§ 2 - Regler for forvaltning av tilskuddsordninger. Forholdet til forvaltningslovens bestemmelser om forskrift

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a

Saksnummer: 2005/02643 EO ATV/KW Dato: 06.10.2006

Regler for forvaltning av tilskuddsordninger. Forholdet til forvaltningslovens bestemmelser om forskrift

1. INNLEDNING

Vi viser til henvendelse fra Miljøverndepartementet 7. april 2005, hvor Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om Miljøverndepartementets regler for forvaltning av tilskuddsordninger er å anse som forskrifter etter forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a.

Etter det som er opplyst, forvaltet Miljøverndepartementet i 2005 ca 20 tilskuddsordninger der problemstillingen kan være aktuell. Vår vurdering tar utgangspunkt i vedlagte regelverk for tre konkrete tilskuddsordninger (regler for forvaltning av tilskudd til fiskeformål, regler for forvaltning av tilskudd til vern og sikring m.m. av kulturminner og kulturmiljøer og regler for forvaltning av driftstilskudd til spesifiserte kulturminnevirksomheter). De tre nevnte ordningene er opplyst å være representative for Miljøverndepartementets tilskuddsregler.

Regelverkene for forvaltning av tilskuddsordninger er gitt med utgangspunkt i det tidligere økonomireglement for staten (fastsatt ved kgl. res. 26. januar 1996) og de tilhørende funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996). Disse to regelverkene er avløst av reglement for økonomistyring i staten (fastsatt ved kgl. res. 12. desember 2003) og bestemmelser om økonomistyring i staten (fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003). Disse to regelsettene trådte i kraft 1. januar 2004. På grunn av den praktiske betydningen av de nye, någjeldende regelverkene, vil vi også kommentere forholdet til disse.

2. ENKELTVEDTAKSBEGREPET VED INDIVIDUELLE AVGJØRELSER OM TILSKUDD
Vi er ikke bedt om å vurdere når individuelle avgjørelser om tildeling av tilskudd regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. bokstav b. I brevet legges det til grunn, med henvisning til en uttalelse fra oss, at vedtak om tilskudd generelt vil være enkeltvedtak. På denne bakgrunn finner vi grunn til å gjengi følgende fra vår uttalelse 17. desember 2002 i sak 2002/06618 E:

”I forhold til definisjonen av begrepet enkeltvedtak i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b jf. bokstav a er det kritiske spørsmål om en avgjørelse om bruk av bevilgede midler må regnes som utøving av offentlig myndighet. Det er på det rene at det ikke alltid er tilfellet, således ved avgjørelser om å kjøpe eller avslå et tilbud om kjøp av eiendom, varer eller tjenester. Etter Lovavdelingens mening kan det heller ikke sies helt generelt at avgjørelser om ensidige tilskudd utgjør enkeltvedtak. Men dersom støtten er regulert i eller forankret i lov eller forskrift, vil det skape et preg av offentlig myndighetsøving som gjør at avgjørelsen – iallfall som den store hovedregel, og muligens helt uten unntak – regnes som enkeltvedtak. Også hvis støtten på annen måte har karakter av en fast ordning, vil avgjørelser om å tildele eller avslå støtte som utgangspunkt være enkeltvedtak. Det vil trekke i retning av at det foreligger en slik fast ordning om det er gjort kjent retningslinjer for tildeling eller for søknadsbehandlingen, eller støtten blir utlyst med oppfordring til å fremme søknad.”

Vi finner det lite tvilsomt at avgjørelse av saker der det er søkt om tilskudd etter Miljøverndepartementets tre nevnte regelverk må regnes som enkeltvedtak. Dette avgjør likevel ikke om regelverkene (eller liknende regelverk) regnes som forskrift.

3. GENERELT OM FORSKRIFTSBEGREPET MED SIKTE PÅ TILSKUDDSORDNINGER
3.1 Innledning
Før vi vurderer Miljøverndepartementets ulike regelverk, vil vi redegjøre generelt for vår forståelse av forskriftsbegrepet med sikte på tilskuddsordninger.

Begrepet ”forskrift” er legaldefinert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. bokstav c. Begrepet er en undergruppe av begrepet ”vedtak”, som er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a må flere kriterier være oppfylt for at det foreligger et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det må være 1) en ”avgjørelse” som 2) ”treffes under utøving av offentlig myndighet” og som 3) er ”bestemmende” 4) ”for rettigheter eller plikter” til 5) ”private personer”. Det er en nær sammenheng mellom de ulike kriteriene. Hvor langt en skal gå i å skille mellom dem blir et stykke på vei et hensiktsmessighetsspørsmål. For at det skal være tale om en forskrift, må vedtaket dessuten gjelde rettigheter eller plikter til ”et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer”, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c.

Selv om de fem første kriteriene også gjelder for enkeltvedtaksbegrepet i forvaltningsloven, er det en utbredt oppfatning at det er behov for å vurdere de fire første elementene i vedtaksdefinisjonen litt avvikende for forskrifter og enkeltvedtak, jf. NOU 1992: 32 s. 26 sp. 1, der Lovstrukturutvalget viser til at “en må se hen til hvilke konsekvenser det vil ha for de praktiske og rettssikkerhetsmessige behov hvordan en avgrenser, herunder hvilket behov det konkret vil være for å la saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap 7 om forskrifter få anvendelse”. Vi er enig i dette. Blant annet vil generelle bestemmelser om prosessuelle rettigheter og plikter i større grad falle under vedtaksdefinisjonen enn tilsvarende individuelle bestemmelser, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) s. 309, Graver, Alminnelig forvaltningsrett (2. utg., 2002) s. 470 og Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II s. 842 med henvisninger.

For å forstå rekkevidden av forskriftsbegrepet er det hensiktsmessig å gå tilbake til Forvaltningskomiteens innstilling fra 1958 (her forkortet FKI). Komiteens innstilling ligger til grunn for det forskriftsbegrepet som fortsatt gjelder i forvaltningsloven.

Forvaltningskomiteen tok utgangspunkt i at avgjørelser som innebærer utøving av myndighet i kraft av statens høyhetsrett, skulle være omfattet av vedtaksbegrepet, jf. FKI s. 2–3. Det var på det rene at komiteen også ønsket å ta med avgjørelser som innebar begunstigelser av ulike slag, ”således når offentlige myndigheter bevilger penger, treffer vedtak om stønad, om offentlige ytelser, fordeler eller andre offentlige goder som på de enkelte forvaltningsområder er stilt til disposisjon for bestemte formål”, jf. FKI s. 3 sp. 1, jf. også FKI s. 435 sp. 2. Det er videre på det rene at avgjørelser som innebærer tildeling av tilskudd som en ikke har rettskrav på, kan innebære vedtak i forvaltningslovens forstand.

Komiteen siktet både til individuelle og generelle vedtak. For å avgrense de generelle vedtakene, foretok komiteen en tredeling, jf. FKI s. 311:

”Forvaltningens generelle vedtak kan etter sitt innhold deles i 3 hovedgrupper:
a) Bestemmelser som forvaltningsmyndighetene treffer i henhold til bemyndigelse gitt i lov, og som er bindende for alle;
b) tjenesteforskrifter om tjenestens organisasjon og saksbehandling;
c) retningslinjer for administrasjonens praksis ved gjennomføringen av de enkelte forvaltningslover.”

Ifølge komiteen skulle bare den første gruppen være omfattet av vedtaksbegrepet og dermed forskriftsbegrepet. Departementet bygget videre på denne avgrensingen, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 33. Se også Innst. O. II (1966–67) s. 5 sp. 1. Den eksisterende lovteksten er ment å fange opp det som er uttrykt i forarbeidene.

Særlig to av vilkårene har betydning når forskriftsbegrepet skal avgrenses i samsvar med forarbeidenes intensjoner. De to vilkårene, som særlig peker mot betydningen av avgjørelsenes adressater og rettslig bindende karakter, må ses i sammenheng.

For det første må reglene være bestemmende for rettigheter eller plikter til ”private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)”. Utenfor faller dermed avgjørelser som utelukkende er rettet til tjenestemennene. For at en bestemmelse skal være en forskrift, må den ha adresse til privatpersoner.

For det annet må bestemmelsene være ”bestemmende” for de private personenes rettigheter og plikter. I dette ligger at bestemmelsene må være rettslig bindende for disse. (Som vi kommer tilbake til, kan det her være tale om grader av rettslig binding.) Det er dermed et grunnleggende krav at de aktuelle bestemmelsene har en normerende funksjon. De må i det minste innebære bindende direktiver til de aktuelle tjenestemennene, og ikke bare beskrivelser for eksempel av hvilken praksis som har vært fulgt. Dette innebærer at rene uttalelser om forståelsen av en bestemmelse i lov eller forskrift ikke kan anses som en forskrift. NOU 1992: 32 s. 28 sp. 2 nevner “materiale som klart må oppfattes som veiledninger, orienterende informasjon e l”. Dessuten kan veiledende bestemmelser mv. ikke være forskrifter i forvaltningslovens forstand.

På den annen side vil bestemmelser som utgjør et nytt rettslig grunnlag for rettsstillingen til vedkommende, være ”bestemmende”. Grensedragningen her kan være vanskelig og den må med nødvendighet bli skjønnsmessig.

Forvaltningskomiteen pekte flere steder på at grensen mellom de tre kategoriene ikke er lett å trekke, se bl.a. FKI s. 311 sp. 1. Vi viser også til Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 110–111. Når en kommer til grensetilfeller gir forarbeidenes karakteristikker og lovens kriterier begrenset veiledning.

Vi nevner for sammenhengens skyld at kriteriet ”under utøving av offentlig myndighet” innebærer at det må trekkes en grense mot regler for utbetaling av ytelser på mer forretningsmessig grunnlag, jf. NOU 1992: 32 s. 26 sp. 2. Vilkåret sto sentralt i vår tidligere nevnte uttalelse om enkeltvedtaksbegrepet i sak 2002/06618 E. Vi går ikke nærmere inn på det vilkåret her, men nøyer oss med å vise særlig til Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II s. 848–852 for en omtale av spørsmål som reiser seg her.

Med sikte på tilskuddsforvaltning er spørsmålet i praksis gjerne om bestemmelser som formelt fremstår som instrukser (”tjenesteforskrifter” i Forvaltningskomiteens språkbruk) eller retningslinjer rettet til tjenestemennene, likevel må regnes som forskrifter etter forvaltningsloven.

Grensespørsmål oppstår særlig for bestemmelser som styrer en avgjørelses innhold (eller om hva annen opptreden fra forvaltningens side skal gå ut på) og for bestemmelser om saksbehandling. Det kan være grunn til å drøfte disse kategoriene hver for seg.

3.2 Bestemmelser om saksbehandlingen
I forarbeidene til forvaltningsloven uttales følgende om grensedragningen mellom forskrifter og instrukser særlig med sikte på bestemmelser om saksbehandlingen, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 33–34:

“Også saksbehandlingsregler som regulerer forholdet til publikum vil kunne gis i form av administrative forskrifter når de utferdiges med uttrykkelig heimel i loven. Reglene om behandlingsmåten for lovforskrifter i kap. VII må da følges. Tvil vil imidlertid ofte kunne oppstå om generelle bestemmelser skal sies å være av materiell lovs karakter eller ”bare” instruks eller retningslinjer rettet til tjenestemennene. Spørsmålet er tatt opp til vurdering av Tollovkomitéen som i sin innstilling av 9. mai 1962 side 87 bl. a. uttaler:

”I mange tilfeller vil det kunne oppstå tvil om bestemmelser skal anses som «forskrifter» eller som «instrukser». Dette vil særlig gjelde bestemmelser av mer formell art – om saksbehandlingen og lignende. Her er det neppe mulig å gi annen rettesnor enn at formålet med bestemmelsene må være avgjørende: Er det meningen å regulere et rent internt forhold mellom tollvesenets egne tjenestemenn eller å gi anvisning på rent tekniske spørsmål i forbindelse med tollbehandlingen, er det instruks man har for seg. Er det på den annen side hovedformålet med bestemmelsen å regulere forholdet mellom tollvesenets tjenestemenn og den enkelte trafikant, vil man komme over i det utkastet kaller «forskrifter».”

Tilsvarende synspunkter vil måtte komme til anvendelse på andre sakområder. Departementet kan gi sin tilslutning til det tollovkomitéen her uttaler om formålet som det utslagsgivende ved vurderingen. Det vil i alle fall være administrasjonen selv som må vurdere om en bestemmelse av generell art skal sies å være ”administrativ lovforskrift” slik at lovens formelle behandlingsregler må følges. I siste omgang vil naturligvis domstolene kunne vurdere hvorvidt en bestemmelse har denne karakter, slik at lovens regler – f. eks. om kunngjøring – skulle ha vært fulgt.”

Forarbeidene legger her avgjørende vekt på formålet, eventuelt hovedformålet, med de aktuelle bestemmelsene. På bakgrunn av dagens lovtekst kan dette omformuleres til følgende problemstilling: Er formålet med bestemmelsene at de skal være bestemmende for rettigheter og plikter til private? En slik vurdering kan gi veiledning der regelgiveren har gitt klart uttrykk for hva formålet er. I en rekke tilfeller vil det imidlertid ikke foreligge klare holdepunkter for hva formålet er, eller det kan være klart at formålet er delt uten at det er så godt å si om det ene formålet er viktigere enn det andre. I motsatt retning kan det være slik at visse bestemmelser etter sin art må sies å være bestemmende for rettigheter og plikter til private, slik at det virker søkt å hente veiledning i et formålskriterium. Vi nevner at samme regelverk kan inneholde bestemmelser fra alle de tre kategoriene som Forvaltningskomiteen regnet opp.1)

Fotnote: 1) På et annet felt er påtaleinstruksen (forskrift 28. juni 1985 nr. 1679) et velkjent eksempel på et regelverk som dels inneholder bestemmelser som har karakter av instruks, dels bestemmelser som oppfyller forvaltningslovens definisjon av ”forskrift” (men her kommer forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b inn), se nærmere Andenæs, Norsk straffeprosess, 3. utg. (2000) bind I s. 43 med henvisninger.

I tilfeller der det er uklart hva formålet er og der bestemmelsene ikke etter sin art må sies å være bestemmende for rettigheter eller plikter til private, må en etter vår mening foreta en mer sammensatt vurdering. Med sikte på regler om saksbehandlingen uttaler Frihagen, Forvaltningsrett, bind I (1992) s. 265 at en ”her neppe kommer utenom en nokså nyansert bedømmelse etter bestemmelsenes form og adressat, etter deres innhold og de reelle behov og hva som anses hensiktsmessig”.

Vi er enig i dette. I tillegg må det kunne legges vekt på om det er lagt opp til rutiner for å kunngjøre det aktuelle regelverket eller om det på annen måte er gjort alminnelig kjent.

Forvaltningskomiteen kan forstås slik at bare bestemmelser som har hjemmel i lov etter dens syn kan regnes som ”forskrift”. Etter vårt syn er det imidlertid ikke grunnlag for å oppstille noe slikt krav i dag. Vi viser til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) s. 311, der det legges til grunn at også ”instruksfastsatte saksbehandlingsregler” kan regnes som forskrift i forvaltningslovens forstand. Se også Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II s. 54. Men et overordnet hjemmelsgrunnlag – herunder lov – kan etter omstendighetene nettopp si noe om hva som er formålet med de aktuelle bestemmelsene. Tilsvarende vil det trekke i retning av å se saksbehandlingsregler som forskrifter at grunnlaget for bestemmelsen er en lovhjemmel til å gi ”forskrifter” om saksbehandlingen.

I noen sammenhenger er det fremhevet at saksbehandlingsregler som private kan påberope seg og som det kan medføre ugyldighetsvirkninger å bryte, må regnes som forskrifter, se for eksempel vår uttalelse i jnr. 558/85 E, inntatt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1976–88) s. 355–356. Kravet om ugyldighetsvirkninger vil ikke gjelde i alle tilfeller. For eksempel må bestemmelser om plikt til å underrette private parter om et vedtak i prinsippet kunne regnes som forskrift selv om brudd på bestemmelsen i praksis vanskelig kan føre til at vedtaket blir ugyldig. Det samme må gjelde for regler om klagerett. Regler som etablererer en rett til å klage er i litteraturen gjerne fremhevet som bestemmelser som bør oppfattes som forskrift, jf. Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave (1986) bind II s. 844. Forutsetningen i det siste tilfellet må imidlertid være at det er tale om en bestemmelse som reelt eller etter sin ordlyd gir klagerett og ikke bare er en henvisning til eller påminnelse om klageretten etter forvaltningsloven eller tilsvarende regelverk. Regler som etablerer en rett til å klage, har etter sin art som formål å være bestemmende for privates (prosessuelle) rettsstilling.

Frister for å sende søknad om tilskudd er det nærliggende å oppfatte som forskrift, sml. Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II s. 847. Dette må iallfall gjelde der fristene må oppfattes slik at det ikke er adgang til å søke etter fristutløp. Det kan for øvrig ikke være avgjørende for fristreglenes status om en har rettskrav på tilskuddet eller ikke.

Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind I s. 54 (jf. også bind II s. 843 og s. 848) legger til grunn at generelle direktiver om saksbehandlingen ”som bare angår helt praktiske og for partene mer trivielle sider ved behandlingen” normalt ikke kan regnes som forskrift i forvaltningslovens forstand. Vi kan slutte oss til dette. I grensetilfeller kan de reelle behov for å følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII bli avgjørende.

3.3 Bestemmelser om innholdet av avgjørelsene
Også når bestemmelsene regulerer utfallet av avgjørelsene i saken, vil formålskriteriet kunne gi begrenset veiledning. Det må da skje en liknende nyansert vurdering av bestemmelsenes form og adressat, innhold og om de er kunngjort, de reelle behov og hva som anses hensiktsmessig.

Problemstillingen blir i praksis likevel en noe annen enn ved regler om saksbehandlingen, iallfall der de materielle bestemmelsene ikke gir privatpersoner rettskrav på tilskudd. De generelle bestemmelsene er da ikke i seg selv tilstrekkelige til at rettsstillingen til den enkelte er endret; det må normalt treffes et individuelt vedtak (enkeltvedtak) i tillegg. Men premissene for de individuelle avgjørelsene er i større eller mindre grad bestemt av de generelle reglene. Spørsmålet er i realiteten hvor konkret og direkte de aktuelle reglene er ”bestemmende for rettigheter og plikter” til de aktuelle privatpersonene. Bedømmelsen blir nødvendigvis skjønnsmessig.

Ved vurderingen kommer en neppe utenom at flere bestemmelser i et regelverk som er gitt samlet, etter omstendighetene også må vurderes samlet. Det kan for eksempel være aktuelt å se formålsbestemmelse, bestemmelser om virkeområde, øvrige krav som må være oppfylt for å komme i betraktning samt kriterier for prioritering mellom flere søkere i sammenheng. Bestemmelser som isolert sett synes å ha forskrifts karakter kan dermed falle utenfor forskriftsbegrepet etter en samlet vurdering, og bestemmelser som isolert sett neppe kan sies å ha forskrifts karakter, kan måtte regnes som forskrift når regelverket ses som en helhet. For eksempel kan det være slik at formålsbestemmelsen i et regelverk legger såpass strenge bånd på den skjønnsutøvelsen som skal skje etter andre bestemmelser i regelverket at bestemmelsene til sammen må anses å ha forskrifts karakter.

Hvis bestemmelsene gir den enkelte rettskrav på en ytelse, må de regnes som forskrift. Slike bestemmelser forutsetter at det oppstilles visse nærmere vilkår for å få ytelsen. Disse vilkårene vil dermed naturlig inngå som en del av forskriften. Problemet oppstår dermed i første rekke der det aktuelle regelverket ikke etablerer noe rettskrav på ytelser, og det er dette som drøftes i det følgende.

Bestemmelser som må tolkes som bindende vilkår for å få tilskudd, må som utgangspunkt regnes å ha forskrifts karakter, selv om det aktuelle regelverket ikke gir noen rettskrav på ytelser. Dette omfatter også bestemmelser som avgrenser virkeområdet til en tilskuddsordning. Men hvis slike bestemmelser sammen med det aktuelle regelverket ellers bare innebærer en meget fragmentarisk regulering av rettsstillingen til potensielle søkere, er det etter vårt syn nærliggende å si at dette ikke utgjør noen forskrift. Det gjelder trolig selv om den aktuelle enkeltbestemmelsen i seg selv kan bli avgjørende for rettsstillingen til enkelte personer. Dette kan være tilfellet dersom det etableres en tilskuddsordning med et angitt virkeområde, men det for øvrig ikke oppstilles noen kriterier for hvordan tildeling av midler skal skje.

Vanskelige grensetilfeller kan oppstå ved bestemmelser som oppstiller retningslinjer for utøvelsen av forvaltningens skjønnsmessige myndighet. Som pekt på i FKI på s. 311 sp. 1 finnes det ”alle avskygninger av retningslinjer”. I en rekke tilfeller kommer en neppe utenom en temmelig konkret vurdering ut fra de kriteriene som er nevnt foran.

Bestemmelser om hvilke hensyn som skal eller som ikke skal tillegges vekt ved vurderingen av om en søknad bør innvilges, kan dermed etter en slik konkret vurdering regnes som ”forskrift”. Det samme gjelder for bestemmelser som langt på vei bestemmer utfallet av en sak, likevel uten å avgjøre resultatet helt. Det kan for eksempel være bestemmelser om at støtte ”normalt” skal gis i visse nærmere beskrevne tilfeller. I en liknende stilling kommer bestemmelser som sier noe om hvilken vekt som skal tillegges bestemte hensyn ved avgjørelsen av om støtte bør gis. Forutsetningen for at slike bestemmelser kan ha karakter av forskrift, må imidlertid her som ellers være at de i en viss forstand binder forvaltningens tjenestemenn, jf. pkt. 3.1 foran. Bestemmelser som alene regner opp hensyn som bør ha betydning for vurderingen, kan dermed ikke regnes som forskrift.

Det er etter vår mening først og fremst aktuelt å se på denne typen retningslinjer som forskrift dersom de inngår i det regelverket som utad fremstår som selve grunnlaget for den aktuelle tilskuddsordningen. Retningslinjer som fremstår som supplerende bestemmelser til et eksisterende regelverk vil lettere kunne tjene til veiledning for forvaltningen uten at det dermed anses som forskrift.

Videre antar vi at generelt utformede bestemmelser som i meget stor grad overlater til forvaltningens skjønn å avgjøre om det skal gis tilskudd i et konkret tilfelle, uten å oppstille nærmere betingelser, ikke kan regnes som forskrifter. Slike bestemmelser er ikke i tilstrekkelig grad ”bestemmende for rettigheter eller plikter” til private personer. Det må etter Lovavdelingens syn gjelde selv om bestemmelsene utad formelt fremstår som det mest håndfaste regelverket for forvaltning av en tilskuddsordning.

I den juridiske litteraturen synes oppfatningene om rekkevidden av forskriftsbegrepet å sprike noe på dette punktet (jf. påpekingen av dette i Frihagen, forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II s. 839–840). Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) uttaler på s. 310:

”Noe mer tvil melder seg når det gjelder instrukser om hvordan lover som angår private skal praktiseres, f.eks. generell instruks om hensyn som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av visse søknader. Men også slike instrukser retter seg formelt bare til tjenestemennene, og det har som regel ikke betydning for vedtakenes gyldighet at det handles i strid med dem (se i kap. 8 VII 3). Forarbeidene forutsetter også at det skal avgrenses mot instrukser (se ovenfor). Det må derfor antas at heller ikke slike instrukser kan anses som forskrifter.”

Det kan være noe uklart hvilken rekkevidde uttalelsen har, særlig på grunn av reservasjonen som ligger i at ”slike instrukser retter seg formelt bare til tjenestemennene”. Det kan hevdes at den reelle problemstillingen i stor grad er nettopp om det aktuelle regelverket (også) retter seg til private. Frihagen er åpen for en noe videre anvendelse av forskriftsbegrepet. I Forvaltningsloven kommentarutgave, 2. utg. (1986) bind II uttaler han på s. 54:

”Retningslinjer om hvordan forvaltningsmyndighetene skal utøve skjønnsmessig myndighet fastsatt i lov eller forskrift, kan etter forholdene måtte anses som forskrifter etter § 2 (c). Dette kan imidlertid bare gjelde der det er tale om temmelig håndfaste bestemmelser eller vilkår.”

Frihagen viser deretter til to uttalelser fra Lovavdelingen:

1) Bestemmelser om utdeling av tilskudd fra Direktoratet for utviklingshjelp ble etter sin utforming og sitt innhold ikke ansett for å være forskrifter, jf. brev Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 1970 (jnr. 2513/70 E) til Statsministerens kontor. Det heter der:

”De regler for støtte til organisasjoners opplysningsarbeid m.m. som Direktoratet for utviklingshjelp har utarbeidet, er etter Justisdepartementets mening ikke forskrifter. Både for reglene om støtte til organisasjoner og for reglene om stipendtildeling gjelder at de bare stiller opp visse retningslinjer som skal følges ved tildelingen. Det er dels tale om vilkår som bør foreligge, dels oppstilles svært skjønnsmessige kriterier. At det knyttes visse vilkår til støtteordningen (hvordan beløpene skal anvendes, innberetningsplikt ved stipendtildeling) kan ikke endre dette forhold.”

Det de aktuelle reglene mest konkret ga uttrykk for, var at en viss støtteordning var etablert, at den var tilgjengelig for en viss gruppe samt tidspunktet for søknadenes innlevering. Dette kan ses på mer som opplysningsvirksomhet som er felles for enhver støtteordning som måtte bli etablert. Skulle dette være tilstrekkelig til å se på bestemmelsene som forskrifter, måtte enhver stipendutlysning ses på som forskrift.

I brev 15. oktober 1970 (jnr. 2542/70 E) til Direktoratet for utviklingshjelp kom Lovavdelingen til samme konklusjon for ”retningslinjer for finansiell støtte til private norske tiltak i utviklingsland”. Lovavdelingen la vekt på ”de samme forhold” som i brevet av samme dato til Statsministerens kontor”.

De aktuelle retningslinjene, som var vedtatt av Styret for Norsk Utviklingshjelp, lød i sin helhet som følger:

”Retningslinjer for finansiell støtte til private norske tiltak i utviklingsland:

1. En betingelse for bidrag fra Direktoratet for utviklingshjelp må være at vedkommende prosjekt bygger på et realistisk grunnlag; det vil si at det både er et tiltak som kan fremme utviklingen i vedkommende land og at den private finansiering kan sikres.

2. De prosjekter som støttes, må være i samsvar med de retningslinjer som gjelder for Direktoratet for utviklingshjelps arbeid og det må klarlegges at hjelpen skjer i full forståelse med mottakerlandets myndigheter.

3. Vanligvis må det kreves at den private organisasjon selv reiser det vesentlige av de midler som er nødvendige og at Direktoratet for utviklingshjelp kun trer støttende til. Normalt bør utgangspunktet være at den private organisasjon selv reiser minst halvparten av de beløp som trenges og at støtte fra Direktoratet gjøres betinget av dette.

4. Støttemidlene bør ikke fordeles på en rekke prosjekter med et relativt lite beløp på hver, men bør fortrinnsvis anvendes på en slik måte at det får merkbare og synlige resultater på det område de settes inn. En slik praksis vil innebære at et relativt færre antall prosjekter vil kunne tilgodeses hvert år, men til gjengjeld vil hvert prosjekt kunne få et større beløp til disposisjon.

5. Det vil bli tatt hensyn til forholdet mellom Direktoratet for utviklingshjelps støtte til tiltak til de forskjellige formål (skoler, sykehus m.v.) med henblikk på en viss balanse.

6. Tiltaket må ledes av vedkommende private organisasjon og den må kunne pålegges ansvaret for gjennomføringen. Direktoratet for utviklingshjelp må gis adgang til å følge tiltaket og anvendelsen av midlene. Vedkommende organisasjon bør vanligvis pålegges å gi rapporter om gjennomføringen av tiltaket.

7. Støtte fra Direktoratet for utviklingshjelp er betinget av at vedkommende tiltak ikke blir brukt til å fremme politiske eller religiøse særformål.

8. Det vil bli tatt hensyn til om private organisasjoners tiltak vil kunne kombineres med Direktoratet for utviklingshjelps egne prosjekter i utviklingsland.

9. Det vil bli tatt hensyn til i hvilken utstrekning støtten fra Direktoratet for utviklingshjelp vil kunne gis som et engangstiltak eller om det må påregnes at man får krav om årlige tilskudd i en årrekke fremover.”

2) I den andre uttalelsen nevnt av Frihagen (13. mars 1970 til Familie- og forbrukerdepartementet (jnr. 1974/69 E)) ble retningslinjer for tilskudd til husmorferie ansett som forskrift ut fra en konkret vurdering av bestemmelsenes innhold. Det fremgår ikke av brevet i saken hvordan retningslinjene var utformet, ut over at de var rettet til kommuner og organisasjoner. Lovavdelingen fant det videre rimelig at forvaltningsloven kapittel VII ble anvendt helt eller delvis på retningslinjer for støtte til landbruksvirksomhet (støtteordning rettet til kommunene), ”fordi det i disse regler oppstilles vilkår for tilskott som forholdsvis detaljert også fastsetter selve vikarordningen”. Det samme gjaldt for regler for hjelpeordninger i hjemmene (støtteordning rettet mot kommuner og organisasjoner). Derimot ble en ordning for støtte til daginstitusjoner mv. for barn (rettet mot kommuner) ansett å innholde ”regler av mer intern karakter”. Samtlige ordninger var opprettet på grunnlag av stortingsvedtak.

I Lovavdelingens uttalelse i brev 15. januar 1988 til Forbruker- og administrasjonsdepartementet (jnr. 3617/87 E) ble det vurdert hvorvidt ”Retningslinjer for drift av arbeidsstuene” var forskrifter i forvaltningslovens forstand. Lovavdelingen fant det ”noe uklart hvem som står som adressat” for tildelingsreglene, men uttalte videre: ”Men selv om reglene i utgangspunktet er ment som intern instruks, fremtrer vilkårene for støtte, særlig i reglenes pkt 7, som så faste og absolutte at iallfall denne delen av reglene etter vårt syn må betraktes som forskrift”.

I en sak referert i Sivilombudsmannens årsmelding 1984 side 68 fant ombudsmannen at en kommunes regler om tilskudd for arbeidsreiser til kommunens pendlere (”pendlerstøtte”) måtte anses som forskrifter. Reglene ga rett til tilskudd på nærmere bestemte vilkår.

På bakgrunn av de standpunktene som er inntatt foran virker det treffende når Lovstrukturutvalget i NOU 1992: 32 på s. 26 uttaler at ”bestemmelser om fordeling av offentlige midler som er bevilget over vedtatte budsjetter, ofte vil omfattes av forskriftsbegrepet i den utstrekning det ikke er tale om regler for utbetaling av ytelser på et mer forretningsmessig grunnlag”.

Det kan ofte være tilfellet at det reelle innhold i en kunngjort støtteordning i alt vesentlig er bundet gjennom vedtak eller forutsetninger som i normaltilfellene klart nok ikke har adresse til private. Det mest nærliggende eksemplet er Stortingets bevilgningsvedtak med tilhørende premisser. Men hvor sterkt bundet forvaltningen har vært gjennom de bakenforliggende vedtakene og forutsetningene, gjør neppe noen forskjell for vurderingen av om et kunngjort regelverk er en forskrift.

3.4 Andre tilfeller
Bestemmelser om evaluering av tilskuddsordninger er åpenbart rettet til forvaltningen og har i høyden indirekte virkning for private. På denne bakgrunn er det klart at slike bestemmelser ikke kan regnes som vedtak og dermed forskrift i forvaltningslovens forstand.

For sammenhengens skyld nevner vi at heller ikke bestemmelser av forvaltningsorganisatorisk karakter vil være forskrifter i forvaltningslovens forstand. Dette omfatter også bestemmelser som delegerer myndighet fra ett forvaltningsorgan til et annet eller innen et forvaltningsorgan.

3.5 Forholdet til økonomiregelverket med tilhørende bestemmelser
Gjeldende ”reglement for økonomistyring i staten” (fastsatt ved kgl. res. 12.12.2003, kalt ”reglementet”) og de utfyllende ”bestemmelser om økonomistyring i staten” (fastsatt av Finansdepartementet 12.12.2003, kalt ”bestemmelsene”) har regler av stor betydning for utformingen av statlige tilskuddsordninger. Reglementet og bestemmelsene innebærer instrukser til departementene og underliggende virksomheter. Kapittel 6 i bestemmelsene  regulerer ”Forvaltning av tilskuddsordninger”. Kapitlet gir bestemmelser om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger. Formålet med disse reglene er å sikre effektiv og hensiktsmessig utforming og oppfølgning av tilskuddsordninger, jf. pkt. 6.1 første og annet ledd.

Det følger av bestemmelsene pkt. 6.2.1.1, jf. pkt. 6.2.1.2, at de ansvarlige departementene må fastsette bestemmelser som regulerer følgende hovedelementer i den enkelte tilskuddsordningen: mål for ordningen (målsetting og målgruppe), kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, oppfølging og kontroll samt evaluering. I punkt 6.2.1.2 er det fastsatt at følgende bestemmelser ”vil ha karakter av forskrift i henhold til forvaltningsloven § 2 c”:

”- regler om betingelser for å få tilskudd som regnes som enkeltvedtak
- regler som gir mottakeren rettskrav eller trekker opp rettslige rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse
- prosedyreregler som private kan påberope seg og som det medfører ugyldighetsvirkninger å bryte”

Bestemmelsene kapittel 6 kan ikke i seg selv endre forvaltningslovens forskriftsdefinisjon. Det er naturlig å forstå pkt. 6.2.1.2 som en henvisning til det som følger av forvaltningslovens definisjoner. Det gir grunnlag for følgende merknader fra vår side:

Det kan være uklart hva som omfattes av kategorien ”regler som […] trekker opp rettslige rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse”. Sammenhengen med første strekpunkt og annet strekpunkt første alternativ tyder på at en sikter til bestemmelser om hvordan forvaltningen skal utøve sitt ”kan”-skjønn. Kriteriet ”rettslige rammer” er også noe uklart. Strekpunktet kan etter vår mening ikke tas helt på ordet, noe som ville innebære at grensen mellom instruks og forskrift også i typiske tilfeller ville bli helt utvisket. På denne bakgrunn må det her skje en viss innskrenkende tolking i samsvar med vår forståelse av forskriftsbegrepet.

Vi nevner også at tredje strekpunkt kan synes å være noe snevert utformet. Det kan ikke være noe absolutt vilkår for å regne prosedyreregler (saksbehandlingsregler) som forskrift at det ”medfører” ugyldighetsvirkninger å bryte dem. Det må være tilstrekkelig at det kan medføre ugyldighetsvirkninger å bryte reglene.

Som nevnt oppstiller bestemmelsene pkt. 6.2.1.1 krav om relativt presis angivelse av mål for tilskuddsordningen, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier. Etter Lovavdelingens syn vil fastsettelse av generelle bestemmelser i samsvar med disse kravene i de fleste tilfeller innebære at det gis en forskrift i forvaltningslovens forstand.

4. VURDERING AV MILJØVERNDEPARTEMENTETS TILSKUDDSORDNINGER
Spørsmålet er hvor langt de aktuelle regelverkene på Miljøverndepartementets område må regnes som forskrift i forvaltningslovens forstand.

4.1 I ”Regler for forvaltning av tilskudd til fiskeformål (kap. 1425 post 70)” er de sentrale elementene følgende:
§ 1 angir ordningens formål, som er ”å sikre og utvikle lokale bestander av laks, sjørøye og innlandsfisk, samt å motivere til og bedre mulighetene for fritidsfiske med basis i lokale fiskebestander”. Det heter videre at ”tilskuddsordningen skal understøtte den lokale fiskeforvaltningen med særlig vekt på gjennomføring av tiltak i henhold til driftsplaner”. Ifølge § 1 kan nærmere utdyping av målsettingen foretas i de årlige budsjettproposisjonene.

§ 2 angir ”målgruppe for ordningen” slik: ”Primær målgruppe er lokale organisasjoner og lag. I tillegg kan forskningsinstitusjoner og landsdekkende organisasjoner søke om tilskudd.”

§ 3 regner i bokstavene a til g tilsynelatende uttømmende opp konkrete tiltak som ”kan gis tilskudd”, for eksempel (bokstav b) ”fysiske tilretteleggingstiltak som skal bedre mulighetene for fiske (stier, fiskeplasser, fiskebrygger m.v.)”. Endringer av hvilke tiltak som kan gis tilskudd, kan ifølge § 2 likevel foretas ”i de årlige budsjettproposisjonene”.

§ 4 stiller krav til kunngjøring av ordningen. Av kunngjøringen skal blant annet fremgå visse frister for å søke tilskudd og hvem søknaden skal sendes til, for eksempel slik at ”søknader fra organisasjoner og lag på kommunenivå skal fremmes til kommunen innen 1. desember”. Det kan være uklart hvilke virkninger det har at fristen oversittes. Kunngjøringen skal for øvrig angi ordningens formål og målgruppe, hvilke tiltak som kan gis tilskudd og krav til søknadens innhold.

§ 5 stiller over én side ganske utførlige krav til søknadens innhold. § 6 oppstiller regler for ”behandling av søknaden”. Paragrafen lyder i sin helhet:

”§ 6 Behandling av søknaden
6.1 For å komme i betraktning for tilskudd må eventuelle tilskuddsmottakere oppfylle følgende kriterier:
a) Søknaden må være fullstendig og må være søknadsmottakere i hende innen fastsatt frist.
b) Søker må være innenfor målgruppen for ordningen, jf. § 2.
c) Tiltaket må være innenfor beskrivelsen av hvilke tiltak ordningen omfatter, jf. § 3.
d) Framlagte planer (framdrift, finansiering) må være realistiske.

6.2 Tilskudd gis som rundsumtilskudd. Størrelsen på tilskuddet fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering av den enkelte søknad og det totale søknadsvolumet sett i forhold til tilgjengelige midler. Vurderingen av den enkelte søknad skal ta utgangspunkt i følgende forhold:
a) I hvilken grad tiltaket støtter opp under formålet med ordningen
b) Dokumentert eller sannsynliggjort positive effekter ut over det som primært forventes oppnådd, f.eks. sysselsetting
c) Dokumentert eller sannsynliggjort at prosjektet ikke medfører negative effekter som kan overstige nytten knyttet til prosjektet, f.eks. uakseptable naturinngrep.”

§§ 7 og 8 stiller over mer enn én side krav til informasjon både til søkere som får og som ikke får tilskudd. § 9 beskriver i hovedsak hvordan fremdriften for utbetaling av tilskuddet skal være. § 10 er iallfall i formen adressert direkte til tilskuddsmottakerne og krever generelt at de leverer sluttrapport og stiller nærmere krav til denne. Det kan også i det enkelte tilfellet stilles krav om fremdriftsrapporter. §§ 12 og 13 inneholder bestemmelser om kontroll med at tilskuddet nyttes etter forutsetningene i tilsagnsbrevet og om evaluering av tilskuddsordningen.

Etter de supplerende bestemmelsene til økonomiregelverket punkt 6.3.1 (se foran punkt 3.5) har tilskuddsforvalter plikt til å følge bestemmelsene ”i særskilt regelverk for tilskuddsordningen”. Det er her tale om et slikt regelverk.

Det samlede regelverket om tilskudd til fiskeformål samler en serie nokså forskjelligartede bestemmelser.

Noen av bestemmelsene, slik som for eksempel § 11 om utbetaling og regnskapsføring av tilskudd og § 13 om evaluering av ordningen, er åpenbart rettet til forvaltningen selv, og det kan ikke være tale om at de faller inn under forvaltningslovens forskriftsbegrep.

En rekke sentrale bestemmelser gir direktiver til forvaltningen, men det er samtidig klart at de er av en slik karakter at de like gjerne er egnet til å være mer direkte bestemmende for privates rettsstilling. Særlig disse bestemmelsene volder problemer.

Ved vurderingen av om det foreligger en forskrift i forvaltningslovens forstand, er det naturlig å ta utgangspunkt i § 6. Etter § 6.1 bokstav b og c er det et absolutt krav at søkeren må være innenfor målgruppen for ordningen etter § 2, og at tiltaket må være innenfor beskrivelsen av de oppregnede tiltakene i § 3. Både §§ 2 og 3 inneholder relativt presise kriterier. Bestemmelsene må dessuten ses i sammenheng med formålsbestemmelsen i § 1, som i realiteten innebærer ytterligere avgrensninger. Så langt er det naturlig å si at regelverket temmelig konkret og direkte regulerer søkernes rettsstilling, iallfall i den forstand at det beskriver hvem som i utgangspunktet er kvalifisert til å kunne få tilskudd, jf. innledningen til § 6.1 (”For å komme i betraktning for tilskudd …”).

§ 6.2 regulerer hvordan tilskudd skal fordeles mellom ulike søkere. Kriteriet i § 6.2 annet punktum (”Størrelsen på tilskuddet fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering av den enkelte søknad og det totale søknadsvolumet sett i forhold til tilgjengelige midler.”) innebærer en temmelig vag retningslinje. Den sier neppe noe annet enn det som på ulovfestet grunnlag uansett må oppstilles som krav til forvaltningen ved prioriteringen mellom ulike søkere. Kriteriene i tredje punktum er noe mer håndfaste, og de innebærer en reell innsnevring av vurderingstemaet for forvaltningen.

Etter Lovavdelingens syn vil regelverkets §§ 1 til 3 og § 6 samlet regulere aktuelle søkeres rettsstilling så konkret og direkte at en har å gjøre med en forskrift i forvaltningslovens forstand.

Kravene i § 5 kan neppe oppfattes som forskrift. Det er her i det vesentlige tale om bestemmelser som beskriver nødvendige opplysninger for å få saken forsvarlig opplyst.

Heller ikke bestemmelsene i §§ 7 og 8 om informasjon til søkere som får eller ikke får tildelt tilskudd, er det naturlig å regne som forskrift. Disse bestemmelsene er rettet mot forvaltningen.

Det er på det rene at generelle bestemmelser om plikt til rapportering av bruk av økonomisk støtte og plikt til å bistå med dokumentasjon mv. i forbindelse med forvaltningens kontroll med hvordan økonomiske støtte er brukt, jf. § 10 og deler av § 12, etter sitt innhold faller inn under forvaltningslovens forskriftsbegrep. På den annen side vil bestemmelser som bare refererer til det som følger av annet regelverk, ikke regnes som forskrift. Plikter til rapportering og til å underkaste seg kontroll kan ha grunnlag først og fremst i den forvaltningsrettslige vilkårslæren eller i formell lov: Ved tildeling av ytelser som private ikke har rettskrav på, har forvaltningen i en viss utstrekning anledning til å knytte vilkår som innebærer plikter til et ellers begunstigende vedtak, selv uten lovhjemmel. Dette gjelder også ved tildeling av økonomiske ytelser. Forvaltningens kompetanse til å stille vilkår må avgjøres ut fra en totalvurdering, der to momenter står særlig sentralt: Det må være en saklig sammenheng mellom vilkåret og vedtaket for øvrig, og vilkåret må ikke være for inngripende. For øvrig gir lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen § 12 Riksrevisjonen hjemmel til visse inngrep overfor private.

De generelle kravene til rapportering som etter § 10 er rettet direkte til tilskuddsmottakeren, må etter Lovavdelingens syn etter sitt innhold regnes som forskrift. Det gjelder selv om lovhjemmel ikke skulle være nødvendig for å fastsette tilsvarende krav i det enkelte tilfellet på grunnlag av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Det samme gjelder for plikten til å finne seg i stedlig kontroll etter § 12.4.

4.2 På bakgrunn av det som er sagt foran, må iallfall deler av ”regler for forvaltning av tilskudd til vern og sikring m.m. av kulturminner og kulturmiljøer” (datert 4. oktober 1999) regnes som forskrift.

4.3 Når det gjelder ”regler for forvaltning av driftstilskudd til spesifiserte kulturminnevirksomheter” (datert 4. oktober 1999), har vi noe knappe opplysninger. Disse reglene gir en mer sparsom regulering av vilkårene for å få støtte enn det som gjelder etter de to øvrige ordningene hvis regelverk er oversendt. Det synes å fremgå at den kunngjøringen som er forutsatt i § 6, skal inneholde et mer fullstendig grunnlag for avgjørelse av søknader. Det kan da være nærliggende å se det som fremgår av denne kunngjøringen, som en forskrift.

5. VIRKNINGEN AV AT DE AKTUELLE REGELVERKENE ER FORSKRIFT
Vi har foran konkludert med at vesentlige elementer i de aktuelle regelverkene om tilskudd inneholder bestemmelser som oppfyller forvaltningslovens forskriftsdefinisjon. Spørsmålet er hvilke konsekvenser dette får for anvendelsen av reglene i forvaltningsloven kapittel VII, særlig for de deler av regelverkene som ikke oppfyller forvaltningslovens forskriftsdefinisjon.

I Ot.prp. nr. 38 (1964–65) på s. 115 sp. 2 heter det:

”Ofte vil det […] være hensiktsmessig å kunne gi bestemmelser under ett for et sakområde, selv om de dels skulle være av lovskarakter og dels ha karakter av instruks eller retningslinje for myndighetsutøvingen. Dersom bestemmelsene ikke praktisk sett lar seg spalte opp i særskilte avsnitt for de enkelte typer av bestemmelser, må lovens saksbehandlingsregler følges for hele utkastet. Men i slike tilfelle kan naturligvis vedkommende forvaltningsorgan i forhåndsvarslet gjøre merksam på de deler av utkastet en mener inneholder ”lovforskrifter”.”

Om tilfeller der et regelverk både inneholder bestemmelser som oppfyller forskriftsdefinisjonen i forvaltningsloven og andre bestemmelser har vi tidligere uttalt (sak 558/85 E, gjengitt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1976–88) s. 355–356) (kursivert her):

”Ofte vil et regelsett inneholde regler både av forskriftskarakter og av annen karakter. Hvis reglene gis samlet, er det da nødvendig å kalle dem forskrift og følge forvaltningslovens regler om forskrifter. Hvis reglene ikke har spesielt nær sammenheng, og den ikke-forskriftsmessige delen er stor, kan det være naturlig å gi reglene som to regelsett; en forskrift og en instruks e.l.”

Den siterte uttalelsen kan ikke forstås som noe krav om at bestemmelser som ikke oppfyller forskriftsdefinisjonen, må sendes på høring. Det ville innebære at en stilte strengere krav til hva som må sendes på høring enn det som følger av forvaltningslovens egen definisjon av forskriftsbegrepet. Vi er således enig med Frihagen når han påpeker at forvaltningsloven § 37 annet ledd ikke er til hinder for at myndighetene bare sender på høring de deler som er forskrifter i lovens forstand, jf. Frihagen, Forvaltningsloven kommentarutgave (1986) bind II s. 856. Kun dersom de ulike bestemmelsene praktisk sett ikke lar seg spalte opp, må hele regelverket sendes på høring. Disse løsningene kan legges til grunn også når et regelverk endres. Det er ikke avgjørende for høringsplikten i noen retning hvilke deler av regelverket som ble sendt på høring forut for vedtakelse av det opprinnelige regelverket.

Vi finner grunn til å peke særskilt på § 3 annet ledd i ”regler for forvaltning av tilskudd til fiskeformål” (lignende bestemmelser finnes også andre steder). Det fremgår der at endringer i de tiltak som kan gis tilskudd ”kan foretas i de årlige budsjettproposisjonene”. Selv om budsjettproposisjonen kan danne bakgrunn for en endring av forskriften, må den formelle endringen skje i forskrifts form. Formelt foreligger også den muligheten at Stortinget i vedtaks form gir de aktuelle bestemmelsene slik at de er adressert til private, men det kan være mindre hensiktsmessig.

6. AVSLUTNING
Saken her har vist at det kan være grunn til å gjennomgå ulike tilskuddsordningers forhold til forvaltningslovens regler om forskrifter.

Vi nevner i den forbindelse at det finnes en lang rekke eksempler på at bestemmelser om økonomiske støtteordninger som i dag er gitt som forskrift. Dette fremkommer for eksempel om en søker på Lovdatas base over sentrale forskrifter under søkeordene ”støtte” eller ”tilskudd”.