§§ 3 og 19 - Ny lov om universiteter og høyskoler – forespørsel om tolkning av Grunnloven §§ 3 og 19

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnummer: 2004/02274 EO ESI/KG

 

Dato: 03.02.2004

 

Ny lov om universiteter og høyskoler – forespørsel om tolkning av Grunnloven §§ 3 og 19

Det vises til Utdannings- og forskningsdepartementets brev av 6. november 2003 med forespørsel om Lovavdelingens vurdering av Grunnloven (Grl.) §§ 3 og 19 i forhold til valg av organisasjonsform for universiteter og høyskoler.

Slik vi oppfatter det, stilles det i hovedsak tre spørsmål som det er hensiktsmessig å behandle separat: 

  1. I hvilken grad kan regjeringens instruksjonsmyndighet etter Grl. § 3 avskjæres ved lov?
  2. Hvor langt rekker regjeringens styringsrett etter Grl. § 19, og i hvilken utstrekning kan denne avskjæres ved lov?
  3. Hvor langt rekker statsrådens ansvar for underliggende institusjoner?

1.            Ryssdal-utvalgets utredning

I NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget) utredes flere alternative modeller for organisering av universiteter og høyskoler. Utvalget er samlet om viktigheten av at disse institusjonene er uavhengige av staten i utførelsen av sine faglige oppgaver. Det er imidlertid uenighet om hvilken organisasjonsmodell som best ivaretar disse formålene. Det er også uenighet om organisering av universiteter og høyskoler som forvaltningsorganer, slik tilfellet er i dag, kan forenes med målsettingen om uavhengighet fra staten.

Utvalgets flertall er av den oppfatning at det vil være i strid med Grl. § 19 å organisere universitetene som forvaltningsorganer, og samtidig frata regjeringen all instruksjonsrett overfor disse. Flertallet går bl.a. av denne grunn inn for å organisere universiteter og høyskoler som uavhengige, selveiende institusjoner. Etter flertallets oppfatning vil dette i seg selv medføre at universitetene faller utenfor Grl. § 19.

Utvalgets mindretall er av den oppfatning at universiteter og høyskoler fremdeles bør organiseres som forvaltningsorganer, samtidig som det lovfestes utvidede fullmakter som sikrer deres uavhengighet. Etter mindretallets syn kan hensynet til regjeringens styringsrett etter Grunnloven eventuelt ivaretas ved en bestemmelse som gir Kongen adgang til å gi instrukser angående forvaltningen av institusjonenes formuesmasse.

2.            Kongen instruksjonsmyndighet etter Grl. § 3

Grunnloven § 3 lyder: ”Den udøvende Magt er hos Kongen…”. Gjennom denne bestemmelsen knesettes prinsippet om at Kongen (Kongen i statsråd, regjeringen) er forvaltningens øverste leder. Regjeringen har dermed både rett til styring av statsforvaltningen og ansvar for forvaltningens handlinger og unnlatelser.

Det er imidlertid vanskelig å oppfatte Grl. § 3 som noe mer enn en hovedregel og et utgangspunkt. Slik bestemmelsen tolkes i dag, anses den ikke for å være til hinder for at Stortinget gir regjeringen instrukser ved lov- eller plenarvedtak om hvordan myndigheten skal forvaltes. Det kan bl.a. vises til Innst. S. nr. 277 (1976-77) s. 6 hvor det heter:

”Stortinget [har] i vid utstrekning ansett seg berettiget til å gripe inn på forvaltningens område med lover og plenumsvedtak uten hinder av Grunnlovens § 3. Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser Stortinget fatter.”

Denne oppfatningen er ikke omstridt. Grunnloven § 3 kan ikke anses for å legge noen rettslige skranker for Stortingets adgang til ved lov å frata Kongen styringsretten overfor enkelte forvaltningsorganer. Det er ikke nødvendig her å gå inn på om det likevel kan finnes funksjoner – som utøving av påtalemyndighet – der Kongen ikke kan fratas instruksjonsmyndigheten, eller om fratakelse av instruksjonsmyndighet på alle eller et stort antall forvaltningsområder samlet vil være uforenlig med Grl. § 3. Det er imidlertid antatt at visse grunnlovsbestemmelser kan innebære særskilte begrensninger for Stortingets adgang til å gripe inn på Kongens ansvarsområder. Hvilke begrensninger som gjelder, beror i prinsippet på en tolkning av den enkelte grunnlovsbestemmelse med tilknyttede kilder.

3.            Kongens styringsrett etter Grl. § 19

Grunnloven § 19 lyder:

”Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade.”

Stortinget selv har ved enkelte anledninger lagt til grunn at Grl. § 19 må anses som et av Kongens grunnlovsbestemte prerogativer, men spørsmålet er omdiskutert, se nedenfor. I dette ligger det at Stortinget ikke fullstendig kan frata regjeringen ansvaret for og retten til å styre ”Statens Eiendomme”.

Det er derimot ikke noe i veien for at Stortinget kan treffe bindende bestemmelser om hvordan Kongen skal organisere og utøve sin myndighet over statseiendommene. Dette går til dels frem av ordlyden i bestemmelsen, idet Kongen skal utøve forvaltningen ”paa den af Storthinget bestemte … Maade”. Det er antatt at Stortinget har anledning til å trekke opp så finmaskede retningslinjer for myndighetsutøvelsen at regjeringen nær sagt blir fratatt enhver handlefrihet, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 19 (1974-75) s. 84-85.

Kongens myndighet etter Grl. § 19 omfatter heller ikke rett til å selge statseiendom. Til det må Kongen ha Stortingets samtykke. Det er bare forvaltningen av statseiendom som ligger til Kongen.

Rekkevidden av Grl. § 19

Kongens rett til styring gjelder bare statens ”Eiendomme og Regalier”. Grl. § 19 gir ikke Kongen noen eksklusiv rett til styring av statlige organer utenfor det økonomiske område. Det er imidlertid noe uklart hva som omfattes av begrepet ”Eiendomme”. Det har vært vanlig å anse både fast eiendom, løsøre og aksjer som omfattet av bestemmelsen.

Kongen har imidlertid ikke eksklusiv styringsrett overfor statlige organer i alle økonomiske forhold. Det er antatt at Stortinget står fritt til å avskjære Kongen fra å instruere et organ om disponering av avkastningen fra den alminnelige driften av statlig eiendom. Det er altså anledning til å la en statlig virksomhet stå fritt til å disponere sine forretningsmessige inntekter uten innblanding fra regjeringen. Det må imidlertid foreligge samtykke fra Stortinget til opptak av større lån, ettersom staten vil anses forpliktet ved låneopptagelsen. Dette skyldes ikke Grl. § 19, men derimot bestemmelsen om at det ligger til Stortinget å fatte beslutning om ”at aabne Laan paa Rigets Kredit”, jf. grl. § 75 b.

Kongens styringsrett gjelder bare overfor ”Statens” eiendommer. Med hjemmel i sin bevilgningsmyndighet etter Grl. § 75 d står Stortinget fritt til å avsette midler til private formål.

Grunnloven § 19 har aldri vært oppfattet slik at den hindrer at statseiendom skilles ut som et ”selvstendig rettssubjekt” eller lignende. I Innst. S. nr. 169 (1957) s. 274 er det uttalt om dette: 

”Grunnloven har, som nevnt, forskrifter om hvorledes forvaltningen av statsmidler skal skje, men ikke for hvordan statens midler skal plaseres. Statsmidler må kunne plaseres i fast eiendom som i panteobligasjoner eller aksjer. … Det gjør heller ingen prinsipiell forskjell hvorvidt staten eier flere eller færre aksjer i et selskap. Kongen forvalter Statens aksjer overensstemmende med regelen i Grunnloven § 19, idet staten som aksjeeier har de rettigheter og plikter som følger av lov og vedtekt.”

Dersom statlig eiendom skilles ut i et aksjeselskap beholder således Kongen sin styringsrett over ”Statens Eiendomme” i egenskap av å være aksjeeier. Denne styringsretten må imidlertid utøves i tråd med de retningslinjer som Stortinget har gitt. Dette må for så vidt også gjelde dersom det er tale om å legge virksomhet til et statsforetak. Statsforetak er heleid av staten, og det er vedkommende departement (statsråden) som utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet, se lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak §§ 1 og 38 første ledd. Denne organisasjonsformen ble under forberedelsen av loven ansett for å tilfredsstille Kongens styringsrett etter Grl. § 19, jf. NOU 1991: 8 s. 48.

Det er ikke valg av organisasjonsform isolert sett som er avgjørende for om Grl. § 19 kommer til anvendelse, men om de formuesgodene som unntas fra regjeringens kontroll er fullstendig atskilt fra statens øvrige kapital. Dette kan være en vanskelig vurdering, og Grunnlovens grenser er langt fra klare, se nedenfor.

Flertallets forslag til organisasjonsmodell for universiteter og høyskoler

I utgangspunktet anses eiendom som disponeres av statlige universiteter og høyskoler som en del av ”Statens Eiendomme”. Unntak kan tenkes der eiendom er gitt som gave direkte til et særskilt universitet. Særlige gavebestemmelser kan innebære at slike eiendommer også i dag må anses for å være i universitetets eksklusive eie, slik at disse er unntatt fra kongens styringsrett etter Grl. § 19. En annen måte å se det på, kan være at staten ved å mottatt gaven blir bundet av enkelte forutsetninger om hvordan den skal disponeres.

Ryssdal-utvalgets flertall foreslår at universitetene og høyskolene organiseres som selveiende institusjoner. Det foreslås at institusjonene atskilles fra statsforvaltningen ved at de får overført eiendomsmasse og andre ressurser, og at det settes opp en åpningsbalanse som gjør dem i stand til utføre sine oppdrag. Etter dette vil universitetene stå på egne ben, og vil ikke kunne forplikte staten når de tar opp lån eller foretar andre disposisjoner. Det fremgår bl.a. av flertallets lovforslag §§ 8-2 og 11-10 annet ledd. Departementet skal ha tilsynsmyndighet, jf. § 8-1 tredje ledd, og kan i særlige tilfeller avsette styret, jf. § 11-7 tredje ledd, men dette endrer ikke det faktum at institusjonene er organisert som uavhengige virksomheter atskilt fra statsforvaltningen.

Dersom universitetene og høyskolene organiseres som selvstendige rettssubjekter uten statlig eierskap, vil departementet ikke på generelt grunnlag ha instruksjonsmyndighet i større grad enn den styringsrett departementet eventuelt gis ved lov. Det følger av at statens inngrep overfor private rettssubjekter i henhold til legalitetsprinsippet må ha hjemmel i lov. Departementet kan imidlertid stille særskilte vilkår for bruk av bevilgninger i det enkelte bevilgningsvedtak.  

Flertallets forslag – forholdet til Grunnloven § 19

Spørsmålet er om utskilling av statsformue i en selveiende institusjon (stiftelse) med selvstendig ledelse uten videre fører til at formuesmassen faller utenfor Grl. § 19, slik at det ikke er nødvendig å gi Kongen en viss myndighet over formuen. Som vi kommer tilbake til nedenfor, kan resonnementet til utvalgets flertall synes litt for enkelt på dette punkt.

Hvis en formuesmasse overføres til en stiftelse med endelig virkning, f.eks. slik at verdiene ikke senere kan tilbakeføres til staten uten å gi erstatning etter Grl. § 105, er det klart at verdiene ikke er omfattet av Grl. § 19. På samme måte som når staten ellers gir bort eiendeler eller yter støtte, vil midlene da ikke lenger være statseiendom. Hvis en slik løsning er ønskelig i saken om organiseringen av universitetene, kan man si det uttrykkelig i motivene.

Det konstitusjonelle spørsmålet er mer uklart hvis formuesmassen senere skal kunne føres tilbake til staten, f.eks. ved en eventuell fremtidig omorganisering. Utvalgets flertall forutsetter at dette skal være mulig (se NOU 2003: 25 s. 107). I en selveiende institusjon vil adgangen til dette ofte være bestemt i forbindelse med opprettelsen. Da NRK ble omdannet til stiftelse ved en lovendring i 1987, ble det eksempelvis fastsatt i særloven at stiftelsens aktiva vederlagsfritt skulle kunne tilbakeføres til staten (se den tidligere kringkastingsloven 13. juni 1980 nr. 36 § 4 nr. 2). I slike tilfeller har det vært anført at verdiene reelt sett fortsatt må anses som statseiendom etter Grl. § 19, slik at Kongen må ha styringsrett. Hvis det motsatte skulle legges til grunn, ville statsmaktene kunne organisere seg utenom Grl. § 19 ved å velge en bestemt form for bestyrelsen. Et slikt synspunkt om "gjennomskjæring" ble lagt til grunn av Johs. Andenæs, se bl.a. betenkningen i vedlegget til Innst. S. nr. 169 (1957) i saken om omorganisering av visse militære bedrifter. Stortingskomiteen sluttet seg til dette. Synspunktet bygger på en forutsetning om at Grl. § 19 innebærer skranker for lovgivningen, i den forstand at Kongen ikke helt kan fratas styringen over statsmidler. I hvilken grad grunnlovsbestemmelsen gir Kongen et slikt "prerogativ", ble imidlertid ikke drøftet.

Det har siden vært reist kritikk mot læren om at Grl. § 19 innebærer et prerogativ for Kongen.

Se bl.a. Torkel Opsahls betenkning i Ot.prp. nr. 19 (1974-75) vedlegg II, Carl August Fleischer i LoR 1974 s. 354-64, Carsten Smith i NOU 1976: 52 s. 229 flg. og Torstein Eckhoff og Eivind Smith i Forvaltningsrett (6. utg. 1997) s. 170-71, se også Eckhoff i TfR 1964 s. 222 flg. Kritikken går dels på at prerogativlæren er vanskelig å forene med et parlamentarisk styresett. Det er også reist spørsmål knyttet til selve utgangspunktet for læren. For eksempel antar Opsahl at det opprinnelige formålet med bestemmelsen ikke var å sikre Kongen en grunnlovsbeskyttet myndighet, men derimot å sikre Stortinget innflytelse på Kongens disposisjoner (jf. ordene "paa den af Storthinget … bestemte Maade"). I et parlamenterisk system har Stortinget denne innflytelsen uavhengig av Grl. § 19.

I Innst. S. nr. 277 (1976-77) s. 10 synes flertallet i Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité å fastholde at Grl. § 19 oppstiller skranker for lovgivningen:

”Komiteens flertall, alle unntatt Gustavsen og Ås, mener derfor at folkevalgt politisk ledelse av statens næringsvirksomheter klarest sikres ved at virksomhetene er underlagt regjeringen, og dermed indirekte Stortingets beføyelse, slik Grunnlovens § 19 foreskriver. Flertallet holder fast på den forståelse som kom til uttrykk gjennom Stortingets behandling av Innst. S. nr. 169 for 1957. Dermed følger et tilsvarende ansvar for regjeringen, et ansvar som må utøves under Stortingets konstitusjonelle og politiske kontroll.”

Uttalelsen i Innst. S. nr. 277 (1976-77) har neppe dannet grunnlag for en sedvanerettsdannelse som er bindende for Stortinget. Når man i senere saker om utskilling av statlig virksomhet har sikret Kongen styring over formuesmassen, har dette stort sett vært begrunnet i politiske hensyn. Det var f.eks. tilfellet da NRK ble omdannet til stiftelse, og Kongen og departementet ble gitt rett til å oppnevne styre og bestemme over forvaltningen av fast eiendom m.m. Grunnlovsspørsmålet har dermed ikke kommet på spissen under stortingsbehandlingen.

Det er bred enighet i juridisk teori om at domstolene ikke bør overprøve Stortinget i spørsmålet om tolkningen av Grl. § 19, som gjelder kompetansefordelingen mellom statsmaktene (jf. plenumsavgjørelsen inntatt i Rt. 1976 s. 1, uttalelsen på s. 5). I praksis vil det være Stortinget selv som bestemmer hvilke bånd grunnlovsbestemmelsen eventuelt legger på lovgivningsmyndigheten. Rettslig sett vil nok Stortinget kunne nyansere eller endre den holdningen som kom til uttrykk i Innst. S. nr. 277 (1976-77).

Det er dessuten vel dokumentert at tidligere statspraksis har vært vaklende (se Opsahls gjennomgåelse i Ot.prp. nr. 19 (1974-75) på s. 299 flg.). Hva som er gjeldende rett på dette området, kan derfor ikke anses som avklart, jf. også Eckhoff/Smith s. 171.

Statspraksis gir uansett ikke noe svar på i hvilken grad Grl. § 19 gjelder for stiftelser. Den håndfull saker fra moderne tid der Stortinget har gått inn på grunnlovsspørsmålet, gjelder i første rekke organisering av statlig virksomhet som aksjeselskap e.l. Stiftelsesformen kjennetegnes ved at institusjonen ikke har noen eiere. Formelt skulle det derfor være rimelig å ikke anse en universitetsstiftelse som "statens eiendom", med den konsekvens at Grl. § 19 ikke gjelder.

Dette kan nok likevel være et for enkelt resonnement. Det ville innebære at organisasjonsformen i seg selv får avgjørende betydning. Dette tok Stortinget uttrykkelig avstand fra allerede i 1957. Som påpekt av bl.a. Andenæs, har en slik grunnlovstolkning logiske svakheter. Saken om NRK skaper ingen presedens for at stiftelsesformen vil bringe universitetene utenfor Grl. § 19 (slik flertallet i utvalget synes å legge til grunn), fordi Kongen ble forbeholdt en relativt omfattende styringsrett.

Hvis Stortinget skulle fastholde at Grl. § 19 legger visse skranker på lovgivningsmyndigheten, vil det være naturlig å avgjøre forholdet til grunnlovsbestemmelsen ut fra en mer helhetlig vurdering, der organisasjonsformen inngår som et moment. Det er alminnelig akseptert at det kan foreligge særlige forhold som medfører at Grl. § 19 ikke gjelder (se f.eks. Carsten Smiths redegjørelse for Norges Banks og statsbankenes konstitusjonelle stilling i NOU 1976: 52 på s. 235 flg.). Ettersom begrunnelsen for eventuelt å opprettholde Grl. § 19 som prerogativ må være et ønske om at Kongen skal være konstitusjonelt ansvarlig, vil arten av virksomheten og behovet for konstitusjonell kontroll være viktige momenter når prerogativets rekkevidde skal fastlegges.

Flertallsforslaget om å organisere universitetene som stiftelser, er begrunnet i behovet for større handlefrihet, klarere ansvarsforhold og større forutberegnelighet i planleggingen (NOU 2003: 25 kapittel 6.4.3). I hvilken grad man vil se økonomisk handlefrihet som sentralt for å underbygge den akademiske friheten, blir i stor grad et spørsmål om politisk skjønn. Hvis man fra politisk hold mener at universitetene har et særlig behov for økonomisk fristilling, vil det samtidig være et argument for at det foreligger særlige grunner som medfører at Grl. § 19 ikke gjelder. Dette skyldes at politiske vurderinger som nevnt vil stå sentralt også ved grunnlovstolkningen.

Det kan videre anføres at behovet for konstitusjonell kontroll over universitetenes eiendomsforvaltning ikke er like stort som ved virksomhet som har forvaltning av formuesmasse som sitt primære formål, f.eks. statlige aksjeselskaper som driver næringsvirksomhet.

Hvis en virksomhet organiseres som stiftelse, har det vært fremhevet at virksomheten ikke vil kunne pådra staten økonomisk ansvar, slik at det blir mindre betenkelig å beskjære Kongens myndighet (se Tore Bråthens betenkning i NOU 1984: 29, på s. 105). Lovavdelingen er enig i at dette bør tas i betraktning. Det må imidlertid understrekes at statens ansvar i heleide aksjeselskaper er begrenset til aksjekapitalen. Forskjellen skal derfor ikke overdrives.

En annen sak er at det kan påvises en tradisjon for å anse enkelte kategorier "stiftelser" for å falle utenfor Grl. § 19. Dette gjelder bl.a. statsbankene og visse trygdeinnretninger. Denne tradisjonen kan i seg selv være et moment også i forhold til andre typer selveiende virksomheter, se Justisdepartementets uttalelser i Ot.prp. nr. 19 (1974-75) s. 85 flg.

Lovavdelingens konklusjon er dermed at det konstitusjonelt sett vil være forsvarlig å organisere universitetene som stiftelser uten statlig instruksjonsmyndighet i formuesrettslige spørsmål, hvis man ut fra politiske overveielser ser et reelt behov for det. Dette kan gjøres uten å fravike tidligere uttalelser fra Stortinget om tolkningen av Grl. § 19.

Mindretallsforslaget og forholdet til Grl. § 19

Utvalgets mindretall foreslår at universiteter og høyskoler organiseres som forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter. Det er for så vidt slik universitetene i grove trekk er organisert i dag. Det er imidlertid omfanget av slike lovfestede fullmakter som vil være avgjørende for om Kongens styringsrett er trådt for nær (hvis man bygger på prerogativlæren). I mindretallets forslag til ny lov § 8-2 heter det:

”Styret er det øverste styringsorganet ved statlige universiteter og høyskoler innenfor de rammer som følger av lov, forskrift med hjemmel i lov og bindende forutsetninger for Stortingets budsjettildelinger til institusjonen.
Kongen i statsråd kan instruere styret i spørsmål som angår rådighet over institusjonens eiendommer.”

Bestemmelsen tar bl.a. sikte på å fastslå hovedprinsippet i mindretallets forslag, nemlig at styret ikke skal kunne instrueres med mindre dette er særskilt bestemt i lov, forskrift eller bindende forutsetninger i budsjettildelinger, jf. NOU 2003: 25 s. 198. En annen sak er at dette med fordel kunne ha kommet klarere frem i utformingen av første ledd, som lest isolert ikke sier annet enn at styret er øverste styringsorgan med den myndighet som følger av lov, forskrift mv.

Dette vil innebære en speilvending av hovedregelen om Kongens instruksjonsmyndighet overfor forvaltningens organer slik denne er angitt i Grl. § 3. Vi kan likevel ikke se at det rettslig sett skulle være noe i veien for å opprette en slik organisasjonsmodell i lys av mindretallets forslag til § 8-2 annet ledd, hvoretter Kongen i statsråd skal kunne instruere institusjonens styre i spørsmål som angår rådighet over institusjonenes ”eiendommer”. Denne bestemmelsen er ment å tilfredsstille Kongens styringsrett etter Grl. § 19. Uttrykket ”eiendommer” må derfor tolkes så det oppfyller Grl. § 19. Etter vår oppfatning innebærer § 8-2 annet ledd i mindretallets lovforslag derfor at Kongen vil beholde sin rett til forvaltning av ”Statens Eiendomme” i et omfang som gjør mindretallets forslag til organisering av universiteter og høyskoler forenlig med grl. § 19.

Det er imidlertid uheldig å overføre eiendomsbegrepet i Grl. § 19 til en alminnelig lovbestemmelse. Prerogativlæren innebærer at grunnlovsbestemmelsen skal være en skranke for lovgivningsmyndigheten. Innholdet i eiendomsrettsbegrepet i Grl. § 19 må fastlegges i lys av dette formålet. Det må vel da også gjelde for en lovbestemmelse som bygger på det samme begrepet. I så fall må mindretallets forslag forstås slik at bare viktige og mer overordnede disposisjoner over formuesmassen skal være underlagt Kongens instruksjonsmyndighet. Ordlyden blir da svært misvisende. Skal man ta lovbestemmelsen på ordet, slik at Kongen har myndighet over enhver eiendel, blir instruksjonsmyndigheten – og dermed statsrådens konstitusjonelle ansvar – videre enn det som synes tilsiktet. Det bør derfor overveies å løsrive bestemmelsen fra Grunnlovens begrepsbruk og gjøre den mer presis, slik at ansvarsforholdene blir klarere.

Mindretallet foreslår videre at departementet ikke skal kunne instruere universitetene og høyskolene når det gjelder oppnevnelsen av institusjonenes styre. Departementet kan avsette styret, men bare i helt ekstraordinære tilfeller. Departementet har ellers kun den negative kontrollmulighet som ligger i at institusjonenes vedtekter, som omfatter bestemmelser om styresammensetning, skal godkjennes av departementet, jf. lovforslaget § 9-9. Etter vår oppfatning inneholder ikke Grl. § 19 i seg selv noe forbud mot å innføre en slik ordning for oppnevnelse av styret i statlige virksomheter, så lenge Kongen ellers beholder sin instruksjonsmyndighet overfor formuesmassen i den utstrekning Grunnloven måtte foreskrive dette.

4.            Statsrådens ansvar for underliggende organer

Regjeringens ansvar overfor Stortinget har både en konstitusjonell og en parlamentarisk side. Det konstitusjonelle ansvar innebærer at regjeringen og de enkelte statsråder ved riksrett kan stilles rettslig til ansvar for forvaltningens handlinger og unnlatelser. Langt mer praktisk er det parlamentariske ansvar, som omfatter statsrådenes politiske ansvar overfor Stortinget. Stortingets parlamentariske kontroll kan utøves på en lang rekke måter, fra mistillitsforslag med rettslige konsekvenser til kritikk av mer politisk art. I denne sammenheng er det en vurdering av statsrådens parlamentariske ansvar overfor Stortinget som er aktuelt.

Ettersom det parlamentariske ansvaret ikke er rettslig regulert, kan slikt ansvar gjøres gjeldende i enhver situasjon der stortingsflertallet mener det er på sin plass. Det vil imidlertid ikke være politisk legitimt å trekke statsråden til ansvar for forhold som vedkommende ikke har hatt noen formell mulighet til å påvirke. Omfanget av statsrådens parlamentariske ansvar vil derfor i praksis henge nøye sammen med den rettslige kompetanse som tilligger vedkommende statsråd. Dersom statsråden har styrings- og instruksjonsmyndighet overfor et forvaltningsorgan, kan Stortinget holde vedkommende statsråd parlamentarisk ansvarlig for dette organets handlinger og unnlatelser. Omvendt vil neppe statsråden anses ansvarlig for organer som regjeringen er fratatt instruksjonsmyndigheten overfor. Rammene for statsrådens parlamentariske ansvar fremgår således av drøftelsen ovenfor. For eksempel vil Stortinget i utgangspunktet ikke holde statsråden parlamentarisk ansvarlig for handlinger og prioriteringer foretatt av universitetene i den grad dette angår forhold som er unntatt fra departementets instruksjonsmyndighet etter den nåværende universitetsloven § 2 nr. 3.

Ryssdal-utvalgets flertall legger opp til en organisering av universiteter og høyskoler som selvstendige rettssubjekter, jf. flertallets lovutkast §§ 8-1 og 8-2. I utgangspunktet vil ikke statsråden ha noe ansvar for disse institusjonenes handlinger eller unnlatelser. Ansvar kan likevel oppstå etter særlige styringshjemler gitt i lov, eller som følge av bestemmelser gitt i særlige bevilgningsvedtak. Videre kan ansvar tenkes å oppstå som følge av manglende tilsyn med institusjonene, jf. flertallets lovforslag § 8-1 tredje ledd.

Mindretallets forslag er noe mer komplekst på dette punkt. Forslaget viderefører i grove trekk det nåværende system, men regjeringen fratas i utgangspunktet instruksjonsmyndigheten. På enkelte områder får regjeringen likevel instruksjonsmyndighet med hjemmel i særlige bestemmelser. For det første er det Kongen i statsråd som har instruksjonsmyndighet i spørsmål som angår institusjonens ”eiendommer”. Denne instruksjonsmyndigheten skal ikke kunne delegeres til departementet. Det kan likevel tenkes at Stortinget vil anse statsråden som politisk ansvarlig for forvaltningen av institusjonens eiendommer, f.eks. dersom vedkommende departement ikke har hatt tilstrekkelig tilsyn med institusjonens daglige forvaltning av eiendomsmassen eller statsråden ikke har gitt Kongen i statsråd eller Stortinget god nok informasjon om dette. 

For det andre vil staten ved departementet være part i avtaler inngått av institusjonens ledelse, jf. mindretallets lovforslag § 8-3 første ledd. Det er for så vidt vanskelig å tenke seg at staten skal kunne fraskrive seg ethvert ansvar for avtaler inngått av et statlig organ. Men ettersom departementet såvidt forstås ikke har instruksjonsmyndighet når det gjelder de avtaler institusjonens ledelse faktisk inngår, innebærer denne ordningen at statsråden vil være formelt ansvarlig for forpliktelser som statsråden ikke har noen reell innflytelse over. Det må imidlertid antas at statsråden selv bare vil bli holdt parlamentarisk ansvarlig hvis departementet har forsømt sin tilsynsfunksjon, se ovenfor. Vi antar at bestemmelsen i § 8-3 bør vurderes nærmere på denne bakgrunn.

Til dette kommer at departementet gis visse særlige hjemler for tilsyn og kontroll med universitetenes virksomhet. Etter mindretallet lovforslag § 9-8 første punktum skal departementet føre tilsyn med institusjonenes overholdelse av lover og regler. Etter § 9-8 annet punktum skal Kongen i statsråd kunne avsette institusjonens styre og opprette nytt midlertidig styre dersom dette ikke ”etterkommer pålegg fra departementet … eller ved sine disposisjoner bringer institusjonens videre virksomhet i fare”. Dette innebærer at Kongen, i praksis departementet, får et overordnet ansvar for å kontrollere og føre tilsyn med at institusjonen driver sin virksomhet på skikkelig måte. Det kan derfor tenkes at Stortinget vil anse statsråden for å ha et visst parlamentarisk ansvar for institusjonens alminnelige virksomhet, i tråd med departementets mulighet for kontroll med hjemmel i denne bestemmelsen.

Disse forhold ved mindretallets forslag til organisasjonsform kan gjøre det vanskelig å på generelt grunnlag fastslå omfanget av statsrådens parlamentariske ansvar for institusjonenes handlinger og unnlatelser. Dette vil være noe enklere ved flertallets forslag, i og med at departementet her i utgangspunktet er avskåret fra å instruere institusjonene, men også dette forslaget kan føre til usikkerhet knyttet til omfanget av statsrådens parlamentariske ansvar. I begge tilfeller må derfor det parlamentariske ansvar bestemmes med utgangspunkt i en konkret tolkning av de særlige hjemler for Kongen og departementets adgang til å gripe inn som gis i loven.

5.            Konklusjon

Etter vår oppfatning er lovforslagene fra både flertallet og mindretallet i Ryssdal-utvalget forenlige med Grunnloven §§ 3 og 19. Imidlertid kan både flertallets og

mindretallets forslag til organisasjonsmodell føre til visse vanskeligheter når det gjelder å bestemme omfanget av statsrådens parlamentariske ansvar for institusjonenes handlinger og unnlatelser.