleksibilitet med omsyn til å kombinere arbeid og pensjon. Fleire land har teke steg i retning av å innføre større fridom i val av pensjoneringstidspunkt innanfor modeller som på ulike måtar går i ei meir aktuarisk retning, til dømes ved at avgangstidspunktet påverkar nivået på dei årlege ytingane, slik at samla pensjonsutbetaling over forventa pensjonstid blir den same. Bak mange av endringane ligg eit ønske om å styrkje arbeidstilbodet blant dei eldre ved å gjere det meir lønnsamt å arbeide, mellom anna ved å etablere ei sterkare kopling mellom opptente rettar i arbeid og utbetalt pensjon.

I dette avsnittet vil ein sjå nærare på effektane på sysselsettjinga til seniorane av andre regelverk enn pensjonssystemet. Det gjeld tidlegpensjonsordningar, tiltak for å motverke aldersdiskriminering og sysselsetjings- og lønnstilskot for eldre arbeidstakarar.

Tidlegpensjonsordningar

Tabell 4.3 viser ei oversikt over nokre aktuelle reformer og endringar i nokre førtids- og tidlegpensjonsordningar i dei seks landa. Som det er peikt på ovanfor, har Danmark og Finland omfattande førtidspensjonsordningar, mens Storbritannia, Sverige og Noreg – og tidlegare også Nederland – har relativt stor avgang frå arbeidsmarknaden gjennom ulike uførepensjonsordningar.

Få land har gjennomført omfattande endringar i sjukelønns- og uførepensjonssystemet som har medført redusert tilgang til desse ordningane. Eit unntak er Nederland, som har gjennomført ei rekkje reformer som mellom anna inkluderer tettare screening av søkjarane, betre differensiering mellom ulike typar av uførleik og periodisk revurdering av dei som kan ha sjansar for å returnere til arbeidsmarknaden. Det har ført til at uførepensjon i mindre grad kan nyttast som ein veg over til permanent passivitet. Danmark har avvikla praksisen med å ha mindre restriktive krav til å få uførepensjon for dei over 50 år. Frå 2003 kan ein berre gi fulltids uførepensjon til personar med varig svekt arbeidskapasitet som ikkje kan ta noka form for arbeid, verken heiltid eller deltid, heller ikkje noka form for støtta eller skjerma arbeid.

I Finland er det vedteke å endre fleire av førtidspensjonsordningane for dei mellom 60 og 64 år i perioden 2009–2014. For det første er den individuelle førtidspensjonsordninga som ein tidlegare kunne gi på grunnlag av sjukdom, avvikla, samtidig som uførepensjonsordninga blir utvida. For det andre skal arbeidsløysepensjonen for dei over 60 år gradvis avviklast mellom 2009 og 2014 og erstattast med ordinær arbeidsløysetrygd. Kravet for når mottakarane av arbeidsløysetrygd skal vere aktive arbeidssøkjarar, blir heva frå 55 til 57 år. I tillegg blir det innført mindre justeringar i fleire andre ordningar, mellom anna blir den nedre aldersgrensa for deltidspensjon auka frå 56 til 58 år, og det blir ikkje mogleg å gå av med alderspensjon før 62 år, mot tidlegare 60 år. 8

I Storbritannia har dei starta med forsøksordningar der det blir innført aktivitetskrav også til mottakarar av ytingar retta mot langtidssjukemelde og uføre ( Incapacity benefits ). Dei fleste nye mottakarane av desse ytingane må no møte til seks månadlege arbeidsfokuserte samtalar, og dei får òg tilbod om å gjere seg nytte av nye tiltak som skal hjelpe dei til å styrkje sjansane sine til å returnere til arbeidsmarknaden. Førebelse evalueringar viser gode erfaringar med denne aktiviseringsstrategien, som går under namnet Pathways to Work .

Aldersdiskriminering

To breie strategiar blir nytta for å motverke aldersdiskriminering i arbeidsmarknaden. Den eine går gjennom frivillige tiltak som informasjonskampanjar og retningslinjer, og den andre går gjennom lovgiving og forbod mot aldersdiskriminering. Dei to strategiane er ikkje gjensidig utelukkande, og mange land har satsa på begge. Tabell 4.4 viser nokre tiltak landa har gjennomført for å motverke aldersdiskriminering. På den eine sida kan lovgiving som forbyr aldersdiskriminering, gi eit sterkt signal om at dette ikkje blir tolerert i arbeidslivet, men erfaringar frå fleire land er at slik lovgiving kan bli meir effektiv dersom ho blir følgd opp med informasjonskampanjar og retningslinjer. Derfor kan det vere optimalt å følgje begge strategiane.

Mange land har gjennomført ulike former for kampanjar. Fleire av dei er store, og fleirårige offentleg støtta kampanjar som involverer partane i arbeidslivet. Mykje av fokuset er retta mot haldningane til arbeidsgivarane. Det gjeld til dømes informasjonskampanjane som har vore gjennomførte i tilknyting til Det nasjonale aldersprogrammet (1998–2002) i Finland, GrijsWerkt (Grå i arbeid) i Nederland og Age Positive i Storbritannia.

Age Positive i Storbritannia er ein av dei pågåande informasjonskampanjane som har vart lengst. Han blei starta i 1999. I denne kampanjen er det mellom anna utvikla eit sett med retningslinjer som skal hjelpe arbeidsgivarane til å sjå fordelane med å ha ein aldersspreidd arbeidsstokk. Retningslinjene og gode erfaringar blir spreidde gjennom heimesida www.agepositive.gov.uk.

I mange år var USA eit føregagnsland når det gjaldt forbod mot aldersdiskriminering gjennom lova om Age Discrimination in Employment frå 1967. Men no er ikkje denne lovgivinga lenger unik, og mange land har inkludert tilsvarande forbod. I EU-området har dette vore fremja gjennom EU-direktivet om forbod mot diskriminering i arbeidslivet (rådsdirektiv 2000/78/EF). Dette direktivet legg fast ei ramme for å motverke generell diskriminering i arbeidslivet og krev mellom anna at medlemslanda får på plass forbod mot direkte og indirekte aldersdiskriminering innan utgangen av 2006. Det er berre landa som er medlem av EU, som er bundne av direktivet. Noreg har likevel valt å ta inn eit forbod mot aldersdiskriminering i arbeidsmiljølova.

I tillegg til generelle forbod mot aldersdiskriminering kan særreglar som inneheld ulike aldersreglar, påverke arbeidsmarknadssitua­sjonen for eldre arbeidstakarar. I enkelte tilfelle kan slike reglar verke diskriminerande. Eit slikt døme er ordningar med obligatorisk eller endeleg pensjonsalder. I mange land er det mogleg å seie opp arbeidstakarar når dei passerer den generelle pensjonsalderen. I Noreg er grensa for å seie opp arbeidstakarar sakleg på grunn av alder 70 år. Ein høg formell aldersgrense kan i enkelte tilfeller vere ein styrke for arbeidstakarane, og synes å ha liten negativ effekt på yrkesdeltakinga. Obliga­torisk pensjonsalder kan likevel seiast å representere eit aldersdiskriminerande prinsipp ettersom det gjer det mogleg å hindre nokon frå å jobbe utelukkande på grunnlag av alder. Ei slik grense bør og bli sett i samanheng med både pensjonssystemet generelt og med oppseiingsvernet for eldre arbeidstakarar. I mange land aukar oppseiingsvernet med alder eller ansiennitet. Ein må derfor sjå tillingsvernet i samanheng med den formelle avgangsalderen.

Lønnstilskott mv.

Ein mogleg barriere som kan hindre arbeidsgivarane i å sysselsetje seniorar i tilstrekkeleg grad, kan vere at lønnskostnadene for enkelte eldre arbeidstakarar er høgare enn produktiviteten. Enkelte land har gjennomført ulike former for lønns- eller sysselsetjingstilskot for å kompensere for slike høve, sjå tabell 4.5. Nokre land, som til dømes Finland, Nederland og Sverige, har lønnstilskot der arbeidslause personar over ein viss alder inngår som éi av fleire målgrupper. Lønnstilskotet i Sverige er avgrensa til personar som har vore arbeidslause i to år, og det kan vere årsaka til at få nyttar denne.

Noreg har òg generelle lønnstilskot, men dei har inga målgruppe basert på alder. I Noreg blir utsatte grupper prioritert til tiltak basert på kriterium som til dømes tida som arbeidslaus (langtidsarbeidsløyse), etnisitet (innvandrarar) eller helse (yrkesvalhemma). Eldre arbeidstakarar kan kvalifisere til lønnstilskot i den grad dei inngår i desse målgruppene.

Lønnstilskot er retta mot arbeidsgivarane, som i ein periode kan få tilskot til lønna som blir utbetalt til personar i målgruppa. I nokre få land får arbeidslause utbetalt ei støtte for å komme i jobb. Ein variant av dette blir praktisert i Storbritannia, som gir støtte til langtidsmottakarar av velferdsytingar som kjem i jobb. Samtidig som dette verkar som ei direkte oppmuntring til den enkelte om å komme i jobb, inngår støtta som eit tiltak mot fattigdom. Nivået på sysselsetjingstilskotet er avhengig av samla inntekt i hushaldseininga, der dei med låg inntekt får mest støtte. Slike sysselsetjingstilskot passar best i land med store lønnsforskjellar, og der enkelte arbeidstakarar risikerer å bli fanga i botnen av lønnsskalaen, med tilhøyrande fare for fattigdom.

I tillegg til særskilde tilskot kan sjølvsagt den generelle inntekts- og lønnspolitikken ha innverknad på lønnsnivået for eldre arbeidskraft, og dermed òg for sjansane deira til sysselsetjing. Lønn etter annsiennitet kan gjere at ein del av seniorarne vert for kostbare for arbeidsgivaren dersom produktivteten i jobben fell med alderen. Det kan tale for andre og mindre mekaniske system for lønnsfastsetjing. Eit døme er overgangen frå eit lønnsfastsetjingssystem basert på ansiennitet til eit system som er meir basert på individuelle dugleikar og kvalifikasjonar i offentleg sektor i Noreg og Sverige.